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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune des moyens

D’un statut fondé sur la libre administration des collectivités territoriales à la flexicurité : 30 ans d’évolution de la fonction publique territoriale

Florence Crouzatier-Durand

Texte intégral

  • 1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des (...)

1La décentralisation, telle qu’imaginée en 1982, a permis la création de collectivités territoriales dotées de compétences propres, d’une autonomie financière et d’un personnel, les fonctionnaires territoriaux. La loi Defferre du 2 mars 1982, Droits et libertés des communes, des départements et des régions1, correspond à un engagement électoral, il s’agit d’une promesse historique de la gauche, arrivée au pouvoir quelques mois plus tôt. Si le président Giscard d’Estaing a transformé le statut de Paris en 1975 en remplaçant le préfet, exécutif nommé par le pouvoir central, par un maire élu par le conseil municipal, comme dans toutes les communes de France, il n’était pas parvenu à faire voter son projet de loi sur le Développement des responsabilités locales. Or, la décentralisation est plébiscitée par la population, le climat intellectuel et médiatique de l’époque est très favorable. Cela explique que cette évolution territoriale soit placée au cœur des préoccupations du gouvernement Mauroy et l’un des premiers chantiers mis en œuvre. Dès le 6 juin 1981, le Premier ministre annonçait ainsi : “Nous savons qu’il n’y a pas de changement possible si l’on ne détient pas le pouvoir d’Etat, mais nous disons qu’il ne peut y avoir de changement réel sans une autre répartition et un autre exercice des pouvoirs et des responsabilités dans l’Etat, les collectivités et les entreprises. C’est tout le sens du projet de décentralisation qui sera, sur le plan des institutions, la grande affaire de ce septennat”. G. Defferre, Ministre de l’intérieur et de la décentralisation, insistait sur l’ambition et la nécessité de ce projet : “Avec la décentralisation, la France aura plus de chances de devenir une nation moderne, compétitive, capable de soutenir la concurrence avec les Etats les plus avancés”.

2C’est dans ce contexte qu’est adoptée la loi du 2 mars 1982. Elle remplace la tutelle pesant sur les collectivités territoriales par un contrôle a posteriori, transfère la fonction exécutive départementale du préfet au profit du président du conseil général, et transforme les régions en collectivités territoriales. Plusieurs textes sont ensuite adoptés pour mettre en œuvre ces évolutions, notamment les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales ou encore, peu de temps après, la loi du 26 janvier 1984 qui crée la fonction publique territoriale pour permettre la réalisation concrète des transferts de compétences.

3La fonction publique territoriale représente plus du tiers de l’ensemble des fonctionnaires, précisément 57700 employeurs dont les collectivités territoriales, leurs établissements publics et l’ensemble des structures intercommunales regroupent 1,9 millions de fonctionnaires territoriaux. Les métiers de la fonction publique territoriale se caractérisent par leur diversité : action sanitaire et sociale, action culturelle et éducative, développement économique, transport, aménagement du territoire ou encore urbanisme. Ce sont 231 métiers répartis dans 55 cadres d’emplois et 8 filières (administrative, technique, culturelle, sportive, médico-sociale, animation, police municipale, sapeurs-pompiers) qui correspondent aux grands domaines d’intervention des collectivités territoriales.

  • 2 La loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires a été abrogée par l (...)

4Le statut général des fonctionnaires date de 19462, il a été repensé à plusieurs reprises, notamment au moment de la décentralisation. Il est composé de quatre lois dont chacune forme un titre. Le Titre premier correspond aux dispositions générales, c’est la loi du 13 juillet 1983 qui porte droits et obligations des fonctionnaires. Le Titre II est consacré à la Fonction publique de l’Etat, il s’agit de la loi du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relative à la fonction publique de l’Etat. La Fonction publique territoriale voit son statut précisé au Titre III, issu de la loi du 26 janvier 1984 portant disposition statutaires relatives à la fonction publique territoriale. Enfin, la Fonction publique hospitalière est détaillée dans le Titre IV, c’est la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions relatives à la fonction publique hospitalière.

5Certes, le fonctionnaire territorial est avant tout un fonctionnaire ce qui suppose un rattachement évident au statut général de 1946, mais il est un fonctionnaire des collectivités locales et donc par nature son statut est liée aux principes décentralisateurs d’autonomie locale et de libre administration.

