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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre B. À l'aune des contrôles

“L’histoire des chambres régionales des comptes de 1982 à 2012 : chronique de contrôleurs contrôlés”

Marie-Christine Steckel Assouere

Texte intégral

1L’histoire des chambres régionales des comptes (CRC) depuis trente ans se résume en trois mots : des contrôleurs contrôlés. Véritables juridictions au regard de l’inamovibilité de leurs magistrats financiers et de la procédure contradictoire du contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics locaux, les CRC peuvent être qualifiées lato sensu de contrôleurs au regard du contrôle budgétaire et du contrôle de gestion qu’elles exercent sur les actes des collectivités territoriales.

  • 1 Si ce droit à l’information des élus locaux fut seulement introduit par la loi no 90-55 du 15 janv (...)
  • 2 Sous délégation de la Cour des comptes, régie par l’article L. 211-4 CJF, elles sont autorisées à (...)

2Instaurées par l’article 84 de la loi no 82-213 du 2 mars 1982 pour compenser la suppression de la tutelle financière, les CRC ont été habilitées à exercer ces trois contrôles de nature différente mais dont la portée s’avère pour chacun d’entre eux relative. Premièrement, les répercussions du contrôle budgétaire paraissent bien faibles si, le cas échéant, le préfet s’écarte - en motivant sa décision - des recommandations des experts financiers pour régulariser une situation budgétaire irrégulière. Cette relative portée des avis des CRC s’explique par la volonté politique du gouvernement d’exclure en 1982 toute tutelle même juridictionnelle et par l’article 72 de la constitution en vertu duquel le préfet a “la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois”. Deuxièmement, le contrôle de gestion opéré a posteriori pour vérifier l’emploi des fonds publics et informer le pouvoir central, les contribuables locaux et les assemblées délibérantes des collectivités territoriales1 a été encadré pour censurer l’interprétation extensive pratiquée par les CRC et contestée avec virulence par les exécutifs locaux. Troisièmement, les conséquences du contrôle juridictionnel en premier ressort des comptes des comptables patents et de fait des collectivités territoriales et des établissements publics locaux (article L. 211-1 du code des juridictions financières - CJF) et, sous réserve nationaux2, ont été allégées par la loi no 2008-1091 du 28 octobre 2008 pour tenir compte de la consécration, à la suite de la loi organique no 2001-659 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, de la liberté de gestion des ordonnateurs et corrélativement de l’instauration du contrôle hiérarchisé et du contrôle partenarial.

  • 3 P. Pillet, “Le projet de loi relatif aux présidents des CRC et au statut des membres des CRC”, Rap (...)

3Afin de préserver l’indépendance des CRC à l’égard de toutes formes de pression, la loi no 82-595 du 10 juillet 1982 relative aux présidents et aux membres des CRC leur a accordé l’inamovibilité. A ce titre, l’article L. 212-8 CJF précise que “nul magistrat des CRC ne peut recevoir, sans son consentement, une affectation nouvelle, même en avancement. Les magistrats ne peuvent, en dehors de leurs fonctions, être requis pour d’autres services publics que le service national”. En contrepartie, chaque magistrat financier prête serment, sous l’empire de l’article L. 212-9 CJF, “de remplir bien et fidèlement ses fonctions, de garder le secret des délibérations et de se comporter en tout comme un digne et loyal magistrat. Il ne peut, en aucun cas, être relevé de son serment”. En cas de manquement grave à ses obligations, il peut être suspendu, le cas échéant immédiatement, dans l’intérêt du service par le président du Conseil supérieur des CRC. Une procédure disciplinaire est déclenchée d’office et sans délai à son encontre, toutefois, il conserve le droit à son traitement et sa suspension ne peut être rendue publique (article L. 223-11 CJF). Ce statut de “magistrats fonctionnaires” a été critiqué dès son apparition3.

  • 4 En vertu de la loi no 2001-1248 du 21 décembre 2001, cette règle s’appliquait uniquement pour la c (...)

4Pour garantir leur impartialité, leurs fonctions sont incompatibles avec l’exercice d’un mandat au Parlement ou au Conseil économique, social et environnemental (article L0 222-2 CJF) et au Parlement européen ou avec l’exercice des fonctions de président d’un conseil régional ou général ou d’un mandat de conseiller régional, général ou municipal dans le ressort de la chambre régionale à laquelle le magistrat appartient ou a appartenu depuis moins de cinq ans (article L. 222-3 CJF). Cette incompatibilité concerne aussi, depuis la loi no 2012-347 du 12 mars 2012, les emplois de président ou de vice-président de CRC4.

  • 5 J. Mezard, “Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles (...)
  • 6 J. Oudin, “Les CRC et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale”, (...)
  • 7 Cour des Comptes, Rapport d’activité 2010, 2011, p. 4.

5Filles de la décentralisation, les CRC jouissent de l’autonomie parce que leurs membres bénéficient dudit statut de magistrat. Ces institutions sui generis se démarquent des juridictions chargées d’opérer des contrôles sur les finances des collectivités territoriales dans les autres pays européens5 étant donné qu’il s’agit aussi de “services déconcentrés de l’Etat”6. D’ailleurs, l’exégèse des projets et propositions de loi, des rapports et des débats parlementaires et des règles de droit abrogées ou encore en vigueur démontre les limites de leur indépendance. Didier Migaud, premier président de la Cour des comptes, observait récemment que “l’histoire des juridictions financières montre qu’elles n’ont cessé d’évoluer et de s’adapter aux contraintes du moment”7. A plusieurs reprises remodelées dans leurs fonctions et leur organisation, ces créatures n’échappent pas à leur créateur. Les CRC ont été tenues sous l’autorité des pouvoirs publics et tendent à être placées sous l’autorité de la Cour des comptes. Depuis la phase de préparation et d’adoption de l’acte I de la décentralisation, ces contrôleurs sont contrôlés de manière progressive et pour trois raisons différentes. Dès la fin des années 80, les CRC ont été encadrées par opportunité politique (I). Au début des années 2000, elles ont été réformées par obligation juridique (II). Actuellement, elles sont rationalisées pour des impératifs économiques (III).

