Version classiqueVersion mobile

La décentralisation 30 ans après

 | 
Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune des enjeux matériels

Les affaires locales

Jean-Marie Pontier

Texte intégral

  • 1 Une expression est quelquefois utilisée, celle d’“affaire d’Etat”. L’affaire d’Etat n’est pas seul (...)

1Les affaires ne sont pas les occupations, même si l’on s’occupe de ses affaires. Chacun vaque à ses occupations, qui peuvent être de divers ordres et d’importance variable, voire être futiles. Les affaires sont quelque chose de plus “sérieux”, qui impliquent des conséquences, qui engagent, qui supposent que des actions sont menées, des actes posés. Les affaires peuvent être individuelles, elles peuvent être également collectives, intéresser un groupe plus ou moins important, qu’il s’agisse d’une entreprise ou de l’Etat1.

  • 2 Indépendamment du fait que beaucoup continuent de parler de collectivités locales et non de collec (...)

2Il est donc logique, normal, a priori, que l’on trouve des affaires locales. Les affaires locales sont, dans une approche simple, celles qui concernent les collectivités locales. Relevons cependant déjà, de ce point de vue, que la notion d’affaires locales était à mettre en parallèle avec celle de collectivités locales : celles-ci s’occupaient des affaires locales. Aujourd’hui, même si cette terminologie de collectivités locales n’a pas disparu2, constitutionnellement, et dans la législation récente, il n’est plus question que de collectivités territoriales. D’où une question qui vient immédiatement à l’esprit : ce changement de dénomination a-t-il une signification du point de vue des affaires locales ? S’agit-il d’une simple modification terminologique, ou est-il l’écho de transformations plus profondes qui mettraient en cause en quelque sorte la notion d’affaires locales ?

  • 3 Ce constat n’est guère discutable : il a existé des collectivités, ou des communautés locales, bie (...)

3Une interrogation beaucoup plus fondamentale se pose, elle est revenue à plusieurs reprises dans notre histoire, même si la réponse, aujourd’hui, est parfaitement claire. Elle est relative à la nature de ces affaires locales : puisqu’il existe des collectivités locales, que ces collectivités sont très anciennes, sont même antérieures à l’Etat3, les affaires qu’elles traitent sont de quelle nature ? En d’autres termes, quel est le fondement de ces affaires locales ?

  • 4 Des auteurs ont soutenu cette position à partir du constat que les collectivités locales étaient a (...)

4En d’autres temps, une thèse a parfois été soutenue, celle selon laquelle les collectivités locales (ou leur équivalent, lorsque ces collectivités portaient d’autres dénominations) disposeraient de ces affaires locales “par nature”. Ce ne serait pas l’Etat qui leur attribuerait ces affaires, il en existerait au moins certaines d’entre elles qui seraient exercées par les collectivités locales indépendamment de l’Etat, qui découleraient de l’existence même de ces collectivités4.

  • 5 V. sur ce point la thèse de J. Chapuisat, La notion d’affaires locales en droit administratif, thè (...)

5Une telle thèse est, juridiquement, parfaitement insoutenable5 : les collectivités locales (ou territoriales) ne peuvent agir qu’en vertu d’une habilitation qui leur est donnée par l’Etat. Les affaires locales ne peuvent être telles que par détermination, soit de la Constitution, soit de la loi. Les deux sont possibles, et la situation la plus fréquente, parmi les pays comparables à la France, est celle dans laquelle il existe un certain nombre de dispositions constitutionnelles consacrées à la détermination de ces affaires, des lois explicitant ensuite le contenu des dispositions constitutionnelles.

  • 6 On fait ici abstraction de l’outre-mer, qui a donné lieu à une détermination des compétences origi (...)

6La situation de la France a été, de ce point de vue, originale : jusqu’à une date récente (en fait jusqu’à la modification constitutionnelle de 20036) il n’existait pratiquement aucune disposition constitutionnelle relative à ces “affaires locales”, les seules dispositions y figurant étant à la fois peu nombreuses et vagues. On considérait qu’il appartenait à la loi de fixer les règles relatives à l’organisation comme aux compétences de toutes les collectivités locales. Les raisons de cette situation sont suffisamment connues pour qu’il ne soit pas nécessaire de revenir sur ce point. Un double et fondamental changement s’est produit sous la Cinquième République. Le premier est la reconnaissance par le Conseil constitutionnel de la valeur constitutionnelle du principe de libre administration énoncé dans la Constitution, le second est l’accroissement du nombre de dispositions constitutionnelles relatives aux collectivités territoriales à la suite de la réforme constitutionnelle de 2003. Ce point paraît lui aussi suffisamment acquis pour qu’il ne soit pas nécessaire d’y insister.

7Cela ne règle pas la question de savoir ce que sont les affaires locales, quelle en est la signification, quelles en sont les implications. L’idée défendue ici est qu’il n’y a plus d’affaires locales prédéfinies mais des affaires que les autorités locales s’approprient (légalement, il va de soi). Il apparaît en effet que cette notion est d’abord une notion qui a fait l’objet de profondes mutations, voire transmutations (I), ensuite, que cette évolution a eu pour effet de rendre moins évidente la notion d’affaires locales, voire de la remettre en cause (II).

I – LA NOTION D’AFFAIRES LOCALES, UNE NOTION QUI A FAIT L’OBJET DE PROFONDES TRANSFORMATIONS

8Dans le domaine juridique, et plus particulièrement dans le domaine de la décentralisation, toutes les notions ont connu une évolution, parce que les circonstances de notre temps ne sont pas celles d’antan. L’évolution sur laquelle on peut s’interroger concerne à la fois les types d’affaires locales et le contenu des affaires locales.

A – Une notion en apparence confortée par la multiplication des affaires réglées par les collectivités territoriales

9L’affirmation, banale, selon laquelle les affaires locales sont les affaires des collectivités locales, recèle toutefois une difficulté, car si, pour les collectivités traditionnelles, elle ne soulève guère de difficcultés, en revanche, s’agissant de la dernière-née des collectivités, à savoir la région, la question peut être posée.

1) Les affaires locales traditionnelles

10Lorsque l’on parle d’affaires locales, on pense immédiatement, d’abord et principalement, aux affaires d’une catégorie de collectivités locales, c’est-à-dire les communes, ensuite et secondairement aux affaires des départements.

11La notion d’affaires locales trouve son champ privilégié d’application avec les affaires communales, car c’est d’abord à propos des communes, pour les communes, que l’on s’est mis à parler d’affaires locales.

  • 7 Pendant longtemps on a affirmé que le premier groupement, le groupement “naturel” était celui de l (...)
  • 8 La France de l’Ancien Régime fut organisée autour de l’idée de communautés, avec les communautés d (...)

12Il est facile de comprendre, d’expliquer, d’admettre, que les communes soient le cœur de l’interrogation et de l’affirmation des affaires locales. Les communes furent au départ la prolongation de groupements privés qu’étaient les familles ou les groupements de familles. Il est toujours possible de discuter du point de savoir quels furent les premiers groupements humains7. Il est incontestable, en revanche, que la famille est à la fois un groupement ancien et une cellule de base de la société, que ces familles se sont organisées au fil du temps en communautés8, et que ces communautés ont donné naissance aux collectivités locales.

  • 9 De nombreux débats ont eu lieu sur la naissance de la nation française, il n’est pas question de r (...)
  • 10 L’expression “défense nationale”, comme ce qu’elle recouvre, est très moderne, très récente dans n (...)

13Historiquement, ces communautés vont chercher à acquérir une certaine autonomie par rapport au seigneur, laïque ou ecclésiastique et à pouvoir s’occuper d’un certain nombre d’affaires, qui touchaient aux conditions de vie des habitants et concernaient des domaines très variés. La distinction entre les affaires locales et les affaires nationales n’existait pas, pour la simple raison qu’il n’existait pas encore de nation9. Il en découle que des affaires telles que ce que nous appelons aujourd’hui “défense nationale”10 sont, au moins en partie, des affaires locales, les corps locaux cherchant à protéger la population contre les brigands, les pillards, les mercenaires, parfois le seigneur lui-même. Il n’existe pas non plus, au cœur du Moyen Age, de principe limitatif de l’intervention des communes tel que le principe de liberté du commerce et de l’industrie, et l’on voit les communautés locales organiser des services à la population en matière industrielle et commerciale, avec toutes les variations que l’on pouvait observer selon les parties du territoire.

  • 11 Significatives sont les “lettres patentes du roi sur un décret de l’Assemblée nationale pour la co (...)