6La décentralisation a connu ces dix dernières années d’importantes évolutions qui ont à la fois eu une incidence sur les compétences des collectivités territoriales, sur leur autonomie financière mais aussi sur leur personnel suscitant un certain nombre de questions, et parfois quelque inquiétude quant à l’évolution du statut des fonctionnaires territoriaux. Les réformes territoriales ont eu un impact inéluctable sur l’emploi public local. Ce dernier se trouve parallèlement bouleversé par l’introduction de techniques nouvelles de management telle que la gestion prévisionnelle des métiers. Ces techniques s’inscrivent à la fois dans un rapprochement entre secteur public et secteur privé, incontestable depuis quelques années et dont on peut trouver une illustration dans la multiplication des contrats dans la fonction publique. Ces techniques s’inscrivent aussi dans un mouvement plus large de modernisation de l’action publique, d’évolution de la gestion des ressources humaines qui pourrait tendre vers la flexicurité.

7Plusieurs questions guideront nos réflexions sur l’évolution du statut du fonctionnaire territorial alors même que nous allons fêter les trente ans de sa création : quel est l’impact des réformes territoriales sur l’emploi public local ? Dans les politiques de décentralisation, quelle place pour le fonctionnaire territorial ? Dans la politique actuellement envisagée de modernisation de l’action publique, question plus prospective de l’incidence sur l’emploi public local. Et quid de la privatisation plusieurs fois évoquée ?

8Pour répondre à ces questions, nous analyserons dans une première partie le statut du fonctionnaire territorial et son évolution depuis trente ans, notamment l’influence des réformes territoriales. Dans une seconde partie, nous nous interrogerons sur la tendance à la contractualisation, liée à l’évolution des techniques de gestion des ressources humaines.

I – LE FONCTIONNAIRE TERRITORIAL, D’ABORD UN FONCTIONNAIRE

9Le processus de décentralisation s’est accompagné de la mise en place d’une fonction publique territoriale au sein de laquelle les agents des collectivités sont assujettis à des règles organiques et fonctionnelles uniques, quelle que soit la collectivité employeur. Les lois des 13 juillet 1983 et 26 janvier 1984 ont eu l’ambition de créer un régime juridique de sécurité et d’unité qui s’est révélé inefficace justifiant plusieurs interventions législatives.

A – Les caractéristiques d’un statut

10Le statut général des fonctionnaires élaboré en 1946 est initialement basé sur le système de la carrière, modèle théorique d’aménagement de la fonction publique distinct du système de l’emploi permettant une réelle mobilité professionnelle et dans lequel le procédé normal de recrutement est le contrat. Le système de la carrière, au contraire, suppose une fonction publique construite sur une architecture avec plusieurs niveaux hiérarchiques, l’agent est placé dans une situation légale et réglementaire. En réalité l’imbrication des deux systèmes est fréquente, notamment en France et précisément s’agissant de la fonction publique territoriale pour laquelle, tout en ayant repris les grands principes du système de la carrière, le législateur a tenu compte des exigences de la décentralisation au regard notamment du principe de libre administration des collectivités territoriales, du nombre très important d’employeurs, enfin de la proximité avec le pouvoir politique.

  • 3 Loi no 52-432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel des communes et des établisseme (...)

11Une réflexion législative relative au statut du personnel communal est menée à partir de 1947. Un Comité national paritaire est institué dans cette perspective en 1952, il envisage la fonction publique communale comme une fonction publique d’emplois permettant aux maires de recruter directement leurs collaborateurs, sous réserve de diplômes fixés par les textes règlementaires. Dans le prolongement de ces propositions, la loi du 28 avril 1952 pose les premières bases d’un statut3.

  • 4 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, JO 14 juill. 19 (...)
  • 5 Loi no 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique (...)
  • 6 Loi no 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territ (...)
  • 7 Conseil Constitutionnel, no 83-168 DC du 20 janvier 1984, Loi portant dispositions statutaires rel (...)

12Après le vote des lois de décentralisation, le législateur s’inspirera de ces principes pour élaborer un statut. Trois textes essentiels sont adoptés : la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires4, la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale5 et la loi du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale6. Le statut des fonctionnaires territoriaux ainsi établi n’est pourtant pas satisfaisant, notamment au regard de la gestion du personnel territorial. Cela est confirmé par le Conseil constitutionnel qui rappelle le 20 janvier 1984 que la gestion des personnels constitue un élément de l’application du principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales. Il confirme également que le droit de la fonction publique territoriale ne peut être édicté que par le législateur7.

  • 8 Loi no 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique terri (...)
  • 9 Voir B. Dreyfus, “La fonction publique territoriale, une majorité perfectible !”, AJDA 24 sept. 20 (...)