I – LES CRC ENCADRÉES SOUS PRESSIONS POLITIQUES

6Les missions dévolues aux CRC sont bien sûr contestées par les élus locaux dans la mesure où elles restreignent leur liberté de gestion reconnue par les lois Defferre. Ces critiques étant relayées au niveau national par le cumul des mandats, le contrôle budgétaire a originellement été neutralisé (A) et le contrôle de gestion a rapidement été limité (B) sous pressions politiques.

A – Un contrôle budgétaire originellement neutralisé

  • 8 Cette tutelle financière sera écartée si le défaut d’adoption découle de l’absence de communicatio (...)

7Les CRC jouent un rôle indispensable, mais pas toujours fondamental dans quatre cas d’ouverture du contrôle budgétaire. Premier cas, en vertu de l’article L. 1612-2 du code général des collectivités territoriale (CGCT), reproduit dans l’article L. 232-1 CJF, “si le budget n’est pas adopté avant le 31 mars de l’exercice auquel il s’applique, ou avant le 15 avril de l’année du renouvellement des organes délibérants, le représentant de l’Etat dans le département saisit sans délai la CRC qui, dans le mois, et par un avis public, formule des propositions pour le règlement du budget”. Toutefois, “le représentant de l’Etat règle le budget et le rend exécutoire. Si le représentant de l’Etat dans le département s’écarte des propositions de la CRC, il assortit sa décision d’une motivation explicite”8. Deuxième cas, conformément à l’article L. 1612-5 CGCT, “lorsque le budget d’une collectivité territoriale n’est pas voté en équilibre réel, la CRC, saisie par le représentant de l’Etat dans un délai de trente jours à compter de la transmission (…) le constate et propose à la collectivité territoriale, dans un délai de trente jours à compter de la saisine, les mesures nécessaires au rétablissement de l’équilibre budgétaire et demande à l’organe délibérant une nouvelle délibération. La nouvelle délibération, rectifiant le budget initial, doit intervenir dans un délai d’un mois à partir de la communication des propositions de la CRC”. Mais, “si l’organe délibérant ne s’est pas prononcé dans le délai prescrit, ou si la délibération prise ne comporte pas de mesures de redressement jugées suffisantes par la CRC, qui se prononce sur ce point dans un délai de quinze jours à partir de la transmission de la nouvelle délibération, le budget est réglé et rendu exécutoire par le représentant de l’Etat dans le département. Si celui-ci s’écarte des propositions formulées par la CRC, il assortit sa décision d’une motivation explicite”. Troisième cas, en cas de déficit d’exécution excessif, le préfet transmet à la CRC le budget primitif afférent à l’exercice suivant. Selon l’article L. 1612-14 du même code, “si, lors de l’examen de ce budget primitif, la CRC constate que la collectivité territoriale n’a pas pris de mesures suffisantes pour résorber ce déficit, elle propose les mesures nécessaires au représentant de l’Etat dans le département dans un délai d’un mois à partir de la transmission prévue à l’alinéa précédent”. Là encore, le représentant de l’Etat règle le budget et le rend exécutoire en ayant la faculté de s’écarter des propositions formulées par la CRC. Il devra seulement assortir sa décision d’une motivation explicite. Quatrième cas, la CRC sera saisie par le préfet, le comptable public concerné ou toute personne intéressée du défaut d’inscription ou de mandatement d’une dépense obligatoire. Après une mise en demeure non suivie d’effet, l’article L. 1612-15 CGCT prévoit que “la CRC demande au représentant de l’Etat d’inscrire cette dépense au budget et propose, s’il y a lieu, la création de ressources ou la diminution de dépenses facultatives destinées à couvrir la dépense obligatoire”. Une fois de plus, “le représentant de l’Etat dans le département règle et rend exécutoire le budget rectifié en conséquence. S’il s’écarte des propositions formulées par la CRC, il assortit sa décision d’une motivation explicite”.

  • 9 “Compte rendu intégral de la séance du mercredi 13 janvier 1982”, Journal officiel de la Républiqu (...)

8Les contours de ce contrôle budgétaire ont parfaitement été dessinés par Monsieur Michel Giraud, rapporteur de la loi du 2 mars 1982, qui précisait “nous ne voulons pas lier le représentant de l’Etat par les avis et propositions de la CRC qui n’intervient qu’en tant qu’expert. Si nous voulons donner un véritable contenu au contrôle administratif, il faut, chaque fois que nous le pouvons, que liberté soit laissée au représentant de l’Etat”9. Depuis trente ans, les recommandations des CRC relèvent de l’ordre des conseils budgétaires ainsi décrits. Dès lors, ce contrôle budgétaire est resté neutralisé, conformément à l’esprit du législateur de 1982, et sert à accompagner le préfet dans sa mission de régulation de la décentralisation. En revanche, le Parlement a été obligé de légiférer une nouvelle fois en matière de contrôle de gestion dans la mesure où les CRC exerçaient cette mission de manière trop extensive au goût des exécutifs locaux.

