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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune des enjeux matériels

Décentralisation et démocratie locale

Jean-Claude Nemery

Texte intégral

  • 1 Cf. S. Regourd, J. Carles, D. Guignard, dir., Réformes et mutations des collectivités territoriales(...)

1Au moment où l’acte III de la décentralisation paraît concrétiser une nouvelle avancée des libertés locales placées au cœur des réformes territoriales par la loi Defferre du 2 mars 1982, il convient de s’interroger à nouveau sur la place de la démocratie locale dans le processus trentenaire de la décentralisation1.

2Les Etats généraux de la démocratie territoriale, organisés par le Sénat dans les départements et à Paris le 4 octobre 2012, traduisent la volonté de rupture de la nouvelle majorité par rapport aux principes de la réforme territoriale engagée par la loi du 16 décembre 2010.

3Quatre lignes directrices ont été posées lors de ces états généraux :

  • Nouer des relations de confiance entre l’Etat et les collectivités territoriales et clarifier les missions des acteurs locaux ;

  • Garantir les moyens et l’efficacité de l’action publique locale ;

  • Approfondir la démocratie territoriale ;

  • Prendre en compte les réalités propres des départements Outre-Mer pour mieux les valoriser.

4Des propositions concrètes ont été énoncées lors de ces Etats généraux à savoir la création d’un haut conseil des territoires au plan national, la mise en place de “conférences régionales”, la définition des “euro-métropoles” et des communautés métropolitaines pour les grandes entités urbaines.

5Des principes d’action plus généraux ont été abordés comme une “meilleure adaptabilité de la loi”, une référence nouvelle à la “notion d’intérêt public territorial”, la “diminution des normes nationales” imposées aux collectivités territoriales. Sans être exhaustif, ces objectifs inspirent les processus législatifs en cours : “décentralisation et réforme de l’action publique” ; “réforme des modes de scrutins locaux” ; “interdiction du cumul des mandats”.

  • 2 Cf. RGPP et réforme des collectivités territoriales, JC Nemery, dir., Ed. L’Harmattan, coll. GRALE, (...)

6Faut-il en déduire que ce grand mouvement législatif est un retour aux fondamentaux de la démocratie locale rebaptisée “territoriale” et constitue une rupture dans les principes ayant inspiré la réforme de la loi du 16 décembre 2010 ?2

7Un réexamen des concepts clés d’un tel sujet devrait nous permettre de mieux appréhender cette nouvelle évolution de la décentralisation.

Nature des liens “décentralisation-démocratie locale”

8Si la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a profondément modifié l’organisation institutionnelle de la France, elle s’est inscrite dans deux concepts fondamentaux de notre droit : le concept de décentralisation et le concept de démocratie locale.

  • 3 Cf. J-C. Nemery, De la liberté des communes dans l’aménagement du territoire, Ed. LGDJ, coll. Droit (...)

9Il n’est pas superflu de rappeler les caractères essentiels du concept de décentralisation3. Ils sont au nombre de trois :

  • L’efficacité administrative dans la satisfaction des besoins locaux ;

  • La légitimité qui suppose la mise en œuvre du principe démocratique dans la gestion locale ;

  • L’effectivité, c’est-à-dire la maîtrise réelle par la collectivité sur les matières qu’elle est censée régir.

  • 4 L. Béquet, Répertoire de droit administratif, Tome IX, p. 472.

10L’articulation “décentralisation et efficacité” dans la mise en œuvre des besoins locaux a été sobrement décrite par Maurice Hauriou : “dès qu’on s’éloigne du centre, les besoins peuvent varier et à côté des généraux, il peut s’en créer des locaux, l’autorité centrale n’est ni suffisamment avertie de ces besoins locaux, ni suffisamment rapprochée pour y pourvoir”4.

11La relation entre “décentralisation et effectivité” est toute aussi importante. Le concept d’effectivité exprime du point de vue juridique la relation qui existe entre un certain état de fait et une situation juridique. L’effectivité implique une maîtrise réelle par la collectivité sur les matières qu’elle est censée régir et non une simple possibilité subjective à caractère juridique. Sans effectivité, la décentralisation est une coquille vide.

