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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune des moyens

La décentralisation versus technocratisation

Joseph Carles

Texte intégral

1La décentralisation a consacré la gestion comme le critère dominant de la fonction de dirigeant des collectivités territoriales. De ce fait, le pouvoir des équipes de direction s’est fortement renforcé car les administrateurs représentent aux yeux des exécutifs locaux l’expertise gestionnaire indispensable au pilotage de ces organisations et à la responsabilité découlant de la décentralisation.

2Un partage de pouvoir s’organise ainsi entre le directeur général des services qui se sent investi de la préservation des équilibres financiers et le maire ou président pour qui la légitimité de la fonction est directement corrélée avec ce que l’on qualifie de bonne gestion. Ainsi, la performance gestionnaire définie par des experts en finances ou autres spécialistes, atténue sensiblement les visions politiques puisque la finalité absolue de la collectivité locale c’est sa gestion. Quand la gestion devient une finalité, quand les critères de définition de la bonne gestion sont uniques si non universels, la politique est reléguée à l’arrière plan, de telle sorte que l’alternance politique ne modifie que très à la marge le fonctionnement d’une institution finalement pilotée par l’équipe de direction qui ne cesse cependant d’expliquer qu’elle n’agit que pour le compte des élus qui sont les seuls détenteurs de la décision. Les échanges et le travail engagé avec les DGS témoignent de leur sincérité dans cette croyance. Ils sont convaincus qu’ils protègent leurs élus en orientant la mise en œuvre des décisions parfois audacieuses que pourraient prendre ceux-ci.

3Pour analyser ce parti pris, nous conduirons dans un premier temps une analyse historique des pratiques managériales, pour évoquer les tendances dominantes de ce que l’on qualifie de “new public management” et de montrer le lien entre ces tendances et la décentralisation en jetant un regard critique sur les effets de ces pratiques. Nous évoquerons pour finir les perspectives du tant attendu acte 3 de la décentralisation annoncé lors de la campagne des présidentielles par François Hollande.

I – L’ARCHÉOLOGIE DES PRATIQUES MANAGÉRIALES DANS LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

  • 1 Les premières réflexions ont fait l’objet d’un article paru dans les cahiers du management public (...)

4Ces analyses sont issues des réflexions conduites dans le cadre du cycle de direction générale proposé par l’INET de Strasbourg et aujourd’hui l’INSET de Montpellier qui questionnent les spécificités et l’avenir de la fonction de directeur général des services1.

5L’évolution des pratiques managériales a été naturellement fortement influencée par les mutations de l’environnement. Celles-ci sont multiples et variées et elles ont donné lieu à un nombre relativement important de travaux, traitant des mutations économiques, des mutations sociologiques ou des mutations technologiques, voire de celles de l’information et de la communication, sans oublier bien sûr les mutations géopolitiques.

6Pour cet article nous avons identifié les quelques éléments marquants qui ont impacté les adaptations des pratiques de fonctionnement interne des collectivités territoriales.

7La gestion des collectivités territoriales et notamment celle des villes a connu quatre grandes périodes. A chacune de ces périodes correspond un portrait type du maire ou du président. C’est donc cette galerie de portraits qui va maintenant être visitée et au cours de laquelle la fonction du directeur général des services sera examinée.

• La période dite notabiliaire

8Dans sa période notabiliaire, la collectivité territoriale n’apparaît que comme un auxiliaire de l’État au niveau local. C’est véritablement une administration territoriale, une administration locale, le maire obéit aux directives du préfet qu’il exécute et dans ce contexte le secrétaire général de la ville ou du département apparaît comme un greffier qui enregistre, s’assure du respect des règles et obligations qui sont faites à la collectivité et qui rend compte beaucoup plus au préfet qu’il n’en réfère à son élu. Cette période est particulièrement marquée par une organisation centralisée dans laquelle toutes les décisions partent de la capitale pour être exécutées au niveau territorial, au niveau local. Cette période pourrait être datée jusqu’à l’après-guerre, disons jusqu’au début des années soixante. Mais l’après-guerre et notamment la croissance et le démarrage des Trente Glorieuses vont modifier sensiblement le paysage territorial : les choses ne peuvent plus être réalisées de Paris, la pression sociale, la demande sociale est forte et les collectivités locales vont donc vivre une période beaucoup plus dynamique.

