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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre B. À l'aune des contrôles

Le préfet est mort, vive le préfet !

Nicolas Kada

Texte intégral

1Parce qu’ils sont proches des réalités, parce qu’ils sont, selon la formule d’Auguste Comte, des spécialistes du général, les fonctionnaires de l’administration préfectorale ont, à cet égard, une mission aussi délicate qu’essentielle”. Et celle-ci consiste sans nul doute prioritairement à représenter l’Etat. Si, dès 1973, le sous-préfet Pierre Brisset a le sens de la formule, il dispose également du sens de la réalité et résume ainsi en quelques mots les caractéristiques et contradictions de l’institution préfectorale. Or, avec l’approfondissement continu de la décentralisation depuis 1982, celles-ci s’en trouvent davantage révélées. En effet, les préfets se doivent incontestablement d’être de plus en plus de véritables spécialistes dans des domaines précis, tout en demeurant nécessairement des généralistes de par leur mission de direction de l’ensemble des services territoriaux placés sous leur autorité. De plus, s’ils appartiennent indéniablement à la haute fonction publique et font en cela partie intégrante de l’administration, ils disposent néanmoins, de par la spécificité de leur statut et leur mode de nomination, d’une autorité politique réelle.

2Au-delà de ces débats, l’institution préfectorale se trouve donc placée au cœur d’un modèle étatique lui-même en mutation. Sa professionnalisation accrue, l’augmentation continue des missions qui lui sont confiées et la reproduction de la figure préfectorale dans des champs d’intervention variés ou pour gérer des dossiers sensibles (sécurité, eau, ville, massif…) soulignent l’incontestable pérennité et réussite d’une institution qui demeure malgré tout singulière. Premières conséquences parfois heureuses parfois douloureuses d’un renforcement de leur autorité au niveau régional par la politique constante de déconcentration que mène l’Etat, ces évolutions s’inscrivent dans une transformation plus générale de la fonction préfectorale susceptible d’aboutir, à terme, à un changement de la nature-même de l’institution. Au-delà des apparences de stabilité à travers la permanence du modèle préfectoral d’un régime constitutionnel à l’autre, de réelles évolutions sont en effet constatées et peuvent affecter l’équilibre d’ensemble. Comme le soulignait Roger Bonnaud-Delamare dès 1961en s’interrogeant sur les débuts de la Cinquième République, “un nouveau régime doit être prudent lorsqu’il envisage de tels changements. En effet, le préfet, représentant de l’Etat, constitue un des piliers sur lequel doivent s’appuyer les nouvelles institutions. De trop grandes modifications dans son statut, dans ses attributions, voire même dans le choix des personnes, comportent des risques pour la permanence de l’Etat et, à ce titre, la stabilité préfectorale s’avère indispensable”. Les lois de décentralisation de 1982 constituent à ce titre des modifications pour le moins profondes et dont les conséquences sur le préfet et, partant, sur l’Etat, peuvent désormais raisonnablement être mesurées.

3En restaurant une autorité quelque peu mise à mal depuis 1982 par l’approfondissement continu de la décentralisation, les mesures de déconcentration, via le préfet, ont réussi à réaffirmer indirectement la présence de l’Etat sur l’ensemble du territoire et non plus seulement autour des administrations centrales : la permanence du préfet est donc préservée même si la conception traditionnelle de l’institution préfectorale est désormais condamnée (I). Pourtant, les réformes successives de décentralisation et de déconcentration imposent également au préfet un choix déterminant quant à son positionnement régional et à la source de son autorité, en mettant éventuellement à mal un équilibre jusqu’ici savamment entretenu entre légitimité exclusivement politique ou purement (II).

I – LA DÉCENTRALISATION : LE PRÉFET TRADITIONNEL EST CONDAMNÉ !

