Version classiqueVersion mobile

La décentralisation 30 ans après

 | 
Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune des moyens

Décentralisation et contractualisation

Sylvain Caylet

Texte intégral

  • 1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des (...)

1Trente ans après l’édiction de la loi du 2 mars 19821 engageant une nouvelle ère décentralisatrice, la corrélation entre cette dernière et la contractualisation de l’action des collectivités territoriales semble tenir de l’évidence.

  • 2 L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, AJDA 2003, pp (...)
  • 3 S. Regourd, “Regard critique sur la “fièvre contractuelle” des collectivités territoriales”, in Etu (...)
  • 4 J.-P. Dubois, “La contractualisation des territoires”, in B. Basdevant-Gaudemet (coord.), Contrat o (...)
  • 5 N. Poulet-Gibot Leclerc, “La contractualisation des relations entre les personnes publiques”, RFDA (...)
  • 6 F. Moderne, “L’évolution récente du droit des contrats administratifs : les conventions entre perso (...)
  • 7 J. Waline, “Les contrats entre personnes publiques”, RFDA 2006, pp. 229-234 et spécialement p. 230.
  • 8 En sus des références précitées, cf. O. Gohin, “Loi et contrat dans les rapports entre collectivité (...)

2En effet, la décentralisation a pu être identifiée comme la cause d’une “vague2, d’une “déferlante contractuelle3 impliquant un “tournant décisif4 dans le développement des contrats conclus par les collectivités territoriales, et faisant de ces conventions le “moyen privilégié5, l’“instrument banalisé des relations entre personnes publiques6. Ainsi, les opinions relevant la simultanéité entre le commencement en 1982 du renouveau du mouvement décentralisateur et “le véritable point de départ7 de l’accroissement des relations contractuelles entre l’Etat et les collectivités territoriales et entre ces dernières, se sont imposées tout au long de ces trois dernières décennies8. Cependant, ce constat unanime doit être doublement précisé.

  • 9 Au sein du droit administratif, “le droit des contrats, la jurisprudence les concernant sont, depui (...)
  • 10 A. de Laubadère, “Administration et contrat”, in Mélanges offerts à Jean Brethe de la Gressaye, Edi (...)
  • 11 Rapport public du Conseil d’Etat 2008, Considérations générales : Le contrat, mode d’action publiqu (...)

3En premier lieu, contrairement à ce que pourrait laisser suggérer l’observation précédente, l’importance de l’utilisation des contrats par les collectivités territoriales est ancienne9. Toutefois, les conventions de ces collectivités sont longtemps restées circonscrites, pour l’essentiel, à des domaines et cocontractants précis. Ainsi, “dans la vie administrative, le contrat paraissait traditionnellement occuper une place relativement limitée ou du moins jouer des rôles définis : il constituait essentiellement le moyen pour l’administration”10 de répondre à sa “gestion quotidienne11, et cela principalement auprès de partenaires privés.

  • 12 ou tout au moins les prémices de celle-ci selon l’acception que l’on en fait. En effet, particulièr (...)
  • 13 J.-D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, L’Harmat (...)
  • 14 Y compris dès le début du XXème siècle : cf. F. Brenet, Recherches sur l’évolution du contrat admin (...)
  • 15 J.-C. Douence, “Les conventions entre personnes publiques”, in “Loi et Justice” – Problèmes de Droi (...)

4Il convient néanmoins de relever que la décentralisation12 a contribué à l’évolution de cette situation. Antérieur ou non à 1982, le mouvement décentralisateur implique la reconnaissance croissante de compétences au profit des collectivités territoriales. Dès lors, d’une part, il amène mécaniquement à l’accroissement des besoins, du patrimoine ou du personnel de ces collectivités, et donc à la prolifération de leurs contrats à “objet traditionnel13. Il permet, d’autre part, à certaines personnes publiques de contracter ce type de conventions en tant que prestataires d’autres personnes publiques14, bien que cette hypothèse demeure “un phénomène exceptionnel”15 antérieurement aux années 1970.

  • 16 A. de Laubadère, op. cit., p. 453.
  • 17 P. Idoux, “Dynamique contractuelle et dynamique délibérative dans le renouvellement des méthodes d’ (...)
  • 18 L. Richer, Droits des contrats administratifs, LGDJ, coll. Manuel, 7ème éd., 2010, p. 48. L’auteur (...)
  • 19 P. Idoux, op. cit., particulièrement p. 550.
  • 20 J. Caillosse, “Interrogations méthodologiques sur le “tournant” contractuel de l’action publique – (...)

5En second lieu, ce n’est donc que nouvellement que l’utilisation par les collectivités territoriales de contrats, ou tout au moins d’actes en empruntant la terminologie ou certaines modalités de leur conclusion, s’est étendue en dehors de ce périmètre originel restreint. La logique contractuelle est ainsi désormais appliquée dans des domaines pour lesquels jusqu’alors “l’intervention unilatérale, la voie “autoritaire” […] paraissait le moyen normal”16 pour les collectivités territoriales, d’obtenir de leurs partenaires ou de se voir imposer par l’Etat certains comportements. Cette “contractualisation de l’action publique”, “expression certes approximative mais dont la résonance semble consensuelle17, désigne alors “un phénomène politico-juridique qui consiste, d’une part, à voir des contrats dans de nombreuses relations en apparence étrangères à l’idée d’accord de volonté, d’autre part à introduire effectivement le contrat dans des domaines où il n’avait pas pénétré18. Peu importe dès lors que l’acte élaboré constitue réellement ou non un contrat, ce qui prévaut est la “dynamique19 amenant les auteurs réels ou supposés de l’acte à considérer qu’ils agissent de manière concertée, alors que cela n’était pas le cas antérieurement. “Ce n’est [donc] pas l’acte lui-même qui a du sens mais l’action dont il n’est qu’un possible aboutissement20.