14Au moment de la Révolution, une distinction est nettement affirmée entre les fonctions locales et les fonctions nationales. Mais le législateur de l’époque est plus préoccupé par le pouvoir de police reconnu à l’autorité municipale que par le champ d’intervention des communes. Et il se montre soucieux d’éviter que ces autorités locales n’empiètent, en ce domaine, sur les fonctions nationales11. La question des affaires locales ne se pose pas véritablement parce que la question ne peut surgir qu’à partir du moment où l’on s’interroge sur les affaires nationales, ce qui suppose, à la fois, qu’il existe une nation et un Etat – cela est fait à partir de la Révolution – et que cet Etat intervient, ou intervient suffisamment pour qu’il soit nécessaire de distinguer les titres de compétence à intervenir.

15Au début du XIXème siècle, l’Etat, comme les communes, interviennent peu. Les débats portent donc avant tout sur la liberté des communes par rapport à l’Etat, ce sont des débats de principe plus que des débats sur un contenu concret. Les revendications, dont un Royer-Collard se fait un brillant porte-parole, portent sur l’autonomie du pouvoir de décision, mais c’était bien là un débat de principes dans la mesure où les interventions des communes demeuraient limitées.

  • 12 Le terme est ici mis entre guillemets, car on commet un anachronisme en parlant de compétences pou (...)

16Tout cela va changer dans la seconde moitié du XIXème siècle, parce que la Révolution industrielle est en cours, avec l’urbanisation qui commence et les problèmes qu’elle soulève, parce que l’Etat, fortement sollicité, va intervenir, et que les communes, dans cette même perspective, vont, elles aussi, chercher à intervenir. C’est pourquoi les débats vont commencer à porter, cette fois, sur les affaires locales. C’est pourquoi des groupements réfléchissent aux fonctions et aux “compétences”12 et le “Programme de Nancy” se situe parfaitement dans cette problématique.

  • 13 Le cumul des mandats a probablement joué un rôle néfaste, non seulement sur le plan démocratique, (...)
  • 14 Cela n’excluait pas, dans le même temps, une réelle tutelle du préfet. Ce décalage entre les disco (...)

17A partir de ce moment-là, l’idée selon laquelle l’Etat ne doit s’occuper que des affaires nationales et laisser les communes et les départements s’occuper des affaires locales va devenir un thème politique récurrent. Les élus nationaux, qui sont aussi souvent des élus locaux13, ont défendu, face à l’exécutif, les collectivités locales en se fondant souvent sur la préservation des affaires locales14. Un consensus se forme dans la classe politique pour admettre qu’il existe des affaires locales et des affaires nationales, et que les collectivités locales sont compétentes pour gérer les affaires locales, l’Etat s’occupant, lui, des affaires nationales.

18La notion d’affaires départementales, qui a été admise sans difficulté à la fin du XIXème siècle, présente des particularités par rapport à la notion d’affaires communales.

  • 15 Il s’agit évidemment du projet Thouret, inspiré des réflexions du géographe R. de Hesseln et, peut (...)

19En premier lieu, le département n’a pas l’ancienneté de la commune, il ne peut se prévaloir de la même légitimité fondée sur le temps. Il a même traîné longtemps avec lui la réputation d’être une collectivité artificielle, cette réputation tenant probablement aux rêves uniformisateurs et quelque peu délirants de certains révolutionnaires qui entendaient instituer des départements “égaux” dans tous les domaines15.

20En deuxième lieu, le département n’a pas été pensé au premier chef comme une collectivité locale comme pouvait l’être la commune. Lors de la réorganisation administrative faite par l’Empire, le département va être conçu comme un cadre de l’action de l’Etat, et un échelon servant à redistribuer des aides de l’Etat. La fonction sociale du département, souvent invoquée à notre époque, et qui se verra affermie au fil du temps, n’a rien d’une fonction “naturelle”, c’est une fonction que le département a assurée et assumée par application d’une volonté étatique.

21En troisième lieu, la forte présence à l’échelon départemental du représentant de l’Etat annihilera longtemps les prétentions interventionnistes du département. Cette présence a eu, du point de vue des affaires du département, un double effet contradictoire : d’un côté, l’existence du représentant de l’Etat à l’échelon départemental était une garantie pour l’Etat contre le risque d’engagements inconsidérés de la collectivité, ce qui facilitait la reconnaissance de compétences ou de responsabilités au profit de la collectivité départementale ; mais, d’un autre côté, le préfet a été un frein aux initiatives des élus départementaux qui n’allaient pas dans le sens de ce que souhaitait l’Etat.

22En quatrième lieu, la définition des affaires départementales a été, de ce fait, plus lente ou moins évidente. Aujourd’hui, l’accord se fait pour dire que le département a une vocation plutôt “sociale”, pour les raisons qui ont été indiquées précédemment. Peut-on dire pour autant que les affaires départementales se définissent par tout ce qui relève du social ? Une telle définition serait trop restrictive, surtout à notre époque, et compte tenu des changements intervenus depuis quelques décennies. Plus encore que pour les communes, il est possible de dire que les affaires du département sont celles qui découlent des lois attributives de compétences au profit de la collectivité départementale.

2) La question des affaires régionales

23Peut-on parler d’“affaires régionales” comme l’on parle des affaires communales et des affaires départementales ? La question mérite d’être posée tant du point de vue de la notion d’affaires régionales que du point de vue de la qualification des affaires régionales.

24La première question à se poser, en France, s’agissant des affaires régionales, est la suivante : peut-il exister des affaires régionales ? La question paraît singulière, aujourd’hui, tant on est porté à répondre par avance de manière affirmative, puisqu’il existe une catégorie de collectivités territoriales qui est celle des régions. Toutefois, il convient de regarder de plus près.

  • 16 V. sur ce point J.-M. Pontier, La région, Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, p. 1713-1 (...)
  • 17 Il est nécessaire de donner les deux dates, car si les régions ont été créées en 1982, elles ne so (...)

25En premier lieu, la question des affaires régionales ne va pas de soi parce que la région a été longtemps contestée, ignorée, rejetée. Il est impossible de faire abstraction dans notre histoire de ce fait que, depuis la Révolution, et jusqu’à une date en définitive récente, ce qui l’a emporté c’est le refus de la région16. Si, jusqu’en 1982-198617, il n’y a pas eu de région, c’est parce que l’existence d’affaires régionales ne s’imposait pas d’emblée, que l’on pouvait s’en passer (ou que l’on croyait pouvoir s’en passer).

26Et pourtant, les revendications en faveur des régions n’ont pas manqué, tout au long de l’histoire de la troisième République. Elles n’ont pas abouti parce que les dirigeants y étaient hostiles, y voyant un risque pour l’Etat. Le courant régionaliste qui se manifeste alors, et qui eut un certain écho dans l’opinion, reposait moins sur la revendication de compétences régionales, d’affaires régionales, que sur la reconnaissance de réalités régionales qui étaient, pour faire court, de nature plutôt culturelle.

  • 18 J.-M. Pontier, “Retour sur une région rejetée”, AJDA 2009, p. 805.
  • 19 Plusieurs explications peuvent être proposées du rejet par le peuple français du référendum, et il (...)

27Sous la Cinquième République même, la région ne s’est imposée que difficilement. Le référendum de 1969 prévoyant la création de régions a été rejeté par le peuple français18, et il serait quelque peu arbitraire d’affirmer que ce rejet était seulement celui de la réforme du Sénat, mais que les Français auraient été favorables à l’institution de régions. Une telle démonstration ne pourra jamais être apportée, du fait de la dualité des questions posées et de l’unicité de la réponse possible19.

28En deuxième lieu, la “demande” de région qui s’est manifestée, sous la Troisième, comme sous la Quatrième républiques, ne portait pas réellement sur des affaires régionales, mais sur une dimension régionale des problèmes, et la nécessité de régler certains d’entre eux à un échelon régional, ce qui est tout différent.

29En d’autres termes la région ne s’est pas imposée par elle-même, pour ce qu’elle est, mais par défaut. Il est apparu indispensable de disposer d’un échelon régional parce que les autres échelons, l’échelon communal et l’échelon départemental, étaient insuffisants. Il est d’ailleurs significatif d’observer que c’est par le biais de l’économie que la région a vu le jour : le découpage des circonscriptions en 1960 a été conditionné par des préoccupations de planification de l’Etat, le premier rôle des préfets de région, lorsqu’ils ont été institués en 1964, était un rôle économique, et lorsque des textes ont cherché à définir le rôle spécifique des régions, ils ont parlé de coordination économique. Ce ne sont pas des “affaires” régionales préexistantes qui ont facilité ou déterminé la création des régions, ce sont des considérations extérieures à ces affaires.