B – Un contrôle de gestion rapidement limité

9Sur le fondement de la loi du 2 mars 1982, les CRC devaient veiller au “bon emploi des crédits, fonds et valeurs” en exerçant un contrôle externe de la régularité et de l’efficacité de la gestion publique locale. Ce contrôle de gestion a donc vocation à faire respecter les règles de la comptabilité publique par les ordonnateurs principaux, en l’occurrence les exécutifs locaux. Ces derniers vont exprimer leur hostilité dès que les CRC vont se prononcer sur l’opportunité de leurs choix politiques. Au nom de la libre administration, clé de voute de la décentralisation, ils vont exiger une délimitation fonctionnelle du contrôle de gestion ainsi mis en œuvre. Ils vont également réclamer, au nom de la démocratie représentative, pierre angulaire de la Ve République, une délimitation temporelle de la médiatisation des observations définitives.

10Gardien de la décentralisation, le Sénat a impulsé une restriction du contrôle de gestion. Précisément, la loi no 88-13 du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation a remplacé l’expression “bon emploi” par celle “d’emploi régulier” et imposé, d’une part, l’organisation d’un entretien préalable avec l’ordonnateur, d’autre part, l’instauration de son droit de répondre par écrit avant la rédaction des lettres d’observations définitives. En revanche, elle a pérennisé la possibilité pour les CRC de présenter des observations sur la gestion des collectivités territoriales. Les protestations des élus locaux continuèrent de ce fait. Aussi, la loi du 21 décembre 2001 prive explicitement les CRC de la faculté de se prononcer en opportunité. Très clairement, “l’examen de la gestion porte, selon l’article L. 211-8 CJF, sur la régularité des actes de gestion, sur l’économie des moyens mis en œuvre et sur l’évaluation des résultats atteints par rapport aux objectifs fixés par l’assemblée délibérante ou par l’organe délibérant. L’opportunité de ces objectifs ne peut faire l’objet d’observations”.

  • 10 Il s’agit d’une demande récurrente puisqu’elle était déjà insérée dans la proposition de loi no 23 (...)

11S’agissant de la médiatisation des observations, la loi du 5 janvier 1988 dispose que les avis, propositions, rapports, observations et les travaux d’instruction des CRC sont couverts par le secret professionnel pour éviter une instrumentalisation politicienne. Malgré leur confidentialité et les sanctions prévues en cas de violation, certains documents préparatoires sont parus dans la presse au grand regret des exécutifs locaux concernés. D’aucuns ont pu, ensuite, déplorer que la loi du 15 janvier 1990 prévoit la communication des observations définitives à l’assemblée délibérante par l’exécutif local. A partir de ce moment là, ces informations sont, en effet, communicables conformément à la loi du 17 juillet 1978. Elles bénéficient même d’une large diffusion puisque les rapports d’observation définitifs sont annexés au rapport annuel de la Cour des comptes. Cependant, la communication et la publication des rapports d’observation définitifs ont été prohibées durant les trois mois précédent l’élection locale toujours pour lutter contre une instrumentalisation politicienne. Si cet objectif reste louable, cette interdiction semble bien éloignée des valeurs démocratiques tant elle prive les citoyens de la chance de se prononcer en connaissance de cause lors des échéances électorales. L’exigence de la responsabilité politique des élus justifie sans doute l’échec de la proposition de loi no 637, déposée le 29 janvier 2008 par le député Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier, tendant à rallonger cette durée de trois mois supplémentaires10 et de l’appliquer à tout document d’instruction ou provisoire.

  • 11 Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier avait repris le contenu de ce texte dans la proposition de loi (...)
  • 12 Ce droit, prévu actuellement par l’article L. 234-2 CJF, avait été introduit par la loi no 92-125 (...)
  • 13 Cette idée était déjà formulée par la proposition de loi no 665 déposée le 5 mars 2003 par Monsieu (...)
  • 14 Il s’agit de la proposition no 1627 déposée le 26 mai 1999 par le député Monsieur Jacques Blanc.
  • 15 Il s’agit de la proposition no 2312 déposée le 4 avril 2000 par Monsieur François Sauvadet.

12Le contrôle de gestion est utilisé parfois, après une alternance politique au niveau local, par le nouvel exécutif local pour accuser et critiquer l’action de l’ordonnateur précédent et s’écarter de son programme en invoquant la découverte d’une situation budgétaire désastreuse. L’opprobre est alors jeté sur l’ordonnateur précédent sans qu’il puisse se défendre à armes égales. Afin d’assurer une procédure contradictoire et les droits de la défense, la proposition de loi no 3205 déposée le 28 juin 2006 par le député Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier préconisait d’élargir la saisine préfectorale des CRC à “toute question liée à la gestion financière et à la régularité des comptes des collectivités territoriales et de leurs établissements publics” et de prévoir qu’elles puissent “être appelées à donner leur avis sur les questions posées par le représentant de l’Etat dans la région ou le département”. A ce jour, cette initiative est restée lettre morte nonobstant le dépôt d’un autre texte poursuivant le même but11. En revanche, le préfet dispose du droit de consulter les CRC sur les conventions relatives aux délégations de service public dans le cadre du contrôle de légalité12. Par contre, la proposition de loi no 642, déposée le 29 janvier 2008, par Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier pour ouvrir à tous les exécutifs locaux la saisine des CRC pour avis sur des questions de droit nouvelles concernant la gestion publique locale n’a jamais abouti comme celle déposée avec le même objet en 200313 ou avec une application réservée aux présidents des conseils généraux et régionaux en 199914 ou circonscrite aux maires en 200015.