  • 21 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 452. Sur le rapport contractualisation/planification : J.-M Pontie (...)

6Dans un premier temps, cette contractualisation s’est ainsi établie, vers les années 1960, dans le cadre de “rapports nouveaux qui se sont noués entre les personnes publiques et leurs partenaires économiques et sociaux sous l’effet notamment de la planification21.

  • 22 Notamment A. de Laubadère, op. cit., principalement pp. 461-463 et L. Richer, “La contractualisatio (...)
  • 23 J.-C. Douence, op. cit., p. 115.

7Concernant essentiellement le secteur économique22, cet essor contractuel ne présente alors aucune raison de se voir limité aux seuls opérateurs privés. Il a dès lors rapidement touché des “entreprises publiques, quelque que soit d’ailleurs leur forme juridique23, impliquant ainsi une contractualisation entre personnes publiques.

  • 24 D. Flecher-Bourjol, “Essai de typologie fonctionnelle des contrats passés entre l’Etat et les colle (...)
  • 25 Décret no 70-1221 du 23 déc. 1970 relatif aux contrats de plan, JORF du 25 déc. 1970, pp. 11956-119 (...)
  • 26 Décret no 70-1225 du 23 déc. 1970 relatif à la préparation et à l’exécution des programmes d’équipe (...)
  • 27 C. Barate, “Les relations contractuelles Etat-collectivités locales”, Rev. adm. 1977, no 179, pp. 4 (...)
  • 28 J.-C. Douence, op. cit., p. 113.
  • 29 N. Poulet-Gibot Leclerc, op. cit., p. 553.

8Par effet de “contamination”, la majorité des personnes publiques elles-mêmes soumises aux “exigences nouvelles de la planification et de l’aménagement du territoire dans le cadre de l’économie concertée24, a donc été à son tour concernée. Ainsi, notamment par le biais des “contrats de plan” conclus entre Etat et communautés urbaines25, ou des conventions relatives aux équipements publics des zones d’aménagement concerté26, les collectivités territoriales et leurs groupements n’échappent pas à ce phénomène. La contractualisation entre personnes publiques n’apparaît alors plus, dans les années 1970, suffisamment marginale pour être ignorée27. Elle reste cependant encore limitée. “La centralisation de l’administration ne laissant, à côté de l’Etat, que fort peu de place aux personnes publiques secondaires ; […] sa structure hiérarchique faisait prédominer les relations autoritaires.”28 C’est d’ailleurs ce caractère restreint de la contractualisation des relations entre personnes publiques qui rend si commun le constat de son développement uniquement après 1982.“Les réformes décentralisatrices des années 1980 ont permis en effet à la contractualisation de l’action publique entre personnes publiques de passer d’une existence notable à sa “généralisation29.

  • 30 Expression notamment mise en avant par R. Denoix de Saint Marc, “La question de l’administration co (...)
  • 31 L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc., p. 974
  • 32 Il existe une littérature abondante sur les causes “idéologiques” de la contractualisation. Par ex. (...)
  • 33 J.-P. Gaudin, “La contractualisation des politiques et la nouvelle action publique », in Y. Luchair (...)

9Parallèlement, l’“administration contractuelle30 a poursuivi son développement dans les relations entre personnes publiques et administrés pour investir la quasi-totalité des domaines d’action publique. Cette propension au “tout contractuel31, s’expliquant entre autres par la transformation du rôle de l’Etat et la défiance pesant sur la capacité de la puissance publique à satisfaire ses missions uniquement par voie autoritaire32, atteint les collectivités territoriales, qui notamment par “mimétisme33, contractualisent donc également leurs actions.

10Ces précisions ainsi apportées à notre constat initial permettent d’obtenir un aperçu schématique du développement du contrat, ou tout au moins de la procédure contractuelle, dans l’action des collectivités territoriales. A l’augmentation numérique des contrats “classiques” conclus avec des personnes privées, puis, de manière croissante des opérateurs publics, s’ajoute la contractualisation de l’action publique auprès des personnes privées à laquelle se superpose désormais massivement celle entre personnes publiques.

11Cette esquisse, qui laisse également percevoir l’influence plus ou moins forte mais constante de la décentralisation sur ce développement contractuel, révèle surtout la nouveauté initiée par la loi de 1982 : la généralisation des contrats d’action publique entre les collectivités territoriales et leurs partenaires publics.

12Ainsi limitée à cette situation, la contractualisation semble constituer un facteur d’efficience de la décentralisation (I). Cependant, ceci n’exclut pas paradoxalement, de s’interroger sur l’affaiblissement de la décentralisation qu’elle pourrait provoquer (II).