• Le président ou le maire bâtisseur

9Dans cette perspective, dans cette mise en place du maire bâtisseur, la dichotomie des fonctions apparaît très fortement dans les collectivités, le secrétaire général étant fortement concurrencé, et bien souvent dans l’incapacité d’imposer ses positions au directeur des services techniques. Les services techniques apparaissent en effet comme les services nobles en charge de la réponse à la demande des élus sur la réalisation des grands projets d’infrastructures notamment. Le conseil général réalise à cette époque les superstructures, il est notamment extrêmement présent sur des choix en matière de voirie départementale bien que, dans cette affaire, il soit sous la domination des décisions de la Direction Départementale de l’Équipement. Il est cependant une période au cours de laquelle les dirigeants territoriaux commencent à prendre un certain nombre de prérogatives qui dépassent celles du greffier vu précédemment, mais qui ne sont pas pour autant celles du dirigeant tel que l’on peut le concevoir aujourd’hui. L’État est encore extrêmement présent, la tutelle s’exerce encore de façon très prégnante dans cette période-là. Cependant, les collectivités et les élus territoriaux sont reconnus parce qu’ils participent véritablement à la construction du pays et la reconnaissance du citoyen contribuable émerge très rapidement. Cette période d’euphorie va durer jusqu’à la fin des années soixante-dix, début des années quatre-vingts, voire un peu au-delà dans les collectivités disposant de ressources importantes.

• L’émergence du gestionnaire

10Une congruence d’évènements

11Lorsqu’elle a adopté la loi de décentralisation en 1982, la majorité parlementaire a surtout respecté un engagement de campagne porté par le candidat François Mitterrand. En effet, les prises de positions de ceux qui étaient devenus ministres contrastaient singulièrement de celles qu’ils tenaient quelques mois plus tôt lors de la campagne présidentielle. Les parlementaires avaient en effet certainement perçu intuitivement que cette décentralisation pouvait être ce que l’on appelle trivialement “un cadeau empoisonné”.

12Les années quatre-vingts sont en effet marquées par une inflation jamais atteint jusqu’alors. En 1980 le taux d’inflation est de 13,75 % taux qui sera encore de cet ordre pour le début du premier septennat socialiste. Pour juguler cette inflation les politiques conduites dans les années 1984 et suivantes vont être marquées par une crise des financements qui est amplifiée par l’effet de la politique de forts investissements conduite lors de la période précédente.

13En effet, si les services techniques notamment ont été souvent poussés par les élus pour la réalisation des grands équipements, ils ont rarement intégré la question des coûts de fonctionnement induits par ces investissements, car cette question ne les concernait pas. Lorsque les ressources se raréfient, l’impact de ces dépenses vient remettre en cause les grands équilibres financiers, aussi bien des communes que des départements qui, pour ce qui les concerne, subissent les effets des modalités de compensation financière des compétences transférées par la loi de décentralisation. Cela est vrai notamment pour les collèges, pour lesquels les départements sont obligés de consacrer des dépenses nettement supérieures à la dotation reçue de l’État mais également pour les dépenses d’aide sociale dont la croissance est plus rapide que le montant de la fiscalité transférée.

14Ce contexte a fait naître la troisième génération d’élus, que l’on a souvent qualifiés d’élus gestionnaires.

15Responsables de leurs décisions du fait de la suppression du contrôle a priori, les exécutifs locaux ont en effet revêtu les habits neufs du gestionnaire soucieux de montrer qu’il est parfaitement capable d’assumer les responsabilités que lui confère la décentralisation.

