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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre B. À l'aune d'acteurs spécifiques

Trente ans de décentralisation dans l’outre-mer de droit commun : de la rigueur de l’identité législative à l’émergence d’un droit différencié

Pierre-Yves Chicot

Texte intégral

  • 1 B. Stirn, L’outre-mer dans la République, Colloque organisé au Sénat par le Cercle pour l’excellen (...)

1A l’occasion d’un colloque ayant pour thème : “outre-mer et devise républicaine”, Bernard Stirn s’exprimait ainsi : “pour l’outre-mer, la République est le cadre dans lequel s’inscrit une évolution fondée sur le respect du droit et sur l’égale dignité des hommes. Pour la République, l’outre-mer est une de ses composantes, qui lui apporte davantage de diversité, lui impose des obligations et contribue, par les ouvertures qu’il lui offre, à son propre enrichissement… Dans la période récente, l’outre-mer a servi de laboratoire d’idées pour l’évolution constitutionnelle des rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales, y compris de métropole”1.

2L’histoire de la construction de l’Etat français procède de l’agrégation de différents territoires qui ont donc précédé l’Etat, tel que nous le connaissons aujourd’hui. La somme de ce qui est qualifié de territoires locaux a concouru a formé la France. Au prix de guerres, de conquêtes, de sang et de règles de droit instituées, les aspérités locales ont été gommées pour donner naissance à un modèle étatique.

  • 2 Article 2 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.
  • 3 Le Conseil constitutionnel a censuré la référence à un “peuple corse, composante du peuple françai (...)

3Dominé par l’uniformité, l’Etat unitaire qui demeure encore la forme choisie, n’a pas pour autant, irrémédiablement réussi l’extinction des identités territoriales particulières. La Langue de la République est bien le français2, le Conseil Constitutionnel en a tiré la conclusion, notamment, en évoquant l’unicité du peuple français3. Le pouvoir central reste le lieu d’impulsion principal de la décision publique, même si l’exclusivité de cette impulsion lui échappe. Et ce, en raison pour l’essentiel, du mouvement de globalisation économique et son corollaire, la constitution de blocs régionaux supranationaux qui érode la souveraineté des Etats.

4La pensée de Bernard Stirn évoque ces deux mouvements qui se font face, créant davantage de rivalités que de complémentarités. Le droit commun des collectivités territoriales d’outre-mer met en évidence le processus des forces étatiques centrifuges matérialisé par la volonté d’une identité normative sur l’ensemble du territoire national. Ce droit commun comporte en même temps des aspects bien dérogatoires, car la recherche de l’efficacité du droit exige de tenir compte de la diversité.

  • 4 J-C Thoenig, “La décentralisation, dix ans après”, Revue Pouvoirs, no 60, 1992, p. 5.

5Au seuil de l’acte III de la décentralisation qui promet un nouvel approfondissement de celle-ci, c’est bien la conciliation de la tradition et de l’avenir dont il est question. Comment parvenir à ne pas dénaturer l’essence même de l’Etat unitaire aux racines jacobines tout en insufflant une nouvelle dose du couple liberté/responsabilité, aux collectivités territoriales ? C’est en effet, bien les libertés locales octroyées par la loi et l’exercice des responsabilités offertes qui irriguent la décentralisation française, décrit comme un processus incrémental de réforme4.

  • 5 L’expression est de Louis Favoreu. V. L. Favoreu & A. Roux, “La libre administration des collectiv (...)

6A cet égard, que l’on se place du point de vue des collectivités d’outre-mer de droit commun ou de celles régies par un régime dérogatoire, notamment en matière d’application de la loi, le territoire de la France extra-hexagonale fait la démonstration du caractère plausible de la complémentarité entre unité et diversité. Le droit républicain appliqué aux collectivités dites secondaires5 révèle sa capacité d’adaptation pour créer le lien nécessaire entre la tradition et la nécessaire modernité liée aux changements de circonstances. Du reste, le principe constitutionnel d’adaptation est consacré par le constituant au bénéfice des départements d’outre-mer et des régions d’outre-mer.

7L’exception dictée par l’identité territoriale ne constitue donc pas une menace pour la République. L’obsession de l’uniformité qui prétend garantir l’unité fait l’objet d’une forme d’étiolement. Et en cela, comme l’indique Bernard Stirn et d’autres encore, l’outremer constitue à l’évidence un laboratoire d’idées pour renforcer l’efficacité de l’administration territoriale de la République.

8L’observation de l’histoire juridique tout autant des faits laisse apparaître un ancrage de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution (I). A la faveur de la conjonction de diverses circonstances, événements et réformes, notoirement la décentralisation, leur mode d’administration va emprunter à l’adaptation et à la différenciation (II).