I – LA CONTRACTUALISATION, FACTEUR D’EFfICIENCE DE LA DÉCENTRALISATION

13La contractualisation est rapidement apparue comme une conséquence nécessaire de la décentralisation, celle-ci établissant un présupposé d’égalité entre collectivités publiques difficilement conciliable avec les rapports autoritaires tissés antérieurement par l’Etat (A). Mais plus qu’un prolongement logique des nouvelles relations entre Etat et collectivités territoriales, le contrat est devenu, eu égard à la souplesse qui lui est rattachée, un outil pratique afin d’instaurer une répartition des compétences adaptée aux circonstances (B).

A – La contractualisation, ou la concrétisation de l’égalitarisme de la décentralisation

  • 34 Art. 2 à 6 de la loi no 82-213 du 2 mars 1982 préc.
  • 35 Art. 7 à 15 de la loi no 82-213 du 2 mars 1982 préc.
  • 36 J.-M. Pontier, “Contractualisation et planification”, préc., p. 664.
  • 37 Art. 2 de la loi no 83-8 du 7 janv. 1983 relative à la répartition des compétences entre les commun (...)
  • 38 J.-P. Costa, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques - La “nouvelle donne””, AJ (...)
  • 39 L. Richer, Droits des contrats administratifs, préc., p. 55.
  • 40 M.-P. Steinmetz, Les conventions entre personnes publiques territoriales dans le cadre de la décent (...)
  • 41 Ibid., pp. 117-189.

14En 1982, face à un législateur qui “supprime la tutelle administrative34 […], la tutelle financière35 […] et réduit la tutelle technique […], l’autorité administrative centrale est bien obligée de trouver un autre moyen que les circulaires et instructions qui constituaient de véritables fourches caudines sous lesquelles, bon gré mal gré, étaient obligées de passer les autorités locales”36. Prolongée par l’interdiction de la tutelle d’une collectivité territoriale sur une autre établie par la loi du 7 janvier 198337, cette “nouvelle donne38 dominée par un “discours égalitaire39, impose alors la généralisation de la conclusion de conventions tout aussi bien “verticales40 (entre Etat et collectivités territoriales) qu’“horizontales41 (entre collectivités territoriales).

  • 42 F. Moderne, op. cit., p. 6.
  • 43 Ibid., p. 8.
  • 44 JORF du 17 août 2004, texte 1/109.

15La contractualisation constituant donc une suite logique de la décentralisation, c’est dès lors “vers le procédé conventionnel que s’est naturellement tourné le législateur pour régler42 également les difficultés transitoires induites par les transferts de compétences effectués au profit d’une collectivité. Ainsi, par exemple, l’article 8 de la loi du 7 janvier 1983 précitée impose la passation d’une convention afin de “déterminer les conditions dans lesquelles les services extérieurs de l’Etat chargés à titre principal de la mise en œuvre d’une compétence dévolue au département ou à la région seront réorganisés […], avant leur transfert à l’autorité locale concernée.”43 Le contrat est alors régulièrement mobilisé lors d’étapes de renforcement de la décentralisation impliquant de nouveaux transferts de compétences. Ainsi, à titre illustratif, l’article 30 de la loi no 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales44 prévoit que “pour chaque port transféré, une convention conclue entre l’Etat et la collectivité territoriale ou le groupement intéressé […] définit les modalités du transfert”.

  • 45 Théorie particulièrement prégnante à l’égard d’un contrat entre collectivités publiques, celui-ci é (...)

16Cette solution contractuelle justifiée par une égalité, si ce n’est factuelle, tout au moins juridique, entre Etat et collectivités territoriales n’a pas été également sans conséquence pour la théorie des contrats administratifs45, fondée au contraire sur le postulat de l’inégalité au bénéfice de l’administration.

  • 46 J. Waline, op. cit., p. 232.
  • 47 ex. la suppression de l’impossibilité “de faire jouer l’exception d’inexécution” (J. Waline, op. ci (...)
  • 48 cf. E. Fatôme et J. Moreau, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – L’analyse (...)
  • 49 Ibid., p. 146.
  • 50 Art. 12 de la loi no 82-653 du 29 juil. 1982 portant réforme de la planification, JORF du 30 juil. (...)
  • 51 CE, Sect., 31 mars 1989, Dépt. de la Moselle, req. nos 57000 et 60384.

17Ainsi, l’“élimination de certaines règles applicables aux contrats administratifs46 a pu non seulement être proposée par la doctrine47, mais également opérée par le législateur et le juge48. En effet, afin de maintenir ces collectivités publiques “sur un pied d’égalité”49, ceux-ci ont pu écarter respectivement le pouvoir de résiliation unilatérale de l’Etat des contrats de plan signés avec les régions50, ou encore celui de modification unilatérale d’un contrat constatant la liste des services de la préfecture déplacés sous l’autorité du président du conseil général51 conformément à l’article 26 de la loi du 2 mars 1982.

18Complétant cette logique de rapports entre sujets égaux, l’utilisation du partenariat contractuel a pu également être privilégiée pour son adaptabilité, afin de corriger des difficultés tenant de la répartition des compétences.

B – La contractualisation, ou la “correction de la répartition des compétences”52

  • 52 Y. Madiot, “Les techniques de correction de la répartition des compétences entre collectivités loca (...)
  • 53 P. Bernard, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – Les affaires mixtes ou l’ (...)