13La volonté d’amélioration du système est concrétisée par la loi du 13 juillet 1987, dite loi Galland, modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale8. Ce texte s’attache à concilier deux principes divergents selon lesquels les principes généraux de la fonction publique doivent primer mais dans le respect des adaptations nécessaires à la diversité des collectivités. La loi réaffirme des principes essentiels tels que la distinction du grade et de l’emploi, la possibilité de recrutement direct pour certains emplois, les obligations de secret et de discrétion du fonctionnaire territorial, de même que la nécessité de renforcer la mobilité entre les collectivités. En rappelant les spécificités de la fonction publique territoriale, elle pose les conditions d’une réelle efficacité du statut. Le lien entre fonction publique territoriale et décentralisation, la volonté d’une garantie réelle de l’autonomie des collectivités territoriales sont essentiels. Il apparaît fondamental que l’élu local, exécutif de la collectivité, ait un droit de regard sur le recrutement de son personnel et sur l’organisation de ses services. C’est la liberté de choix, liée au principe de libre administration des collectivités territoriales et à la décentralisation. Pour cela, la fonction publique territoriale devait s’affranchir de certaines règles du statut général sans y renoncer totalement. Le recrutement des fonctionnaires territoriaux, soumis à liste d’aptitude, illustre parfaitement ces propos. La possibilité de création d’emplois fonctionnels répond aussi à cette logique décentralisatrice. Autre spécificité issue de ce texte, la fonction publique territoriale a choisi de classer ses agents en cadres d’emplois. Le cadre d’emploi se veut un système plus souple et surtout plus conforme au principe de spécialité des collectivités territoriales. Alors que les corps regroupent des fonctionnaires ayant vocation aux mêmes grades, les cadres d’emploi regroupent des fonctionnaires titulaires de garde leur donnant vocation à occuper certains emplois9.

B – Formation, mobilité, mutualisation au cœur de la modernisation de l’action publique

  • 10 Notamment lors des débat préparatoires à la loi du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositio (...)

14Les spécificités du statut du fonctionnaire territorial seront réaffirmées de manière constante10, mais à partir des années 2000 la volonté de modernisation est manifeste. Un certain nombre de réformes témoigne de cette volonté de changement qui trouve une illustration particulière dans trois domaines : la formation, la mobilité et la mutualisation.

  • 11 Loi no 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, JO no 31 du 6 février (...)

15Quant à la formation, la tendance est illustrée par la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique11, portant sur le déroulement de carrière des fonctionnaires, la prise en compte de l’expérience professionnelle et la formation. Ce texte prend en considération l’individu fonctionnaire et plus seulement un statut réglementaire strictement hiérarchisé. Un droit individuel à la formation est institué et la prise en compte des acquis de l’expérience dans les parcours professionnels est autorisée. Les règles de mise à disposition des fonctionnaires sont aménagées de façon à faciliter la mobilité. Des dispositions adaptant les règles de déontologie et de cumuls d’activité sont également prévues par le renforcement de la compétence de la Commission de déontologie, par la réduction du délai d’incompatibilité entre une fonction de responsabilité dans l’administration et un emploi dans le secteur privé et enfin par la possibilité de cumuler pendant un an activité publique et activité privée pour créer ou reprendre une entreprise. Le statut est clairement consolidé, également modernisé et cette tendance sera confirmée par les lois ultérieures.

  • 12 Décret no 2011-541 du 17 mai 2011 modifiant certaines dispositions relatives au recrutement et aux (...)
  • 13 Circulaire du 3 août 2010 relative aux modalités de recours à l’intérim dans la fonction publique, (...)