4La création des préfets en l’an VIII fut une indéniable réussite, puisque, pendant près de deux siècles, ils ont survécu à tous les bouleversements et à toutes les crises. Leur présence symbolise, à elle seule, la permanence de la centralisation, par-delà les fluctuations de ses modalités” écrit François Burdeau. Or, la décentralisation telle qu’elle fut approfondie en 1982 constitue assurément un bouleversement qui a remis en cause la conception traditionnelle de l’institution préfectorale.

• 1982 ou la remise en cause de l’institution préfectorale

5Les préfets eux-mêmes ne s’en cachent pas : les lois de décentralisation de 1982 ont constitué pour eux un véritable traumatisme : “Le discours du ministre de l’Intérieur se situait dans une ambiance tendue. Nous ne savions pas à quelle sauce nous allions être mangés. Tout était possible. On nous donna quelques vagues assurances de pérennité. Il y eut quelques applaudissements de courtoisie. Puis le ministre se leva et, marquant un moment d’hésitation pour ménager ses effets, revint à son siège après quelques pas pour ajouter, l’ai innocent : “oui… j’oubliais de vous dire… vous garderez vos prérogatives protocolaires et vos avantages matériels”. Ce fut alors un véritable tonnerre d’applaudissements”. Le ton humoristique, ironique et acide, adopté ici par trois membres anonymes du corps préfectoral reflète finalement assez bien le malaise qui affecte l’ensemble du corps préfectoral au lendemain de la grande loi de décentralisation du 2 mars 1982. Ce texte nourrit alors un sentiment corporatiste et relègue provisoirement au second plan la querelle entre niveau régional et niveau départemental des services de l’Etat : qu’importe le niveau finalement privilégié, l’objectif pour les préfets est très simple : préserver leur rang et restaurer leur autorité… S’ils retrouvent leur titre de “préfets” (délaissés symboliquement au profit de “commissaires de la République”) dès 1988, les représentants de l’Etat dans les départements et les régions serrent en quelques sorte les rangs face à des élus locaux désormais puissants et une décentralisation qui allège sensiblement leurs compétences et leurs services.

6Outre l’abandon de l’exécutif départemental et le transfert de nombres de compétences étatiques aux collectivités décentralisées, la réforme de 1982 est également synonyme de la suppression de la tutelle a priori au profit d’un simple contrôle de légalité a posteriori. Peu satisfaisant, le système de contrôle ainsi établi en 1982 fait l’objet par la suite de nouveaux ajustements qui réduisent encore davantage les possibilités d’intervention préfectorale. Ainsi, la loi du 13 août 2004 modifie-t-elle substantiellement le régime du contrôle de légalité, dont la modernisation était devenue urgente. Largement analysée par Bénédicte Fischer, cette réforme n’entend pas remettre en cause une obligation constitutionnelle confiée au représentant de l’État, bien ancrée dans les pratiques et qui constitue une mission essentielle pour les préfets, mais tirer les leçons des lacunes du système pour le moderniser et tenter d’accroître son efficacité. Protecteur des équilibres fondamentaux, l’État, par le truchement des préfets et sur le fondement du dernier alinéa de l’article 72 de la Constitution, doit en effet s’assurer du respect par les collectivités territoriales de l’ordre juridique. L’outil privilégié de cette action est le contrôle de légalité, par lequel les représentants de l’État s’assurent a posteriori, une fois que les actes des collectivités territoriales sont devenus exécutoires, que ces actes sont conformes à la loi. Il constitue également le moyen de concilier État unitaire et organisation décentralisée de la République. Mais sa mise en œuvre pose problème. En effet, le nombre d’actes soumis au contrôle n’a cessé de croître depuis 1982 alors même que les contraintes budgétaires imposaient de ne pas accroître les effectifs des préfectures chargés d’instruire ce contrôle dans les mêmes proportions. S’y ajoutent d’importantes inégalités selon les parties du territoire considérées.