19Dans la loi du 2 mars 1982, l’intention du législateur était de clarifier les compétences et de distinguer des domaines spécifiques.”53 Fort d’un tel objectif, l’article 3 de la loi du 7 janvier 1983 imposait alors le principe d’une répartition des compétences par blocs.

  • 54 Ibid.
  • 55 Ibid.
  • 56 P. Mozol, “Un chantier permanent de la décentralisation : la répartition des compétences”, RGCT jui (...)

20Or, une telle théorie se heurte dès l’origine à la permanence d’“affaires mixtes54 impliquant une “œuvre commune55 des collectivités publiques. En effet, il est des domaines “difficilement sécables et donc peu enclins à une gestion par blocs. L’aménagement du territoire, le développement économique et l’environnement en sont les parfaits exemples.”56

  • 57 Par ex., l’art. 73 de la loi no 2010-1563 du 16 déc. 2010 de réforme des collectivités territoriale (...)
  • 58 L. Tesoka, “Les conventions entre collectivités territoriales”, in Contrats publics […], préc., vol (...)

21Certaines compétences ne peuvent donc être exercées isolément57 et “appelle[nt] inéluctablement des rencontres entre les collectivités, des accords58 s’adaptant aux circonstances. L’article 59 de la loi du 2 mars 1982 en atteste d’ailleurs en disposant que “la région peut passer des conventions avec l’Etat, ou d’autres collectivités territoriales ou leurs groupements, pour mener avec eux des actions de leur compétence”.

  • 59 Cons. const., 19 juil. 1983, Loi portant approbation d’une convention fiscale avec le territoire d’ (...)

22Ainsi, dès 1983, le Conseil constitutionnel considère “qu’aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle ne s’oppose à ce que [des] conventions aient pour objet d’harmoniser l’action des administrations respectives de l’Etat, d’une part, et des collectivités territoriales, d’autre part, dans l’exercice des compétences qui leur sont dévolues en vertu de la Constitution et de la loi59. Le contrat apparaît alors comme une solution durable face à l’enchevêtrement des compétences des collectivités publiques. Son utilisation est dès lors récurrente. Ainsi, par exemple, l’article L. 1511-2 du code général des collectivités territoriales découlant de la loi du 13 août 2004 précitée prévoit que si “le conseil régional définit le régime et décide de l’octroi des aides aux entreprises de la région […] les départements, les communes ou leurs groupements peuvent participer au financement de ces aides dans le cadre d’une convention passée avec la région”.

  • 60 Par ex., L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc (...)
  • 61 O. Gohin, op. cit., p. 95.

23Parallèlement à la mise en œuvre pragmatique de certaines compétences, certains auteurs60 sont amenés à considérer qu’un “contrat interinstitutionnel61 peut également constituer un véritable moyen de transfert de compétences entre collectivités publiques, et cela sous la seule réserve d’une autorisation législative définissant précisément de telles compétences.

  • 62 JORF du 17 déc. 2010, texte 1/165.

24L’article 12 de la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales62 peut notamment confirmer cette analyse. En effet, tout en délimitant les domaines concernés, il autorise la conclusion d’une convention afin de transférer, de manière facultative, certaines compétences de l’Etat, la région ou le département vers une métropole.

  • 63 J.-M. Pontier, “Mode et décentralisation”, Rev. adm. 1994, no 280, pp. 410-416 et particulièrement (...)
  • 64 P. Mozol, op. cit., p. 13.
  • 65 Y. Jégouzo, op. cit., p. 553.

25En somme, plus qu’“une mode63, “la contractualisation s’est présentée comme une alternative […] ou un correctif à la théorie des blocs de compétences exclusives64, théorie non généralisable du fait de sa trop importante rigidité. Au contraire, par son adaptabilité, “indiscutablement, le contrat permet de faire fonctionner un système qui autrement serait bloqué65. Il n’en demeure pas moins sujet aux critiques, ces dernières amenant à s’interroger sur le rôle de la contractualisation dans la persistance de certaines faiblesses de la décentralisation.

II – LA CONTRACTUALISATION, FACTEUR DE DÉFICIENCE DE LA DÉCENTRALISATION ?

26Si la contractualisation est régulièrement assimilée à la cause directe de certains dysfonctionnements de la décentralisation, cette critique semble pouvoir en réalité révéler les propres faiblesses de la décentralisation (A). En revanche, en faisant également écran à une certaine inertie de la décentralisation, la contractualisation limite insidieusement les évolutions de cette dernière (B).

A – La contractualisation, révélateur des faiblesses de la décentralisation

  • 66 P. Limouzin-Lamothe, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – L’application pr (...)
  • 67 C. Marbach, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – Les domaines des interven (...)
  • 68 cf. L. Richer, Droits des contrats administratifs, préc., p. 55 ; ou encore S. Regourd, op. cit., p (...)

27Il est vrai que certaines critiques générales visant la contractualisation telles que le “risque de lenteur et d’alourdissement des mécanismes66 d’intervention publique en raison de “la codécision qu’impose un contrat67, peuvent paraître justifiées. En revanche, celles assimilant la contractualisation à la cause de dysfonctionnements de la décentralisation semblent devoir être écartées. En effet, même si la contractualisation peut apparaître insuffisante afin de mettre fin à certaines faiblesses du système décentralisé actuel, elle n’en reste pas moins une conséquence et non une cause de la décentralisation68. Elle ne peut donc être que le révélateur d’imperfections de cette dernière lui étant préexistantes.