16Ainsi, la loi du 3 août 2009 relative à la mobilité et aux parcours professionnels dans la fonction publique confirme ce mouvement. Cette loi vise à faciliter le passage entre les trois fonctions publiques, ainsi qu’entre fonction publique et secteur privé. Pour cela, elle instaure un droit à la mobilité privant l’administration de la possibilité de s’opposer au départ d’un agent, elle crée un dispositif de réorientation professionnelle pouvant être mis en œuvre en cas de modification ou de suppression d’un emploi, enfin elle autorise le remplacement d’un fonctionnaire par un agent contractuel ou par le recours à l’intérim et élargit les possibilités de cumul d’emplois à temps partiel. Parmi ces mesures tout à fait innovantes, deux dispositions révolutionnent l’administration territoriale française : les conditions de mobilité d’une part, la possibilité de recourir à l’intérim d’autre part. Le décret du 17 mai 2011 précise ce nouveau droit à la mobilité et le facilite en permettant l’intégration directe et le détachement au sein de la même collectivité12. Le recours élargi à l’intérim permet quant à lui à des agents non titulaires d’être recrutés pour assurer le remplacement momentané de fonctionnaires en congé (maladie, maternité, congé parental), pour faire face temporairement à la vacance d’un emploi, ou encore en raison d’un accroissement temporaire d’activité occasionnel ou saisonnier. Toutefois, comme le souligne une circulaire du 3 août 201013, cette possibilité ne constitue qu’un mode de gestion alternatif. Le recours à une entreprise de travail intérimaire doit en effet viser à satisfaire un besoin non durable et ne remet pas en cause le principe de l’occupation des emplois permanents par des fonctionnaires. Enfin, les collectivités peuvent désormais créer, par délibération, des emplois relevant d’une nouvelle catégorie proche des actuels emplois fonctionnels. Il s’agit d’emplois supposant des responsabilités d’encadrement, de direction de services, de conseil ou d’expertise, et de conduite de projet. Le décret précité du 17 mai 2011 en précise les dispositions.

  • 14 V. Aubelle, “Mutualisation et action publique locale”, AJCT sept. 2012, no 396.

17Il apparaît qu’une plus grande mobilité tant au sein des fonctions publiques qu’entre fonction publique et secteur privé est garante d’une meilleure efficacité de l’action publique, elle va également dans le sens d’une performance accrue des agents. La question de la mutualisation, tout en obéissant incontestablement à une logique financière, s’inscrit aussi dans ce cadre. La loi du 16 décembre 2010 a montré dans quelle mesure ces mutualisations sont l’illustration d’une nouvelle action publique locale, qui ne se résume pas à la seule réduction des effectifs de la fonction publique territoriale14. Sont confirmés, presque deux ans après le vote de la loi, une meilleure qualité de service à la population ainsi que l’amélioration des perspectives de carrière des agents.

  • 15 Circulaire du 27 septembre 2010 relative à la prime de fonctions et de résultats dans la fonction (...)

18Enfin, l’introduction de la prime à la performance s’inscrit aussi dans cette dynamique. La loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social prévoit que le régime indemnitaire des fonctionnaires territoriaux peut tenir compte des fonctions et des résultats professionnels des agents ainsi que de la performance collective des services. Les collectivités employeurs pourront donc instaurer une prime individuelle au mérite ainsi qu’une prime d’intéressement collective. Pour cela, la loi fixe un cadre de simplification et de réorganisation de l’ensemble du régime indemnitaire des fonctionnaires, tout en respectant le principe de parité entre la fonction publique d’Etat et la fonction publique territoriale15. La prime de fonctions et de résultats se compose de deux parties, l’une tient compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées, l’autre tient compte des résultats d’une évaluation individuelle ainsi que de la manière de servir de l’agent. Aux principes traditionnels de service public et intérêt général, sont associés ceux de performance et rentabilité.

19Ce sont donc des principes nouveaux qui sont affirmés, jusqu’alors davantage associés au secteur privé. La modernisation de la fonction publique se fait dans une logique de rapprochement entre secteur public et secteur privé dont la loi de 2010 portant réforme des retraites est une autre illustration. La loi votée le 9 novembre 2010 répond à une idée de convergence, elle porte progressivement à 62 ans l’âge de départ à la retraite et à 41 ans et un trimestre la durée de cotisation. Le taux de cotisation du public sera progressivement aligné sur celui du privé.

  • 16 Décret no 2012-631 du 3 mai 2012 relatif aux conditions d’éligibilité des candidats aux recrutemen (...)

20Ce rapprochement entre secteur public et secteur privé apparaît aussi dans la loi du 12 mars 2012 qui modifie les dispositions statutaires des agents de la fonction publique territoriale. Cette loi, relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, vise avant tout à résoudre les situations de précarité des agents non titulaires dans la fonction publique territoriale. Pour cela, elle organise la transformation de contrats à durée déterminée en contrats à durée indéterminée ainsi que la titularisation des agents contractuels répondant à certaines conditions précises. Le décret du 3 mai 2012 en précise les conditions16.

21La reconnaissance du contrat à durée indéterminée comme modalité de recrutement a pu être considérée comme une atteinte au statut, une modernisation excessive laissant craindre une tendance à la privatisation, voire à la flexicurité.

II – VERS LA FLEXICURITÉ DANS LA FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE ?