I – L’ANCRAGE DE DROIT COMMUN DES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER DE L’ARTICLE 73 DE LA CONSTITUTION

9Le droit peut devenir la matrice du tout au détriment de la dimension factuelle qu’il va déformer. Le passage de l’institution gubernatoriale à l’institution préfectorale s’effectuera par un simple jeu d’écriture juridique qui deviendra la norme, précisément la norme constitutionnelle. Celui-ci symbolisera par la même, la transformation du statut colonial caractérisé par l’exception en statut départemental et régional caractérisé par l’identité normative.

10Grâce donc à la force et à la légitimité de la règle pour laquelle la contestation est donc plus difficile, les quatre vieilles colonies : Guadeloupe, Guyane, Martinique et la Réunion deviennent des collectivités territoriales de droit commun sur le modèle de celles qui existent dans l’hexagone.

11Cette traduction juridique et normative de l’affirmation du droit commun pour ces territoires est subordonnée à une construction minutieusement conduite. A l’énonciation philosophique et juridique du discours profitable au droit commun (A) va succéder une règle qui se veut instituante et valant autorité de la chose décidée par le pouvoir (B).

A – La construction de philosophie juridique d’un droit commun applicable à l’outre-mer

  • 6 Cité par exemple par V. Sable, La transformation des îles d’Amérique en départements français, Edi (...)

12Dans son rapport et projet d’articles constitutionnels relatifs aux colonies, présentés à la Convention Nationale au nom de la Commission des Onze dans la séance du 17 thermidor an III” (4 août 1795), BOISSY d’ANGLAS avait notamment précisé : “rattachons les colonies à nous, par un gouvernement sage et ferme, par les liens d’un intérêt commun, par l’attrait puissant de la liberté. Que les colonies soient toujours françaises, au lieu d’être seulement américaines ; qu’elles soient libres, sans être indépendantes ; qu’elles fassent partie de notre république indivisible et qu’elles soient surveillées et régies par les mêmes lois et le même gouvernement ; que leurs députés, appelés dans cette enceinte, y soient confondus avec ceux du peuple entier qu’ils seront chargés de représenter ; qu’ils y délibèrent sur tous les intérêts de leur commune patrie, inséparables des leurs. Au lieu des assemblées coloniales, dont la liberté pourrait s’alarmer, et dont l’autorité nationale pourrait redouter l’influence, nous vous proposerons de diviser les colonies en différents départements”6.

13Cette fameuse déclaration de Boissy d’Anglas relative aux colonies françaises d’Amérique rend compte de l’importance du primat de l’identité nationale sur les singularités locales. Le droit commun supplantant alors allègrement tout régime de l’exception. L’ordre colonial présente entre autre la particularité d’instituer un ordre juridique marqué par l’assimilation, sur le mode d’une asymétrie entre le centre (métropole et ses ressortissants) et les territoires excentrés (colonies et colonisés).

14Boissy d’Anglas va déjà très loin dans sa déclaration, en évoquant dès cette époque la départementalisation, qui interviendra quelques siècles plus tard. Le pouvoir central n’a donc pas recours à l’assimilation par l’identité normative dans un premier temps. Dans le même temps, l’identité normative sera aussi progressivement alimentée par la revendication d’égalité des colonisés. Les intérêts des uns et des autres vont converger en faveur de l’institution du droit commun.

15On assiste donc à une rencontre entre l’assimilation qui peut être définie comme une technique de gouvernement pour administrer le lointain et l’exigence sociale d’égalité qui résulte de l’intégration juridique et culturelle de ces territoires éloignés à la République. Comment puis-je être le même sans bénéficier du même traitement ? Cette ligne dynamique à double direction, du haut vers le bas (assimilation) et du bas vers le haut (égalité) constitue le socle du régime juridique de droit commun des collectivités d’outre-mer de l’article 73 de la Constitution.

  • 7 Déclaration de Léopold Sendhar Senghor, cité par R. Debbasch, “Unité et indivisibilité”, in La con (...)

16Sous l’ère coloniale et dans la période post-coloniale, l’assimilation est finalement la gangue du système, qui, traduit sur le plan juridique, correspond à l’application du droit commun à certaines collectivités territoriales sises outre-mer. L’édifice d’ensemble est conforté par le discours politique et juridique de l’uniformité qui est présenté à l’occasion des travaux préparatoires de la Constitution du 4 octobre 1958 sous la formule suivante : “la République ne peut être une et indivisible et multiple et divisible”7.