  • 69 J. Waline, op. cit., p. 233.
  • 70 Par ex., J.-P. Gaudin, op. cit., p. 34 ; J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publique (...)
  • 71 N. Portier, “Un nouveau mode de relations entre l’Etat et ses partenaires : l’exemple de l’aménagem (...)

28Ainsi, lorsqu’elle est considérée comme le moyen de réintroduire, sous couvert d’égalité, “une forme assez sophistiquée [de] tutelle qui serait exercée par l’Etat sur les collectivités”,69 voire par une collectivité territoriale sur une autre, la contractualisation ne traduit en fait que des rapports de force lui étant antérieurs et que le processus de décentralisation n’a pu effacer. En effet, dans le cadre de la décentralisation, l’existence de “contrats d’adhésion70, voire d’actes unilatéraux dissimulés, n’est que la conséquence, et non l’origine, de la “domination” matérielle d’une collectivité sur une autre. En l’absence ou non de contractualisation, la “hiérarchisation” factuelle entre personnes publiques existerait. Ainsi, en dehors de toute convention, “il existe des pratiques […] qui s’apparentent tout à fait à de la quasi-tutelle ; il s’agit notamment des subventions à des communes à très faible poids démographique où tout équipement a besoin d’un concours d’une collectivité supérieure, qui peut se faire hors contrat”71.

  • 72 E. Fatôme et J. Moreau, op. cit., p. 143.
  • 73 J.-P. Gaudin, op. cit., p. 28.
  • 74 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 458.
  • 75 J.-A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation – Essai de problématique élémentaire (...)
  • 76 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 458.
  • 77 Ibid.
  • 78 S. Regourd, op. cit., p. 710.
  • 79 cf. I.B.

29De même, lorsqu’il est reproché à la contractualisation “d’aboutir à des enchevêtrements de compétences, à une dilution des responsabilités”72 et donc à une “opacité73 de celles-ci au détriment d’une certaine lisibilité démocratique, c’est en réalité l’“ambivalence74 de la décentralisation qui doit être critiquée. En effet, la décentralisation, en plaçant les collectivités territoriales “dans un rapport d’intégration et dans un rapport d’altérité vis-à-vis de l’Etat”75, dans un “perpétuel mouvement de l’unité à la pluralité76, crée une “difficulté à déterminer et surtout à définir des champs respectifs de compétences77. De cette difficulté, découle alors un enchevêtrement de compétences qui implique donc la mise en place d’actions communes ou de financements croisés brouillant ainsi l’identification des responsabilités respectives. Dès lors, la contractualisation n’est pas la cause de cette situation. Au contraire, elle se fait même “outil de re-connexion78 dans ce contexte de dispersion79.

  • 80 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 461. cf. également L. Richer, “La contractualisation comme techniq (...)

30Cette ambivalence explique d’ailleurs, au surplus, la contradiction des analyses identifiant une réaffirmation de la mainmise de l’Etat sur les collectivités territoriales par le biais d’une tutelle indirectement rétablie par le contrat, tout en assimilant ce dernier au “symbole d’une certaine disparition de l’Etat et […] d’une renaissance des féodalités80.

31En somme, en étant l’un des instruments de la mise en œuvre de la décentralisation, la contractualisation est devenue le réceptacle de critiques inhérentes à celle-ci. Elle a dès lors fait écran entre la décentralisation et ses stigmatisations, pour être perçue à tort comme la cause de ces dernières. Plus encore, mais cette fois-ci de manière plus préjudiciable, la contractualisation semble également faire partiellement écran à une certaine inertie de la décentralisation.

B – La contractualisation, écran à l’inertie de la décentralisation

  • 81 L. Richer, ibid.

32Le recours systématique au contrat incite à se demander si cette panacée n’est pas trop universelle pour être curative81. Il semblerait effectivement que si la contractualisation, en participant à l’efficience de la décentralisation, a évité une asphyxie du système décentralisé, elle n’a pas en revanche fait véritablement disparaître les faiblesses de la décentralisation durant ces trente dernières années.

  • 82 cf. I. B.
  • 83 S. Regourd, op. cit., p. 710.
  • 84 J.-F. Brisson, “La loi du 16 décembre 2010 portant réforme territoriale ou le droit des collectivit (...)
  • 85 J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publiques”, préc., p. 153.

33En effet, alors même que la contractualisation permet, par sa souplesse, une certaine articulation de l’action des collectivités publiques82, il n’en demeure pas moins que ces dernières forment toujours un “tissu administratif territorial balkanisé83 amenant à considérer que “le système local marqué par l’empilement des niveaux de décision et l’enchevêtrement des compétences est trop complexe et que cette complexité est la marque des ratés de la décentralisation84. L’efficience immédiate qu’apporte la contractualisation à la décentralisation ne fait donc pas disparaître la nécessité de recomposer les structures territoriales considérées comme “pensées pour d’autres circonstances, dans d’autres conditions, en vue d’autres préoccupations”85.

  • 86 J.-P. Dubois, op. cit., p. 81.