22La flexicurité se définit comme le moyen de concilier la flexibilité et la sécurité sur le marché du travail. Il s’agit d’une politique globale du marché du travail qui combine des arrangements contractuels suffisamment flexibles et la sécurité pour les travailleurs. Cette nouvelle approche est possible grâce à une formation tout au long de la vie, des politiques actives du marché du travail et de hauts niveaux de protection sociale. L’introduction éventuelle de la flexicurité dans la fonction publique territoriale s’inscrit d’abord dans le rapprochement public privé précédemment évoqué et caractérisé par l’introduction du contrat à durée indéterminée comme procédé normal de recrutement. Elle s’inscrit aussi dans un mouvement plus large de modernisation de l’action publique qui suppose une nouvelle manière de concevoir la gestion des ressources humaines.

A – Contrat ou statut, faut-il choisir ?

23Depuis plusieurs années, un certain nombre de textes ont clairement envisagé la privatisation de la fonction publique territoriale, menaçant le statut de son personnel. Le développement de la contractualisation est le plus souvent perçu comme une avancée vers la privatisation et donc inévitablement comme une menace portée au statut. Pourtant, il est légitime de s’interroger sur le lien péjoratif établi entre contrat et statut se demandant si on ne peut pas développer la contractualisation dans la fonction publique territoriale sans porter atteinte au statut.

  • 17 Conseil d’Etat, 12 juin 1996, Communauté de communes du pays de Laval, No 167514, AJFP no 6-1996.

24En vertu de l’article 3 de la loi du 13 juillet 1983, les emplois permanents de l’Etat, des régions, des départements, des communes et de leurs établissements publics administratifs doivent être occupés par des fonctionnaires titulaires. De fait, le recours à des agents non titulaires doit être exceptionnel et les dispositions statutaires applicables à la fonction publique territoriale énumèrent de façon limitative les possibilités de recrutement d’agents contractuels. La loi du 26 janvier 1984 précise les conditions dans lesquelles un employeur public peut recruter un agent contractuel, le principe étant toujours celui d’un recrutement exceptionnel. Le juge administratif rappelle de manière constante le principe de l’occupation des emplois publics par des fonctionnaires titulaires17.

  • 18 Les besoins occasionnels peuvent résulter de l’organisation des élections ou encore de la mise en (...)
  • 19 Ainsi, dans les communes de moins de 1000 habitants, il est possible de pourvoir l’emploi de secré (...)
  • 20 La première hypothèse concerne les emplois qui nécessitent des connaissances techniques spécialisé (...)

25Le législateur permet néanmoins le recrutement de contractuels sur des emplois non permanents pour faire face à des besoins ponctuels, occasionnels ou saisonniers18. De plus, des particularités existent dans le cadre de la gestion du personnel des petites communes19. Par ailleurs, des agents contractuels peuvent être recrutés afin d’occuper des emplois permanents lorsqu’il n’existe pas de cadre d’emplois de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions correspondantes ou pour les emplois de catégorie A, lorsque la nature des fonctions ou les besoins des services le justifient20. Il s’agit d’agents contractuels de droit public, reconnus depuis la jurisprudence Berkani selon laquelle les contrats de recrutement des agents non titulaires de l’administration sont soumis au droit public. Le Tribunal des conflits a en effet jugé le 25 mars 1996 que les personnels non statutaires travaillant pour le compte d’un service public administratif sont des agents publics.

  • 21 Conseil d’Etat, Ass., 29 juin 2001, M.B. c/SNCF, Req. No 222600, Dr. Soc. 2001, p. 948.

26On ne peut que reconnaître l’existence de multiples possibilités de recrutement d’un agent contractuel dont les motifs précis sont paradoxalement censés garantir le caractère exceptionnel. Les débats qui ont précédé le vote de la loi précarité ont montré la difficulté de concilier les notions de contrat et de statut et la crainte de voir se développer le contrat comme mode de recrutement. En effet, traditionnellement, la relation juridique qui lie le fonctionnaire territorial à l’administration repose sur sa nomination. Si la situation statutaire et réglementaire du fonctionnaire est associée à un acte d’engagement unilatéral et à l’application du droit public, au contraire la situation contractuelle est associée au contrat de travail et à l’application du droit privé. Pour autant, le recours à un contrat de recrutement pour occuper des emplois publics ne conduit pas nécessairement à la remise en cause du statut. En effet, le droit du travail concilie parfaitement le respect des droits contractuels et celui de la loi. Cette conciliation repose sur l’idée que l’un ne doit pas prévaloir sur l’autre. La conciliation du contrat et du pouvoir unilatéral de l’employeur trouve une illustration dans le régime de la modification des conditions d’emploi du salarié. La Cour de cassation considère que le salarié peut s’opposer à une modification de son contrat de travail, tandis que l’employeur voit son pouvoir de direction préservé. En effet, si une modification du contrat doit recueillir l’accord des parties, une modification des conditions de travail s’impose au salarié. Le système mis en œuvre au sein des entreprises publiques illustre également cette conciliation dans la mesure où les relations collectives de travail sont fixées par un statut complété par des dispositions réglementaires. Un arrêt du Conseil d’Etat du 29 juin 2001 a consacré, s’agissant de la SNCF, un mode de conciliation reposant sur l’autonomie du contrat et du statut21.