16Ainsi, confrontés à l’effet de ciseau financier bien connu aujourd’hui des spécialistes de la gestion financière des collectivités locales, les maires et présidents ont pour leur grande majorité choisi de confier à leurs directeurs généraux la maîtrise des grands équilibres. L’effet de ciseau résulte de l’opposition entre la stabilité de la ressource, du fait à la fois du désengagement de l’État, mais aussi de la moindre croissance des bases de la fiscalité d’une part, et l’augmentation mécanique des dépenses, liée notamment à l’explosion des frais de personnel, mais aussi au cout de fonctionnement des équipements réalisés les années précédentes.

17Dans ce contexte, les directeurs généraux sont eux-mêmes devenus beaucoup plus des responsables financiers que des porteurs de développement. Ils se sont largement appuyés sur les directions financières qui, alors qu’elles n’étaient jusque-là que des services comptables, responsables du contrôle de la légalité des opérations, sont devenues les conseils éclairés de la direction générale, s’attachant à mesurer de façon prospective l’impact des décisions prises, s’attachant aussi à identifier ici ou là les marges de manœuvre, s’attachant enfin à inscrire la démarche budgétaire dans un dispositif, dans un processus de maîtrise des grands équilibres.

18Cette période difficile a fait naître une culture gestionnaire dans les collectivités territoriales. Bien que rarement mis en évidence l’un des effets les plus importants de la décentralisation est cette acculturation à la gestion et cette sorte de pensée unique de la gestion locale qui ne permet plus de distinguer une collectivité dirigée par des équipes de droite de celle pilotée par des équipes de gauche. D’aucuns diraient la gestion n’a pas d’appartenance politique. Je conteste personnellement cette vision préférant au contraire la parodie alimentaire avec : “dis moi quelle est ta conception de la gestion je te dirai quel est le sens de ta pensée politique”.

19Ainsi, les annonces tonitruantes des campagnes électorales sont très rapidement sacrifiées sur l’autel de la raréfaction des moyens et de la prudence qui apparait comme la première vertu des dirigeants territoriaux qui se déclarent garants de la prise en compte du principe de réalité.

20Ainsi, depuis le milieu des années quatre-vingt, il n’est plus un dirigeant territorial qui n’a le souci, lorsqu’il est en réflexion autour d’un projet ou d’une demande politique, de mesurer les impacts financiers, les impacts en matière d’équilibre budgétaire, les impacts enfin au regard de la consommation des marges de manœuvre disponibles. Mais cette culture gestionnaire est certainement l’une des explications de la panne du développement des années 90. Une période semblable semble s’ouvrir avec comme signe avant coureur la diminution de l’investissement public local en 2010 et une confirmation de tendance pour 2012.

21Cette période gestionnaire, cette phase justifiée par les profondes mutations que subissait l’environnement financier des collectivités, a parallèlement paralysé l’innovation et l’esprit d’entreprendre des collectivités territoriales.

22Il est intéressant de s’attarder un peu sur les raisons de la bonne santé financière des collectivités locales. Si ce qui vient d’être exposé en matière d’acculturation à la gestion explique pour partie la bonne tenue des finances locales il convient cependant de reconnaitre que c’est à la fois l’explosion de la fiscalité locale et la prise en charge par l’état des dégrèvements et exonérations qui assurent pour l’essentiel la bonne situation financière globale du secteur public local. Il faut aussi rappeler que la baisse des taux d’intérêts des emprunts et les renégociations de dette ont apporté une manne non négligeable entre 1986 et 1990.

  • 2 J’ai moi aussi condamné ce que l’on qualifiait de désengagement de l’Etat, alors que l’examen des (...)