34Plus encore, en dépit de cette volonté de réorganisation, l’évolution du paysage institutionnel reste faible. Or, il semble possible de trouver dans la contractualisation, une des origines de cette inertie. En effet, en “reconfigurant l’institutionnalisation tout en se développant à ses dépens”86, la contractualisation semble susceptible de devenir, insidieusement, une réponse à courte vue permettant de n’apporter que partiellement, voire de reporter, les solutions nécessaires aux inadaptations de la décentralisation. Autrement dit, la contractualisation, non seulement ne permettrait pas réellement la correction des imperfections de la décentralisation, mais surtout, en s’imposant comme une solution à ces difficultés, l’empêcherait.

  • 87 J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publiques”, préc., p. 153.

35La contractualisation apparaît alors comme asseyant indirectement dans le temps des solutions inadaptées ou obsolètes devant pourtant être logiquement réformées. Elle devient ainsi “l’instrument d’un certain conservatisme institutionnel”87 et fait écran à un immobilisme de la décentralisation qui présente pourtant de profondes faiblesses.

36Toutefois, même si cela présente l’avantage de mettre en exergue le caractère timoré de certaines réformes, il peut paraître exagéré d’affecter à la contractualisation une telle inertie.

  • 88 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 451.

37En effet, quand bien même la contractualisation devrait effectivement être l’une des causes indirectes de cette “timidité réformatrice”, cette situation n’impliquerait pas le développement de solutions en dehors de toute logique contractuelle. Une fois de plus, la contractualisation est une conséquence et non une cause de la décentralisation. Il ne faut donc pas confondre symptômes et maladie. C’est donc directement à notre modèle de décentralisation qu’il faut s’intéresser afin de le réformer. Si bien qu’il peut être fort à parier que, ne serait-ce que pour “concrétiser” l’égalité juridique des collectivités publiques, la contractualisation demeurera une “valeur-refuge88 en matière de décentralisation.

Notes

1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JORF du 3 mars 1982, pp. 730-747.

2 L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, AJDA 2003, pp. 973-975 et spécialement p. 973.

3 S. Regourd, “Regard critique sur la “fièvre contractuelle” des collectivités territoriales”, in Etudes en l’honneur du professeur Jean-Arnaud Mazères, LexisNexis Litec, 2009, pp. 707-714 et spécialement p. 708.

4 J.-P. Dubois, “La contractualisation des territoires”, in B. Basdevant-Gaudemet (coord.), Contrat ou Institution : un enjeu de société, LGDJ, coll. Systèmes Droit, 2004, pp. 76-86 et spécialement p. 78.

5 N. Poulet-Gibot Leclerc, “La contractualisation des relations entre les personnes publiques”, RFDA 1999, pp. 551-565 et spécialement p. 558. L’auteur écrit également p. 553 : “Si le recours à la technique contractuelle [entre personnes publiques] est ancien, son utilisation plus systématique date du début des années 80 : elle est contemporaine de la décentralisation. »

6 F. Moderne, “L’évolution récente du droit des contrats administratifs : les conventions entre personnes publiques”, RFDA 1984, pp. 1-20 et spécialement p. 4.

7 J. Waline, “Les contrats entre personnes publiques”, RFDA 2006, pp. 229-234 et spécialement p. 230.

8 En sus des références précitées, cf. O. Gohin, “Loi et contrat dans les rapports entre collectivités publiques”, Cahiers du Conseil constitutionnel 2004, no 17, Dossier : Loi et contrat, pp. 95-102 et spécialement p. 99 : “La réforme opérée par la loi du 2 mars 1982 a nettement accéléré et amplifié ce mouvement général de contractualisation” ; M. Hecquard-Théron, “La contractualisation des actions et des moyens publics d’intervention”, AJDA 1993, pp. 451-461 et spécialement p. 452 : “un remarquable essor du mode conventionnel […] s’est propagé à vive allure ces dernières décennies, plus particulièrement depuis 1982, dans les relations entre personnes publiques sous l’effet de la décentralisation” ; ou encore G. Marcou, “Les contrats entre l’Etat et les collectivités territoriales – Réflexions sur quelques problèmes juridiques et administratifs”, AJDA 2003, pp. 982-985 et spécialement p. 982 : “il est tout à fait certain qu’on a pu observer depuis le début des années 1980, sans doute en liaison avec la décentralisation, la multiplication du recours à des modes de relations que l’on a qualifié de manière plus ou moins rigoureuse de “contrats””.

9 Au sein du droit administratif, “le droit des contrats, la jurisprudence les concernant sont, depuis longtemps, par prédilection, un droit, une jurisprudence d’abord relatifs au contrat local. Il n’est pour s’en convaincre que de parcourir la liste des grands arrêts du droit des contrats dans l’histoire du droit administratif : le gaz de Bordeaux y côtoie les tramways de Cherbourg au milieu des granits porphyroïdes des Vosges et la Compagnie générale française de tramways.” (J.-C. Ricci, “Rapport introductif”, in Y. Luchaire (dir.), Collectivités territoriales et gouvernance contractuelle, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 2006, pp. 3-13 et spécialement p. 5).

10 A. de Laubadère, “Administration et contrat”, in Mélanges offerts à Jean Brethe de la Gressaye, Editions Bière, 1967, pp. 453-467 et spécialement p. 453.

11 Rapport public du Conseil d’Etat 2008, Considérations générales : Le contrat, mode d’action publique et de production de normes, La doc. fr., coll. EDCE no 59, pp. 13-284 et spécialement p. 18.