  • 16 J. Oudin, “Les CRC et élus locaux”, op. cit.
  • 17 E. Herve, “Contribution à un bilan de la décentralisation”, Rapport d’information no 679, 2011, 32 (...)

13Pourtant, grâce à l’expertise des magistrats financiers, le Parlement aurait ainsi permis aux élus locaux de remédier aux risques contentieux liés à l’inflation et à la complexification des règles de droit. Pour ces raisons, cette réforme est soutenue par les élus locaux, la doctrine, les juges financiers16 et même le premier président de la Cour des comptes17. Il apparaît assurément préférable de prévenir plutôt que de guérir. De plus, avec le regroupement des CRC, il suffit pour assurer ce progrès d’interdire au magistrat qui se prononce a priori dans une procédure de conseils d’intervenir ensuite dans les procédures de contrôle. Il en résulterait, en revanche, une prise de distance par rapport à la conception du législateur de 1982 et la nécessité de bien différencier le contrôle de gestion du contrôle budgétaire. Bien qu’il le complète, le contrôle de gestion se distingue aussi du contrôle juridictionnel au titre duquel les CRC ont été réformées par obligation juridique.

II – LES CRC RÉFORMÉES PAR OBLIGATION JURIDIQUE

14Pour se conformer au droit européen, une procédure contradictoire et publique a véritablement été instaurée (A) et le pouvoir de sanction des CRC a sensiblement été conforté dans le cadre du contrôle juridictionnel (B).

A – Une procédure publique et contradictoire véritablement instaurée

15Dès leur naissance, les CRC ont été identifiées à des juridictions du fait de l’inamovibilité de leurs magistrats. Pourtant, avant 2008, leur fonctionnement se particularisait par le caractère secret de la procédure et la règle du double arrêt pour le jugement.

  • 18 M. Lascombe, X. Vandendriessche, “Adapter les procédures devant les juridictions financières au XX (...)

16La mise en œuvre du jugement des comptes et nullement des comptables avait jusqu’en 2008 pour conséquence d’exclure des audiences le public et le comptable concerné sauf si ce dernier était condamné au paiement d’une amende. Cette avancée procédurale avait été réalisée en pratique dès 1996, retranscrite dans le code des juridictions financières par la loi du 21 décembre 2001 et déployée par l’instruction du 16 mai 2006 du premier président de la Cour des comptes à tous les stades de la procédure et à tous les comptables patents18. La Cour européenne des droits de l’Homme considère, dans l’arrêt du 12 avril 2006 Martinie c. France, que le huis clos peut être appliqué au strict jugement des comptes. Par contre, la mise en débet éventuelle du comptable exige un débat public parce que, d’une part, la situation patrimoniale du comptable est en cause, d’autre part, la procédure est déséquilibrée au profit du procureur. Selon le constat du juge de Strasbourg à ce moment là, celui-ci “est présent à l’audience, est informé préalablement du point de vue du rapporteur, entend celui-ci lors de l’audience, participe pleinement aux débats, et a la possibilité d’exprimer oralement son propre point de vue sans être contredit par le comptable”. Sous l’angle de l’équité, cette procédure a été jugée contraire à l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme. Subséquemment, la loi du 28 octobre 2008 pose le principe des audiences publiques pour les débats tout en autorisant le président de la formation de jugement à recourir, à titre exceptionnel et après avis du ministère public, au huis clos pour sauvegarder l’ordre public ou respecter l’intimité des personnes ou les secrets protégés par la loi (article L. 242-1 CJF).

  • 19 E. Ciotti, “La Cour des comptes et les CRC”, Rapport no 772, Assemblée nationale, 2/04/2008, 87 p. (...)
  • 20 Des risques d’incompatibilité avec l’article 6-1 de la Convention EDH demeurent au regard de la dé (...)

17Cette loi supprime, par ailleurs, la règle du double jugement, qui préservait avant 2008 les droits de la défense mais allongeait les délais de procédure19. Le comptable était effectivement informé des charges retenues contre lui par un jugement provisoire, et sur la base de ses justifications, la CRC rendait plus tard un jugement définitif. Grâce à la présence du comptable à l’audience, la règle du double arrêt n’est plus indispensable et les principes du contradictoire et du délai raisonnable sont mieux garantis20. Dorénavant, la procédure commence par un examen préalable des comptes, qui aboutit soit à une ordonnance du président de la formation de jugement ayant pour effet de décharger le comptable de sa gestion soit à un réquisitoire ayant pour effet d’engager la responsabilité personnelle et pécuniaire du comptable. Ensuite, au vu des charges reprochées le comptable prépare sa défense. Durant la phase d’instruction, le magistrat chargé de rapporter sur le compte jouit d’importantes prérogatives d’investigation l’autorisant à interroger par écrit ou par oral le comptable. Son rapport est vérifié et complété par un membre de la formation de jugement avant d’être annexé au dossier avec les conclusions du procureur financier. Au cours de l’audience publique, les rapports et les conclusions du rapporteur et du ministère public sont présentés et peuvent faire l’objet d’observations directement par les parties à l’instance ou indirectement par un avocat. Pour terminer, les magistrats se retirent pour délibérer seuls et prononcer soit la décharge ou le quitus soit le débet. Ce pouvoir de sanction des CRC a été consolidé.