23Même s’il est traditionnel2 d’évoquer le désengagement de l’Etat, la crise des finances locales, la fin de l’autonomie fiscale, il convient d’observer que depuis les lois de décentralisation, et une fois passée la crise des années 80, l’Etat a toujours permis au secteur local d’assurer les compétences qui lui ont été transférées. Certes, et il faut le souligner encore, les situations sont contrastées et les écarts de richesse entre les collectivités sont insupportables aux élus de celles qui accumulent tous les handicaps.

24Cette formule de la raréfaction des ressources qui revient comme une antienne depuis la décentralisation apparait en fait comme la justification de la prise de pouvoir des directions financières dans les collectivités territoriales. Comment les experts en finances locales, internes ou conseils extérieurs pourraient-ils justifier la pertinence de leur mission sinon en annonçant un demain qui sera pire qu’aujourd’hui. Toutes les prédictions de ces nouveaux oracles de Delphes sont infirmées par les faits et les ressources locales continuent de croitre à un rythme certes modéré mais régulier, et en fin de compte malgré le ralentissement signalé l’investissement public local continue à maintenir une activité minimale dans les secteurs du BTP. Ces mêmes experts ont encouragé l’usage d’emprunts assis sur des produits dérivés et donc fortement sensibles aux fluctuations des marchés. Certes ils n’ont pas incité les collectivités à souscrire des emprunts devenus toxiques mais ils n’ont pas alerté non plus sur les risques de ces emprunts. La question qui se pose est bien celle de savoir si les experts sont en mesure de prédire l’avenir même à court terme. Les observations nous en font douter que ce soit les agences de notation qui n’ont pas vu venir la crise des “subprimes” ou les grands économistes qui envahissent les médias pour commenter la crise financière en expliquant que seuls les experts sont aptes à faire face à la situation qu’elle génère. Les nominations des chefs de gouvernement en Grèce, en Italie ou en Espagne en témoignent et pourtant la situation n’évolue guère si non qu’elle empire.

25Mais au fond peu importe les observations et les résultats, la gestion est encore perçue dans l’opinion comme la seule religion susceptible de nous ouvrir les portes de la résurrection de la croissance et les inquisiteurs sont présents sur les plateaux de télévision pour continuer à convaincre des bienfaits de la rigueur gestionnaire.

II – LES CONSÉQUENCES DE L’ÉVOLUTION DES PRATIQUES MANAGÉRIALES

• Le mimétisme du privé

26L’évolution de l’environnement des collectivités locales, à partir du milieu des années quatre-vingt, à été considéré comme comparable à celle qui avait caractérisé les entreprises du secteur marchand au lendemain du choc pétrolier. La loi de décentralisation du 2 mars 1982 est caractérisée par un double impact sur les communes, les départements, et la dernière-née des collectivités locales, la région. La décentralisation se traduit par le transfert sur le niveau local de compétences antérieurement exercées par l’Etat. Ces transferts de compétences qui ont étendu sensiblement le portefeuille d’activités des collectivités locales ont parallèlement généré une difficulté de gestion dans la mesure où l’Etat n’a pas accompagné le transfert de compétences par un transfert de ressources financières équivalent. Le mécanisme de la décentralisation a en effet consisté pour l’Etat à transférer aux collectivités locales les enveloppes financières qu’il consacrait aux compétences décentralisées, lorsqu’il en assurait lui-même la gestion. Les élus des régions, des départements et des communes ont très vite constaté que les conditions de gestion au niveau local n’étaient pas celles de la gestion centralisée. En effet, la proximité entre le décideur et le bénéficiaire, entre l’élu et l’électeur usager, ne permet pas proposer des interventions à minima, mais elle impose au contraire une amélioration significative tant quantitative que qualitative du service public rendu au citoyen. Ainsi, en matière d’entretien et de construction des collèges et des lycées, les départements et les régions ont très vite constaté que les dotations transférées par l’Etat ne représentaient que 70 à 80 % des dépenses auxquelles ils devaient désormais faire face. Les collectivités locales ont ainsi subi d’abord les effets de l’apprentissage des nouvelles compétences qui leur étaient dévolues, mais en même temps elles ont dû faire face au surcoût financier lié à la pression des usagers face aux élus locaux.

