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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre B. À l'aune d'acteurs spécifiques

Intercommunalité : continuité des politiques publiques pour une révolution tranquille...

Serge Regourd

Texte intégral

1“C‘est dans la commune que réside la force des peuples libres. Les institutions communales sont à la liberté ce que les écoles primaires sont à la science ; elles la mettent à la portée du peuple ; elles lui en font goûter l’usage paisible et l’habituent à s’en servir. Sans institutions communales, une nation peut se donner un gouvernement libre, mais elle n’a pas l’esprit de la liberté”.

  • 1 De la Démocratie en Amérique - Ed. Ch. Gosselin 1835 – partie 1 – ch 5. Sur cette question, cf. no (...)

2Cette profession de foi en faveur de la commune n’émane pas de l’une des figures de la Commune de Paris, mais de Tocqueville, l’un des penseurs libéraux les plus favorables à l’idée même de la décentralisation1.

3Force est de constater que le bilan de trente ans de décentralisation, depuis la loi du 2 mars 1982 ne permet guère de considérer que les communes, globalement considérées, auraient été les principales bénéficiaires de ce processus. Les bilans de la première période de décentralisation ont, à l’inverse, conduit à considérer, contre toute attente, que les départements s’étaient taillés la meilleure part, avant que les logiques du libéralisme économique et la dynamique européenne ne privilégient l’échelon régional. Quant à la commune, elle a été, de plus en plus nettement, appréhendée à partir du prisme prévalent de l’intercommunalité.

  • 2 Un dossier de l’AJDA sur Trente ans de décentralisation (no 14 du 16 avril 2012) ignore de manière (...)
  • 3 L’Ancien Régime et la Révolution Ed. Michel Lévy 1856.

4S’agissant de tenter un bilan global de trente ans de décentralisation, il ne paraît guère contestable de retenir l’intercommunalité comme l’une de ses principales rubriques, l’une de ses traductions majeures. Une véritable révolution institutionnelle, plus ou moins silencieuse, s’est accomplie en quelques décennies. Cette place déterminante de l’intercommunalité dans le palmarès des mutations accomplies sous le pavillon de la décentralisation suffirait à mettre en lumière l’inanité de la présentation rituelle, consistant à se référer aux prétendus “Acte 1”, “Acte 2” et prochainement “Acte 3” de la décentralisation. Présentation, hélas, reprise par la majorité de la doctrine publiciste, dans ses composantes traditionnellement les plus rigoureuses et ici happées par la logique des simplifications médiatiques, dépourvues de toute pertinence normative. De quel acte en effet relèverait l’intercommunalité ? Ni de l’Acte I de 1982/1983, ni de l’Acte II de 2003/2004 mais de grandes lois de la période intermédiaire : loi ATR du 6 février 1992 d’une part, loi dite “Chevènement” du 12 juillet 1999 d’autre part, l’une et l’autre parfaitement occultées par la métaphore théâtrale2. Processus d’intercommunalité par ailleurs renforcé et complété par la loi du 16 décembre 2010 pareillement évacuée de la mémoire décentralisatrice, on ne sait par quelle excommunication juridique alors que la création des métropoles, par exemple, marque assurément une étape non négligeable avec laquelle le pseudo “Acte III” à venir ne paraît pas avoir prévu de rompre… Cette situation spécifique de l’intercommunalité sur le terrain de la décentralisation, découle, chacun le sait, de la carte communale, héritée de l’Histoire même et opérant l’une des formes de continuité entre l’Ancien Régime et la Révolution, lumineusement mise en lumière par Tocqueville déjà cité, dans son autre œuvre maîtresse3. La “pulvérisation” communale des 36 000 communes, n’a pas reçu le moindre correctif avec les réformes de 1982-1983 réalisées dans le cadre d’une carte communale maintenue en l’état, contrairement aux réformes de décentralisation également mise en œuvre au cours de la même période, dans la majorité des autres pays européens.

5De telle sorte que le législateur s’en était remis à la pérennisation des modalités de coopération intercommunale mises en place… près d’un siècle avant le supposé “Acte 1” de la décentralisation, sous forme des syndicats de communes créés dès 1890 s’agissant des S. I. V. U (syndicats de communes à vocation unique) complétés ultérieurement par les SIVOM (syndicats à vocation multiple). Quelles qu’aient été leurs vertus pour la gestion mutualisée d’un certain nombre de services, en particulier dans l’ordre rural, ce serait peu dire que la forme syndicale, peu contraignante, basée sur la libre initiative des communes n’était guère de nature à régler les problèmes de la pulvérisation communale. A certains égards, elle l’avait même aggravée. Au début des années quatre-vingt-dix, la Direction Générale des Collectivités Locales (DGCL) recensait ainsi près de 17 000 structures intercommunales dont plus de 15 000 SIVU, créées selon une fantaisie territoriale au terme de laquelle certaines parties du territoire national y restaient réfractaires, alors que dans le même temps, certaines communes pouvaient appartenir cumulativement à une dizaine de syndicats, cette appartenance ne se traduisant, parfois, par aucune réalité opérationnelle.

  • 4 Cf. not. M. Bourjol : “La réforme de l’Administration Territoriale : commentaire de la loi d’orien (...)
  • 5 Cf. not. En ce sens : J-A Mazères et S. Regourd : “Collectivités locales : du modèle communautaire (...)