  • 20 Pour reprendre le terme qui est celui de la loi, et qui est appliqué pour toutes les catégories de (...)

30En troisième lieu, puisque la collectivité régionale existe, elle est chargée de “régler”20 un certain nombre d’affaires. Ces affaires peuvent-elles être qualifiées d’affaires locales ? Là encore, la réponse à donner est loin de s’imposer d’emblée.

31D’une part, le fait qu’une collectivité territoriale soit compétente pour régler des “affaires” n’implique pas ipso facto que ces affaires soient des affaires locales. En effet, et cela vaut encore plus pour la commune que pour la région, une catégorie de collectivités peut se voir confier par la loi des affaires autres que les affaires locales (V. infra).

  • 21 C’est ainsi que l’Etat a longtemps fait supporter aux communes et, plus encore, aux départements, (...)
  • 22 S’agissant des expropriations, quelle que soit la personne habilitée à conduire l’expropriation, y (...)

32Certes, il ne s’agit pas, alors, de compétences, les participations sont souvent de nature financière, les collectivités locales étant amenées à supporter des charges qui sont relatives à des fonctions d’intérêt national21. Mais il peut s’agir également d’actes juridiques qui sont pris en vue de fonctions autres que les fonctions locales : par le biais du dédoublement fonctionnel, le maire peut prendre des actes au nom de l’Etat, l’état civil est tenu pour le compte de l’Etat, les expropriations sont conduites au nom de l’Etat22. D’une manière plus générale, une collectivité locale peut intervenir par la voie de la délégation, et l’affaire sur laquelle porte la décision n’est pas obligatoirement une affaire locale.

33D’autre part, dès lors que la région se voit reconnaître par la loi des domaines, des matières, relevant de sa compétence, on peut se demander si, pour autant, ces affaires sont des affaires locales. La notion de “local” présente une ambiguïté, et tout dépend de la définition que l’on en donne.

34Si l’on considère que le local se définit par opposition au national, que tout ce qui n’est pas national est local, il est incontestable que les affaires réglées par la région pourront être qualifiées sans difficulté d’affaires locales. Mais cette opposition un peu simpliste n’est guère satisfaisante. Tout d’abord elle fait du local une catégorie purement résiduelle, qui n’existe que par le national, ce qui est tout de même un peu gênant car cela implique que ce qui est premier, ce qui existe primordialement, c’est ce qui est national, affirmation qui est contestable. Ensuite, elle fait abstraction de ce qui paraît caractériser le local, à savoir sa limitation spatiale : ce qui est local, c’est d’abord ce qui s’inscrit dans un cadre géographique (et administratif) limité. Il est donc possible d’éprouver quelques réticences à qualifier les affaires régionales d’affaires locales.

B – Une notion altérée par un contenu qui s’est dilaté en étant de moins en moins local

  • 23 Toutes les revendications que l’on rencontre à partir du XIXème siècle (et qui existent toujours à (...)

35L’affirmation de la notion d’affaires locales présuppose que celles-ci peuvent être distinguées des affaires nationales23. Mais si une telle distinction peut effectivement être posée, elle perd progressivement de sa force.

1) Un principe de distinction entre affaires locales-affaires nationales qui paraît s’imposer

36La distinction entre les affaires locales et les affaires nationales est essentielle car l’on a cherché à fonder sur elle la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales. Mais ni la recherche de principes de distinction, ni l’énumération de matières, ne sont concluantes.

  • 24 Et, donc, du caractère “naturel” de la collectivité communale, avec tout ce que cela implique.

37Si l’on se place au moment où commencent à se manifester avec force la revendication de la distinction entre affaires locales et affaires nationales, et l’affirmation corrélative de la nécessité de laisser les collectivités locales s’occuper des affaires locales, on se rend compte qu’il n’y a guère de recherche de fondements, si ce n’est celui de l’ancienneté24, comme si la chose allait de soi, comme si la distinction était un acquis.

38Depuis, des explications ont été proposées de cette distinction. L’un des fondements qui paraît, a priori, le plus solide n’a pas été invoqué à la fin du XIXème siècle et au début du vingtième siècle, alors qu’il aurait pu constituer un argument en faveur des affaires locales. Ce fondement théoriquement envisageable est le principe de subsidiarité. Ce principe signifie que la collectivité supérieure ne doit faire que ce que ne peut pas faire la collectivité inférieure. Un tel raisonnement ne peut, semble-t-il, qu’asseoir l’idée qu’il existe des affaires qui doivent être laissées aux collectivités de base, c’est-à-dire aux communes, que les affaires locales n’ont pas un contenu laissé à la discrétion voire à l’arbitraire du législateur d’un moment.

  • 25 Le “père” du principe de subsidiarité est sans doute Aristote, mais ce principe a été considérable (...)

39L’absence de référence au principe de subsidiarité jusqu’à ces dernières années s’explique peut-être facilement. Le principe de subsidiarité n’est pas familier au droit public français, en revanche c’est un principe d’organisation de l’Eglise catholique25. Le pouvoir politique français volontiers anticlérical de la fin du dix-neuvième siècle ne pouvait évidemment faire référence à un tel principe, qu’il ne connaissait d’ailleurs probablement pas. Mais les opposants au pouvoir ne connaissaient guère plus, semble-t-il, ce principe, alors qu’il était très débattu, au même moment, en Allemagne. Le principe de subsidiarité n’a acquis droit de cité en France qu’après sa consécration dans le droit de l’Union européenne, les autorités françaises donnant alors l’impression de découvrir ce principe.

40Il est alors tentant de chercher à délimiter, sinon à définir, les affaires locales, à partir du principe de subsidiarité. Si l’on transpose ce principe aux relations entre l’Etat et les collectivités locales on dira que l’Etat ne doit s’occuper que des affaires nationales, par conséquent toutes les autres sont des affaires locales. Un tel raisonnement conduit semble-t-il à donner une grande ampleur aux affaires locales.

  • 26 Il suffit de songer, parmi de multiples applications, le mécanisme de l’avis conforme, qui a pour (...)

41En réalité il n’est pas possible de raisonner ainsi, pour plusieurs raisons. Lorsque l’on parle d’affaires locales on fait référence implicitement à des domaines, des matières, qui devraient être ceux des collectivités locales. Le principe de subsidiarité, lui, n’a pas pour objet de délimiter un champ de compétence, il vaut comme orientation générale, il s’applique beaucoup plus au pouvoir de décision qu’à un domaine. Etant donné que l’on peut dissocier pour une matière déterminée le pouvoir de décision du pouvoir de gestion, étant donné que l’on peut, par différents procédés, vider de sa substance un pouvoir théoriquement attribué à une autorité26, le principe de subsidiarité n’est pas d’une grande utilité pour dire ce que sont les affaires locales.

42De plus, le principe de subsidiarité peut avoir un effet inverse à celui recherché. Il ne se ramène pas seulement à l’énoncé cité précédemment. Il ne faut pas oublier qu’il peut conduire la collectivité supérieure à prendre en charge des responsabilités que ne peuvent pas assurer de manière convenable les autorités inférieures. Dans ce cas, le principe de subsidiarité joue à l’envers, il aboutit à accroître les compétences de la collectivité supérieure au profit des collectivités inférieures. C’est bien ainsi, notamment, que le principe de subsidiarité est entendu à l’échelon de l’Union : les autorités de l’Union estiment que celle-ci dispose d’une compétence d’attribution en vertu des traités, et, en vertu du principe de subsidiarité, cherchent à faire “remonter” à l’échelon de l’Union des compétences dont elles estiment que les Etats ne sont pas en mesure de les assurer convenablement. Le principe de subsidiarité contribue alors à “gonfler” les compétences de l’Union.

43Une autre voie paraît a priori envisageable. Le terme, ancien, de régalien est redevenu à la mode, et l’on peut donc légitimement se demander si cette notion ne pourrait pas constituer, par déduction et par opposition, un fondement sérieux à la notion d’affaires locales.

  • 27 Sur le régalien V. J.-M. Pontier, “La notion de compétences régaliennes dans la problématique de l (...)
  • 28 On peut penser, par exemple, à des formes d’organisation coutumière comme cela est le cas dans l’o (...)