27Les effets de la décentralisation ont connu leur plein impact à une période au cours de laquelle les différents gouvernements se sont attachés à maîtriser les déficits publics. Jusqu’à la fin des années quatre-vingt, les collectivités ont compensé la diminution relative des concours financiers de l’Etat par une croissance permanente de la fiscalité locale. Par cette politique de volontarisme fiscal, les communes notamment ont atteint le seuil de tolérance de la pression fiscale locale, limitant ainsi la possibilité pour les élus de poursuivre les croissances exponentielles observées au cours des quinze années précédentes.

28Ainsi, l’environnement s’est transformé sur une période particulièrement courte, marquée par la convergence de ces différents paramètres. On peut en effet considérer que l’effet des lois de décentralisation, l’atteinte du seuil de tolérance de la fiscalité locale, l’impact des modifications des participations de l’Etat, sont intervenus au cours de la période quatre-vingt cinq – quatre-vingt douze. Pour parachever cette évolution caractéristique de l’environnement économique et social dans lequel les collectivités locales ont évolué au cours de cette période, il convient d’intégrer la modification significative du financement externe de ces organisations. Le milieu des années quatre-vingt a en effet été marqué par la banalisation et la dérégulation des prêts aux collectivités locales. Celles-ci se sont donc trouvées confrontées à la nécessité de recourir à des financements de type de marché alors qu’elles avaient l’habitude de fonctionner sur des financements privilégiés, nourris en partie par la collecte de l’épargne sur livret A de l’écureuil.

29Si les transferts de compétences constituent la dimension gestionnaire déterminante de la décentralisation, cet aspect ne doit pas occulter l’accroissement d’autonomie consacré par la loi du 2 mars 1982. La suppression de toutes les tutelles et du contrôle a priori des actes pris par les collectivités locales, a suscité une crainte de la part des services de l’Etat d’abord, d’un certain nombre de partenaires des collectivités locales ensuite.

  • 3 La ville d’Angoulême a en effet été dans une sorte de situation de cessation de paiements ce qui a (...)

30Cette autonomie nouvelle est ainsi apparue comme génératrice d’un risque financier pour les collectivités locales. Cette crainte a été amplifiée par ce que l’on a qualifié en son temps de “syndrome d’Angoulême”3.

31Ainsi, la modification de l’environnement économique et stratégique des collectivités locales, comme la crainte d’un risque nouveau, sont à l’origine de l’introduction des premiers outils marchands dans les collectivités locales, ceux relatifs à l’analyse financière.

32D’abord destiné à s’assurer de la faisabilité financière des grands projets ou tout au moins à évaluer leur impact sur les équilibres financiers, cet outil a été développé par les prêteurs pour mesurer les risques d’endettement.

33Les outils ont donc occulté le caractère singulier de la gestion locale pour unifier la technique de mesure des risques par analogie avec les opérateurs du secteur marchand. Par ricochet les responsables financiers du secteur public local ont adopté des démarches normatives en instaurant les ratios types révélateurs de la bonne ou de la mauvaise gestion.

34L’utilisation de ces mécanismes visant à mesurer le risque financier et notamment le niveau d’endettement des collectivités a été suivie par la volonté d’un certain nombre de dirigeants de connaître le coût des services publics.

35La comptabilité analytique est donc apparue comme le deuxième instrument utilisé dans les entreprises, qui méritait d’être mis en place dans les collectivités locales. Une série de méthodes type BBZ (Budget Base Zéro), reengineering ont complété cette démarche accompagnée par la Direction Générale des Collectivités Locales.