6Les transferts de compétences opérés par les lois des 7 janvier et 22 juillet 1983 aiguisèrent sensiblement les contradictions pour les communes les plus nombreuses entre l’importance des compétences formellement détenues et la carence des moyens disponibles pour autoriser leur exercice réel. Il fallut néanmoins attendre près de 10 ans avant que l’intercommunalité fût réinventée par la grande loi A. T. R du 6 février 19924 à l’origine de l’une des mutations les plus considérables du paysage décentralisé, même si elle n’a pas été mémorisée par les comptables des “Actes” de la décentralisation. Il s’agit alors d’un authentique renversement de la conception de l’intercommunalité, passant de la voie de la simple coopération à un schéma d’intégration (I). Le processus ainsi mis en œuvre s’inscrit initialement dans un contexte plus large de “dé-territorialisation”, caractéristique de la prévalence d’un nouveau modèle de définition des collectivités territoriales appréhendées en termes fonctionnels, d’efficience entrepreneuriale, émancipé des découpages territoriaux5. Mais ces nouvelles grilles de définition du local correspondent ensuite, dialectiquement, à une re-territorialisation à l’échelle précisément des différentes communautés supra-communales (II).

I – DE LA COOPÉRATION À L’INTÉGRATION

7Le caractère inadapté de la formule de coopération syndicale pour pallier les inconvénients de la pulvérisation des petites communes rurales, aurait pû avoir pour effet de remettre à l’ordre du jour des projets de fusions, ou de suppressions de communes, comme cela fût mis en œuvre, selon des modalités variables dans différents pays européens. Mais le cuisant échec de la fameuse loi dite Marcellin de 1971 avait désormais érigé une telle issue en hypothèse interdite. Cet “impensable” de la décentralisation découlait du caractère proprement autoritaire de la logique des fusions, cependant que la formule syndicale s’était avérée, à l’inverse, inadaptée, du fait de son caractère excessivement permissif. La nouvelle piste ouverte par le législateur de 1992 se présentait donc, en forme de moyen-terme entre ces deux solutions (A). Ce caractère volontariste a été considérablement bonifié par un deuxième texte fondateur : la loi dite “Chevènement” du 12 juillet 1999 (B).

A – La voie “communautaire” ouverte par la loi du 6 février 1992

  • 6 Cf. not. M. Bourjol : La coopération intercommunale LGDJ 1996, Y. Jegouzo : “Les communautés de co (...)

8Il ne paraît pas abusif de se référer au modèle de l’Europe Communautaire pour éclairer les sources d’inspiration de la loi. Celle-ci est concomitante de l’adoption du Traité de Maastricht, signé, le lendemain, le 7 février 1992, et cette concomitance souligne la préoccupation pour la France de prendre en compte les impératifs économiques et politiques qui découlent du Traité, qu’il s’agisse de la rationalisation de la dépense publique ou du rapprochement avec l’identification démographique de la collectivité de base dans les autres pays membres de l’Union6. Au-delà de la terminologie même des “communautés” créées par loi et qui exprime cette filiation, c’est bien l’articulation entre le niveau communal et le niveau intercommunal qui, à l’image de la Communauté Européenne, dépasse la finalité d’une simple coopération pour viser à une certaine intégration même si ce dernier terme, trop connoté, ne figure pas dans le texte de la loi. La logique intégrative s’exprime sous plusieurs formes.

  • 7 Ces incitations financières ont parfois conduit à la constitution de communautés sur la base d’un (...)

9La première, qui servira de qualification générique à ces nouvelles structures de coopération est l’intégration fiscale. Les nouveaux “EPCI à fiscalité propre” constituent l’exact contre-champ financier des syndicats de communes, caractérisés par les simples cotisations acquittées par les communes en contre-partie des prestations effectuées. Les communautés créées par la loi sont dotées d’une fiscalité propre, consistant selon des modalités d’intégration croissante en une fiscalité additionnelle, de superposition, à l’égard des quatre taxes directes de la fiscalité locale et correspondant à un taux spécifique, éventuellement agrémentée d’un taxe professionnelle de zone (perçue dans les zones d’activité gérées par les communautés) ou en une fiscalité de substitution, la fiscalité des entreprises – taxe professionnelle – étant alors organisée en direction de la structure intercommunale, qu’il s’agisse de la fixation des taux ou de la perception de son produit. Diverses mesures d’incitation financière étaient complémentairement organisées : attribution de la DGF (Dotation globale de fonctionnement) dès la première année de fonctionnement, et non plus avec un décalage de deux ans, montant de DGF pondéré par l’application d’un coefficient d’intégration fiscale incitant au transfert de compétences, bénéfice du FCTVA (Fonds de compensation de la TVA), l’année même de réalisation des travaux7.

  • 8 Le Conseil d’Etat a pu, plus récemment, souligner que la définition de l’intérêt communautaire rés (...)

10La deuxième modalité d’intégration concerne les compétences. Dans ce domaine encore, contrairement à la formule syndicale fondée sur le libre choix des communes quant aux compétences transférées, la loi définit désormais les compétences qui doivent être transférées. Les compétences définies en termes de transferts obligatoires, concernant l’aménagement de l’espace et le développement économique, correspondent précisément aux potentialités intégratives des domaines en cause, susceptibles de favoriser une dynamique, correspondant conjointement, aux bases de leur nouveau pouvoir fiscal. A ces compétences obligatoires, s’ajoutent, logiquement des compétences optionnelles et des compétences facultatives librement ajoutées par les communes concernées. Chacune de ces compétences peut néanmoins donner lieu à une distinction entre ce qui relève de “l’intérêt communautaire” et ce qui reste de “l’intérêt communal”8.