44Le régalien, tel qu’il est entendu aujourd’hui27, ne fait pas seulement référence à l’Etat, à ce que ce dernier entreprend, il renvoie à ce que seul l’Etat peut faire. Le régalien repose sur un triple présupposé. Le premier est le plus simple à admettre, parce qu’il est universel, c’est l’existence, la présence, de l’Etat. On suppose, en parlant de régalien, qu’il existe un Etat, que la forme d’organisation du pouvoir est l’Etat. Cela n’est pas une évidence qui s’imposerait d’elle-même puisque d’autres formes d’organisation sont concevables et que, même au sein de la République française, il existe des formes d’organisation autres que celles qui découlent de l’Etat28. Toutefois, le fait que l’Etat l’ait emporté sur les autres formes d’organisation du pouvoir, qu’il soit celle qui est la plus répandue sur la planète, que des peuples demandent à être reconnus comme Etat, dispense d’argumenter plus longuement sur la question.

45Un deuxième présupposé est celui d’un Etat auquel sont reconnues des fonctions importantes, un Etat qui n’est pas une simple superstructure, un habillage, c’est-à-dire un Etat reconnu comme tel par la nation. Et le régalien fait plus particulièrement référence à l’Etat unitaire beaucoup plus qu’à l’Etat fédéral, l’Etat étant la représentation de la nation.

46Le troisième présupposé est lié à notre histoire, à une certaine conception de l’Etat et de la nation : la France s’est constituée historiquement en Etat-nation, c’est l’un des premiers dans le monde à pouvoir recevoir cette qualification, et la Révolution française a magnifié l’Etat, lui a conféré un rôle de construction de la nation mais aussi d’impulsion dans bien des domaines. Les Français entretiennent avec leur Etat une relation particulière, qui est faite, comme parfois dans les familles, d’attraction-répulsion, une relation qui présente un certain caractère passionnel.

  • 29 Cela n’a pas disparu puisque, lors des fermetures d’usines et les problèmes sociaux dramatiques qu (...)
  • 30 De nombreux ouvrages ont été écrits ces dernières années sur l’Etat, des rapports officiels ont ét (...)

47Mais il est également intéressant de relever que cette référence au régalien intervient alors que l’Etat est en crise, et peut-être n’est-ce pas un hasard : tant que l’Etat était incontesté, respecté, voire révéré, il n’était pas nécessaire de s’interroger sur ses fonctions. Le constat que l’on pouvait faire était celui d’un Etat intervenant dans un nombre de domaines toujours plus étendu, cette extension se manifestant depuis, en gros, le début du XXème siècle. L’Etat pouvait être critiqué – et les Français ne s’en privaient pas – mais c’était dans sa manière de faire, d’intervenir, ce n’était pas dans son être. Et la tendance naturelle des Français était de se tourner vers l’Etat, sauveteur ou sauveur des situations difficiles29. Une pluralité de facteurs, sur lesquels il n’y a pas à revenir, a complètement modifié la situation, le constat que l’on peut en tirer étant que l’Etat a été ébranlé30.

48Mais, de ce fait, il n’est pas certain que la notion de régalien puisse être utilisée pour définir ou délimiter les affaires locales.

49D’une part, en effet, la notion de régalien a été redécouverte et est utilisée, non pas pour définir les fonctions de l’Etat par rapport aux collectivités territoriales, mais par rapport à l’évolution générale de la société et de l’économie. L’Etat, en France, s’était fortement investi dans l’économie, avait acquis ou s’était donné des fonctions économiques, il les a perdues sous la pression des institutions de l’Union, de la déréglementation, de la mondialisation, etc. La réflexion sur le régalien est donc autant une réflexion sur les fonctions de l’Etat par rapport aux personnes privées que par rapport aux personnes publiques, et aux collectivités territoriales.

50D’autre part, il n’est pas plus évident que le régalien puisse permettre de délimiter les fonctions de l’Etat et, par déduction, celles des collectivités territoriales. L’idée courante est que le régalien correspond à un certain nombre de domaines, qui sont ou seraient des domaines exclusivement réservés à l’Etat. Si une telle délimitation pouvait être faite, il serait simple, ensuite, de dire que tout ce qui ne figure pas dans la liste des fonctions régaliennes relève donc des affaires locales. Ce raisonnement est doublement faux. Il l’est d’abord par rapport aux personnes privées, puisque, comme nous l’avons vu précédemment, le régalien doit être également pensé par rapport à ces personnes privées. Il l’est surtout, dans notre perspective, par rapport aux collectivités territoriales. C’est une illusion de croire qu’il serait possible d’établir une liste des fonctions régaliennes.

  • 31 Cette exception est celle du ministère de la marine, service traditionnel sous l’Ancien régime sou (...)

51La liste de ces fonctions, telle qu’elle donnée par ceux qui croient pouvoir ainsi définir le régalien, est toujours la même, elle correspond, à une exception près31, à la liste des ministères établie en 1791. Déjà, cette identité entre les ministères de 1791 et la liste des fonctions régaliennes a quelque chose de suspect, car on peut difficilement croire que les fonctions de l’Etat n’ont pas changé entre 1791 et aujourd’hui. Même si l’on tient qu’il y aurait des fonctions inhérentes à l’Etat, sans lesquelles l’Etat ne serait plus l’Etat, l’affirmation selon laquelle ces fonctions ne varieraient pas dans le temps est contestable.

  • 32 V. pour la démonstration, J.-M. Pontier, “La notion de compétences régaliennes dans la problématiq (...)
  • 33 Pour résumer de manière un peu caricaturale, on peut dire que la culture est liberté, tandis que l (...)
  • 34 J.-M. Pontier, “Le régalien dans le culturel”, AJDA 2012, p. 1673.

52Mais, plus encore, ce qui peut faire douter de la pertinence du recours au régalien pour déterminer de manière négative les affaires locales, c’est le fait que, contrairement à une idée reçue, le régalien ne se définit pas par des domaines, il n’y a pas des domaines qui seraient régaliens et d’autres qui ne le seraient pas32. En d’autres termes, il est possible de repérer du régalien dans des domaines qui, a priori, ne sont pas régaliens, et de déceler du non régalien dans un domaine considéré comme régalien. Un exemple de cette seconde catégorie est constitué par la culture : personne ne songerait à considérer la culture comme un domaine régalien, ce qui serait d’une certaine manière la négation de la culture33 ; et cependant, il y a bien, tout au moins en France, du régalien dans la culture34.

2) Un contenu qui, en s’étendant, altère la notion même

53La catégorie des affaires locales, à supposer qu’elle soit encore pertinente aujourd’hui, ne peut être considérée comme figée, établie une fois pour toutes. Des modifications se produisent parce que la société évolue et que, par ailleurs, des considérations d’opportunité peuvent jouer.

54La notion d’affaires locales ne peut pas ne pas être une notion évolutive parce que le cadre à la fois politique, institutionnel, économique, etc., dans lequel elle est susceptible de jouer, de s’appliquer, évolue nécessairement. D’ailleurs, il suffit de comparer ce que les auteurs qui invoquaient cette notion à la fin du XIXème siècle y mettaient avec ce que l’on peut être tenté d’y mettre aujourd’hui.

  • 35 Cela est très net dans le programme de Nancy parce que nous sommes en Lorraine et que les communes (...)

55Prenons l’exemple des affaires communales, qui sont en quelque sorte la quintessence des affaires locales. Dans le programme de Nancy, et dans les décennies qui suivent, la notion d’affaires communales se ramène principalement à deux choses. Il s’agit, d’une part, d’obtenir une liberté pour les communes dans la gestion de leurs affaires. Ce qui est en cause c’est la tutelle vétilleuse du préfet, qui entrave les initiatives locales. Il s’agit, d’autre part, et principalement, quant à l’objet des interventions locales, des propriétés des communes et notamment, par exemple35, des forêts, source de revenus au moins dans un certain nombre de communes. Aujourd’hui on ne penserait pas d’abord à ces affaires, mais à tout ce qui touche par exemple l’urbanisme, la construction, le logement, les aides sociales, etc.

  • 36 Le “socialisme municipal” a suscité une très abondante littérature dès la fin du XIXème siècle et (...)

56Quelles ont été les évolutions dans ce domaine ? Elles pourraient être résumées, de façon un peu simpliste, par la trilogie “économique, social, culturel”. Les interventions économiques des communes sont bien connues de tous : sous la pression des événements (crises, guerres) et de la demande sociale, les communes ont été tentées d’intervenir dans le domaine économique, elles ont pratiqué ce qui a été appelé le “socialisme municipal”36. En France, et à la différence d’un certain nombre de pays voisins (la Grande Bretagne, l’Italie), un coup d’arrêt a été mis à ces interventions par le Conseil d’Etat à travers quelques arrêts célèbres.