17Sont ainsi exprimés le principe fondamental du principe d’unité ainsi que la primauté de l’indivisibilité sur le pluralisme. Lorsque l’administration du territoire national relève pour l’essentiel du pouvoir central, il est plus aisé de réfréner les tentations d’expression du pluralisme. Le droit jouant à cet égard un rôle majeur, en s’attachant à unifier en tout temps le territoire par la norme identique. Le représentant de l’Etat veillant, simultanément, comme l’indique la Constitution à garantir les intérêts nationaux.

18Pour ce qui concerne les territoires situés outre-mer, traditionnellement appelés les quatre vieilles colonies (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion), les velléités d’affirmation de pluralisme territorial sont contenues, non seulement par la présence du représentant de l’Etat, mais aussi par l’identité normative qui va constituer depuis le centre, l’épine dorsale de l’administration de ces territoires excentrés.

19Le régime juridique inlassablement réaffirmé est celui du droit commun des collectivités territoriales. Les références principales et primordiales deviennent pour les résidents de la colonie : la loi nationale protectrice, élévatrice et émancipatrice ainsi que la “métropole” : la France hexagonale dotées d’un régime politique républicain et d’institutions démocratiques.

B – La construction du droit commun à destination des départements d’outre-mer

20Le droit possède cette redoutable particularité qui consiste à transformer la nature juridique d’un territoire. Le droit, peut même sur un laps de temps variable influer considérablement sur l’identité culturelle. Il peut aussi raccourcir de manière significative les distances entre le centre d’impulsion qui crée la norme et le territoire de destination de cette dernière. Il concourt à l’unification, en tendant à rendre semblable ce qui est à l’origine différent. C’est une entreprise de conquête par sédimentation.

  • 8 V. P-Y Chicot, “La théorie de la gémellité par le droit”, in P-Y Chicot, R. Etien, P. Teisserenc ( (...)

21Il est dès lors largement possible, au regard de ce qui précède de conceptualiser une théorie de la gémellité par le droit8. L’effectivité de la théorie de la gémellité par le droit convertit des territoires sous statut colonial en collectivité départementale. D’un point de vue historique, on rappellera utilement que la centralisation étatique procède de deux créations institutionnelles successives : les départements qui garantissent l’uniformité du nouvel Etat révolutionnaire et les préfets, garants de l’unité étatique telle qu’elle est pensée par Napoléon Bonaparte.

22Dans la France extra-hexagonale, la départementalisation procède d’une volonté de décoloniser par l’intégration normative et institutionnelle. L’abandon de la spécialité législative qui préside à l’administration coloniale est ainsi consommé. Des circonstances historiques expliquent cette évolution statutaire.

23En effet, au sortir de la seconde guerre mondiale, la question de la décolonisation est posée avec acuité. En raison de leur situation géographique, les colonies américaines se trouvent dans l’orbite stratégique des Etats-Unis. Cette puissance hémisphérique, mais pas seulement, ne dissimule pas ses intentions d’adoubement à l’endroit de ces territoires, qui sont français depuis des siècles.

  • 9 Guadeloupe, Guyane, Martinique, mais aussi La Réunion.

24En même temps, la France est perçue comme une puissance coloniale dans un monde qui se veut changeant, car ayant entre autre rejeté la domination de l’homme par l’homme, dont le nazisme et le fascisme s’étaient faits les chantres. Pour affirmer sa souveraineté sur ces terres françaises d’Amérique9, la France va procéder à une décolonisation par l’intégration, à l’inverse de ce qui se produira pour les possessions d’Afrique et d’Asie.

  • 10 JORF, 20 mars 1946.

25Par la loi no 46-451 du 19 mars 194610, les quatre vieilles colonies françaises d’Amérique et de l’océan Indien vont être transformées en départements. On parle de départements d’outre-mer. Mais, la qualification de départements d’outre-mer ne correspond pas à une catégorie juridique particulière. L’épithète “outre-mer” n’ayant qu’une portée géographique. Celle-ci indique simplement que ces départements ne sont pas situés sur le territoire de l’hexagone. Les collectivités de la République, aux termes des dispositions de la Constitution sont les : “communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier, les collectivités d’outre-mer”.

  • 11 C’est l’allusion à l’alignement du statut des enfants légitimes, naturels et adultérins opérés par (...)

26Les départements d’outre-mer, puis les régions d’outre-mer sont et demeurent la progéniture de la “mère patrie” étatique, support matriciel des collectivités territoriales. C’est l’Etat souverain, détenteur du pouvoir de faire la loi qui les génère. Pour établir une comparaison avec le droit civil en usant d’une métaphore, on dira que les enfants (légitimes, naturels, adultérins) quelque soient les circonstances de leur conception sont placés sur un pied d’égalité juridique11, même si on peut évidemment reconnaître ça et là, qu’ils peuvent avoir des identités et des caractères différents.