12Plus complexe est la relation entre “décentralisation et légitimité”, celle-ci implique la mise en œuvre de la démocratie locale. Il n’y a pas de décentralisation sans application du principe démocratique.

  • 5 F-P. Bénoit, Le droit administratif français, Dalloz, 1968, p. 137.

13La première source de légitimité est l’élection. “Une autorité est décentralisée lorsqu’elle est élue”, note André de Laubadère dans son traité de droit administratif. De même, pour Francis-Paul Bénoit, “la décentralisation est en harmonie avec l’idéal démocratique”5.

14La cause est donc entendue : la décentralisation implique la mise en œuvre du principe démocratique par un procédé électif. Mais est-ce suffisant pour assurer le contrôle du citoyen sur les affaires locales et installer la démocratie locale pleine et entière dans nos collectivités territoriales ?

15Le processus électif est en constante évolution. Dans la réforme Defferre de 1982, les régions s’administrent par un conseil régional élu au suffrage universel.

16L’acte III de la décentralisation prévoit le renforcement de la légitimité des intercommunalités par le procédé du fléchage pour l’élection des délégués communautaires lors des élections municipales de 2014.

  • 6 F. Robbe, dir, La démocratie participative, Ed. L’Harmattan, coll. GRALE, 2007, 228 p.

17Le débat est très largement ouvert sur le passage de la démocratie de délégation à la démocratie de participation6. Mais qu’en est-il exactement dans l’application des récentes réformes législatives ? (plus particulièrement dans la réforme du 16 décembre 2010 aujourd’hui partiellement remise en cause). Quels enseignements peut-on en tirer pour les réformes futures ?

De la réforme du 16 décembre 2010 à l’acte III de la décentralisation

18Précédée par une série de rapports désormais cités comme sources principales de la réforme des collectivités territoriales (Attali, Balladur, Perben, Warsmann…), la loi du 16 décembre 2010 apparaît comme une rupture dans le processus de décentralisation engagé en 1982 par les lois Defferre.

  • 7 Cf. Y. Luchaire et F. Luchaire, Décentralisation et constitution, commentaire de la loi constitutio (...)

19Pourtant, la réforme constitutionnelle adoptée de façon solennelle par le Parlement français réuni en congrès le 17 mars 2003 (concernant l’organisation décentralisée de la République)7 suivie peu après par la loi du 13 août 2004 (J. O. du 17 août) relative aux libertés et responsabilités locales, semblait achever un long cycle d’approfondissement de la démocratie locale.

20La période actuelle marque-t-elle un revirement spectaculaire des récentes conceptions constitutionnelles sur la République décentralisée ou bien sommes-nous en présence d’un nouvel approfondissement de la démocratie locale ?

21Les principes de la nouvelle réforme territoriale version 2009-2010 semble constituer une véritable rupture avec la conception classique de la démocratie locale à la française. Ce qui suppose d’examiner les nouveaux principes fondateurs de la réforme territoriale et de vérifier en quoi ils sont différents des approches classiques de la démocratie locale.

  • 8 Sénat, projet de loi de réforme des collectivités territoriales enregistré le 21 octobre 2009, no 6 (...)

22L’exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, déposé devant le sénat le 21 octobre 20098, est une première source d’indications. Les premières motivations plaident en faveur d’une simple continuité avec le processus des réformes décentralisatrices sous la Vème République.

23Pour les auteurs de la réforme, depuis trente ans, la France “s’est engagée dans une mutation profonde de son mode d’organisation institutionnelle et administrative” avec la volonté de rompre avec sa tradition centralisatrice.

24“Etablie par le Général de Gaulle dès les années 1960, la nécessité d’entreprendre la décentralisation s’est concrétisée en 1982 avec l’impulsion décisive des lois Defferre”. Pourtant, aucune référence n’est faite à la réforme constitutionnelle de 2003 et aux grandes orientations qui ont animé cette révision.

25Elles étaient au nombre de trois :

  • Consacrer dans la Constitution les grands principes de la décentralisation et de la libre administration des collectivités locales ;

  • Accorder aux collectivités locales plus de souplesse pour la mise en œuvre de leurs compétences ;

    • 9 G. Marcou, “Le bilan en demi-teinte de l’acte II de la décentralisation : décentraliser plus ou déc (...)