B – Un pouvoir de sanction sensiblement conforté

18Le contrôle juridictionnel des comptes des comptables a longtemps été très sévère puisqu’ils étaient soumis à un contrôle objectif, sanctionné par une responsabilité personnelle et pécuniaire. L’engagement automatique de leur responsabilité révélait avec acuité la différence de traitement entre eux et les ordonnateurs principaux. Toutefois, les remises gracieuses – presque systématiques - accordées par le ministre chargé du budget représentaient le dernier bastion de la justice retenue. Elles continuent d’ailleurs toujours à l’incarner en partie puisque le pouvoir de remise gracieuse a été supprimé pour les amendes mais pérennisé pour les débets.

  • 21 Ce régime reposait sur l’article 60 de la loi no 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.

19La loi du 28 octobre 2008 a atténué cette responsabilité en ce sens que le comptable est dorénavant déchargé par ordonnance si aucune charge n’est retenue par le ministère public. Par ailleurs, l’amende, le cas échéant, est proportionnée à son comportement et à son traitement. Cependant, depuis le 1er juillet 2012, la loi no 2011-1978 du 28 décembre 2011 de finances rectificative pour 2011 rénove le régime de responsabilité personnelle et pécuniaire des comptables publics21. Conformément à l’article 90 de cette loi, “lorsque le manquement du comptable aux obligations n’a pas causé de préjudice financier à l’organisme public concerné, le juge des comptes peut l’obliger à s’acquitter d’une somme arrêtée, pour chaque exercice, en tenant compte des circonstances de l’espèce. Le montant maximal de cette somme est fixé par décret en Conseil d’Etat en fonction du niveau des garanties. Lorsque le manquement du comptable aux obligations mentionnées a causé un préjudice financier à l’organisme public concerné ou que, par le fait du comptable public, l’organisme public a dû procéder à l’indemnisation d’un autre organisme public ou d’un tiers ou a dû rétribuer un commis d’office pour produire les comptes, le comptable a l’obligation de verser immédiatement de ses deniers personnels la somme correspondante. Toutefois, le comptable public peut obtenir le sursis de versement de la somme. Lorsque le ministère public près le juge des comptes requiert l’instruction d’une charge à l’égard du comptable public, ce dernier a la faculté de verser immédiatement de ses deniers personnels une somme égale soit au montant de la perte de recette subie, de la dépense irrégulièrement payée, de l’indemnité versée de son fait à un autre organisme public ou à un tiers, de la rétribution d’un commis d’office par l’organisme public intéressé, soit, dans le cas où il en tient la comptabilité matière, à la valeur du bien manquant”.

  • 22 A. Reichardt, Avis no 112 présenté sur le projet de loi de finances pour 2012, Sénat, 21 p., p. 8 (...)
  • 23 Ibidem, p. 10-11.

20Jugés en premier ressort par les CRC, les comptables peuvent faire appel devant la Cour des comptes et former un pourvoi en cassation devant le Conseil d’Etat. Au delà de cette relation, les CRC et la Cour des comptes entretiennent de nombreux rapports. Tout d’abord, la Cour des comptes exerce un contrôle hiérarchique sur le bon fonctionnement des CRC par l’intermédiaire d’une mission permanente d’inspection. Ensuite, il lui appartient de verser chaque année la dotation financière de chaque CRC. Les crédits du programme no 164 intitulé “Cour des comptes et autres juridictions financières” sont intégrés dans la mission “Conseil et contrôle de l’Etat”. Ce programme se singularise par le poids des dépenses de personnel (87 % pour 2012), la surreprésentation du personnel de catégorie A + et une moyenne d’âge assez élevée des magistrats des CRC (51,2 ans)22. Durant l’examen du projet de loi de finances pour 2012, la commission des lois du Sénat a rendu, pour la première fois le 22 novembre 2011, un avis distinct sur le budget des juridictions financières et remarqué par le refus d’adopter les montants votés par l’Assemblée nationale de 214 165 909 euros en autorisations d’engagement et 214 576 468 euros en crédits de paiement23 parce qu’elle s’inquiète de l’incertitude des conséquences budgétaires du regroupement des CRC et de l’évolution du contrôle des actes financiers et budgétaires des collectivités territoriales. D’ailleurs, et enfin, les rapports organiques et fonctionnels entre les CRC et la Cour des comptes sont, actuellement, resserrés pour des raisons économiques.

III – LES CRC RATIONALISÉES SOUS CONTRAINTES ÉCONOMIQUES

21A partir d’indicateurs de performance surtout quantitatifs, les pouvoirs publics tentent d’apprécier la performance de l’activité des CRC et de les rationaliser. Pour des impératifs économiques, ils diminuent explicitement leur compétence matérielle (A) et réaménagent manifestement leur compétence territoriale sous le contrôle de la Cour des comptes (B).

A – Une compétence matérielle explicitement diminuée

22Par un mouvement de balancier, la compétence matérielle des CRC en matière de contrôle juridictionnel des comptes des comptables publics a été diminuée en deux étapes. Première étape, la loi du 5 janvier 1988 confie aux comptables supérieurs du Trésor l’apurement des comptes des communes ou groupements de communes dont la population n’excède pas 2 000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 2 millions de francs, mais sous la surveillance des CRC, qui peuvent faire jouer leur droit d’évocation et de réformation et prononcer le débet. Ces règles sont codifiées par la loi no 94-1040 du 2 décembre 1994 dans l’article L. 211-2 CJF. Seconde étape, le gouvernement a déposé, le 3 mars 2010, au Sénat un projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles sur la base des conclusions de la commission présidée par le recteur Serge Guinchard. Ce texte comportait essentiellement des dispositions relatives au contentieux judiciaire et cette architecture n’avait pas été en toute logique modifiée par les sénateurs.