  • 9 Sur la valeur du schéma, cf. infra.

11Le troisième volet consiste dans ce que l’on pourrait qualifier de planification, ou d’aménagement du territoire de l’intercommunalité, au sens où celle-ci est désormais conçues de manière globale, à l’échelle de l’ensemble du territoire, dans le cadre d’un schéma départemental de la coopération intercommunale, dont la configuration est pilotée par le préfet, assisté d’une commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) composée de représentants des élus locaux9. Procédure de constitution répondant à des conditions et à des échéances précisément définies par la loi, ici encore en claire rupture avec le spontanéisme désordonné de la coopération sous forme syndicale.

12Procédure de mise en œuvre elle-même de portée intégrative car fondée sur des règles de majorité qualifiée permettant la constitution d’une communauté dès lors que la moitié des communes concernées se prononcent favorablement et qu’elles représentent les deux tiers de la population totale, ou alternativement, que les deux tiers d’entre-elles s’expriment ainsi en représentant la moitié de la population concernée.

13Dans ce cadre général, la loi créait deux catégories de communautés : les communautés de communes, conçues pour l’ordre rural et les communautés de villes conçues pour l’ordre urbain sur la base d’un seuil de population minimum de 20 000 habitants, selon une logique de plus nette intégration, qu’il s’agisse du régime fiscal, avec transfert de plein droit de la taxe professionnelle, ou de l’importance des compétences conférées, chacune des deux principales compétences visées donnant lieu à un transfert plus étendu, la loi précisant, par exemple, s ‘ agissant de l’aménagement de l’espace, que le transfert concernait les schémas directeurs, les schémas de secteur, les programmes locaux de l’habitat, les zones d’aménagement concerté etc…. La réussite de la première structure, et l’échec de la seconde expliquent, pour partie, la remise en chantier de ce que d’aucuns auraient pu qualifier d’“Acte 2” de l’intercommunalité, avec la loi de juillet 1999.

B – La place majeure acquise par l’intercommunalité avec la loi de 1999

  • 10 Selon un premier bilan établi en 1996, il existait déjà 1 255 structures intégrées (dont les 10 co (...)
  • 11 Cf. not. M. Degoffe : “Le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale” AJDA(...)

14La mutation découlant de la loi 1992 autorisait quelques années plus tard un bilan très encourageant10 même si quelques incohérences et quelques “dommages collatéraux” étaient perceptibles. Dommage collatéral assurément que celui qui consistait à amplifier encore le “mille-feuilles” de l’Administration territoriale, les deux catégories de communautés venant se superposer aux SIVU, SIVOM, SAN (Syndicats d’agglomération nouvelle), districts, communautés urbaines, sans parler des pays… Un empilement permettant de se demander si, sur ce terrain, le pays de Descartes n’était pas devenu celui du Père Ubu… La loi de 1999 dite de “renforcement et de simplification” de l’intercommunalité allait cependant avoir un mérite suffisamment rare pour être salué : ne se contentant pas de déposer de nouvelles strates institutionnelles, elle allait supprimer ou mettre en extinction, selon des modalités distinctes, les communes de villes (cinq seulement ayant été créées) mais aussi les districts et les syndicats d’agglomération nouvelle11. Elle met également en œuvre une harmonisation des régimes juridiques, en termes de durée des mandats, de modalités de désignation des délégués communautaires… se traduisant par la suppression de 71 articles du Code Général des Collectivités Territoriales, et elle s’engage dans une meilleure mise en cohérence territoriale en imposant aux nouvelles communautés un territoire d’un seul tenant et sans enclave.

15La mesure la plus notable est néanmoins la création d’une nouvelle catégorie de communauté : les communautés d’agglomération substituées, sur d’autres fondements, aux communautés de villes, pour une meilleure intégration urbaine. Les transferts de compétences, selon la détermination législative précédemment mentionnée, y sont plus étendues et concernent non seulement à titre obligatoire le développement économique, l’aménagement de l’espace, l’habitat, la politique de la ville, mais également trois de cinq autres domaines mentionnés : voirie, eau, assainissement, environnement, équipements culturels et sportifs. Le régime fiscal correspond également à la formule la plus intégrative de la taxe professionnelle unique (TPU). Le succès spectaculaire de la nouvelle formule s’appuie sur une diversité d’habiletés législatives, en forme parfois d’effet d’aubaine, avec notamment une garantie de DGF (de l’ordre de 250 francs en moyenne par habitant) et, s’agissant des compétences, de la possibilité mieux maîtrisée de définition dans les domaines transférés d’un “intérêt communautaire” par opposition à l’intérêt communal, résiduel.

16Une approche globale en forme de nouvelle territorialisation à partir de seuils démographiques spécifiques tend alors à se dessiner, autour de trois dimensions : les communautés urbaines, pour la strate de 500 000 habitants, les communautés d’agglomération pour la strate de 50 000 habitants, autour d’une ville-centre de 15 000 habitants, et les communautés de communes, dépourvues de seuil, à destination de l’aire rurale.

  • 12 Ce “déficit démocratique” ne paraissait pas poser de problème de légitimité aux yeux des citoyens. (...)

17Cette logique de transfert – compétences, pouvoir fiscal – des territoires communaux vers la fonctionnalité intercommunale, génère des contradictions sur le terrain de la démocratie locale dès lors que les différentes catégories de communautés restent gouvernées par des délégués ne disposant pas de la légitimité conférée par une élection au suffrage universel direct. La loi de 1999 se contente à cet égard de mesures minimalistes en imposant que les délégués communautaires soient membres des conseils municipaux concernés, de l’obligation d’un rapport annuel du Président de communauté, et d’un rapport des délégués devant leur conseil municipal12.