7Pour sortir de cette situation, le Gouvernement et le Parlement ont décidé de réduire sensiblement la liste des actes transmis de manière obligatoire aux représentants de l’État, principalement en matière de police administrative (circulation et stationnement), urbanisme (certificats d’urbanisme et de conformité) et de fonction publique en ne conservant que les actes relatifs au début et à la fin de carrière, et les sanctions disciplinaires les plus graves. Est également désormais autorisée la transmission électronique des actes des collectivités territoriales et est réduite la périodicité du rapport présenté au Parlement sur le contrôle de légalité afin d’alléger les contraintes pesant sur les services concernés. Dans un contexte de modernisation de l’État, la télétransmission des actes est censée permettre une amélioration de l’organisation des services en offrant aux préfectures un instrument de gestion et de suivi. Par ailleurs, la généralisation des échanges électroniques doit pouvoir bénéficier aux collectivités territoriales dans leurs relations avec l’État, au moment où elles utilisent de plus en plus de documents numérisés. Il n’en demeure pas moins exact que l’on constate un certain décalage entre ces affirmations de principe et la réalité de terrain, dans ce domaine comme dans d’autres.

8Certes, des expériences de télétransmission ont bien été conduites dans plusieurs départements et un pôle de compétences a été expérimenté avec succès à Lyon en vue d’apporter aux préfets un soutien juridique que l’administration centrale n’est plus guère en mesure de proposer. Mais l’objectif affiché d’aboutir à un contrôle de légalité rénové, plus efficace et réellement professionnel est encore loin d’être atteint et de nouveaux ajustements interviendront encore par la suite, traduisant un nouveau retrait du rôle préfectoral dans ce domaine.

9Au-delà des outils juridiques et de ces évolutions fonctionnelles, l’institution préfectorale a donc été rassurée quant à son avenir par son ministère de tutelle, contrairement à l’Acte I de la décentralisation (en 1982) qui avait généré un malaise évident au sein du corps préfectoral. Comme leur explique le Ministre délégué aux libertés locales Patrick Devedjian, “l’expérience des préfets, leur connaissance de l’administration, leur capacité d’expertise et de conciliation seront encore sollicitées. Dégagés de certaines tâches de gestion, ils seront mieux à même de jouer un rôle d’arbitre et de stratège” (discours aux préfets le 26 septembre 2003). Ainsi rassurés, les préfets se voient donc dotés de nouvelles compétences face aux progrès de la décentralisation. Mais, au-delà de la seule institution préfectorale, l’approfondissement amorcé de la décentralisation impose également à l’Etat une réorganisation de l’ensemble de ses services déconcentrés : l’Etat s’engage ainsi sur la voie d’un redéploiement interne dans un souci de rationalisation de ses interventions.

• Trente ans de redéploiement de l’Etat

10A partir de 1982, la décentralisation, largement mise en avant, va pourtant s’accompagner d’une nouvelle étape de la déconcentration. Peu visible et pourtant réel, le lien ancien entre les deux modes d’organisation administrative est donc une nouvelle fois confirmé, comme en attestent les deux décrets du 10 mai 1982 relatif aux pouvoirs des commissaires de la République (qui succèdent aux préfets) dans les départements et régions. Les préfets, même s’ils perdent (provisoirement) leurs titres, se voient donc confiées des fonctions de “direction” des services de l’Etat dans leurs circonscriptions, et non plus seulement “d’animation” comme auparavant. Parallèlement, ils deviennent les uniques ordonnateurs secondaires des services extérieurs. Surtout, la consécration de la région comme collectivité territoriale de plein exercice incite le second décret à renforcer les attributions des préfets de région, désormais alignées sur celles des préfets de département, notamment en ce qui concerne leur pouvoir hiérarchique sur les directions régionales.