27Le critère géographique n’influe de prime abord, ni sur le droit qui va organiser le régime d’application de la loi, ni sur l’organisation administrative. Au surplus, il faut souligner en guise de rappel que l’article 73 de la Constitution du 27 octobre 1946 est rédigé de manière lapidaire, attestant d’une certaine intransigeance dans la volonté d’y installer le droit commun. En effet, l’article 73 de la Constitution qui institue la Quatrième République dispose : “le régime législatif et l’organisation administrative des départements d’outre-mer est la même que celui des départements métropolitains, sauf exceptions déterminées par la loi”.

28Le principe de l’identité législative est ainsi exprimé dans sa toute rigueur. A la philosophie d’administration qu’est l’assimilation culturelle, le pouvoir central y adjoint l’intégration institutionnelle formalisant la départementalisation puis la régionalisation. Il y adjoint également une intégration normative par la consécration du principe de l’identité législative et réglementaire.

29Si la décentralisation ne remet pas fondamentalement en cause cette construction juridique super-structurelle (la norme) et infrastructurelle (l’institution), cette réforme de taille ouvre tout de même davantage la voie à une adaptation renforcée du droit commun, pouvant aller jusqu’à la différenciation normative.

II – LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER DE L’ARTICLE 73 : LA MISE EN ŒUVRE D’UNE DÉCENTRALISATION ADAPTÉE ET DIFFÉRENCIÉE

  • 12 Le desserrement de l’étau étatique, la popularisation du régionalisme en sont les principaux. V. à (...)
  • 13 V. J-M Pontier, “Décentralisation et patrimoine”, in P. Le Louarn (dir.), Le patrimoine culturel e (...)

30Le droit, nous l’avons dit est une force. Mais la force peut-elle toujours annihiler le tout ? Certainement pas. A la faveur de facteurs divers12, la résurgence de l’essence identitaire va permettre au tout, à défaut de se reconstituer totalement, de s’affirmer. Ainsi, l’identité territoriale ou identité locale qui témoigne de l’indispensable prise en compte des collectivités humaines et de ce qui les font, deviendra digne d’intérêt pour le juriste intéressé par le droit des collectivités territoriales13.

  • 14 C. Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales(...)

31L’analyse de Constantin Bacoyannis, à ce stade du raisonnement est opportunément invocable, lorsqu’il parle de “groupement naturel qui est délimité grâce à son rattachement à un territoire et qui préexistait à sa reconnaissance par l’Etat”14.

  • 15 P-Y Chicot, “Les rapports centre-périphérie : construction, déconstruction et reconstruction de l’ (...)

32Si sans nul doute, le regard porté sur l’évolution de l’Etat révèle un jeu de construction, déconstruction et reconstruction à l’aune du décloisonnement mondial des frontières et de la décentralisation, le droit public français attaché à l’Etat ne procède pas cependant d’une structure malléable et informe qui peut être tout bonnement privé de son sens fondamental, qui est celui de l’unité de l’Etat15.

33Il n’y a pas, à la vérité, une quelconque débâcle dans les objectifs poursuivis par le droit des collectivités territoriales de droit commun puisque l’assimilation demeure la ligne de force. Pour autant, la constitutionnalisation de l’adaptation dans le mode d’administration des collectivités d’outre-mer de l’article 73 fait suite à la prise en compte de la dimension géographique comme élément pertinent dans l’efficacité de l’intervention de la norme (A). Le droit commun de la décentralisation appliqué aux collectivités d’outre-mer de l’article 73 est donc mâtiné de trois ingrédients au goût têtu : l’assimilation, l’adaptation et la différenciation (B).

A – La philosophie juridique de l’adaptation dans le mode d’administration des collectivités d’outre-mer de droit commun

34La construction de l’Etat résulte aussi d’un processus incrémental. La décentralisation qui intervient après des siècles de centralisation des affaires publiques en témoigne. La décentralisation, vise en effet, à désenganguer l’action publique locale, en conférant un rôle plus grand de faiseur de politiques publiques aux collectivités territoriales. La réforme s’apparente à un changement d’attitude qui consiste à ne plus considérer le fait territorial local comme un élément superfétatoire dans la manière d’administrer le territoire national de la République. L’efficacité recherchée, étant subordonnée à un désengorgement du centre.

  • 16 Cité par T. Frinault (dir.), “La centralisation administrative : une tradition plus ou moins loint (...)