57Le deuxième terme de la trilogie est celui de “social”, un terme qui est devenu très large, voire très vague, donc très englobant, et qui a tendance à recouvrir les actions les plus diverses. Deux points sont certains.

  • 37 Cette idée apparaît avec force en 1848, elle va connaître de multiples expressions et manifestatio (...)
  • 38 Ces bureaux d’aide sociale, aujourd’hui remplacés par les centres communaux d’action sociale (CCAS (...)

58En premier lieu, et sans verser dans l’hyperbole, le social est devenu un champ immense du fait de la conjonction de plusieurs facteurs. Le premier de ces facteurs, chronologiquement, est certainement la révolution industrielle, avec toutes ses implications et ses conséquences, qu’il s’agisse de l’urbanisation, du salariat, de la précarisation de certaines catégories de population. Un second facteur est la prise de conscience de la nécessité de “faire quelque chose”, de venir en aide aux populations défavorisées ou/et dans la détresse. L’idée de solidarité37 se traduit par des mesures politiques, longtemps très timides puis plus hardies, et elle reçoit un écho d’autant plus fort à l’échelon local que la commune est perçue comme le cadre naturel de la solidarité. Plusieurs institutions vont naître de cette prise de conscience, notamment ce qui est appelé, jusqu’à la réforme de 1983, les “bureaux d’aide sociale”38.

59En second lieu, il va être admis de plus en plus facilement que le “social” est un domaine “normal”, presque “naturel” d’intervention des collectivités locales. Celles-ci vont compléter l’action de l’Etat, quant elles ne vont pas être amenées à pallier ses déficiences. Les communes vont être particulièrement sollicitées et devoir agir sur “tous les fronts” du social, qu’il s’agisse des personnes âgées, des jeunes en difficulté, des familles dans le besoin, des situations sociales (et souvent, en même temps, affectives) difficiles. A défaut de pouvoir établir le bien-être social, il est demandé aux élus locaux de lutter contre la misère sociale, les injustices les plus criantes, les situations inacceptables. La crise que nous connaissons aujourd’hui ne peut que renforcer ce rôle.

  • 39 Cela fait certes très longtemps que l’Etat intervient dans le domaine culturel, mais c’était dans (...)
  • 40 Ce n’est sans doute pas un hasard, non plus, si les festivals apparaissent aujourd’hui comme l’une (...)

60Le troisième terme, celui de culturel, illustre tout autant les évolutions intervenues en matière d’affaires locales. Le culturel ne fut pas, pendant plus d’un siècle et demi, une préoccupation des collectivités locales, en ajoutant qu’il ne l’est devenu, pour l’Etat, que relativement récemment39. La culture était considérée comme étant d’abord, et presque exclusivement, une affaire privée. Il est tout aussi évident que la culture est devenue une affaire locale, notamment à l’échelon de la commune. La demande des habitants est devenue très forte en ce domaine, et les élus communaux ont compris, pour beaucoup d’entre eux, que la culture était un facteur de développement économique, un faire-valoir en même temps qu’un facteur d’identité. Parmi toutes les manifestations de l’action culturelle, plus sans doute que les musées, les festivals sont devenus l’expression de ces affaires locales40.

II – UNE NOTION DE MOINS EN MOINS APPRÉHENDABLE

61La notion d’affaires locales ne peut plus avoir la même signification ni la même force symbolique qu’il y a un siècle en raison d’une certaine opacification qu’elle a connue et en raison des politiques de transferts de compétences.

A – L’opacification de la notion d’affaires locales

62La notion d’affaires locales s’est opacifiée avec le temps, car, d’une part, une autre notion vient la perturber, celle d’intérêt local, d’autre part, elle s’est distendue.

1) Les affaires locales et l’intérêt local

63Il n’est pas possible de parler des affaires locales sans évoquer l’intérêt local, car ce dernier est très régulièrement invoqué, notamment par le juge mais également par les élus locaux, et il importe de s’interroger sur les liens existant entre ces deux notions.

64 A priori les affaires locales et l’intérêt local vont dans le même sens : s’il y a des affaires qui sont locales, c’est parce qu’il existe un intérêt local, et ce dernier appelle, ou semble appeler, l’existence d’affaires locales. Mais cette approche, si elle ne doit pas être récusée complètement, est un peu simpliste, car elle ne résout pas le problème : les affaires locales liées à l’intérêt local sont-elles celles dont on débattait il y a un siècle ? Ces deux notions sont-elles d’ailleurs sur le même plan ? N’y a-t-il pas une ambiguïté dans cette association que l’on est tenté de faire ?

  • 41 La notion d’affaires locales semble renvoyer, ou contenir en arrière-plan, la notion d’identité lo (...)

65Mais, surtout, la coïncidence entre les deux notions est loin d’être évidente. Tout d’abord, et sans que cela soit clairement explicité ni consacré, l’arrière-plan ou le substrat sur lequel elles reposent n’est pas le même. La notion d’affaires locales, telle qu’elle a été développée au XIXème siècle, demeure marquée par ses origines, la gestion d’affaires locales parce que familiales ou liées à la vie du groupe. La perspective des affaires locales n’est pas celle du développement local, il s’agit bien pour chacun de pouvoir vaquer à ses affaires. En arrière-plan, même si cela n’est pas explicite, il y a l’idée d’un “service minimum” rendue par la collectivité à ses membres. Si la nature publique des affaires gérées par les communes ne fait pas de doute, les interventions de nature publique sont, dans la conception des affaires locales, limitées41.

66L’intérêt local est, lui, un intérêt public, tout au moins tel qu’il est utilisé, en France, par le législateur comme par le juge. Ce dernier préfère d’ailleurs parler souvent d’intérêt public que d’intérêt local, la qualification “local” étant sous-entendue. Il conviendrait de parler, pour être tout à fait clair, d’intérêt public local.

67Mais, et c’est une deuxième distinction, l’intérêt public local suggère immédiatement que d’autres intérêts publics existent, en particulier l’intérêt public national. Et, dans la conception française, et bien que, là encore, les choses n’aient jamais été vraiment explicitées en tant que telles, il est admis que l’intérêt public national doit l’emporter sur l’intérêt public local. Cela tient, en particulier, à la conception révolutionnaire, reprise par l’Empire, puis par la République, selon laquelle la nation l’emporte sur ses composantes, l’intérêt national doit l’emporter sur les autres intérêts, qu’ils soient privés ou publics mais locaux. D’ailleurs, historiquement, cette cristallisation qui s’est opérée au profit de l’intérêt national, qui peut tout exiger, s’est effectuée au détriment de l’intérêt local, et des affaires locales. La notion d’affaires locales présupposait, sans le démontrer, une distinction sans opposition entre l’intérêt local et l’intérêt national : les affaires nationales ne pouvaient empiéter sur les affaires locales, parce que les domaines en étaient distincts, séparés. Peut-on dire qu’il en est toujours ainsi ?

  • 42 CE 1er avril 1977, Dame Grignard, req. no 02445, où le Conseil d’Etat admet l’expropriation réalis (...)
  • 43 Outre les bureaux de poste, un autre service public national encore plus caractéristique (puisqu’i (...)

68Une troisième dissociation, encore plus gênante, est intervenue entre les affaires locales et l’intérêt local : il peut y avoir intérêt local, c’est-à-dire intérêt de la collectivité locale, sans qu’il y ait affaires locales, parce que la collectivité locale intervient dans un domaine qui n’est pas le sien, tout en y trouvant un intérêt. Un exemple jurisprudentiel célèbre, suivi de bien d’autres, a été celui du bureau de poste auquel contribuait la commune, alors que la poste n’est pas une affaire locale, et à propos duquel le Conseil d’Etat a reconnu l’intérêt de la commune à intervenir42. La collectivité – mais il s’agit principalement ici de la commune – peut trouver un intérêt public à agir pour un service public national, les affaires locales et l’intérêt public local étant totalement dissociés43.

2) La remise en cause des affaires locales

69La notion d’affaires locales, telle qu’elle était entendue traditionnellement, a perdu de son intelligibilité et de son utilité parce qu’elle ne correspond plus, ni aux réalités sociologiques et administratives d’aujourd’hui, ni aux exigences du développement, ni aux attentes des citoyens.

70Une atteinte à la notion d’affaires locales découle de son fréquent dépassement. Cela vaut essentiellement pour les affaires communales. Celles-ci peuvent demeurer communales dans certains cas, mais de moins en moins. Une pression se fait sentir depuis longtemps pour dépasser le cadre communal. L’importance et le succès, conditionnés par sa nécessité, de l’intercommunalité sous toutes ses formes, montrent que de plus en plus d’affaires ne peuvent plus être traitées à l’échelon communal. Certes de nouvelles affaires apparaissent à l’échelon de la commune, mais elles ne compensent pas cette sorte d’hémorragie des affaires par le haut.