11La loi ATR (Administration Territoriale de la République) du 6 février 1992 rappelle, ne serait-ce que pas son titre, la liaison étroite entre décentralisation et déconcentration, relançant sensiblement cette dernière et annonçant une future charte de la déconcentration consacrée par le décret du 1er juillet 1992. Ces deux textes consacrent en effet le principe de subsidiarité jusqu’ici surtout utilisé au niveau communautaire et érigent l’échelon départemental en niveau de droit commun pour l’intervention de l’Etat sur le territoire. Les services “déconcentrés” remplacent les anciens services “extérieurs” et doivent gérer toutes les missions administratives, en dehors de celles de conception, d’orientation, d’évaluation et de contrôle qui ne peuvent relever que des administrations centrales ou de services dits à compétence nationale librement créés par l’Etat. Mais la loi du 6 février 1992 renforce également le rôle du préfet de région de manière générale tout en rappelant sa vocation spécialisée dans les domaines économique, social et d’aménagement du territoire. Chargé de mettre en œuvre, dans la région, les politiques nationales et communautaires, il dispose par conséquent, pour la première fois, d’un quasi-pouvoir hiérarchique sur les préfets de département puisque ces derniers doivent désormais prendre des décisions conformes à ses orientations prises lui en rendre compte (article 5).

12Par la suite, le décret du 15 janvier 1997 renforce à son tour l’institution préfectorale puisque ce texte réglementaire pose le principe de la compétence du préfet pour toutes les décisions administratives individuelles, à l’exception notable des décisions intéressant les agents publics. Ce ne sont pas moins de 600 catégories de décisions individuelles qui ont ainsi été déconcentrées, donnant véritablement corps à la charte de la déconcentration précitée. En fin, en 2004, dernière illustration du lien solide et traditionnel qui lie réforme de l’État et déconcentration : le décret du 29 avril 2004, relatif aux pouvoirs des préfets à l’organisation et à l’action des services de l’État dans les régions et les départements, renforce une nouvelle fois le rôle des préfets de région en matière de coordination et d’animation de l’action des préfets de département, sans pour autant oser consacrer un véritable pouvoir de direction. Quelques mois plus tard, le décret du 5 octobre 2004 réorganise l’Etat en huit pôles régionaux autour du préfet de région.

13La déconcentration a donc suivi assez régulièrement – parfois peut-être péniblement – son cours, aboutissant à cette structuration territoriale des services de l’Etat à la veille du lancement de la réforme des collectivités territoriales en 2009. Or, si celle-ci a cristallisé l’attention, elle a aussi éclipsé les progrès récents de la déconcentration. En effet, la déconcentration se perpétue et se perfectionne en effet depuis 2007 sous une autre appellation : la réforme de l’administration territoriale de l’État (REATE). Celle-ci s’inscrit pleinement dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), même si elle ne revendique pas systématiquement cette filiation, et a été décidée par le Conseil de modernisation des politiques publiques. Placée sous la vigilance de la Mission pour la réforme de l’administration territoriale de l’État (MIRATE), cette réforme entend répondre à des enjeux d’importance, puisque l’administration de l’État sur le territoire recoupe plus d’un million de fonctionnaires (hors Education nationale), répartis dans des services jusqu’alors éclatés en quelque trente-cinq directions ou délégations différentes dans les régions et des départements. Face aux grandes évolutions que connaît l’administration depuis plusieurs années sous l’effet conjugué de la décentralisation, des nouvelles attentes des citoyens et du développement des nouvelles technologies), la MIRATE a donc pour mission d’accompagner la mise en œuvre de cette réforme, qui s’articulera autour de quatre axes principaux. Il s’agit tout d’abord de réorganiser le niveau régional de l’administration de l’État en le consacrant comme lieu de pilotage des politiques publiques. Il s’agit également d’adapter le niveau départemental de l’administration de l’État aux besoins locaux en créant deux ou trois directions interministérielles dans chaque préfecture. Par ailleurs, la REATE a pour objectif de clarifier les responsabilités entre les différents échelons de l’administration territoriale et de renforcer le pilotage local des opérateurs. Enfin, la MIRATE entend mettre en place des outils transversaux permettant le bon fonctionnement de l’administration territoriale ainsi réorganisée. Les trois grandes phases de cette vaste réorganisation ont été précisées par une circulaire du Premier ministre le 7 juillet 2008. Celle-ci a par la suite été complétée par une autre circulaire le 31 décembre 2008 précisant les conditions de préfiguration de la nouvelle organisation départementale, qui est entrée en vigueur le 1er janvier 2010.