12 ou tout au moins les prémices de celle-ci selon l’acception que l’on en fait. En effet, particulièrement avant 1982, est soulignée la relativité “de l’idée de décentralisation […]. Il est alors question de “semi-décentralisation (C. Eisenmann), de “pseudo-décentralisation” (M. Waline) ou de “décentralisation tempérée” (A. de Laubadère)” (B. Faure, Droit des collectivités territoriales, Dalloz, coll. Précis Droit public–Science politique, 2ème éd., 2011, p. 4).

13 J.-D. Dreyfus, Contribution à une théorie générale des contrats entre personnes publiques, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 1997, p. 178 (reprenant l’expression d’A. de Laubadère, F. Moderne et P. Delvolvé, Traité des contrats administratifs, 2ème éd., 1983-84, t. 1, p. 448).

14 Y compris dès le début du XXème siècle : cf. F. Brenet, Recherches sur l’évolution du contrat administratif, Th. Poitiers (dact.), 2002, t. 1, p. 59, note 1.

15 J.-C. Douence, “Les conventions entre personnes publiques”, in “Loi et Justice” – Problèmes de Droit Public contemporain : Mélanges en l’honneur du Professeur Michel Stassinopoulos, LGDJ, 1974, pp. 113-134 et spécialement p. 113.

16 A. de Laubadère, op. cit., p. 453.

17 P. Idoux, “Dynamique contractuelle et dynamique délibérative dans le renouvellement des méthodes d’action publique”, in Contrats publics – Mélanges en l’honneur du professeur Michel Guibal, Université de Montpellier I, coll. Mélanges, 2006, vol. II, pp. 547-574 et spécialement p. 548.

18 L. Richer, Droits des contrats administratifs, LGDJ, coll. Manuel, 7ème éd., 2010, p. 48. L’auteur utilise cependant l’expression de “contractualisme”.

19 P. Idoux, op. cit., particulièrement p. 550.

20 J. Caillosse, “Interrogations méthodologiques sur le “tournant” contractuel de l’action publique – Les contrats publics entre théorie juridique et sciences de l’administration”, in Contrats publics […], préc., vol. II, pp. 469-492 et spécialement p. 482.

21 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 452. Sur le rapport contractualisation/planification : J.-M Pontier, “Contractualisation et planification”, RDP 1993, pp. 641-694.

22 Notamment A. de Laubadère, op. cit., principalement pp. 461-463 et L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc., p. 973.

23 J.-C. Douence, op. cit., p. 115.

24 D. Flecher-Bourjol, “Essai de typologie fonctionnelle des contrats passés entre l’Etat et les collectivités locales et établissements publics territoriaux”, BIIAP 1976, no 38, pp. 309-342 et spécialement p. 309.

25 Décret no 70-1221 du 23 déc. 1970 relatif aux contrats de plan, JORF du 25 déc. 1970, pp. 11956-11958.

26 Décret no 70-1225 du 23 déc. 1970 relatif à la préparation et à l’exécution des programmes d’équipements publics des zones d’aménagement concerté, JORF du 25 déc. 1970, pp. 12010-12011.

27 C. Barate, “Les relations contractuelles Etat-collectivités locales”, Rev. adm. 1977, no 179, pp. 475-480 ; J.-C. Douence, op. cit. ; D. Flecher-Bourjol, op. cit. ; ou encore P. Rolland, “Les contrats de pays”, RDP 1979, pp. 1315-1346.

28 J.-C. Douence, op. cit., p. 113.

29 N. Poulet-Gibot Leclerc, op. cit., p. 553.

30 Expression notamment mise en avant par R. Denoix de Saint Marc, “La question de l’administration contractuelle”, AJDA 2003, pp. 970-971 et Y. Jégouzo, “L’administration contractuelle en question”, in Mouvement du droit public – Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, Dalloz, 2004, pp. 543-556.

31 L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc., p. 974.

32 Il existe une littérature abondante sur les causes “idéologiques” de la contractualisation. Par ex., dans Contrats publics […], préc., vol. II : J. Caillosse, op. cit., pp. 469-492 ; F. Féral, “Contrat public et action publique : au cœur d’une administration régulatrice”, pp. 527-545 ; P. Idoux, op. cit., pp. 547-574 ; H. Zeghbib, “Le contrat dans l’action publique – Retour sur une pratique établie”, pp. 605-633.

33 J.-P. Gaudin, “La contractualisation des politiques et la nouvelle action publique », in Y. Luchaire (dir.), op. cit., pp. 15-35 et spécialement p. 26 ; ou encore S. Jacquemart et F. Rangeon, “Contrats et démocratie locale”, in G. Marcou, F. Rangeon et J.-L. Thiebault (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, L’Harmattan, coll. Logiques juridiques, 1997, pp. 259-297 et spécialement p. 276.

34 Art. 2 à 6 de la loi no 82-213 du 2 mars 1982 préc.

35 Art. 7 à 15 de la loi no 82-213 du 2 mars 1982 préc.

36 J.-M. Pontier, “Contractualisation et planification”, préc., p. 664.

37 Art. 2 de la loi no 83-8 du 7 janv. 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, JORF du 9 janv. 1983, pp. 215-230.