  • 13 Cf. not : C. Brauge : “Quel suffrage pour l’intercommunalité française ?” Revue Lamy des collectiv (...)

18Cette critique sur la légitimité démocratique des EPCI, constitutif d’un véritable “serpent de mer” du débat public, n’a pas trouvé d’issue à l’échéance des trente ans de décentralisation13. La loi du 16 décembre 2010 a néanmoins défini la solution qui devrait être reprise par la prochaine loi : l’élection conjointe des conseillers municipaux et des conseillers communautaires, selon l’architecture de la loi P.L.M (Paris-Lyon-Marseille) du 30 décembre 1982. Mais ce dernier modèle, quelles que soient ses vertus en l’espèce, conduit explicitement à considérer que les communes membres d’une communauté ne sont que l’équivalent des arrondissements et des conseils d’arrondissement à l’égard du conseil communautaire dans le rôle du conseil municipal des plus grandes agglomérations. Il ne s’agirait, alors que d’un simple épiphénomène d’une mutation plus profonde de l’intercommunalité en termes de “re-territorialisation” à leur profit.

II – DE LA “DÉ-TERRITORIALISATION” À LA “RE-TERRITORIALISATION”

  • 14 G. Deleuze et F. Guattari : L’anti-oedipe : capitalisme et schizophrénie Ed. de Minuit 1972, Mille (...)
  • 15 P. Bernard : “L’établissement public territorial, une exigence française renouvelable : la coopéra (...)
  • 16 Selon l’expression du Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, Charles Pasqua pr (...)

19Le processus de “dé-territorialisation” analysé notamment, selon une approche beaucoup plus large, à partir des travaux du philosophe Gilles Deleuze14, constitue une dimension majeure des décennies ici prises en compte, dans le contexte de la crise de l’Etat-Nation, des processus de mondialisation, de globalisation et de construction de l’Europe communautaire. Les logiques économiques prévalentes qui articulent ces processus produisent effet sur les territoires locaux et ne peuvent être ignorées quant à l’intelligibilité même des politiques de décentralisation. Analysant la portée des lois de 1982-1983, l’un des meilleurs observateurs – et praticiens – des questions en cause, le Préfet Bernard, ne craignait pas de conclure que “la véritable et la seule signification de la Décentralisation avait été de mobiliser les ressources, les initiatives, les ambitions au plan local, en vue d’une meilleure productivité des forces collectives et d’une plus forte cohésion de l’entreprise France”15. L’on ne saurait mieux synthétiser la prévalence des logiques économiques et leurs conséquences en termes de “déménagement du territoire”16.

20L’intercommunalité s’inscrit elle-même dans ce processus dont la continuité politique se traduit par une émancipation progressive au regard des communes membres (A) corrélée par une claire prévalence des problématiques urbaines (B).

A – L’émancipation institutionnelle des communautés

  • 17 Sans même évoquer le cas de la légitimité démocratique des processus décisionnels de l’Union Europ (...)

21Le constat, assez largement partagé, bien que discutable du “déficit démocratique” des EPCI à fiscalité propre17 n’a pas empêché la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, pseudo “Acte 2” de la décentralisation, de les doter d’une spectaculaire ascension institutionnelle, les traitant à égalité des collectivités territoriales.

22Tel est d’abord le cas en matière d’expérimentations. L’article 72 alinéa 4 de la Constitution prévoit que “les collectivités territoriales, ou leurs groupements, peuvent - dans les cas prévus par la loi ou le règlement – déroger à titre expérimental au dispositions qui régissent l’exercice de leurs compétences”. Le principe institutif des établissements publics intercommunaux selon lequel ils ne pouvaient exercer que les compétences qui leur avaient été expressément déléguées par les communes membres est ainsi, clairement, surclassé par une disposition constitutionnelle alignant leur régime sur celui des collectivités territoriales.

23Mais le même article 72 alinéa 5 va même au-delà, s’agissant d’une autre consécration de la révision de 2003 relative à la notion de “collectivité-chef-de-file” : “lorsque l’exercice d’une compétence nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales, la loi peut autoriser l’une d’entre-elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune”. Le statut classique de simple “rattachement” des établissements publics à leurs collectivités d’origine, et donc leur dépendance à l’égard de celles-ci est clairement récusé dès lors qu’ils peuvent juridiquement exercer la responsabilité de “collectivité-chef-de-file” sans être eux-mêmes collectivités…

24Le seul domaine de la réforme qui exclut en revanche, et de manière significative, les EPCI est celui de la démocratie locale et du référendum local.

  • 18 Cf. not. M. Degoffe : “L’intercommunalité après la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et re (...)
  • 19 Au 1er janvier 2004, les 14 communautés urbaines, les 155 communautés d’agglomération, les 2 286 c (...)

25La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, édicté à la suite de la révision constitutionnelle, n’a pas entraîné de bouleversement dans la conception de l’intercommunalité et s’est inscrite dans la continuité des lois de 1992 et 1999. Tout le titre IX de la loi est consacrée à cette question sous le titre “Des communes et de l’intercommunalité18. Il s’agit alors, notamment, de mettre en œuvre un certain nombre de dispositifs techniques visant à achever la couverture totale du territoire national par l’intercommunalité19. C’est ainsi qu’il peut-être dérogé à l’obligation de continuité territoriale imposée depuis 1999 : le préfet peut autoriser une commune à adhérer à une communauté pour en étendre le périmètre en passant outre à la norme d’un seul tenant, sans enclave : la logique de l’extension peut l’emporter sur la stricte logique de cohérence.