14Ces progrès sont certes moins spectaculaires que ceux annoncés dans le cadre de la réforme des collectivités territoriales. Mais cette discrétion s’explique aussi d’un point de vue strictement normatif. En effet, depuis la répartition des compétences opérée par les articles 34 et 37 de la Constitution, il appartient au règlement de procéder à la déconcentration des pouvoirs de décision, à la différence de ce qui existe pour la décentralisation qui relève du pouvoir législatif. La Constitution de 1958 (art 34 al. 13) ne confie donc au législateur qu’une compétence en matière de libre administration des collectivités territoriales et il est par conséquent admis que la déconcentration relève du seul pouvoir réglementaire de l’article 37. Le Conseil constitutionnel lui-même n’a-t-il pas considéré que l’article 2 de la loi ATR du 6 février 1992 précitée (article qui répartit les missions entre les administrations centrales et les services déconcentrés) n’avait pas de caractère législatif mais seulement réglementaire ? Compétent pour organiser la déconcentration, le Gouvernement est donc à même d’en organiser lui-même les conditions et de les appliquer à lui-même. Malgré cette compétence “interne” au Gouvernement, le droit de la déconcentration n’a pas subi des évolutions trop nombreuses ou soumises aux seuls caprices des gouvernants. Au contraire, le droit de la déconcentration a connu une évolution linéaire qui traverse les régimes constitutionnels et qui va vers toujours plus de déconcentration. Or ses progrès constants ne sauraient rester sans conséquence sur l’institution préfectorale elle-même.

II – LA DÉCONCENTRATION : LE PRÉFET NOUVEAU EST ARRIVÉ

15L’histoire préfectorale est riche d’enseignements en matière de réforme de l’Etat. La régionalisation des services de l’Etat est en effet un projet qui se fait jour dès le début du XX° Siècle et qui donne naissance à des préfectures régionales en 1941. Mais loin de marquer le début d’un processus lent et irrémédiable, cette réforme signe surtout le commencement d’une histoire chaotique, entrecoupée de retours en arrière et de tensions avec le niveau départemental. C’est donc à l’aune de ces hésitations qu’il faut juger la dernière réforme de l’administration territoriale de l’Etat, qui peut sembler limitée mais dont les implications fonctionnelles et institutionnelles sont beaucoup plus profondes qu’il n’y paraît.

• Le choix d’une organisation régionale pour l’Etat

16En dépit de quelques réflexions et projets antérieurs, c’est le régime de Vichy qui marque véritablement la création de préfectures régionales. En effet, la loi du 19 avril 1941 institue des préfets régionaux. Mais les anciennes limites départementales sont conservées et les pouvoirs de ces nouveaux préfets régionaux restent finalement assez restreints, puisque la loi limite leurs attributions aux domaines où le besoin se faisait particulièrement sentir d’instituer des organes administratifs régionaux : ceux de la police et des affaires économiques. En dehors de ces domaines d’intervention, le préfet régional n’a véritablement aucune autorité sur les autres services administratifs, y compris dans le département chef-lieu puisque Darlan avait créé, parallèlement à l’institution préfectorale régionale, un “préfet délégué” tout spécialement chargé de la gestion de ce département. Ainsi, loin d’être affectés par l’instauration d’autorités supérieures au niveau régional, les préfets de département s’installent, pour certains, sans scrupule dans le régime vichyssois et profitent d’une administration qui leur accorde des pouvoirs étendus. En effet, la disparition des assemblées locales élues leur offre un nouvel espace de liberté et d’autorité, dans un contexte national d’occupation qui leur est favorable.