71Et il n’est guère possible de dire qu’il existe ou qu’il existerait des affaires intercommunales qui auraient pris la suite en quelque sorte des affaires communales, qui seraient les affaires locales de notre temps.

  • 44 Les transferts de compétence des communes à une communauté de communes sont souvent à géométrie va (...)

72D’une part, en effet, les intercommunalités existantes sont conditionnées ou déterminées par de nombreux facteurs, y compris des facteurs que l’on pourrait qualifier de non rationnels44, et les affaires qu’elles traitent sont exclusivement des affaires déterminées par la loi, mais d’une manière différente des affaires locales traditionnelles : dans celles-ci, même si c’était la loi qui déterminait les affaires locales, par la voie de la clause générale de compétence les collectivités disposaient d’une liberté certaine dans la détermination des affaires qu’elles souhaitaient prendre en charge ; dans l’intercommunalité, en revanche, la liberté est très réduite, même dans les syndicats de communes, à plus forte raison dans les intercommunalités à fiscalité propre, qui regroupent aujourd’hui la quasi-totalité de la population française. La raison d’être des intercommunalités est purement fonctionnelle, ce qui relativise les affaires locales.

73D’autre part, la notion d’affaires locales est mise en cause par les atteintes portées à la notion de territoire, support de ces affaires. Les affaires locales ne peuvent exister que s’il existe une collectivité dont l’une des composantes essentielles demeure (comme, d’ailleurs, pour l’Etat), le territoire.

  • 45 La “zone de desserte” d’un service n’est pas la même selon la nature du service et, dans un même d (...)

74Or cette notion de territoire perd progressivement de son importance au profit d’autres notions. La notion de territoire unique est devenue trop rigide pour des activités qui, en se diversifiant, impliquent quelquefois un autre cadre territorial. Le territoire adéquat est un territoire à géométrie variable, à dimensions variables. Cela tient au fait que les activités de service se sont multipliées, et que, si déjà en théorie on peut éprouver quelques difficultés à admettre qu’un même territoire peut valoir pour les différents services sociaux, culturels, économiques45, etc., concrètement cela se révèle, sinon impossible, du moins préjudiciable au bon fonctionnement du service.

  • 46 La notion de collectivité chef de file aurait peut-être permis à une commune d’avoir cette fonctio (...)
  • 47 Ainsi que l’ont montré, par exemple, pour les risques technologiques la catastrophe d’AZF, et pour (...)
  • 48 Sur cette notion V. J.-M. Pontier, “Territorialisation et déterritorialisation de l’action publiqu (...)

75De manière plus marquée, encore, le législateur consacre de plus en plus d’autres notions que le territoire, et ces autres notions concurrencent le territoire. Parmi ces notions l’une d’entre elles a pris une importance croissante, il s’agit du zonage. Le zonage s’applique à des interventions qui impliquent, ou bien la maîtrise de l’intervention par l’Etat, ou bien une coordination qui échappe à la collectivité de base, c’est-à-dire, le plus souvent, la commune46. C’est le cas, en particulier, dans ce domaine qui, autrefois, était, sinon inconnu, du moins très peu développé, et qui, aujourd’hui, ne cesse de prendre de l’importance, celui de la prévention des risques car les risques – qu’il s’agisse du risque inondation, du risque sismique, ou, évidemment, du risque technologique47 – ne connaissent évidemment pas les limites territoriales des communes. Bien que l’on parle volontiers de “territorialisation”, dans le même temps, et de manière plus profonde, encore que moins visible, se manifeste une “déterritorialisation”48 qui ruine progressivement le territoire et, par conséquent, tend à vider de son sens la notion d’affaires locales.

B – La relativisation des affaires locales par les transferts de compétences

  • 49 Quelques – très rares – auteurs se sont rendu compte, dans les années 1960, que la décentralisatio (...)
  • 50 Il ne faut pas oublier que la clause générale de compétence détermine une compétence théorique des (...)

76La logique de la décentralisation implique que soient effectués des transferts de compétence de l’Etat vers les collectivités territoriales49, pour une raison extrêmement simple, à savoir que les collectivités locales, communes et, dans une moindre mesure, départements, ne disposaient, jusque dans les années 60, et nonobstant la clause générale de compétence50, que de faibles compétences, ou n’exerçaient, de fait, que peu de compétences. Tout cela a beaucoup changé du fait des transferts de compétences mais, du coup, c’est la notion d’affaires locales qui s’en trouve complètement transformée, ou relativisée.

1) La tendance au transfert de compétences

77La seconde moitié du XXème siècle aura été marquée, du point de vue de la décentralisation, par un vaste mouvement de transfert de compétences comme il ne s’en était jamais auparavant produit dans notre pays.

  • 51 Il se peut qu’un autre facteur ait joué, la décentralisation fonctionnelle : l’établissement publi (...)

78Dans un système où se trouvent reconnues des personnes morales de droit public autres que l’Etat – ce qui est le cas de tous les pays un peu développés, qu’il s’agisse d’Etats unitaires ou, à plus forte raison, d’Etats fédéraux, se pose inéluctablement la question de savoir “qui fait quoi”, ou, en termes plus juridiques, quelles sont les collectivités publiques aptes à intervenir dans un domaine déterminé. La réponse à cette question n’a rien d’“objectif”, car cette “objectivité” ne peut exister en la matière. Elle dépend de la conception qu’une nation se fait, à travers ses représentants, de ce que doivent être les relations entre l’Etat et les collectivités locales, de l’étendue que l’on veut donner à la décentralisation territoriale. Et il est clair que, jusqu’aux années 70, la France a préféré privilégier l’action de l’Etat à celle des collectivités locales51.

  • 52 Certains écrits montrent une mémoire courte : il ne faut pas partir de 1983, mais de 1962 car, à c (...)
  • 53 Par exemple le transfert d’une partie des routes nationales aux départements a commencé bien avant (...)
  • 54 Le malentendu sur ce point est permanent, il est douteux qu’il puisse être un jour levé. En effet, (...)

79La Cinquième République a d’abord mis en place les conditions de la possibilité de transferts de compétences52 avant de procéder, dans un deuxième temps, à une politique de transferts de compétences. Les grandes étapes de ces transferts sont bien connues : une première grande “vague” a lieu en 1983, une seconde “vague” en 2004, des transferts de moindre importance ayant eu lieu avant 1983 comme après et après 200453. Ces transferts ont eu pour effet mécanique d’accroître les interventions des collectivités territoriales, en même temps que leurs ressources, et même si, bien évidemment, en la matière, les collectivités territoriales estiment que les compensations financières ne couvrent pas l’intégralité des dépenses54.

  • 55 A vrai dire, aussi loin que l’on peut remonter dans le temps, il en a toujours été ainsi, et cela (...)
  • 56 On l’a bien vu dans les débats parlementaires sur le projet de loi de réforme des collectivités te (...)

80Les transferts de compétences ne sont jamais conditionnés par la préoccupation de distinguer entre les affaires locales et les affaires nationales, mais par de toutes autres préoccupations, qui vont de la volonté réelle d’étendre les compétences des collectivités territoriales pour rééquilibrer un système trop exclusivement fondé sur l’Etat, au souhait un peu cynique de l’Etat de se décharger sur les collectivités territoriales de fonctions qu’il n’arrive plus à assumer correctement, y compris lorsqu’il s’agit de fonctions régaliennes. Les considérations de circonstances l’emportent donc largement, dans les politiques de transfert de compétences, sur les considérations rationnelles55, à plus forte raison sur des notions comme celle des affaires locales qui peuvent donner lieu à des interprétations très diverses56.

2) Les effets des transferts de compétences sur les affaires locales

81Il est assez facile d’admettre que les transferts de compétences perturbent profondément la notion d’affaires locales, au point que l’on peut s’interroger aujourd’hui sur la pertinence de cette notion.

82Les collectivités territoriales interviennent de nos jours dans les domaines les plus divers. Cela tient à la fois à la clause générale de compétence, aux transferts de compétences et au “changement des circonstances”, à savoir que, d’une part, les collectivités peuvent intervenir dans des domaines beaucoup plus diversifiés qu’autrefois, la richesse globale ayant augmenté et les moyens techniques permettant ce qui ne l’était pas, d’autre part, que les collectivités sont sollicitées bien plus qu’auparavant, parce que les citoyens attendent des services de la collectivités, qu’ils ne comprendraient pas que ces services ne leur soient pas offerts, les besoins ayant crû avec le progrès et l’avènement de la “société de consommation”. La notion d’affaires locales trouve difficilement son compte dans cette diversité, les affaires traitées dépendant beaucoup plus de la richesse de la collectivité concernée et de l’esprit d’initiative des élus que d’une délimitation de ce que seraient ces affaires locales.