23Or, de nombreux amendements concernant les CRC ont été votés par l’Assemblée nationale à l’occasion de la première lecture du texte alors que les sénateurs s’étaient opposés à leur introduction, initiée par leur commission des finances, au motif qu’ils étaient insuffisamment liés à l’objet du projet de loi. Malgré la convocation de la commission mixte paritaire par le gouvernement le 6 juillet 2011, ce désaccord entre les assemblées a perduré. Ces amendements additionnels constituaient effectivement pour les députés le seul moyen de surmonter le refus du gouvernement d’inscrire à l’ordre du jour, d’une part, le projet de loi no 2001 sur les juridictions financières, déposé le 28 octobre 2009, à cause des amendements votés le 14 septembre 2010 par la commission des lois pour organiser notamment le régime de responsabilité des ministres et des exécutifs locaux en matière de discipline budgétaire et financière en contrepartie de la liberté de gestion attribuée par la LOLF. D’autre part, la proposition de loi no 2187 déposée le 21 décembre 2009 pour donner à la Cour des comptes, sur le fondement de l’article 47-2 de la constitution inséré par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, les moyens d’assister le Parlement dans l’évaluation des politiques publiques. De leur côté, les sénateurs revendiquaient un texte spécifique aux juridictions financières. Durant la navette, l’Assemblée nationale et le Sénat ont, sans surprise, campé sur leur position. Par conséquent, le gouvernement a décidé de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale. Les députés ont alors voté, le 16 novembre 2011, le texte en réintroduisant tous les articles concernant les juridictions financières auxquels s’étaient opposés par principe les sénateurs. En réaction, plus de soixante sénateurs ont saisi le Conseil constitutionnel. Le 8 décembre 2011, ce dernier a rendu la décision no 2011-641 DC de conformité partielle avec réserve. Mais, il n’a pas censuré les articles 38 à 46 relatifs aux pouvoirs et au nombre des CRC du chef de cavaliers législatifs en raison de leur lien direct avec l’objet de la loi. De surcroît, il a rejeté les griefs tirés de la violation de la constitution.

24Promulguée au journal officiel, la loi no 2011-1862 du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles rationalise la compétence matérielle des CRC. L’article 39 dudit texte modifie l’article L. 211-2 CJF pour élargir l’apurement administratif aux communes ayant soit une population comprise entre 3 500 et 5 000 habitants soit un montant des recettes ordinaires inférieur, lors du dernier compte administratif, à un million d’euros pour l’exercice 2012 et à trois millions d’euros pour les exercices ultérieurs. L’extension de l’apurement administratif concerne aussi les établissements publics locaux remplissant, en revanche, deux conditions cumulatives. En premier lieu, la population doit être comprise entre 3 500 et 5 000 habitants pour l’exercice 2012 et 10 000 habitants pour les exercices suivants. En second lieu, le montant des recettes ordinaires doit être inférieur à deux millions d’euros pour l’exercice 2012 et à cinq millions d’euros pour les exercices suivants.

  • 24 Il existe deux pôles interrégionaux : l’un est implanté à Rennes, avec un rattachement à la direct (...)

25Par voie de conséquence, l’article L. 211-2 CJF a ensuite été précisé par l’arrêté du 23 mars 2012 afin de désigner les autorités compétentes de l’Etat chargées de cet apurement administratif des comptes publics locaux. Il s’agira, d’une part, des chefs des pôles interrégionaux d’apurement administratif24 dans leur ressort territorial de compétence, d’autre part, des directeurs régionaux ou départementaux des finances publiques dans les autres départements.

26En excluant les petites communes, le contrôle juridictionnel des comptes est, à l’instar du contrôle de légalité, organisé par ordre de priorité. Cette rationalisation matérielle s’accompagne d’une rationalisation territoriale.

B – Une compétence territoriale manifestement réaménagée

  • 25 Compte tenu de la départementalisation de Mayotte, la chambre territoriale des comptes mise en pla (...)

27Conformément à l’article L. 210-1 CJF, il y avait jusqu’à présent une chambre par région, désignée sous le nom de la région de son ressort (article R. 212-2 CJF). Avec les regroupements entrepris en 2012, lorsqu’une CRC regroupe plusieurs régions, elle est appelée, par ordre alphabétique, par le nom des régions de son ressort. Par ailleurs, des chambres territoriales des comptes ont été instituées en Nouvelle-Calédonie, par la loi no 88-1028 du 9 novembre 1988 modifiée (article L. 262-1 CJF), en Polynésie française (article L. 272-1 CJF), par la loi no 90-612 du 12 juillet 1990 modifiée, et à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon (article L. 252-1 CJF) par la loi organique no 2007-223 et la loi no 2007-224 du 21 février 200725.

28Durant la séance solennelle du bicentenaire de la Cour des comptes, organisée le 5 novembre 2007, le président de la République avait confié au premier président le soin de réfléchir à l’adaptation des juridictions financières à la nouvelle “constitution financière” et à l’évolution de la décentralisation. Sous l’impulsion du rapport remis par feu Monsieur Seguin, le gouvernement avait, durant l’année 2008, engagé une concertation avec les organisations et les syndicats représentatifs des magistrats financiers. Puis, dès 2009, il avait tenté par la voie législative de réduire quasiment de moitié le nombre des juridictions financières et de les placer directement sous l’autorité de la Cour des comptes pour rendre plus homogènes et efficaces les contrôles.

  • 26 A toute fin utile, consulter la réponse de Monsieur Luc Chatel, secrétaire d’Etat chargé de l’indu (...)
  • 27 J.-L. Warsmann, “Le projet de loi no 2001 portant réforme des juridictions financières”, op. cit.,(...)
  • 28 Ibidem, p. 34 et 41. La loi du 21 décembre 2001 a, toutefois, atténué ce phénomène en prévoyant, d (...)