  • 20 Transfert très encadré nécessitant notamment l’accord du Président de communauté et l’accord de to (...)

26Il est également institué une procédure de fusion entre EPCI, sans passer par les étapes de dissolution des EPCI existants et de création d’une nouvelle communauté, et la fusion doit, logiquement, s’opérer au profit de la catégorie juridique la plus intégrée. La continuité de la dynamique intercommunale s’exprime encore par la possibilité de transfert de nouvelles compétences : certains pouvoirs de police peuvent ainsi être accordés au Président de communauté20.

27Selon une ouverture déjà accomplie au plan constitutionnel, la loi prévoit également la délégation de compétences à l’EPCI par la région ou le département, dès lors que les statuts prévoient une telle hypothèse. La délégation peut également provenir de l’Etat, s’agissant des aides publiques en faveur de la construction, l’acquisition, la réhabilitation et la démolition des logements locatifs sociaux, et la rénovation de l’habitat privé. Se fait alors jour une piste nouvelle qui trouvera, ultérieurement, son épanouissement avec l’invention des “métropoles” par la loi du 16 août 2010.

28Il apparaît bien que dans toutes ces hypothèses, l’intercommunalité, alors même que se manifeste un processus de continuité des mêmes politiques fonctionnelles, s’émancipe de plus en plus nettement de sa configuration institutionnelle initiale, et notamment de son seul rattachement aux communes membres.

  • 21 Cf. not : CE 14 janvier 1998 Communauté urbaine de Cherbourg Rec p. 789.

29Les relations avec celle-ci sont, conjointement, placées sous le signe d’un assouplissement et confirment une propension à l’émancipation des relations unilatérales et cloisonnées au profit de relations contractuelles et partenariales. Ainsi s’agissant de la validation des fonds de concours : les fonds de concours des communes aux EPCI avaient été jusqu’alors invalidés par le juge administratif selon le principe institutif de leurs relations : si une commune a transféré la compétence voirie à une communauté, elle ne peut plus l’exercer, et donc elle ne pouvait financer des travaux de réfection de ladite voirie21. La loi permet désormais un fond de concours “afin de financer la réalisation ou le fonctionnement d’un équipement”. La seule limite est que “le montant total des fonds de concours ne peut excéder la part du financement assuré par le bénéficiaire du fond de concours”.

  • 22 CJCE 18 novembre 1999. Teckal. Aff. C-107/98. Cf. not. N. Portier : La mutualisation des services (...)
  • 23 Cf. : M. Degoffe : “La loi “démocratie de proximité” un renouveau de l’intercommunalité” BJCL, mai (...)
  • 24 Cf. not. C. Ribot : “La mutualisation des compétences entre communes et communautés” Revue Lamy de (...)

30Un tel processus d’émancipation présentait des risques majeurs sur le terrain du droit de la commande publique, en remettant en cause les contours de la jurisprudence “In house”22. La loi de 2004 est, à cet égard, vertueuse. Les mises à disposition de services de l’EPCI auprès des communes avaient déjà fait l’objet d’un dispositif favorable avec la loi sur la démocratie de proximité23. La loi de 2004 confirme plus largement cette validation “lorsque cette mise à disposition présente un intérêt dans le cadre d’une bonne organisation des services”. Cela vaut également, dans les mêmes termes, et à l’inverse, pour la mise à disposition des services d’une commune membre à l’EPCI pour l’exercice de ses compétences. La loi procède, corrélativement, à la généralisation de la faculté prévue auparavant pour les seules communautés urbaines : tout EPCI “dans le cadre d’une gestion unifiée du personnel de l’EPCI et des communes membres” peut mettre son personnel et ses services à la disposition des communes qui en font la demande24.

31Les potentielles contradictions entre, d’une part, un processus d’émancipation des EPCI à l’égard des communes membres, et d’autre part, les postulats de définition de la relation “In house” trouvent une issue résolutoire si l’on veut bien admettre que le changement de paradigme des EPCI relève bien d’une nouvelle “re-territorialisation” qui trouve son expression aboutie dans l’ère urbaine.

B – La prévalence des problématiques urbaines

  • 25 Au 1er janvier 2010, 2 611 communautés regroupaient déjà près de 95 % des communes et plus de 89 % (...)

32Au cours des dernières décennies, le moteur économique des réformes politiques, par delà les alternances dépourvues d’alternative, s’est manifesté à plein régime dans le domaine du droit de la décentralisation, et notamment, sur le terrain de l’intercommunalité. Depuis la loi de 1992, une continuité remarquable n’a cessé de se manifester, visant à rationnaliser et à parachever “l’oeuvre intercommunale”25. Dans le contexte de “productivité” et de performance économique qui tient lieu d’impératif catégorique des temps présents, le devenir des territoires ruraux apparaît un peu anachronique et la succession des textes législatifs les réduit à une portion de plus en plus congrue. La loi du 16 décembre 2010 dite de “réforme des collectivités territoriales” confine en ce domaine à l’hyperbole.