    Favoriser l’expression de la population locale9.

  • 10 Débats, Ass. Nat., 25 mai 2010.

26Lors de la présentation à l’Assemblée nationale du projet de loi relatif à la réforme des collectivités territoriales, le ministre de l’Intérieur, de l’Outre-mer et des Collectivités territoriales, Brice Hortefeux, avait clairement posé les principes de cette nouvelle réforme10. Un constat de carence tout d’abord : “personne ne peut ignorer les faiblesses de notre organisation territoriale”. Ce qui semble signifier que les réformes précédentes n’ont jamais abouti.

27Selon le ministre, “c’est en réformant notre organisation territoriale que nous conforterons la décentralisation et les libertés locales. C’est en ne faisant rien que nous les affaiblirons”. Le but officiel est donc de conforter la décentralisation et les libertés locales. Est-ce là le réel objectif des réformateurs ? Certains n’hésitent pas à en douter. Le ministre lui-même s’en écarte clairement en exposant les trois grands défis que doit relever notre organisation territoriale en 2010 :

28Le défi de la simplification : Face à la fragmentation excessive de notre paysage institutionnel, l’enchevêtrement des compétences et les excès de la pratique des financements croisés, le gouvernement a un triple souci : souci d’économies pour le contribuable, souci de lisibilité pour le citoyen, souci de simplification et d’efficacité pour l’usager. Cette volonté de rationalité est-elle en harmonie avec l’idéal démocratique ? Le mode interrogatif est de mise.

  • 11 Cf. J. C. Nemery (dir.), Les pôles de compétitivités dans le système français et européen, Coll. Ad (...)

29Le défi de la performance de nos territoires : Cela suppose de combler notre retard en matière de métropoles dans l’intérêt de la compétitivité et de l’attractivité de notre pays, mais aussi d’assurer une meilleure articulation entre les interventions des départements et des régions. Après l’émergence des pôles de compétitivité en matière industrielle11, des pôles d’excellence rurale, voici celle des pôles métropolitains en matière institutionnelle. La filiation n’est plus politique mais bien économique.

30Le défi d’une plus grande maîtrise de la dépense locale : Il s’agit, avec responsabilité et mesure, de demander aux collectivités territoriales de prendre leur part dans l’effort collectif de redressement des finances publiques, aux côtés de l’Etat et des administrations de sécurité sociale. Ici, la préoccupation principale n’est pas l’essor de la démocratie locale mais l’assainissement des finances publiques de la France.

  • 12 G. Chavrier, “Les conseillers territoriaux : question sur la constitutionnalité d’une création insp (...)

31Pour relever ces trois défis, les dispositions techniques de la réforme de 2010 vont reposer sur trois piliers énoncés par le ministre12.

32Premier pilier, faire émerger un pôle départements-régions avec deux dispositions majeures. L’institution d’un nouvel élu local, le conseiller territorial, qui siégera à la fois au sein du conseil régional et au sein du conseil général de son département d’élection ; la suppression de la clause de compétence générale des départements et des régions, sauf en matière de sports et de culture.

33Aucune de ces deux dispositions ne renforce véritablement la démocratie locale. Elles sont d’ailleurs aujourd’hui remises en cause.

34Deuxième pilier, renforcer le pôle communes-intercommunalité avec quatre objectifs : la démocratisation de nos intercommunalités ; l’achèvement de la couverture intercommunale intégrale du pays ; la recherche d’une meilleure cohérence des périmètres dans un souci de simplification, d’efficacité et de meilleure solidarité ; enfin, le renforcement des compétences exercées par les intercommunalités et la mutualisation de leurs moyens avec les communes.

35L’objectif du renforcement de la légitimité des intercommunalité peut s’analyser comme un approfondissement de la démocratie locale mais les autres points sont avant tout techniques.

  • 13 Cf. D. Perben, Imaginer les métropoles de l’avenir, Rapport Ass. Nat. XIIIème législature, janvier (...)