36L’analyse des coûts et le mécanisme de comparaison entre les prestations internes des collectivités et celles qui pouvaient être rendues par les entreprises ou par le marché, a généré la réflexion autour d’une troisième problématique qui a été celle relative à la question du mode de gestion des services publics. Les premières années de décentralisation ont ainsi vu souffler le vent de l’externalisation par mimétisme total avec celui qui poussait les entreprises privées à se recentrer sur leur cœur de métier sans toujours bien appréhender ce qu’était ce cœur de métier.

37Des formes nouvelles ou d’autres jusque là en sommeil de contrats de délégation ont vu le jour. Les modes traditionnels d’affermage et de concession ont ainsi été concurrencés par les AOT (Autorisation d’occupation temporaire du domaine public), les BEA (bail emphytéotique administratif), ou les contrats de Partenariat Public/Privé.

38Toutes ces démarches et techniques sont inspirées de celles mises en œuvre dans le secteur concurrentiel considéré comme le modèle le plus évolué de la gestion moderne. Pour parfaire l’implantation de ces outils et développer la culture entrepreneuriale au sein de leur collectivité, certains exécutifs ont recruté des cadres venus du secteur marchand.

39A y regarder de près l’observation montre que finalement les collectivités locales sont allées chercher dans la sphère marchande les outils et les concepts les plus emblématiques mais souvent les moins utilisés par ces entreprises. Le mal être au travail semble en effet pénétrer les organisations publiques, alors que c’est la menace de l’emploi qui pèse le plus sur les salariés du privé.

40Aujourd’hui le terme à la mode qui supplante celui d’externalisation c’est celui de mutualisation. Il est consécutif de la démarche initiée par la loi du 6 février 1992 relative à la coopération intercommunale et aux textes complémentaires qui ont suivi. L’encouragement au développement de l’intercommunalité au prétexte de réalisation d’économies d’échelle se poursuit par la démarche de regroupement des équipes sous le nom de mutualisation des services qui s’apparente dans de nombreux cas à l’antichambre d’une fusion des services entre la ville centre et la structure de coopération intercommunale.

• Une perte du sens de l’action publique ?

41La démarche gestionnaire permanente, le transfert des pouvoirs du dirigeant vers le financier a eu comme impact de reléguer à une position subalterne le sens de l’action publique dans la mesure où la première préoccupation des conséquences financières d’une action à mettre en œuvre l’emporte sur la pertinence politique et sociétale du choix à opérer. Il échoit donc aujourd’hui au couple élus direction générale des villes, des structures de coopération intercommunales, des départements et des régions, d’apprivoiser la culture gestionnaire pour donner une autre dimension à leur mission et donc pour inscrire leurs institutions dans un processus de développement, de reconquête des territoires et de réponse à la demande sociale de proximité Un partage clair des responsabilités et des prérogatives entre l’exécutif et le DGS pourrait marquer cette nouvelle étape de la décentralisation.

• Le leader et le cadre dirigeant

42Il est assez fréquent dans le langage managérial d’assimiler le leader et le cadre dirigeant. Cette assimilation est révélatrice de la domination du gestionnaire sur le stratège, du réaliste sur l’aventurier, du planificateur sur l’improvisateur. Dès lors que le leader devient un dirigeant l’organisation est administrée sur un modèle préétabli dominé par l’édiction de règles et le respect des ratios standards.

43Le leader et le dirigeant sont pourtant deux personnages que tout oppose mais qui sont condamnés à travailler ensemble.

  • 4 Notons ici que bien souvent le plus grand risque est de ne pas en prendre.

44Le leader, en l’occurrence l’élu exécutif dans les collectivités devrait être celui qui porte l’ambition, qui cultive l’audace et la prise de risque4, qui traduit l’attente citoyenne, qui garantit l’intérêt général et qui se préoccupe du bien commun. Le cadre dirigeant est à la fois un assistant à ce maître d’ouvrage qu’est le leader et c’est en ce sens qu’il peut être qualifié de dirigeant. Mais il est aussi le maître d’œuvre, c’est-à-dire celui qui est chargé de la mise en œuvre de la réalisation des visions du leader. C’est dans ce cadre que le Directeur Général des Services apparait comme une sorte de régulateur qui tempère ou reformate les projets pour les rendre compatibles avec les canons d’une gestion responsable.