  • 26 Cf. N. Portier : “La coopération intercommunale dans la réforme des collectivités” AJDA, 2011, p.  (...)
  • 27 Cf. I. Muller-Quoy : La réforme de la carte intercommunale. Evolution ou Révolution ? in S. Regour (...)
  • 28 Dans le cadre des procédures antécédentes, le préfet pouvait déjà intégrer une commune contre sa v (...)
  • 29 La taille d’un certain nombre de communautés reste notoirement insuffisante : plus de 25 % d’entre (...)

33La question de l’intercommunalité y occupe une place majeure avec 62 articles sur les 90 que compte la loi26. Raison pour laquelle la comptabilité des “Actes” de décentralisation ignore l’existence même de cette loi ? La continuité s’y exprime par la formulation d’un principe aussi clair que catégorique : plus aucune commune ne peut désormais rester isolée. Toutes doivent être membres d’un EPCI à fiscalité propre, en continuité territoriale et sans enclave27. Pour l’accomplissement de cet objectif, le Préfet a été doté de nouvelles prérogatives de pilotage, lui permettant notamment de procéder au rattachement des communes isolées à l’EPCI dont elles sont périphériques28. Juridiquement, elles n’ont même plus pas à être consultées : l’interlocuteur du Préfet est l’EPCI de rattachement dont l’assemblée délibérante peut seulement bloquer l’initiative préfectorale à la majorité des deux tiers mais un autre rattachement alternatif doit être géographiquement possible29.

  • 30 Ce n’est que très récemment que s’est posée au contentieux la question de la valeur juridique du s (...)
  • 31 Cf. S. Brondel : “La Cour des Comptes veut améliorer et rationnaliser l’intercommunalité” AJDA 200 (...)

34Un nouveau processus de mise en œuvre est planifié, faisant intervenir une nouvelle configuration du schéma départemental de la coopération intercommunale30. Celui-ci est établi avec la participation des élus locaux membres de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) elle-même reconfigurée sur la base d’une revalorisation des représentants des EPCI, représentant 40 % des ses membres. Processus débutant le 1er janvier 2012 et dont l’issue est fixée au 1er juin 2013 et reposant sur plusieurs modalités de fusion et modifications de périmètres, de nouvelles créations de communautés, de dissolutions de syndicats. Ce dernier objectif mérite d’être souligné dès lors que contrairement aux postulats des lois de 1992 et de 1999, et conformément à un rapport de la Cour des comptes du 25 novembre 200531, le nombre de syndicats n’avait guère diminué après la création des communautés : près de 15 000 syndicats étaient encore recensés début 2010. Pour chacune de ces hypothèses, le Préfet dispose de pouvoirs inédits pour la réalisation du schéma départemental, lui permettant d’atteindre l’achèvement de la carte intercommunale même à défaut de schéma adopté, ou en s’écartant des préconisations de celui-ci si elles lui paraissent inadéquates.

35Mais la loi de 2010, n’exprime pas seulement la volonté d’aboutir à l’épilogue du processus entamé dès 1992. Elle souligne, de manière cette fois particulièrement explicite comment ce processus est consubstantiel au changement de paradigme découlant des logiques fonctionnelles et managériales, assurant elles-mêmes la prévalence de l’aire urbaine.

  • 32 Cf. C. Vallar : La métropole : l’institutionnalisation d’une aire urbaine à l’échelle Européenne ? (...)
  • 33 Cf. not. B. Faure : Le rapport du Comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales : (...)
  • 34 La référence complémentaire aux communautés urbaines créées par la loi de 1966 permet d’inclure la (...)

36La création des nouvelles structures intercommunales est, à cet égard, dénuée d’ambiguïtés. Alors même qu’une fois encore, le propos initial du projet de loi invoquait la nécessaire clarification du paysage de l’administration décentralisée, en stigmatisant le “mille-feuille administratif”, le législateur ne s’assigne la suppression d’aucune de ses composantes mais, à l’inverse, retient la création de nouvelles catégories d’EPCI, directement inspirées par les logiques de “compétitivité”. C’est ainsi que les métropoles ont été portées sur les fonds baptismaux de l’intercommunalité, afin d’“améliorer la compétitivité et la cohérence” des territoires”32. La Commission dite Balladur33 les avait initialement conçues comme de nouvelles collectivités territoriales mais une formule de compromis les a finalement dotées d’un statut de “super-communautés urbaines” reposant sur un ensemble de 500 000 habitants déjà organisé en EPCI34. Leurs compétences correspondent largement à celles caractérisant déjà les communautés urbaines. Et la loi confirme la distinction applicable à ces domaines entre ce qui relève de “l’intérêt métropolitain”, et ce qui reste de la compétence des communes membres à l’aune de la dichotomie classique entre “intérêt communautaire” et “intérêt communal”. La spécificité est donc ailleurs et confirme, en l’amplifiant, la propension de ces EPCI à s’émanciper de leur statut institutif : la loi prévoit le transfert à la métropole, à l’intérieur de son périmètre géographique, de compétences détenues par les départements, collectivités politiquement “tutélaires” des communes rurales. Transfert de plein droit s’agissant des transports scolaires, de la gestion des routes classées dans le domaine public routier départemental, des zones d’activité… Cependant que d’autres transferts peuvent être accordés par le département, par voie de convention, sur demande de la métropole, et pouvant concerner des compétences principales du département telles que les collèges. La même orientation, dans une moindre mesure concerne les régions. La loi prévoit également que sur demande des métropoles, l’Etat leur transfère, à titre gratuit, les grands équipements et infrastructures urbains.