36Troisième pilier, favoriser l’émergence d’un réseau de métropoles sur la base du volontariat13. Tout d’abord, l’instauration d’un statut de métropole, s’inspirant du succès de l’intercommunalité. Il est proposé un nouveau statut intercommunal pour les agglomérations de plus de 450 000 habitants avec des compétences renforcées, dans le domaine économique, de l’urbanisme, des transports ou du logement. Ces métropoles ne doivent pas se construire en opposition aux départements et aux régions mais bien dans une logique de complémentarité. Ensuite, l’instauration d’une formule plus souple, celle du pôle urbain, afin de permettre à plusieurs agglomérations de porter un projet de métropole en développant des coopérations renforcées dans des domaines jugés stratégiques et d’intérêt commun.

37Ce troisième pilier peut s’analyser lui aussi comme un renforcement des vastes ensembles urbains dans une stratégie de compétition des villes européennes et mondiales. On peut difficilement lui trouver un lien fort avec un approfondissement de la démocratie locale. En toute logique, ces trois défis auxquels correspondent les trois grands piliers énoncés ci-dessus se déclinent en une vaste série de dispositions législatives formant le corps de la réforme. Sommes-nous en présence d’une mutation de la démocratie locale ? Et dans quel sens ? Approfondissement ou recul ?

38Comment situer l’actuelle réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010 dans l’évolution de l’organisation territoriale française.

39Un retour aux sources de notre organisation territoriale actuelle doit nous permettre de mieux comprendre la portée de la réforme de 2010.

40Depuis 1789, la France, contrairement aux autres Etats européens, a toujours été rétive à une conception utilitariste de ses institutions territoriales. Cette conception de notre organisation territoriale, et des principes qui la fondent, privilégie l’aspect politique du pouvoir local dont la légitimité est la première raison d’être. L’essence même du système territorial français place, comme toute première valeur, le concept de légitimité rejetant au loin l’utilitarisme de l’optimum dimensionnel.

  • 14 Cf. F. Burdeau, Liberté, libertés locales chéries, Cujas, 1983.

41Dès 1789, le comité constitutionnel a tranché en faveur de la commune, communauté d’habitants, véritable entité sociologique que l’on organise plus que l’on ne l’institue14. Depuis lors, toute tentative de soumettre les collectivités de base à la vérité de l’optimum dimensionnel a échoué.

42Notre histoire est donc celle d’un compromis fondateur entre la volonté d’une uniformité territoriale fondée sur l’efficacité, d’un découpage abstrait mais national et la reconnaissance de municipalités, véritables cellules de base constituant avant tout des groupes humains apparaissant plus comme un élément de la nation que comme un élément de l’Etat.

43Autrement dit, pour la France, ses institutions territoriales sont plus le moyen d’expression de la démocratie locale et de la libre administration des populations que l’instrument rationnel des formes du développement. Bien sûr, des correctifs ont été imaginés pour modifier les effets négatifs de l’émiettement territorial essentiellement dans le développement de l’intercommunalité et dans l’avènement des régions mais aussi sans que les principes fondateurs n’aient été remis en cause.

44Dans la réforme de 2010, une seule grande disposition concerne l’approfondissement de la démocratie locale : celle organisant l’élection au suffrage universel des conseillers communautaires par un système de “fléchage” lors des élections municipales. Cette nouvelle légitimité des intercommunalités devrait permettre aux citoyens de s’approprier les débats communautaires. Cette évolution sera reprise dans l’acte III de la décentralisation.

45Cette avancée potentielle de la démocratie locale des intercommunalités est toutefois tempérée par le risque d’assister au dépassement progressif de la démocratie communale par transfert généralisé des compétences réelles au niveau supra-communal.

46En revanche, la recherche généralisée de gains de productivité dans l’efficacité de l’organisation de nos collectivités est placée au tout premier plan de la réforme de 2010. Les objectifs sont avant tout la performance de nos territoires, l’émergence de quelques grandes métropoles compétitives à l’échelle européenne, voire internationale, la simplification du paysage institutionnel, du système des compétences, des financements croisés.

  • 15 A. Lambert, RGPP, Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, Doc. Fr., Paris, décembr (...)