35Parallèlement, l’intégration territoriale par une application rigoureuse du principe de l’identité législative n’apparaît plus comme l’unique moyen de conserver l’édifice étatique mis en place jadis. Les territoires locaux réclament davantage d’oxygène, ce qui fera dire, le 15 juillet 1981, à l’ancien président de la République, François Mitterrand : “La France a eu besoin d’un pouvoir fort et centralisé pour se faire, elle a aujourd’hui besoin d’un pouvoir décentralisée pour ne pas se défaire”16.

  • 17 V. S. Denaja, Expérimentation et administration territoriale, Thèse, Montpellier I, 2008, 669 p.

36La politique juridique et normative “du même” quelque soit le lieu géographique où est située la collectivité territoriale est saisie par l’obsolescence. Le point culminant de la prise de conscience est atteint avec l’inscription dans la Constitution à l’article 72 alinéa 3, la disposition suivante : “dans les conditions prévues par la loi organique, et sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d’exercice d’une liberté publique ou d’un droit constitutionnellement garanti, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent, lorsque, selon le cas, la loi ou le règlement l’a prévu, déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences”17.

37Ceci étant, dans le fond, l’identité législative n’est pas en tout point critiquable car elle résulte d’une volonté d’instaurer une égalité de traitement entre les citoyens. Ce principe d’égalité étant au fondement même de la République. L’interrogation qui se fait tout de même jour est la suivante : peut-on en permanence traiter de manière strictement identique des situations qui sont différentes ? L’efficacité de la régulation sociale par le droit est alors en question. Cette efficacité semble irrémédiablement subordonnée à une exigence de souplesse en vue d’optimiser le résultat attendu. Il importe alors de trouver des solutions originales conformes à la réalité territoriale, pouvant dans certains cas, confiner à la dérogation.

38Le créateur de la norme peut choisir de soustraire telle ou telle collectivité territoriale au total empire de l’identité normative. On invoque dans ce cas de figure la notion d’adaptation. La norme va s’appliquer ou continuer de s’appliquer, mais en tenant compte des caractéristiques de l’aire d’implantation. L’adaptation peut aussi vouloir dire, toujours au regard de la réalité territoriale, que l’application de la norme sera différée ou écartée.

  • 18 L’article 73 alinéa 1er (1958).
  • 19 Article 73 alinéa 1er modifié par la loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003, JORF, 29 m (...)

39La Constitution de la Cinquième République affirme pour les départements d’outremer le principe de l’identité législative imposé par la mise en œuvre d’un cadre juridique qui est celui du droit commun. Les lois et les règlements y sont applicables de plein droit18. L’exception au principe consiste à admettre que l’application de plein droit de la loi et du règlement puisse faire l’objet d’adaptations nécessitées par leur situation particulière, et aujourd’hui “aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités”19.

40La constitutionnalisation des singularités locales implique la reconnaissance d’une identité territoriale qui va servir d’élément d’inspiration à la méthode juridique. Est ainsi admise l’idée, que l’unité de la République peut ne pas être mise à mal en cas de rupture de la chaine de l’uniformité.

41Par conséquent, l’uniformité qui commande d’agir à l’identique n’est pas toujours la règle cardinale qu’il convient d’utiliser. Elle peut être incurvée ou s’incliner devant les exigences réclamée par l’identité territoriale. Ces éloignements sporadiques de la logique centripète sont acceptés pour au moins deux raisons. Premièrement, l’adaptation permet une meilleure application de la norme. Deuxièmement, lorsque l’application de la stricte identité aboutirait à des situations manifestement empreintes d’absurdité.

42L’adaptation vaut également pour l’organisation administrative des départements d’outre-mer. Si en 1958, la rédaction de l’article 73 de la Constitution n’autorise pas un cadre différent de celui qui existe en France hexagonale, il n’est pas exclu la mise au point de dispositions qui sont dérogatoires du droit commun des collectivités territoriales.

  • 20 P-Y Chicot, “L’association des départements-régions d’outre-mer à l’exercice du pouvoir législatif (...)

43Sur le terrain de l’exercice des compétences locales, le pouvoir exécutif, par un décret 60-406 du 26 avril 1960 relatif à relatif à l’adaptation du régime législatif et de l’organisation administrative des départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion confère aux assemblées départementales un pouvoir d’initiative législative et réglementaire. Cette compétence sera du reste étendue à la région lorsque celle-ci sera créée. Cette disposition plutôt exorbitante du droit commun des collectivités territoriales exprime une immixtion du local dans les affaires législatives et réglementaires. Le Constituant ira bien plus loin en consacrant à l’occasion de la réforme constitutionnelle de 2003, les habilitations législatives et réglementaires20.