17Reprenant l’idée des préfets régionaux, le Comité Français de Libération Nationale réfléchit très tôt au maintien d’agents du pouvoir central au niveau régional. Ainsi, naissent les commissaires régionaux de la République le 10 janvier 1944. Mais si l’institution préfectorale est maintenue et confortée au niveau régional, certains signes semblent déjà trahir néanmoins un affaiblissement sensible de la fonction : ces commissaires régionaux n’ont ainsi ni uniforme, ni symbole visible de représentation du pouvoir… et pourtant, ils exercent sans retenue toutes les prérogatives de l’Etat qu’ils incarnent, jusqu’au droit de grâce… et au pouvoir exceptionnel de suspension des lois. Mais ils se révèlent progressivement être davantage des hommes du gouvernement central que de véritables administrateurs et leur disparition est actée par le décret du 30 avril 1946. Il n’empêche qu’entre 1941 et 1946 une expérience d’administration régionale s’est donc poursuivie en France sous l’égide de deux régimes politiques antinomiques. Les préfets de département occupent alors à nouveau le “devant de la scène” pour une longue période et leur permanence semble alors définitivement l’emporter sur l’innovation que représentait l’instauration d’une autorité régionale.

18Si l’on met de côté l’expérience des Igame (Inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire) en 1948 et l’identification progressive de vingt-deux régions de programme à partir de 1953, il faut tout de même attendre la Cinquième République pour que s’impose alors une réorganisation de l’appareil administratif de l’Etat dans un cadre régional où l’institution préfectorale semble avoir toute sa place. Ainsi, un préfet de région, préfet du département siège du chef-lieu de région, apparaît-il formellement dès les décrets du 14 mars 1964. La coopération entre préfets de département et de région devient également une réalité, institutionnalisée notamment par l’intermédiaire des conférences administratives régionales (créées dès 1961) où le préfet de région dispose du pouvoir de trancher, en cas de désaccord entre préfets de département : l’autorité du préfet de région n’est donc pas que nominale. Mais déjà, elle ne va pas sans susciter quelques interrogations. Ainsi, en 1967, René Paira, se questionne-t-il dans la revue Administration (revue de l’Association du corps préfectoral) : “Le préfet de région, arbitre entre les départements, demain chef souhaitable des services régionaux, peut-il concilier cette tâche avec celle de préfet de département ? C’est la renaissance de la querelle de l’Igame volant et de l’Igame résidant” (telle qu’elle s’était développée dans les années 1950). Une nouvelle fois, l’expérience régionale de l’Etat se veut très prudente puisque l’exposé des motifs des décrets du 14 mars 1964 précités est, sur ce point, rassurante pour les préfets de département : n’affirme-t-il pas que “le département est et demeure l’unité administrative de droit commun” ?

19L’ambiguïté demeure les années suivantes et survit à l’alternance politique majeure de 1981 : les lois de décentralisation de 1982 ne la lèvent pas. Et la loi du 6 février 1992 relative à l’Administration territoriale de la République relance la déconcentration et replace à nouveau fort opportunément l’institution préfectorale – tant départementale que régionale – au cœur des services territoriaux de l’Etat. Il faut attendre le Conseil des Ministres du 28 janvier 2004 et le décret du 29 avril 2004 pour que l’Etat s’engage résolument dans la réforme de sa propre administration régionale. L’Acte II de la décentralisation et la mise en œuvre pleine et entière à compter de 2006 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), ont en effet conduit à modifier sensiblement l’organisation territoriale de l’Etat pour répondre à de nouvelles attentes nouvelles.