47Cette réforme apparaît quelque part comme la conséquence mécanique de la révision générale des politiques publiques de l’Etat (RGPP) si bien analysée par A. Lambert dans son rapport15. La RGPP est désormais remplacée par la modernisation de l’action publique (MAP). Les effets de cette nouvelle politique devront eux aussi être analysés.

48La réforme des collectivités territoriales de 2010 privilégie la recherche de l’efficacité de notre organisation territoriale au détriment de l’approfondissement continu de la démocratie locale engagé depuis la révolution.

49En ce sens, cette mutation est plus une rupture qu’une évolution du processus décentralisateur engagé par les lois Defferre.

50Les nouvelles dispositions de l’acte III de la décentralisation sont-elles de nature à corriger l’affaiblissement de la démocratie locale engendrée par la loi du 16 décembre 2010 ?

51Un retour aux fondamentaux qui ont inspiré les lois Defferre de 1982 paraît être la condition préalable à une nouvelle évolution de la démocratie locale.

Notes

1 Cf. S. Regourd, J. Carles, D. Guignard, dir., Réformes et mutations des collectivités territoriales, Ed. L’Harmattan, coll. GRALE 2012, 601 p.

2 Cf. RGPP et réforme des collectivités territoriales, JC Nemery, dir., Ed. L’Harmattan, coll. GRALE, sept. 2012, 268 p. et V. Aubelle, “L’intégration financière prend-elle le pas sur la construction institutionnelle de la coopération intercommunale ?”, AJCT 2011, p. 453 et s.

3 Cf. J-C. Nemery, De la liberté des communes dans l’aménagement du territoire, Ed. LGDJ, coll. Droit public, 1981, 383 p.

4 L. Béquet, Répertoire de droit administratif, Tome IX, p. 472.

5 F-P. Bénoit, Le droit administratif français, Dalloz, 1968, p. 137.

6 F. Robbe, dir, La démocratie participative, Ed. L’Harmattan, coll. GRALE, 2007, 228 p.

7 Cf. Y. Luchaire et F. Luchaire, Décentralisation et constitution, commentaire de la loi constitutionnelle relative à l’organisation de la République, Economica, Paris 2003. J. Attali, 300 décisions pour changer la France, Rapport de la commission pour la libération de la croissance française, Doc. Fr. Paris 2008. A. Lambert, RGPP, les relations entre l’Etat et les collectivités locales, Rapport du groupe de travail, Doc. Fr. Paris 2007. E. Balladur, Il est temps de décider, Rapport du comité pour la réforme des collectivités territoriales, JO 6 mars 2009, p. 4141. J. L. Warsmann, Rapport Ass. Nat. La clarification de l’organisation et des compétences des collectivités locales, Doc. Fr. Paris 2008. Y. Krattinger, J. Gourault, Rapport Ass. Nat., Organisation et évolution des collectivités territoriales, session ordinaire 2008-2009, no 264.

8 Sénat, projet de loi de réforme des collectivités territoriales enregistré le 21 octobre 2009, no 60.

9 G. Marcou, “Le bilan en demi-teinte de l’acte II de la décentralisation : décentraliser plus ou décentraliser mieux”, RFDA, 2008, p. 295.

10 Débats, Ass. Nat., 25 mai 2010.

11 Cf. J. C. Nemery (dir.), Les pôles de compétitivités dans le système français et européen, Coll. Administration et aménagement du territoire, Ed. L’Harmattan, 2007, 197 p.

12 G. Chavrier, “Les conseillers territoriaux : question sur la constitutionnalité d’une création inspirée par la Nouvelle-Calédonie”, in AJDA, décembre 2009, p. 7 et s.

13 Cf. D. Perben, Imaginer les métropoles de l’avenir, Rapport Ass. Nat. XIIIème législature, janvier 2008, p. 5 et s.

14 Cf. F. Burdeau, Liberté, libertés locales chéries, Cujas, 1983.

15 A. Lambert, RGPP, Les relations entre l’Etat et les collectivités locales, Doc. Fr., Paris, décembre 2007.

Auteur

Professeur à l’Université de Reims Champagne-Ardenne. Directeur du (CRDT EA 3312). Président du conseil scientifique du GIS-GRALE-CNRS.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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