  • 21 En France, la décentralisation, contrairement à une idée répandue ne date pas du début du XXème si (...)
  • 22 C’est le titre de la loi no 82-213 du 2 mars 1982, JORF, 3 mars 1982.

44Au fur et à mesure, sans rejeter l’assimilation qui demeure le cadre juridique général, on voit bien que le législateur et le pouvoir réglementaire vont au-delà de la simple adaptation. Ils lui préfèrent sans l’exprimer clairement la différenciation. Dans l’outremer de droit commun, à partir de 1982, ouvrant l’ère moderne législative21 des “libertés” accordées aux “communes, départements et régions”22, la décentralisation oscille entre assimilation, adaptation et différenciation.

B – Un droit commun de la décentralisation : entre assimilation, adaptation et différenciation

  • 23 Le rapport “Vivre ensemble” pouvait ainsi faire en ces termes, en 1976, le constat d’un “Etat gonf (...)

45La décentralisation, réforme de l’Etat, postule une remise en cause de l’omnipotence et de l’omniscience de l’Etat. C’est donc d’abord une approche de philosophie politique et sociale pour laquelle le droit sera chargé de rédiger la partition musicale. Dans le rapport d’Olivier Guichard sollicité par le Président de la République de l’époque, Valéry Giscard d’Estaing, la situation de l’Etat est comparée à des bovins paralysés par un excès de nourriture : “l’Etat gonflé”23.

46La décentralisation ne nous semble pas devoir être réduite à une simple méthode bureaucratique d’administration et d’organisation du territoire national. Celle-ci est aussi le fruit d’une idéologie d’origine essentiellement locale, en tout cas a-nationale, qui consiste à penser qu’il est possible de gommer, sans aller jusqu’à l’extinction, le rapport hiérarchique très marqué qui existe entre le pouvoir central et le pouvoir local. Celui-ci ayant donné naissance à un système politique résolument centralisé.

  • 24 V. G. Protiere, La puissance territoriale : contribution à l’étude du droit constitutionnel local, (...)

47En envisageant un partage de responsabilités entre les deux catégories de collectivités territoriales, la collectivité étatique et les collectivités locales, la décentralisation dessine progressivement les traits d’un pouvoir local que l’on n’ose pas nommer24. Est-ce à dire que la France girondine rêvée par certains Révolutionnaires voit enfin le jour ? Rien n’est moins sur, car la décentralisation française reste profondément administrative et ne change en rien la nature de l’Etat.

48Ceci étant, dès lors que la décentralisation valorise le territoire local par la promotion et la reconnaissance d’une ingénierie locale pour concevoir et mettre en œuvre des politiques publiques, la différenciation apparaît, car d’un territoire local à un autre la manière de voir, de penser, d’agir est forcément différente.

49Dans la France extra-hexagonale de droit commun, la philosophie juridique et culturelle de l’assimilation est perpétuée et son principal corollaire le principe de l’identité législative. Toutefois, la politique de décentralisation, en accordant une place privilégiée à l’esprit de “liberté” et de “responsabilité” contribue à une plus grande affirmation de l’identité des territoires. L’adaptation constitue moins une variable d’ajustement qu’un postulat de départ. Pour les collectivités de l’article 73 de la Constitution, le choix de la décentralisation adaptée est retenu.

  • 25 Décision no 82-147 DC du 2 décembre 1982, Journal officiel du 4 décembre 1982, p. 366. Recueil, p. (...)

50Il est question dès 1982, de concevoir une organisation administrative sur mesure pour les départements d’outre-mer en les dotant d’une assemblée unique. On assistera à l’échec patent de cette différenciation institutionnelle et territoriale à la suite de la décision du Conseil constitutionnel du 2 décembre 198225. Pour déclarer cette disposition non conforme à l’article 73 de la Constitution, les juges de la rue de Montpensier vont arguer du fait que l’assemblée unique efface outre-mer, l’institution départementale. Ainsi naquît les départements-régions d’outre-mer, symbole d’une identité échevelée. En effet, alors qu’en France hexagonale la région est constituée par plusieurs départements, dans l’outre-mer de droit commun, la région est monodépartementale.

51La nouvelle conceptualisation de collectivités d’outre-mer de droit commun à double niveau administratif (collectivité unique/communes ou assemblée unique/communes) sera l’œuvre du constituant. La réforme constitutionnelle de 2003 offrira l’occasion d’une nouvelle écriture de l’article 73 pour ouvrir la voie à la possible disparition de la région monodépartementale. Plus encore, le régime d’application de la loi peut être repensé au profit de la spécialité législative. On substitue l’adaptation à la différenciation.