37La prévalence des logiques urbaines et de compétitivité est, par ailleurs, confirmée par la création des “pôles métropolitains” eux-mêmes conçus en vue d’“améliorer la compétitivité et l’attractivité du territoire” et correspondant à une nouvelle catégorie d’EPCI “constituée par accord entre des EPCI à fiscalité propre, en vue d’actions d’intérêt métropolitain, en matière de développement économique, de promotion de l’innovation, de la recherche, de l’enseignement supérieur et de la culture, d’aménagement de l’espace par la coordination des SCOT…”. Leur périmètre doit correspondre à un ensemble démographique de 300 000 habitants dont un EPCI de plus de 150 000 habitants… Leur régime juridique est celui des syndicats mixtes…

38Lors de son adoption, la loi de 2010 a été vigoureusement critiquée par l’opposition de l’époque, devenue majorité. Par-delà des critiques sans appel, il semble, à l’heure où ces lignes sont écrites, que le volet intercommunalité de la loi, incluant les métropoles, continuera à transcender les alternances politiques, approfondissant une continuité source d’une authentique révolution tranquille de l’organisation territoriale…

Notes

1 De la Démocratie en Amérique - Ed. Ch. Gosselin 1835 – partie 1 – ch 5. Sur cette question, cf. not : P. Gouirand : Tocqueville, une certaine vision de la démocratie - L’Harmattan 2005, M. Taupier : La décentralisation dans l’oeuvre d’Alexis de Tocqueville - Université de Rennes 1967.

2 Un dossier de l’AJDA sur Trente ans de décentralisation (no 14 du 16 avril 2012) ignore de manière significative la question de l’intercommunalité…

3 L’Ancien Régime et la Révolution Ed. Michel Lévy 1856.

4 Cf. not. M. Bourjol : “La réforme de l’Administration Territoriale : commentaire de la loi d’orientation du 6 février 1992” AJDA 1992, p. 140.

5 Cf. not. En ce sens : J-A Mazères et S. Regourd : “Collectivités locales : du modèle communautaire et territorial au modèle fonctionnel de l’entreprise” RFAP no 53, 1990, p. 119.

6 Cf. not. M. Bourjol : La coopération intercommunale LGDJ 1996, Y. Jegouzo : “Les communautés de communes et les communautés de villes : révolution, innovation ou redondance” RFDA 1993, p. 3. S. Regourd : “L’intercommunalité : au cœur d’une spécificité française” in Les collectivités locales en mutation, Les cahiers français, la Documentation française no 293, oct-déc 1999, p. 41.

7 Ces incitations financières ont parfois conduit à la constitution de communautés sur la base d’un simple effet d’aubaine. Certains auteurs les avaient même qualifiées d’“Holdings de DGF”.

8 Le Conseil d’Etat a pu, plus récemment, souligner que la définition de l’intérêt communautaire résulte des seules délibérations de la majorité qualifiée des communes membres sans qu’une décision du conseil communautaire ne soit nécessaire. La solution vaut aussi bien pour les communautés de communes (CE 12 déc. 2012 Communautés de Commune Lodévois et Larzac req. no 342175) que pour les communautés d’agglomération (CE 22 nov. 2002 commune de Beaulieu sur Mer AJDA 2003 p. 734 note F. Sempé). Sur l’intérêt communautaire, cf. not. Y. Jegouzo : “Questions à propos de l’intérêt communautaire” AJDA 2005, p. 1369.

9 Sur la valeur du schéma, cf. infra.

10 Selon un premier bilan établi en 1996, il existait déjà 1 255 structures intégrées (dont les 10 communautés urbaines et 4 communautés de ville), représentant 13 372 communes regroupées, soit plus du tiers des communes françaises et représentant 26,8 millions d’habitants. La structure moyenne est alors de 11 communes par communauté, et surtout, au regard de la “norme” européenne, une moyenne démographique de 22 200 habitants (en prenant en compte les communautés urbaines).

11 Cf. not. M. Degoffe : “Le renforcement et la simplification de la coopération intercommunale” AJDA 1999, p. 911.

12 Ce “déficit démocratique” ne paraissait pas poser de problème de légitimité aux yeux des citoyens. Selon un sondage de septembre 2008, 89 % des habitants concernés en avaient une opinion favorable (cf : Les Français apprécient l’intercommunalité AJDA, 13 oct. 2008, p. 1854. Sur le bilan de la loi du 12 juillet 1999, cf. not : J-M Pontier : “Entre deux rives : une décennie d’intercommunalité” JCP A no 29, 13 juillet 2009, p. 42. Du même auteur : “L’intercommunalité, hier, aujourd’hui et demain” JCP A no 30-34, 26 juillet 2010, p. 19.

13 Cf. not : C. Brauge : “Quel suffrage pour l’intercommunalité française ?” Revue Lamy des collectivités territoriales, mai 2008, p. 35. Les préoccupations démocratiques ressortent néanmoins du fait que la transformation d’une communauté d’agglomération en communauté urbaine entraîne, nécessairement une nouvelle élection des délégués par les conseils municipaux : CE 10 février 2010, Beyney AJDA 2010, p. 1318, note M. Verpeaux.

14 G. Deleuze et F. Guattari : L’anti-oedipe : capitalisme et schizophrénie Ed. de Minuit 1972, Mille plateaux Ed. de Minuit 1980.

15 P. Bernard : “L’établissement public territorial, une exigence française renouvelable : la coopération territoriale” AJDA 1988, p. 710.

16 Selon l’expression du Ministre de l’Intérieur et de l’Aménagement du territoire, Charles Pasqua présentant la loi de 1995.