29Par un lever de bouclier, les magistrats des CRC dénoncèrent alors le dévoiement de leurs missions par le culte de la performance publique. De contrôleurs de la gestion locale, ils seraient érigés en spécialistes de l’audit. Selon le gouvernement26, cette réduction et cette mutation des CRC en “chambres en région” de la Cour des comptes sont indispensables pour assumer l’évaluation des politiques publiques. Cette thèse était soutenue par le député Monsieur Jean-Luc Warsmann, rapporteur du projet de loi no 2001 portant réforme des juridictions financières, qui observait “tout d’abord, la répartition actuelle des compétences entre la Cour et les chambres régionales, ainsi que les modalités de programmation, sont cloisonnées et ne permettent pas d’organiser efficacement et de façon homogène l’évaluation des politiques conduites tant au niveau national que local. La conduite d’une enquête commune aux deux niveaux de juridictions prend au moins deux ans. Son organisation est tributaire du choix de chaque chambre régionale, juridiction autonome, de participer ou non au travail commun. Ceci rend difficile pour la Cour des comptes de répondre aux demandes d’évaluation – et notamment à celles qui émanent du Parlement, au moment où le rôle du Parlement est consacré par la constitution – lorsque celles-ci portent sur des politiques dont la mise en œuvre est en partie décentralisée, ce qui recouvre désormais les cas les plus nombreux et les plus importants”27. Toutefois, la commission des lois a rejeté la fusion des juridictions financières prônée par le gouvernement au profit de l’alternative préconisée par Monsieur Didier Migaud. Il s’agissait d’attribuer à la Cour des comptes l’entière compétence pour opérer les évaluations commandées par le Parlement ou le Gouvernement dans le dessein de surmonter les écueils des enquêtes communes. Pour compenser cette réorganisation difficile à accepter par les magistrats financiers, le premier président de la Cour des comptes proposait d’améliorer leur statut en élargissant leurs voies d’intégration à la Cour des comptes, en alignant leurs incompatibilités sur celles des conseillers des tribunaux administratifs et en facilitant leur accès aux présidences de chambres, largement réservées aux magistrats de la Cour des Comptes28.

  • 29 Ibidem, p. 50.

30Il peut sembler contraire à l’idée de juridictions de proximité, promue par le législateur de 1982, de dissocier le nombre des CRC de celui des régions. Pour autant, Didier Migaud rétorquait avec raison que “les CRC sont nées, c’est vrai, de la décentralisation, mais parce qu’elles exercent des compétences régaliennes, leur organisation peut ne pas correspondre exactement au découpage régional. Je défends l’idée de les regrouper, considérant qu’une chambre régionale composée de cinq magistrats ne peut remplir ses fonctions actuelles dans l’esprit et le respect des principes qui fondent la Cour des comptes et les juridictions financières – le contradictoire et la collégialité”29. Néanmoins, l’inscription à l’ordre du jour du projet de loi no 2001 fut reportée sine die et une nouvelle procédure législative fut ultérieurement engagée.

31La loi du 13 décembre 2011 relative à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles rationalise la compétence territoriale des CRC. Précisément, l’article 46 modifie l’article L. 212-1 CJF pour préciser que “le siège et le ressort des CRC sont fixés par décret en Conseil d’Etat. Leur nombre ne peut excéder vingt”.

32Sur proposition du premier président de la Cour des comptes, le gouvernement a décidé de supprimer les CRC qui avaient moins d’une douzaine de magistrats à l’exception de celles de la Corse et de Strasbourg. Ces dérogations se justifient par, d’un côté, la spécificité insulaire de la Corse, d’un autre côté, la personnalité européenne de Strasbourg. Aussi, le décret en Conseil d’Etat no 2012-255 du 23 février 2012 relatif au siège et au ressort des CRC prévoit sept regroupements progressifs à effectifs constants. Dès lors, depuis le 2 avril 2012, la CRC d’Auvergne est intégrée à la CRC de Rhône-Alpes, la CRC de Basse-Normandie est intégrée à la CRC de Haute-Normandie, la CRC de Champagne-Ardenne est intégrée à la CRC de Lorraine, la CRC de Franche-Comté est intégrée à la CRC de Bourgogne, la CRC du Limousin est intégrée à la CRC du Centre, la CRC de Picardie est intégrée à la CRC du Nord - Pas-de-Calais et la CRC de Poitou-Charentes est intégrée à la CRC d’Aquitaine. Ces regroupements se justifient par les contraintes budgétaires et la rationalisation de la carte territoriale par l’acte II de la décentralisation.

***

33Si les CRC restent incontestablement sous le contrôle du pouvoir central et tendent inéluctablement à passer sous le contrôle de la Cour des comptes, elles peuvent en évoluant ainsi une nouvelle fois donner vie à l’article 15 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen du 26 août 1789 en vertu duquel “la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration”.

34La publication annuelle d’une analyse globale des finances locales par la Cour des comptes, à compter de 2013, contribuera à la transparence financière. En secondant la Cour des comptes dans ses missions constitutionnelles et ses activités non juridictionnelles, les CRC pourraient à terme conforter leur autorité et renforcer leur utilité.

Notes

1 Si ce droit à l’information des élus locaux fut seulement introduit par la loi no 90-55 du 15 janvier 1990, le contrôle financier était avant 1982 réalisé par la Cour des comptes, mais de manière irrégulière et uniquement sur les plus grandes collectivités territoriales.