83Les collectivités territoriales interviennent, mais de manière différente selon les matières, les domaines. Dans certains cas elles disposent d’une compétence entière, dans d’autres elles ne disposent que de “responsabilités”, avec des pouvoirs très différents selon les cas. La notion d’affaires locales s’en trouve brouillée, car où commencent les affaires locales ? En d’autres termes, peut-on parler d’affaires locales de la même manière selon que les autorités locales peuvent effectivement prendre des décisions concernant le domaine considéré, en assurer la charge, ou qu’elles se bornent à donner un avis, non contraignant au surplus ?

84Il existe désormais de multiples possibilités d’exercer les compétences, et la loi du 16 décembre 2010 les a encore diversifiées. Les possibilités de délégation de compétence, les “appels” possibles de responsabilités ou de compétences, la dissociation au sein même d’une compétence du pouvoir de décision, font que la notion d’affaires locales se dissout dans l’intérêt d’une collectivité à intervenir dans un domaine.

85Récapitulons. Il est toujours possible, si l’on veut, de continuer à parler d’affaires locales, mais à condition de savoir, et de dire, qu’il ne s’agit plus du tout de la notion d’affaires locales dont on parlait autrefois. Plus que d’affaires locales, il s’agit aujourd’hui d’affaires localisées, ou traitées localement. Une affaire locale est désormais celle dont une collectivité estime, parce qu’elle a pris conscience de son intérêt, qu’elle doit être prise en charge, dans le cadre des possibilités données par la législation existante. Ce qui importe et comptera de plus en plus, ce n’est pas la distinction entre des affaires locales revendiquées par des collectivités se défendant contre l’Etat, mais la meilleure satisfaction des besoins des habitants en un lieu par une collectivité agissant en coopération avec d’autres collectivités et avec l’Etat.

Notes

1 Une expression est quelquefois utilisée, celle d’“affaire d’Etat”. L’affaire d’Etat n’est pas seulement une affaire qui relève de l’Etat, mais qui met en cause l’Etat et est susceptible d’avoir des répercussions très larges dans la nation.

2 Indépendamment du fait que beaucoup continuent de parler de collectivités locales et non de collectivités territoriales, l’expression “collectivités locales” n’a pas disparu de notre droit, elle se trouve encore dans un certain nombre de lois (anciennes) et dans des circulaires, même récentes.

3 Ce constat n’est guère discutable : il a existé des collectivités, ou des communautés locales, bien avant qu’il n’y ait un Etat, et cela vaut pour tous les pays.

4 Des auteurs ont soutenu cette position à partir du constat que les collectivités locales étaient antérieures à l’Etat (ce qui est indiscutable) et qu’elles disposaient, avant l’existence de l’Etat, d’un certain nombre d’attributions.

5 V. sur ce point la thèse de J. Chapuisat, La notion d’affaires locales en droit administratif, thèse Paris 1971.

6 On fait ici abstraction de l’outre-mer, qui a donné lieu à une détermination des compétences originale, cela vaut plus particulièrement pour certaines parties de l’outre-mer comme la Nouvelle-Calédonie, où non seulement la fixation des compétences est largement constitutionnalisée (à travers, notamment, les accords de Nouméa), mais où la compétence de principe n’appartient pas à l’Etat, mais à des collectivités de la Nouvelle-Calédonie que sont les provinces.

7 Pendant longtemps on a affirmé que le premier groupement, le groupement “naturel” était celui de la famille. Aujourd’hui certains font valoir que les premiers groupements étaient des tribus. Les deux ont coexisté, et le débat se poursuivra sans doute longtemps sur ce point.

8 La France de l’Ancien Régime fut organisée autour de l’idée de communautés, avec les communautés de base qu’étaient les “ancêtres” des communes, et qui étaient, du point de vue administratif, soumises à des règles très différentes selon le type de communauté et selon les parties du territoire.

9 De nombreux débats ont eu lieu sur la naissance de la nation française, il n’est pas question de revenir sur eux. Disons simplement que certains moments de notre histoire on favorisé l’avènement de la nation (Jeanne d’Arc étant un personnage tout à fait emblématique de cette prise de conscience), et que la nation paraît s’affirmer indéniablement au moment de la Révolution.

10 L’expression “défense nationale”, comme ce qu’elle recouvre, est très moderne, très récente dans notre histoire.

11 Significatives sont les “lettres patentes du roi sur un décret de l’Assemblée nationale pour la constitution des municipalités du 14 décembre 1789” distinguant, pour les corps municipaux, “deux espèces de fonctions à remplir”.

12 Le terme est ici mis entre guillemets, car on commet un anachronisme en parlant de compétences pour les collectivités locales à cette époque. La notion de compétences est une notion moderne, qui n’apparaît et ne commence à être utilisée, pour les collectivités locales (car, naturellement, le terme de compétence est utilisé depuis beaucoup plus longtemps dans d’autres domaines, notamment dans le domaine du contentieux) qu’à partir des années 60.

13 Le cumul des mandats a probablement joué un rôle néfaste, non seulement sur le plan démocratique, auquel on limite souvent la question, mais également dans la timidité, voire la paralysie des réformes concernant l’administration locale : du fait de ce cumul, les élus nationaux ont souvent réagi en tant qu’élus locaux, bloquant un certain nombre de réformes.

14 Cela n’excluait pas, dans le même temps, une réelle tutelle du préfet. Ce décalage entre les discours tenus et les réalités administratives illustre une forme de schizophrénie française que plusieurs auteurs ont bien mise en évidence.

15 Il s’agit évidemment du projet Thouret, inspiré des réflexions du géographe R. de Hesseln et, peut-être, du découpage des Etats-Unis d’Amérique (mais la France n’est pas, même géographiquement, l’Amérique…), auquel s’opposa avec succès Mirabeau.

16 V. sur ce point J.-M. Pontier, La région, Encyclopédie Dalloz des collectivités locales, p. 1713-1 et s.

17 Il est nécessaire de donner les deux dates, car si les régions ont été créées en 1982, elles ne sont nées qu’en 1986, en vertu de la volonté même du législateur, qui avait subordonné cette naissance à la désignation des premiers conseils régionaux au suffrage universel direct, élection qui n’eut lieu qu’en 1986.

18 J.-M. Pontier, “Retour sur une région rejetée”, AJDA 2009, p. 805.

19 Plusieurs explications peuvent être proposées du rejet par le peuple français du référendum, et il est probable que ces explications ne s’excluent pas mais se cumulent, sans qu’il soit possible de faire la part de chacune.

20 Pour reprendre le terme qui est celui de la loi, et qui est appliqué pour toutes les catégories de collectivités territoriales généralistes.

21 C’est ainsi que l’Etat a longtemps fait supporter aux communes et, plus encore, aux départements, des charges relatives à des fonctions qui sont incontestablement régaliennes comme la fonction de défense ou la fonction de justice.

22 S’agissant des expropriations, quelle que soit la personne habilitée à conduire l’expropriation, y compris lorsqu’il s’agit d’une personne privée, et quelle que soit la personne bénéficiaire de l’expropriation, c’est toujours au nom de l’Etat qu’elle est effectuée.

23 Toutes les revendications que l’on rencontre à partir du XIXème siècle (et qui existent toujours à notre époque) partent de ce présupposé de l’existence d’affaires locales pour en tirer des déductions sur l’autonomie dont doivent disposer les collectivités locales.

24 Et, donc, du caractère “naturel” de la collectivité communale, avec tout ce que cela implique.

25 Le “père” du principe de subsidiarité est sans doute Aristote, mais ce principe a été considérablement développé par Saint Thomas d’Aquin et, par la suite, par l’Eglise catholique.

26 Il suffit de songer, parmi de multiples applications, le mécanisme de l’avis conforme, qui a pour effet de dessaisir dans la réalité l’autorité théoriquement compétente au profit de celle qui donne l’avis.

27 Sur le régalien V. J.-M. Pontier, “La notion de compétences régaliennes dans la problématique de la répartition des compétences entre les collectivités publiques”, RDP 2003, p. 193 et s. ; “Des compétences régaliennes”, in Destin des collectivités politiques d’Océanie, PUAM 2011, vol. 2, p. 745 et s.