17 Sans même évoquer le cas de la légitimité démocratique des processus décisionnels de l’Union Européenne, les structures intercommunales ne paraissent pas souffrir d’une pathologie plus grave que celle du Sénat, exempté d’une telle critique…

18 Cf. not. M. Degoffe : “L’intercommunalité après la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales” AJDA 2005, p. 133.

19 Au 1er janvier 2004, les 14 communautés urbaines, les 155 communautés d’agglomération, les 2 286 communautés de communes, réunissaient près de 90 % des communes, et couvraient plus de 50 millions d’habitants.

20 Transfert très encadré nécessitant notamment l’accord du Président de communauté et l’accord de tous les maires des communes membres, sauf pour les communautés urbaines dans lesquelles la décision est prise selon les règles de majorité qualifiée. Les domaines concernés sont énumérés par la loi. Les arrêtés de police sont alors des arrêtés conjoints du Président de communauté et des maires concernés. Cf. not. : L. Martin : “Le président de l’EPCI a fiscalité propre, une autorité de police en devenir” AJDA 2012, p. 135.

21 Cf. not : CE 14 janvier 1998 Communauté urbaine de Cherbourg Rec p. 789.

22 CJCE 18 novembre 1999. Teckal. Aff. C-107/98. Cf. not. N. Portier : La mutualisation des services entre communes et communautés face au droit communautaire Maires de France HS, juin 2007, p. 4. J.-D. Dreyfus : Mutualisation des services et mise en concurrence AJDA 2007, p. 1865.

23 Cf. : M. Degoffe : “La loi “démocratie de proximité” un renouveau de l’intercommunalité” BJCL, mai 2002, p. 8. Et le processus a été poursuivi par la loi du 16 décembre 2010, en écho à l’évolution de la jurisprudence communautaire concernant les relations entre autorités locales. Cf. not : CJCE 13 novembre 2008, Coditel Brabant SA c/Commune d’Uccle Aff. C. 324/07, AJDA 2008, p. 2140 et chron. E. Broussy, F. Donnat, C. Lambert, p. 2327.

24 Cf. not. C. Ribot : “La mutualisation des compétences entre communes et communautés” Revue Lamy des collectivités territoriales no 33, 2008, p. 51.

25 Au 1er janvier 2010, 2 611 communautés regroupaient déjà près de 95 % des communes et plus de 89 % de la population. Cf. aussi not. E. Duru : Etat des lieux de la coopération intercommunale, quinze ans après la loi ATR” AJDA 2007, p. 1852.

26 Cf. N. Portier : “La coopération intercommunale dans la réforme des collectivités” AJDA, 2011, p. 80.

27 Cf. I. Muller-Quoy : La réforme de la carte intercommunale. Evolution ou Révolution ? in S. Regourd, J. Carles et D. Guignard, Réformes et mutations des collectivités territoriales L’Harmattan/Grale 2012, p. 267. Cf. aussi : M. Degoffe : “La rationalisation des périmètres des EPCI” AJDA 2007, p. 1860.

28 Dans le cadre des procédures antécédentes, le préfet pouvait déjà intégrer une commune contre sa volonté. Cf. not. CE 2 oct. 1996 Communes de Bourg-charente, de Mainxe et de Gondeville, CL. Touvet, AJDA 1996, p. 1022, et même arrêt note P. Gaïa et C. Cammarata, RFDA 1997, p. 1209. Il peut aussi, à l’inverse, refuser la création en dépit d’une majorité qualifiée favorable. La jurisprudence avait ici anticipé sur la loi de 2004 : CE 2 oct. 1996 Commune de Civaux AJDA 1996, p. 1032 CL. Touvet, p. 1022.

29 La taille d’un certain nombre de communautés reste notoirement insuffisante : plus de 25 % d’entre-elles, en 2010, comptaient moins de 5 000 habitants… Le Conseil d’Etat a pu, évidemment, retenir s’agissant du nombre de communes qu’une communauté ne peut se limiter à une seule commune : CE 13 juillet 2007 Commune de Pourcieux CL. F. Seners AJDA 2007, p. 1707.

30 Ce n’est que très récemment que s’est posée au contentieux la question de la valeur juridique du schéma. Le juge administratif ne considère pas qu’il aurait la nature d’un règlement administratif susceptible de modifier par lui-même la situation juridique des communes ou de l’EPCI. Mais la question paraît rester ouverte s’agissant d’un contentieux relatif à l’exécution du schéma. Cf. CE 21 sept. 2012 Commune de Poligny AJDA 2013, p. 240 note B. Faure

31 Cf. S. Brondel : “La Cour des Comptes veut améliorer et rationnaliser l’intercommunalité” AJDA 2005, p. 2204.

32 Cf. C. Vallar : La métropole : l’institutionnalisation d’une aire urbaine à l’échelle Européenne ? in S. Regourd et ali : Réformes et Mutations des Collectivités Territoriales op. cit, p. 255.

33 Cf. not. B. Faure : Le rapport du Comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales : Bonnes raisons, fausses solutions ? AJDA 2009, p. 859, M. Verpeaux : Le rapport Balladur… des raisons et des solutions RFDA 2009, p. 407. M. Verpeaux : Des ambitions aux lois ou du Comité Balladur à la loi du 16 décembre 2010 AJDA, 2011, p. 74.

34 La référence complémentaire aux communautés urbaines créées par la loi de 1966 permet d’inclure la C. U de Strasbourg, en deçà de ce seuil.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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