45La décentralisation et la sacralisation de la responsabilité qu’elle confère aux exécutifs les a enfermé dans le costume du gestionnaire leur permettant de construire leur communication sur ces qualités. Les rapports et autres publications dénonçant les dérives gestionnaires de certains élus ou vantant le mérite de ceux qui maîtrisent les dépenses montrent l’importance accordée à la gestion. N’a-t-on pas entendu lors de la campagne pour l’élection présidentielle que l’un des candidats était à la tête du département le plus endetté de France ? Quelle aurait été la réaction des électeurs si ce candidat avait dit qu’il était fier de cette situation ?

• Une érosion de la démocratie locale ?

46C’est la question de la démocratie locale qui traverse le dernier volet de la décentralisation, le volet du jacobinisme territorial. Au prétexte de rationalité gestionnaire, et toujours sous l’effet du mimétisme de l’entreprise privée, le regroupement communal, départemental ou régional est au cœur de l’actualité. La loi du 16 décembre 2010 consacre en effet le triomphe des regroupements toujours plus importants. En ouvrant la boite de pandore de la métropole et du pole métropolitain la loi organise une démarche lente mais progressive vers la fusion de communes, et des régions qui prépare la disparition du niveau départemental. Ces regroupements liés à la diminution du nombre d’élus, affaiblissent la représentation de l’ensemble de la population. Lorsque se rajoute à cela le cumul des mandats et la “gérontocratie” politique la question de la démocratie locale est clairement questionnée.

47Toutes ces modifications de l’environnement de l’action publique concourent à l’émergence d’attentes nouvelles de la part des élus comme de la part des collaborateurs des directeurs généraux de services.

48Le directeur général des services se trouve ainsi au centre d’un dispositif triangulaire dont chacun des sommets est marqué par les paramètres suivants : territoire, organisation interne, gouvernement ou organisation politique. C’est cette nouvelle posture du directeur général qui peut servir de toile de fond à l’évolution des missions dont il est investi. Ces missions recouvrent trois grands domaines : le domaine du développement du territoire, celui du pilotage de l’institution et enfin bien sûr celui du relais des décisions des élus dans leur mission d’harmonisation et d’équilibre du territoire.

III – LES PERSPECTIVES D’ÉVOLUTION

49La finalité de l’action publique locale est de concourir au développement des territoires. Celui-ci passe aujourd’hui plutôt par la spécification, c’est-à-dire l’émergence de compétences particulières. Il appartient aux responsables territoriaux de développer la plasticité de ces territoires afin de leur donner la flexibilité indispensable aujourd’hui pour une capacité à redéployer les compétences sur des activités nouvelles, au rythme qui est imposé par ces évolutions. Il échoit donc aux dirigeants locaux de conclure et de faire vivre les partenariats avec les autres acteurs institutionnels, économiques et associatifs, pour identifier les compétences avérées du territoire et travailler à son développement et sa dynamique.

50La mise en œuvre d’un processus dynamique en matière de capacité de redéploiement des compétences d’un territoire participe d’une vision partagée de cet enjeu et elle nécessite donc l’émergence d’une production collective. La création de cette dynamique s’apparente à ce qu’un certain nombre d’experts ont appelé l’intelligence économique, c’est-à-dire la capacité à faire en sorte que l’ensemble des acteurs produise ensemble des processus, des dispositifs pour que chacun améliore, à travers sa propre lecture et sa propre vision, l’ensemble du dispositif. Ainsi l’intelligence économique que l’on pourrait aussi qualifier d’intelligence collective, est-elle indispensable face à la nouvelle concurrence des territoires.