Conclusion

  • 26 V. L. Jaume, L’Etat administratif et le libéralisme : une histoire française, Fondation pour l’inn (...)
  • 27 B. Stirn, cité supra.
  • 28 Loi no 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martin (...)

52En 1982, l’acte I de la décentralisation introduit une rupture historique en supprimant la tutelle. La décentralisation bouleverse la tradition administrative française et traduit en même temps un repositionnement de l’Etat qui est réputé jusque là le plus compétent, le plus intègre, mais aussi le seul lieu de définition de l’intérêt local26. Dans l’outre-mer de droit commun, avec l’échec de l’assemblée unique, l’acte I est celui d’une remise en cause non consommée de l’organisation territoriale de droit commun. Cette expérience n’est restée “au stade du laboratoire d’idées”27. Mais l’histoire s’est révélée tenace, car l’acte II de la décentralisation intervenue en 2003 préserve l’unité de l’ensemble national tout en légitimant la diversité et l’identité des territoires. Le changement de régime juridique dans l’organisation territoriale et dans l’application de la loi est désormais permis pour les départements-régions d’outre-mer. En offrant juridiquement à ces collectivités la possibilité de se doter de statuts sur mesure, des évolutions futures qui accentueront la diversification institutionnelle et administrative du territoire sont probablement ouvertes. A titre d’exemple édifiant, la région Alsace est inspirée par les modèles guyanais et martiniquais de collectivité unique28, envisageant la voie du conseil unique. Le pouvoir d’habilitation législative et réglementaire octroyé aux collectivités d’outre-mer de l’article 73 reçoit les faveurs de l’association des régions de France comme pouvant possiblement être étendues à la France hexagonale. Dans ce contexte précis, comment ne pas donner raison à Bernard Stirn lorsqu’il affirme que “la République, l’outre-mer est une de ses composantes, qui lui apporte davantage de diversité, lui impose des obligations et contribue, par les ouvertures qu’il lui offre, à son propre enrichissement…”.

Notes

1 B. Stirn, L’outre-mer dans la République, Colloque organisé au Sénat par le Cercle pour l’excellence des originaires de l’outre-mer, Outre-mer et devise républicaine, Conseil d’Etat, 29 avril 2011, 12 p. (http://www.conseil-etat.fr/media/document/DISCOURS%20ET%20INTERVENTIONS/l-outre-mer-dans-la-republique.pdf).

2 Article 2 alinéa 3 de la Constitution du 4 octobre 1958.

3 Le Conseil constitutionnel a censuré la référence à un “peuple corse, composante du peuple français” dans la décision 91-290 DC du 9 mai 1991. Il s’est fondé notamment sur l’article 1er selon lequel “la France assure l’égalité de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion”. Il a considéré que la Constitution ne connaissait que le peuple français, du moins pour la métropole, et qu’il ne pouvait y avoir de distinction au sein de ce peuple. Le Conseil constitutionnel a censuré la référence à un “peuple corse, composante du peuple français” dans la décision 91-290 DC du 9 mai 1991. Il s’est fondé notamment sur l’article 1er selon lequel “la France assure l’égalité de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion”. Il a considéré que la Constitution ne connaissait que le peuple français, du moins pour la métropole, et qu’il ne pouvait y avoir de distinction au sein de ce peuple. Pour consulter la décision, v. Journal officiel du 14 mai 1991, p. 6350. Recueil, p. 50.

4 J-C Thoenig, “La décentralisation, dix ans après”, Revue Pouvoirs, no 60, 1992, p. 5.

5 L’expression est de Louis Favoreu. V. L. Favoreu & A. Roux, “La libre administration des collectivités territoriales est-elle une liberté fondamentale ?” Cahiers du Conseil Constitutionnel, no 12, mai 2002, 8 p.

6 Cité par exemple par V. Sable, La transformation des îles d’Amérique en départements français, Editions Larose, 1955, p. 54.

7 Déclaration de Léopold Sendhar Senghor, cité par R. Debbasch, “Unité et indivisibilité”, in La continuité constitutionnelle en France de 1789 à 1989, Paris, Economica et PUAM, 1990, p. 28.

8 V. P-Y Chicot, “La théorie de la gémellité par le droit”, in P-Y Chicot, R. Etien, P. Teisserenc (dir.), L’influence du régime juridique des collectivités d’outre-mer sur la nature de l’Etat français, Edition Cujas, 2013 (à paraître).