2 Sous délégation de la Cour des comptes, régie par l’article L. 211-4 CJF, elles sont autorisées à contrôler des universités et des chambres d’agriculture.

3 P. Pillet, “Le projet de loi relatif aux présidents des CRC et au statut des membres des CRC”, Rapport no 339, Sénat, 19 mai 1982, p. 18 ; A. Fosset, Avis no 338 sur le projet de loi relatif aux présidents des CRC et au statut des membres des CRC, Sénat, 18 mai 1982, p. 6.

4 En vertu de la loi no 2001-1248 du 21 décembre 2001, cette règle s’appliquait uniquement pour la chambre régionale d’Ile-de-France.

5 J. Mezard, “Prendre acte de la décentralisation : pour une rénovation indispensable des contrôles de l’Etat sur les collectivités territoriales”, Rapport d’information no 300, Sénat, 2012, 159 p., p. 98 et suivantes.

6 J. Oudin, “Les CRC et élus locaux : un dialogue indispensable au service de la démocratie locale”, Rapport d’information no 520, Sénat, 1998, 116 p., p. 10.

7 Cour des Comptes, Rapport d’activité 2010, 2011, p. 4.

8 Cette tutelle financière sera écartée si le défaut d’adoption découle de l’absence de communication avant le 15 mars des données financières indispensables.

9 “Compte rendu intégral de la séance du mercredi 13 janvier 1982”, Journal officiel de la République française des débats parlementaires au Sénat, 14/01/1982, p. 119-164, p. 148.

10 Il s’agit d’une demande récurrente puisqu’elle était déjà insérée dans la proposition de loi no 2389, déposée par Monsieur Jacques Oudin et votée en première lecture par le Sénat le 11 mai 2000.

11 Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier avait repris le contenu de ce texte dans la proposition de loi no 637 déposée le 29 janvier 2008 à l’Assemblée nationale.

12 Ce droit, prévu actuellement par l’article L. 234-2 CJF, avait été introduit par la loi no 92-125 du 6 février 1992 dans l’article L. 234-1 CJF, et l’article L. 1411-18-2 CGCT.

13 Cette idée était déjà formulée par la proposition de loi no 665 déposée le 5 mars 2003 par Monsieur Pierre Morel-A-L’Huissier.

14 Il s’agit de la proposition no 1627 déposée le 26 mai 1999 par le député Monsieur Jacques Blanc.

15 Il s’agit de la proposition no 2312 déposée le 4 avril 2000 par Monsieur François Sauvadet.

16 J. Oudin, “Les CRC et élus locaux”, op. cit.

17 E. Herve, “Contribution à un bilan de la décentralisation”, Rapport d’information no 679, 2011, 328 p., p. 247 ; J.-L. Warsmann, “Le projet de loi no 2001 portant réforme des juridictions financières”, Rapport no 2790, 2010, 248 p., p. 37 et suivantes.

18 M. Lascombe, X. Vandendriessche, “Adapter les procédures devant les juridictions financières au XXIe siècle”, AJDA, 2007, p. 669.

19 E. Ciotti, “La Cour des comptes et les CRC”, Rapport no 772, Assemblée nationale, 2/04/2008, 87 p., p. 16 ; B. Saugey, “La Cour des comptes et les CRC”, Rapport no 350, Sénat, 21/05/2008, 143 p., p. 64.

20 Des risques d’incompatibilité avec l’article 6-1 de la Convention EDH demeurent au regard de la délimitation de la procédure contradictoire à la procédure de jugement de mise en débet, la validation éventuelle de l’utilité de la dépense publique par la collectivité territoriale en cas de gestion de fait et la pérennisation du pouvoir de remise gracieuse par le ministre du budget en matière de débet. A. Duffy-Meunier, “La Cour des comptes : une institution sous double influence”, RFFP, 2010, no 109, p. 125 et suivantes.

21 Ce régime reposait sur l’article 60 de la loi no 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963.

22 A. Reichardt, Avis no 112 présenté sur le projet de loi de finances pour 2012, Sénat, 21 p., p. 8 et suivantes.

23 Ibidem, p. 10-11.

24 Il existe deux pôles interrégionaux : l’un est implanté à Rennes, avec un rattachement à la direction régionale des finances publiques de Bretagne et du département d'Ille-et-Vilaine, l’autre est installé à Toulouse, avec un rattachement à la direction régionale des finances publiques de Midi-Pyrénées et du département de la Haute-Garonne. Leur ressort territorial est fixé en annexe de l’arrêté, paru au journal officiel du 31 mars 2012.

25 Compte tenu de la départementalisation de Mayotte, la chambre territoriale des comptes mise en place en 2007 a été remplacée par une chambre régionale des comptes par la loi du 7 décembre 2010 (article L. 212-12-1 CJF) et organisée par le décret no 2011-736 du 27 juin 2011.

26 A toute fin utile, consulter la réponse de Monsieur Luc Chatel, secrétaire d’Etat chargé de l’industrie et de consommation, formulée le 7 mai 2009 à l’Assemblée nationale.

27 J.-L. Warsmann, “Le projet de loi no 2001 portant réforme des juridictions financières”, op. cit., p. 23.

28 Ibidem, p. 34 et 41. La loi du 21 décembre 2001 a, toutefois, atténué ce phénomène en prévoyant, dans l’article L. 122-2 CJF, qu’une vacance sur dix-huit est pourvue par un magistrat des CRC sous conditions.

29 Ibidem, p. 50.

Auteur

Maître de conférences HDR à l’Université de Limoge, OMIJ. Présidente de la commission “réforme territoriale” du GRALE-CNRS

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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