  • 22 Loi no 2005-843 du 26 juill. 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire (...)

27De cela il résulte que le recrutement contractuel pourrait être conciliable avec l’organisation statutaire de la fonction publique. Et c’est dans cette perspective que la loi de 2012 concrétise un mouvement entamé depuis plusieurs années visant à doter les agents non titulaires de l’administration d’un véritable outil juridique, le contrat, tout en préservant les prérogatives de l’administration en matière d’emplois publics. Parmi les agents contractuels, la plupart bénéficient de contrats à durée déterminée, même si la transposition du droit de l’Union a permis l’émergence des contrats à durée indéterminée. La loi du 26 juillet 2005 prévoit en effet qu’après deux contrats à durée déterminée de trois ans, la prolongation du contrat après ces six années le transforme automatiquement en contrat à durée indéterminée22.

  • 23 Voir D. Jean-Pierre, “La loi du 12 mars 2012 et la consécration du dualisme statutaire dans la fon (...)
  • 24 Ibid.

28La véritable révolution de la loi de 2012 apparaît d’une part dans la possibilité de recruter directement en contrat à durée indéterminée, on parle de primo-recrutement, et d’autre part dans l’élaboration d’un “statut bis” notamment par l’extension du principe de participation des agents non titulaires. Des commissions consultatives paritaires seront rattachées auprès des collectivités, des établissements et des centres de gestion et rendront des avis sur les principales décisions administratives individuelles intéressant les agents non titulaires, notamment les mutations internes, les sanctions et les licenciements. On voit se dessiner un statut parallèle donnant naissance à une fonction publique à deux vitesses23. Apparaît une fonction publique duale, bipolaire, comprenant un aspect lié au système d’emploi pour des emplois permanents occupés par des agents contractuels, et un autre lié au système de carrière pour les autres emplois permanents, ceux occupés par des fonctionnaires24.

B – La modernisation de la gestion des ressources humaines

29Pendant longtemps, la gestion des ressources humaines n’a pas semblé s’appliquer à la fonction publique notamment parce que les relations de travail y sont constituées de normes unilatérales justifiant probablement une gestion très administrative, très bureaucratique. Pourtant, il est apparu fondamental de moderniser la gestion des ressources humaines, tout en préservant le statut du fonctionnaire. C’est pour cette raison que les outils de gestion des ressources humaines ont évolué au sein du statut. Cette volonté de modernisation, clairement présente dans la RGPP, était précédemment annoncée notamment lorsque la direction des personnels est devenue dans les années 1990 la direction des ressources humaines. Outre les missions traditionnelles de recrutement, relations sociales et traitement, la gestion des ressources humaines intègre dès lors les notions de performance, formation, mobilité et management au cœur notamment du concept de gestion prévisionnelle des métiers. Cette technique est une méthode de gestion anticipative et préventive des ressources humaines, en fonction des contraintes de l’environnement et des choix stratégiques de l’administration. La gestion prévisionnelle des métiers vise notamment à réduire l’écart entre les besoins de l’administration en ressources humaines et les compétences disponibles sur le marché. Outre une très bonne visibilité de l’impact des évolutions technologiques, démographiques et économiques sur les compétences et métiers, cette technique favorise une logique de dialogue social et de consensus sur les mobilités nécessaires.

  • 25 Décret no 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestio (...)

30C’est dans ce contexte qu’a été édicté le décret du 15 juin 2011 permettant aux collectivités territoriales de créer et gérer les dossiers individuels de leurs agents sur support électronique25. La mise en œuvre de cette innovation comporte pour les collectivités, notamment les plus petites, quelques difficultés techniques et des contraintes de gestion auxquelles peuvent remédier les centres de gestion. Notons que la loi du 12 mars 2012 renforce le rôle des centres de gestion.