51Cette approche systémique du développement disqualifie les stratégies de spécialisation des compétences par niveau de collectivité. L’échec patent de la tentative de suppression de la clause générale de compétence donne le signal de la nécessaire complémentarité et coopération entre les différents échelons. La logique gestionnaire dominante préconise les regroupements par voie de fusion. La mutualisation des services apparait ainsi dans de nombreux cas comme l’antichambre de la fusion des communes pour aller vers une sorte d’optimum dimensionnel présupposé. Si l’on peut partager l’idée que les élus d’une commune de 100 habitants peuvent difficilement répondre à l’ensemble des besoins exprimés par la population, il convient aussi d’intégrer le fait que les actions de proximité ne peuvent être portées que par ceux qui sont au plus près des populations.

52L’acte 3 de la décentralisation s’inscrit ainsi dans une alternative organisationnelle. Le choix de l’efficacité supposée de la stratégie de regroupement qui conduirait à construire une organisation territoriale dont la colonne vertébrale serait l’Etat, la Région et les intercommunalités, dans une perspective de suppression progressive de tous les autres niveaux intermédiaires c’est-à-dire les départements et les communes.

53Une autre voie est possible celle de la complémentarité et de la coopération. Il est en effet envisageable d’imaginer que tous les niveaux actuels aient la capacité d’intervenir sur une politique publique en rejetant le principe de l’indivisibilité d’une compétence. Toutefois dans un tel scénario, il convient de privilégier le concept de chef de filat. Ce principe définit en effet un niveau leader sur une politique, niveau qui peut contractualiser avec les autres collectivités pour assurer la conception et la mise en œuvre d’une politique publique.

54Cette coopération entre les échelons requiert d’abord une vision partagée des enjeux et finalités de la politique en cause, ensuite elle assure la prise en compte des spécificités des composantes d’un territoire.

55Les textes successifs relatifs à la décentralisation et à l’organisation territoriale ont largement privilégié la recherche de l’efficience financière ? Les arguments avancés concernent les économies d’échelle, la rationalité des choix d’investissement la recherche de maîtrise des effectifs et donc des charges de personnel.

56La situation des finances publiques dans laquelle s’inscrit la réflexion de l’acte 3 de la décentralisation est de nature à renforcer cette orientation gestionnaire et donc amplifier la prégnance de l’administration reléguant au second plan la réflexion sur les enjeux des politiques locales dans une perspective d’aménagement du territoire.

57Les concepteurs de l’acte 3 seraient bien inspirés de répondre à la question pourquoi poursuivre la décentralisation plutôt que de succomber à la problématique du comment réduire les dépenses publiques locales.

58De même que les peuples Grecs, Espagnols et ceux issus d’autres pays en difficultés, n’acceptent pas les dictats d’une autorité qu’ils ne reconnaissent pas, les citoyens relayés par les élus locaux ne souscriront pas forcément aux propositions de rigueur qui seront préconisées.

59L’acte 3 mérite donc un débat de fond qui ne peut se limiter aux états généraux du territoire organisés par le Sénat les 3 et 4 octobre prochains. Si l’on peut saluer cette initiative, elle doit être relayée par des assises permettant à l’ensemble des communautés d’acteurs de faire part de leurs préférences.

Notes

1 Les premières réflexions ont fait l’objet d’un article paru dans les cahiers du management public territorial en 2004.

2 J’ai moi aussi condamné ce que l’on qualifiait de désengagement de l’Etat, alors que l’examen des transferts montre que ce désengagement n’a pas été aussi pénalisant que les dirigeants territoriaux l’ont dénoncé.

3 La ville d’Angoulême a en effet été dans une sorte de situation de cessation de paiements ce qui a créé un réel traumatisme dans la communauté financière des collectivités territoriales.

4 Notons ici que bien souvent le plus grand risque est de ne pas en prendre.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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