28 On peut penser, par exemple, à des formes d’organisation coutumière comme cela est le cas dans l’outre-mer. Par exemple le Sénat coutumier de Nouvelle-Calédonie ne répond pas aux caractéristiques d’une assemblée politique d’un Etat tel que nous le concevons traditionnellement.

29 Cela n’a pas disparu puisque, lors des fermetures d’usines et les problèmes sociaux dramatiques que cela entraîne, les intéressés se tournent vers l’Etat, lui demandent d’intervenir.

30 De nombreux ouvrages ont été écrits ces dernières années sur l’Etat, des rapports officiels ont été commandés, tous constatant le changement, voire le bouleversement intervenu, et s’interrogeant sur ce qu’est l’Etat, ce qu’il doit être et ce qu’il doit faire.

31 Cette exception est celle du ministère de la marine, service traditionnel sous l’Ancien régime sous le nom de “la Royale” (terme qui a été d’ailleurs conservé).

32 V. pour la démonstration, J.-M. Pontier, “La notion de compétences régaliennes dans la problématique de la répartition des compétences entre les collectivités publiques”, précité.

33 Pour résumer de manière un peu caricaturale, on peut dire que la culture est liberté, tandis que l’Etat signifie d’abord la contrainte. Dire de la culture qu’elle est régalienne conduirait à une forme de totalitarisme.

34 J.-M. Pontier, “Le régalien dans le culturel”, AJDA 2012, p. 1673.

35 Cela est très net dans le programme de Nancy parce que nous sommes en Lorraine et que les communes lorraines ont (ou avaient) des forêts importantes qui étaient source de revenus.

36 Le “socialisme municipal” a suscité une très abondante littérature dès la fin du XIXème siècle et le nombre de thèses consacrées à cette question au début du vingtième siècle est impressionnant (même si, à la lecture, elles redisaient à peu près toutes la même chose). Signalons seulement deux points, à savoir, d’abord que cette appellation a pu recouvrir des interventions de nature très différente, les unes marquées idéologiquement, les autres ne présentant qu’un caractère pragmatique, ensuite que de nombreux auteurs ont considéré que les communes intervenaient ou devaient intervenir parce qu’il s’agissait d’affaires locales.

37 Cette idée apparaît avec force en 1848, elle va connaître de multiples expressions et manifestations politiques, et se concrétisera plus tard avec la solidarité nationale.

38 Ces bureaux d’aide sociale, aujourd’hui remplacés par les centres communaux d’action sociale (CCAS) sont juridiquement des établissements publics communaux (de plus en plus souvent intercommunaux, cf. la seconde partie).

39 Cela fait certes très longtemps que l’Etat intervient dans le domaine culturel, mais c’était dans une perspective bien particulière, qui était celle de la glorification du prince ou d’un règne puis, sous la République, d’enrichissement des collections publiques. La prise en compte des citoyens comme “usagers” de la culture est beaucoup plus récente, le décret de 1959 sur le ministère des affaires culturelles illustre ce changement de préoccupation.

40 Ce n’est sans doute pas un hasard, non plus, si les festivals apparaissent aujourd’hui comme l’une des sources du contentieux en matière culturelle, alors que ce n’était pas du tout le cas autrefois.

41 La notion d’affaires locales semble renvoyer, ou contenir en arrière-plan, la notion d’identité locale, la gestion des affaires locales devant permettre de maintenir l’identité locale. En forçant un peu le trait, on pourrait dire que les affaires locales renvoient plutôt à un univers de petites communes et à celui d’un monde rural.

42 CE 1er avril 1977, Dame Grignard, req. no 02445, où le Conseil d’Etat admet l’expropriation réalisée par une commune au profit d’un service public national, un bureau de poste.

43 Outre les bureaux de poste, un autre service public national encore plus caractéristique (puisqu’il s’agit d’une fonction “régalienne”) peut donner lieu à intérêt public local, il s’agit de la gendarmerie, avec les casernes de gendarmerie à la construction desquelles participent de nombreuses communes.

44 Les transferts de compétence des communes à une communauté de communes sont souvent à géométrie variable selon les communes membres, ce qui induirait, si l’on tient à la notion d’affaires locales, à des affaires qui varieraient selon les communes et selon l’intérêt, parfois public, parfois inspiré par des considérations qui le sont moins. Les pouvoirs publics ont cherché à lutter contre ces transferts “à la carte”.

45 La “zone de desserte” d’un service n’est pas la même selon la nature du service et, dans un même domaine (par exemple le domaine culturel : bibliothèque, école de musique, musée…), peut varier considérablement. Un hôpital, même s’il conserve, dans certains cas, un rattachement communal (devenu injustifié, les raisons du maintien de ce rattachement n’ayant pas de rapport avec les besoins de santé), dessert une population beaucoup plus large.

46 La notion de collectivité chef de file aurait peut-être permis à une commune d’avoir cette fonction même dans le cas où la mission à assurer suppose l’intervention de plusieurs personnes publiques. Il se peut que, sur ce point, la réforme constitutionnelle de 2003 (et la jurisprudence du Conseil constitutionnel qui en a découlé) aboutisse à un résultat inverse de celui recherché, l’interdiction de toute tutelle d’une collectivité sur une autre mettant en échec cette notion de collectivité chef de file.

47 Ainsi que l’ont montré, par exemple, pour les risques technologiques la catastrophe d’AZF, et pour les risques naturels la tempête Xynthia, sans oublier les dégâts causés par la tempête qui traversa la France en 1999.

48 Sur cette notion V. J.-M. Pontier, “Territorialisation et déterritorialisation de l’action publique”, AJDA 1997, p. 723.

49 Quelques – très rares – auteurs se sont rendu compte, dans les années 1960, que la décentralisation se définissait d’abord par les transferts de compétences de l’Etat vers les collectivités locales, compte tenu de notre système. V. J.-M. Pontier, “Actualité, continuité et difficultés des transferts de compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales”, RFDA 2003, p. 35 et s.

50 Il ne faut pas oublier que la clause générale de compétence détermine une compétence théorique des collectivités territoriales, une aptitude générale à intervenir, et cette compétence peut ne pas être assurée, soit parce que la collectivité ne veut pas intervenir, soit parce qu’elle n’en a pas les moyens (notamment financiers).

51 Il se peut qu’un autre facteur ait joué, la décentralisation fonctionnelle : l’établissement public a connu en France un fort développement, il n’existe pas sous cette forme dans d’autres pays, et il est possible (mais cela resterait à démontrer) que les pouvoirs publics aient privilégié la décentralisation fonctionnelle par rapport à la décentralisation territoriale.

52 Certains écrits montrent une mémoire courte : il ne faut pas partir de 1983, mais de 1962 car, à cette date, est mise en place une première commission sur les compétences de l’Etat et des collectivités locales, commission qui fera un travail important repris et amplifié par des commissions ultérieures. Les réformes de 1982-1983 n’auraient pas été rendues possibles sans cet important travail qui a préparé les esprits à un changement des relations entre l’Etat et les collectivités locales.

53 Par exemple le transfert d’une partie des routes nationales aux départements a commencé bien avant 1983, dès 1974. Il faut savoir d’ailleurs qu’en la matière le législateur a eu une politique de va-et-vient puisque en 1935 il avait transféré une partie des routes départementales dans la voirie nationale.

54 Le malentendu sur ce point est permanent, il est douteux qu’il puisse être un jour levé. En effet, malgré toutes les précautions prises par le législateur, des contestations sont toujours possibles : car si l’Etat transfère effectivement aux collectivités concernées l’intégralité des sommes qu’il consacrait au domaine transféré, il suffit de dire (ce que font les élus locaux) que l’Etat ne consacrait pas de sommes suffisantes pour pouvoir affirmer que le transfert et les compensations afférentes sont “un marché de dupes”.

55 A vrai dire, aussi loin que l’on peut remonter dans le temps, il en a toujours été ainsi, et cela n’a rien d’étonnant : les considérations qui priment ne sont jamais les schémas rationnels et théoriques qu’affectionnent quelques penseurs et les universitaires, mais des préoccupations très matérielles qui sont avant tout financières, à moins qu’il ne s’agisse de préoccupations de pouvoir (ou les deux en même temps).

56 On l’a bien vu dans les débats parlementaires sur le projet de loi de réforme des collectivités territoriales devenu la loi du 16 décembre 2010, la clause générale de compétence ayant notamment donné lieu à des débats étonnants à l’Assemblée nationale et encore plus au Sénat.

Auteur

Professeur à l’Université d’Aix-Marseille

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search