  • 26 Rapport Besson, “Flexicurité en Europe. Eléments d’analyse”, 26 février 2008.
  • 27 Loi no 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, JO du 1er février 2007.
  • 28 Loi no 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, JO no 148 du 26 juin 2 (...)

31La modernisation et dynamisation de la gestion des fonctionnaires consiste donc à repenser des mécanismes devenus obsolètes : mieux former et recruter, valoriser et récompenser les efforts de chaque agent, favoriser les mobilités et offrir des opportunités de carrière diversifiées, développer les outils nécessaires à l’accompagnement des agents concernés par les réorganisations administratives. C’est dans ce mouvement qu’une réflexion a été engagée par les pouvoirs publics sur les pratiques mises en œuvre par les Etats d’Europe face aux difficultés liées à l’emploi. Il s’agit d’engager une profonde modernisation du marché du travail afin de garantir un réel équilibre conciliant le développement des entreprises et de l’emploi, la mobilité inhérente aux mutations économiques et la sécurité des salariés contre le risque de chômage. Plusieurs rapports démontrent que les pays d’Europe du Nord (Pays-Bas, Danemark) constituent une référence s’agissant d’une combinaison innovante qui associe plus de flexibilité de l’emploi et plus de sécurité des parcours professionnels. Cette stratégie date du début des années 1990, elle s’est développée et la Commission européenne a érigé en 2007 la flexicurité au rang de stratégie pour l’ensemble des pays membres26. En France, la loi de modernisation du dialogue social votée en 2007 illustre le changement ainsi annoncé27. Ainsi en est-il également de la loi du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, qui prévoit que le contrat à durée indéterminée est la forme normale des relations entre employeurs et salariés28. La flexicurité repose sur le développement des compétences et sur la formation pour renforcer la mobilité sur le marché du travail. Or, c’est cela qui caractérise les perspectives de modernisation de l’administration française. Dès lors, même si cette tendance a fait l’objet de critiques sérieuses notamment au regard de son adaptation complexe au système français, de surcroît si la flexicurité ne constitue pas actuellement un objectif affirmé pour notre fonction publique, ses objectifs n’en sont pas tellement éloignés. Et les critiques qui s’y réfèrent sont sensiblement identiques : ce sont en effet les mêmes craintes que celles portant sur le statut des fonctionnaires qui y sont exprimées (notamment la banalisation des contrats à durée indéterminée). Il y a une réelle corrélation dans l’évolution et les questionnements sur la modernisation des ressources humaines dans les secteurs publics et privés. Pour autant ces rapprochements n’impliquent pas une fusion, les caractéristiques de chaque système se trouvent en effet préservées dans les évolutions décrites.

  • 29 “Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction p (...)
  • 30 Proposition de loi déposée par J-F. Mancel, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale l (...)

32Pour conclure, si les dix dernières années ont été marquées par la crainte d’une privatisation de la fonction publique, notamment à l’occasion du rapport Silicani29 ou encore avec la proposition de loi visant à réserver le statut de la fonction publique aux agents exerçant une fonction régalienne30, les évolutions récentes paraissent écarter cette hypothèse. Le législateur français a su trouver un point d’équilibre entre les nécessités d’une plus grande flexibilité et la garantie de la spécificité des collectivités territoriales. Comme le soulignait J-P. Bel, président du Sénat, en conclusion des Etats généraux de la démocratie territoriale le 5 octobre 2012, “La France aux mille visages est une chance, une occasion de réussir le redressement pour maintenir partout le lien social et conforter le vivre ensemble”.

Notes

1 Loi no 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions, JO 3 mars 1982, p. 730.

2 La loi no 46-2294 du 19 octobre 1946 portant statut général des fonctionnaires a été abrogée par l’ordonnance 59-244, elle-même abrogée par la loi no 84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat.

3 Loi no 52-432 du 28 avril 1952 portant statut général du personnel des communes et des établissements publics communaux, JO 29 avril 1952, p. 4349.

4 Loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires, JO 14 juill. 1983, p. 2174.

5 Loi no 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JO 27 janv. 1984, p. 441.

6 Loi no 84-594 du 12 juillet 1984 relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale et complétant la loi no 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale, JO 13 juill. 1984, p. 2247.

7 Conseil Constitutionnel, no 83-168 DC du 20 janvier 1984, Loi portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.