38 J.-P. Costa, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques - La “nouvelle donne””, AJDA 1990, p. 148.

39 L. Richer, Droits des contrats administratifs, préc., p. 55.

40 M.-P. Steinmetz, Les conventions entre personnes publiques territoriales dans le cadre de la décentralisation, Th. Metz (dact.), 1989, t. 1, pp. 190-269.

41 Ibid., pp. 117-189.

42 F. Moderne, op. cit., p. 6.

43 Ibid., p. 8.

44 JORF du 17 août 2004, texte 1/109.

45 Théorie particulièrement prégnante à l’égard d’un contrat entre collectivités publiques, celui-ci étant présumé administratif, “sauf dans les cas où, eu égard à son objet, il ne fait naître entre les parties que des rapports de droit privé ” (TC, 21 mars 1983, Union des assurances de Paris, req. no 2256).

46 J. Waline, op. cit., p. 232.

47 ex. la suppression de l’impossibilité “de faire jouer l’exception d’inexécution” (J. Waline, op. cit., p. 233).

48 cf. E. Fatôme et J. Moreau, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – L’analyse juridique dans le contexte de la décentralisation”, AJDA 1990, pp. 142-147 et spécialement pp. 146-147 dans lesquelles ces auteurs s’interrogent sur la portée d’espèce ou générale de ces aménagements au régime des contrats administratifs.

49 Ibid., p. 146.

50 Art. 12 de la loi no 82-653 du 29 juil. 1982 portant réforme de la planification, JORF du 30 juil. 1982, pp. 2441-2443.

51 CE, Sect., 31 mars 1989, Dépt. de la Moselle, req. nos 57000 et 60384.

52 Y. Madiot, “Les techniques de correction de la répartition des compétences entre collectivités locales”, RFDA 1996, pp. 964-972.

53 P. Bernard, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – Les affaires mixtes ou l’œuvre commune”, AJDA 1990, pp. 131-138 et plus spécialement p. 131.

54 Ibid.

55 Ibid.

56 P. Mozol, “Un chantier permanent de la décentralisation : la répartition des compétences”, RGCT juin 2011, no 49, pp. 3-58 et spécialement p. 14.

57 Par ex., l’art. 73 de la loi no 2010-1563 du 16 déc. 2010 de réforme des collectivités territoriales le prouve en considérant que “les compétences en matière de tourisme, de culture et de sport sont partagées entre les communes, les départements et les régions.”

58 L. Tesoka, “Les conventions entre collectivités territoriales”, in Contrats publics […], préc., vol. II, pp. 101-114 et spécialement p. 113.

59 Cons. const., 19 juil. 1983, Loi portant approbation d’une convention fiscale avec le territoire d’outre-mer de la Nouvelle-Calédonie, déc. no 83-160 DC, consid. 4.

60 Par ex., L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc., p. 974, renvoyant à Cons. const., 26 janv. 1995, Loi d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire, déc. no 94-358 DC, consid. 57.

61 O. Gohin, op. cit., p. 95.

62 JORF du 17 déc. 2010, texte 1/165.

63 J.-M. Pontier, “Mode et décentralisation”, Rev. adm. 1994, no 280, pp. 410-416 et particulièrement p. 412.

64 P. Mozol, op. cit., p. 13.

65 Y. Jégouzo, op. cit., p. 553.

66 P. Limouzin-Lamothe, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – L’application pratique de certains contrats”, AJDA 1990, p. 153.

67 C. Marbach, “Les relations contractuelles entre collectivités publiques – Les domaines des interventions économiques”, AJDA 1990, pp. 149-152 et spécialement p. 151.

68 cf. L. Richer, Droits des contrats administratifs, préc., p. 55 ; ou encore S. Regourd, op. cit., pp. 709-710.

69 J. Waline, op. cit., p. 233.

70 Par ex., J.-P. Gaudin, op. cit., p. 34 ; J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publiques”, RFAP 2012, no 141, pp. 139-156 et spécialement p. 153 ; N. Poulet-Gibot Leclerc, op. cit., p. 564.

71 N. Portier, “Un nouveau mode de relations entre l’Etat et ses partenaires : l’exemple de l’aménagement du territoire”, AJDA 2003, pp. 986-988 et spécialement p. 987.

72 E. Fatôme et J. Moreau, op. cit., p. 143.

73 J.-P. Gaudin, op. cit., p. 28.

74 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 458.

75 J.-A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation – Essai de problématique élémentaire”, RDP 1990, pp. 607-642 et spécialement p. 633 (cité par M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 458).

76 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 458.

77 Ibid.

78 S. Regourd, op. cit., p. 710.

79 cf. I.B.

80 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 461. cf. également L. Richer, “La contractualisation comme technique de gestion des affaires publiques”, préc., p. 975.

81 L. Richer, ibid.

82 cf. I. B.

83 S. Regourd, op. cit., p. 710.

84 J.-F. Brisson, “La loi du 16 décembre 2010 portant réforme territoriale ou le droit des collectivités territoriales en miettes”, DA mars 2011, étude 5, pp. 8-19 et spécialement p. 8.

85 J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publiques”, préc., p. 153.

86 J.-P. Dubois, op. cit., p. 81.

87 J.-M. Pontier, “Compétences locales et politiques publiques”, préc., p. 153.

88 M. Hecquard-Théron, op. cit., p. 451.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search