9 Guadeloupe, Guyane, Martinique, mais aussi La Réunion.

10 JORF, 20 mars 1946.

11 C’est l’allusion à l’alignement du statut des enfants légitimes, naturels et adultérins opérés par le législateur par la réforme législative du 3 janvier 1972.

12 Le desserrement de l’étau étatique, la popularisation du régionalisme en sont les principaux. V. à ce sujet, R. Pasquier, Le pouvoir régional : mobilisation, décentralisation et gouvernance en France, presses de sciences po, 2013, 379 p.

13 V. J-M Pontier, “Décentralisation et patrimoine”, in P. Le Louarn (dir.), Le patrimoine culturel et la décentralisation, Presses Universitaires de Rennes, 2011, pp. 93-120. P. Iogna-Prat, Le patrimoine culturel : entre le national et le local : chances et limites de la décentralisation, Thèse, Université d’Angers, 3 juin 2009, 820 p.

14 C. Bacoyannis, Le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, PUAM-Economica, 1993, p. 100.
L’auteur montre que l’expression “collectivité territoriale”, employée par L. Duguit dès 1903, par L. Michoud en 1906, R. Carré de Malberg en 1920 et L. Rolland à partir de 1935, désignait initialement un ensemble formé par tous les groupes humains défini par leur rattachement à un certain territoire.

15 P-Y Chicot, “Les rapports centre-périphérie : construction, déconstruction et reconstruction de l’Etat”, N. Kada (dir.), De la réforme territoriale à la réforme de l’Etat, CERDHAP, Presses Universitaires de Grenoble, mai 2011, pp. 249-270.

16 Cité par T. Frinault (dir.), “La centralisation administrative : une tradition plus ou moins lointaine (introduction générale)”, in Le pouvoir territorialisé en France, Presses Universitaires de Rennes, 2012, pp. 9-22.

17 V. S. Denaja, Expérimentation et administration territoriale, Thèse, Montpellier I, 2008, 669 p.

18 L’article 73 alinéa 1er (1958).

19 Article 73 alinéa 1er modifié par la loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003, JORF, 29 mars 2003.

20 P-Y Chicot, “L’association des départements-régions d’outre-mer à l’exercice du pouvoir législatif et réglementaire”, Pouvoirs Locaux, no 86/III, octobre 2010, pp. 88-95.

21 En France, la décentralisation, contrairement à une idée répandue ne date pas du début du XXème siècle. On note des avancées favorables à l’autonomie locale déjà sous la IIIème République. On peut aussi citer l’article 87 de la Constitution du 27 octobre 1946 que ne fut pas en revanche appliqué.

22 C’est le titre de la loi no 82-213 du 2 mars 1982, JORF, 3 mars 1982.

23 Le rapport “Vivre ensemble” pouvait ainsi faire en ces termes, en 1976, le constat d’un “Etat gonflé” : “La situation d’aujourd’hui, c’est d’abord un Etat qui a absorbé en lui presque toute la substance administrative. Au regard des responsabilités locales, elle est évidemment malsaine. Mais elle l’est aussi si l’on a le souci de la dignité de l’Etat ou de l’efficacité administrative. “L’Etat en effet s’est englué dans le quotidien. Il est de plus en plus appelé à entrer dans la gestion quotidienne des français : éducation, habitat, santé, etc. Par lui-même ou par personne interposée, il gère telle prime ou indemnité, dispense tel avantage. Il sécrète à cette fin une réglementation détaillée et pointilliste, à laquelle les fonctionnaires s’accrochent ensuite avec passion. “Ainsi pris, l’Etat n’a souvent ni le temps ni le recul suffisant pour jouer le jeu que la collectivité attend de lui : surveiller les grands équilibres, poser les règles de la vie en société, en contrôler le respect. En revanche, il s’est substitué au rôle normal des collectivités locales”. http://www.senat.fr/rap/r99-447-1/r99-447-13.html

24 V. G. Protiere, La puissance territoriale : contribution à l’étude du droit constitutionnel local, Thèse, Lyon 2, 30 juin 2006, 544 p.

25 Décision no 82-147 DC du 2 décembre 1982, Journal officiel du 4 décembre 1982, p. 366. Recueil, p. 70.

26 V. L. Jaume, L’Etat administratif et le libéralisme : une histoire française, Fondation pour l’innovation politique, juin 2009, 13 p.

27 B. Stirn, cité supra.

28 Loi no 2011-883 du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, JORF, du 28 juillet 2011, p. 12821.

Auteur

Maître de conférences HDR, Université des Antilles et de la Guyane, CRPLC CNRS-UMR 8053

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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