8 Loi no 87-529 du 13 juillet 1987 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale, JO 16 juill. 1987, p. 7918.

9 Voir B. Dreyfus, “La fonction publique territoriale, une majorité perfectible !”, AJDA 24 sept. 2012, p. 1712.

10 Notamment lors des débat préparatoires à la loi du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, dite loi Hoeffel. Loi no 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, JO no 300 du 28 décembre 1994, p. 18527.

11 Loi no 2007-148 du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique, JO no 31 du 6 février 2007, p. 2160, texte no 2.

12 Décret no 2011-541 du 17 mai 2011 modifiant certaines dispositions relatives au recrutement et aux positions des fonctionnaires territoriaux, JO no 0116 du 19 mai 2011, texte no 40.

13 Circulaire du 3 août 2010 relative aux modalités de recours à l’intérim dans la fonction publique, NOR : MTSF1009518C.

14 V. Aubelle, “Mutualisation et action publique locale”, AJCT sept. 2012, no 396.

15 Circulaire du 27 septembre 2010 relative à la prime de fonctions et de résultats dans la fonction publique territoriale, NOR : IOCB1024676C.

16 Décret no 2012-631 du 3 mai 2012 relatif aux conditions d’éligibilité des candidats aux recrutements réservés pour l’accès aux corps de fonctionnaires de l’Etat des catégories A, B et C et fixant les conditions générales d’organisation de ces recrutements en application de la loi no 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l’emploi titulaire et à l’amélioration des conditions d’emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique, NOR : MFPF1220528D, JO du 5 mai 2012.

17 Conseil d’Etat, 12 juin 1996, Communauté de communes du pays de Laval, No 167514, AJFP no 6-1996.

18 Les besoins occasionnels peuvent résulter de l’organisation des élections ou encore de la mise en œuvre d’une opération de recensement. Les besoins saisonniers permettent le recrutement d’agents contractuels pour répondre à des exigences liées au calendrier. Tel est, par exemple, le cas pour les communes touristiques qui doivent faire face à une hausse d’activité pendant les saisons estivales ou hivernales.

19 Ainsi, dans les communes de moins de 1000 habitants, il est possible de pourvoir l’emploi de secrétaire de mairie par un contractuel, quelle que soit la durée du temps de travail. Dans les communes de moins de 2000 habitants et dans les groupements de communes de moins de 10000 habitants, des contractuels peuvent occuper les emplois dont la suppression est envisagé, sans que la collectivité ne puisse s’y opposer, comme ceux liés à l’ouverture ou à la fermeture d’une classe, qui relèvent de l’inspection académique et non de la collectivité. Ainsi, des emplois d’agents territoriaux spécialisés des écoles maternelles pourront être occupés par des agents contractuels pour pourvoir des emplois dans les cantines ou les garderies.

20 La première hypothèse concerne les emplois qui nécessitent des connaissances techniques spécialisées, par exemple le recrutement d’un ingénieur du son dans un théâtre municipal. La seconde permet le recours à un contractuel lorsqu’une collectivité n’a pas réussi à recruter un agent titulaire, ou lorsqu’elle doit faire face temporairement et pour une durée maximale d’un an à la vacance d’un emploi ne pouvant être immédiatement pourvu par un titulaire.

21 Conseil d’Etat, Ass., 29 juin 2001, M.B. c/SNCF, Req. No 222600, Dr. Soc. 2001, p. 948.

22 Loi no 2005-843 du 26 juill. 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique, JO du 27 juill. 2005, p. 12183.

23 Voir D. Jean-Pierre, “La loi du 12 mars 2012 et la consécration du dualisme statutaire dans la fonction publique”, JCP Administration et collectivités territoriales, no 36, 10 sept. 2012, 2290.

24 Ibid.

25 Décret no 2011-675 du 15 juin 2011 relatif au dossier individuel des agents publics et à sa gestion sur support électronique.

26 Rapport Besson, “Flexicurité en Europe. Eléments d’analyse”, 26 février 2008.

27 Loi no 2007-130 du 31 janvier 2007 de modernisation du dialogue social, JO du 1er février 2007.

28 Loi no 2008-596 du 25 juin 2008 portant modernisation du marché du travail, JO no 148 du 26 juin 2008, p. 10224, texte no 2.

29 “Livre blanc sur l’avenir de la fonction publique : faire des services publics et de la fonction publique des atouts pour la France”, Rendu au mois d’avril 2008.

30 Proposition de loi déposée par J-F. Mancel, enregistrée à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 janvier 2011, visant à réserver le statut de la fonction publique aux agents exerçant une fonction régalienne.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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