20La région est tout d’abord identifiée comme étant “l’échelon majeur” de l’organisation territoriale de l’Etat : c’est celui de la stratégie et de la mise en cohérence des politiques de l’Etat et des interventions des collectivités décentralisées. Cette réforme conduit évidemment à l’élargissement précédemment évoqué des compétences du préfet de région, notamment chargé de conduire l’élaboration du projet d’action stratégique de l’Etat (PA-SER), qui fixe pour trois ans les priorités de l’Etat. Il prend une part active au processus budgétaire, alors qu’est créé un programme budgétaire pour coordonner les interventions territoriales de l’Etat (PITE) permettant de réunir en une ligne fongible, les crédits issus de différents ministères. Par ailleurs, dès 2004, est annoncée une rationalisation des structures territoriales de l’Etat selon les modalités suivantes : certains services (directions régionales du commerce extérieur, délégations régionales au commerce et à l’artisanat, délégations régionales au tourisme) sont supprimés ou intégrés dans d’autres services. D’autres services régionaux et interrégionaux sont regroupés en huit pôles.

21Enfin, la réforme administrative est de nouveau engagée en 2009 à travers la Réorganisation de l’Administration Territoriale de l’Etat (RéATE). Facilité matérielle, mais surprise sur le plan juridique, cette nouvelle réforme territoriale de l’État a été, dans un premier temps, mise en œuvre sur la base de simples circulaires, qui font du cadre régional le niveau de pilotage de droit commun des politiques publiques de l’État. La mutualisation en région repose sur six directions et une agence. Mais il a néanmoins fallu recourir au pouvoir réglementaire classique, c’est-à-dire au décret, afin de réformer les liens hiérarchiques entre autorités déconcentrées. Ainsi le décret du 16 février 2010 marque-t-il une étape supplémentaire de la nouvelle organisation territoriale de l’État en affirmant (enfin) l’autorité hiérarchique du préfet de région sur le préfet de département. À cette fin, il modifie plusieurs dispositions du décret du 29 avril 2004 précité, abroge le décret relatif aux pôles régionaux de l’État et intègre les particularités de l’organisation des services de l’État à Paris. La principale innovation réside donc dans le rôle de pilotage des politiques publiques dévolu au préfet de région, qui obtient une compétence de principe qu’il développe par l’autorité hiérarchique dont il dispose désormais à l’égard du préfet de département, titulaire de simples compétences d’attribution.

22Garant de la cohérence de l’action de l’État dans la région, le préfet de région quitte donc son rôle de coordonnateur pour celui de pilote. Il est désormais “responsable” de l’exécution des politiques de l’État dans la région. Son pouvoir de direction se double aujourd’hui d’un pouvoir d’instruction lui permettant de définir le cadre de l’action des préfets de département. Il peut se substituer, pour une durée limitée, aux préfets de département en exerçant son droit d’évocation dans les domaines qui justifient une coordination régionale. Ses compétences en matière financière sont également renforcées. L’échelon départemental, chargé de la mise en œuvre des politiques publiques, se trouve désormais recentré autour de deux directions interministérielles dont le nombre passe à trois dans les départements dont l’importance géographique ou les nécessités en matière de cohésion sociale ou de politique de la ville le justifient.

23Cette redistribution des pouvoirs des services de l’Etat dans les régions s’accompagne d’une recherche de cohérence et d’unité de l’action de l’État. De ce fait, l’interministérialité est, une fois encore, au cœur de ce nouveau dispositif qui s’inscrit résolument dans le cadre de la Révision générale des politiques publiques (RGPP). Dans la continuité des précédentes réformes, l’interministérialité est mise en avant par l’intermédiaire d’organes collégiaux. Mais elle revêt également un autre visage, celui de la mutualisation des moyens. Les mutualisations portent sur les implantations immobilières, sur les achats et sur les fonctions support (gestion de la paie, gestion de la comptabilité). En conformité avec les orientations nationales, le préfet de région et le préfet de département arrêtent un schéma organisant la mutualisation des moyens entre les services de l’État. La réforme de l’État est donc en marche, elle est même déjà bien avancée, mais nul ne peut encore évaluer avec exactitude l’impact qu’elle a sur la qualité des services rendus aux usagers.

• Les risques d’une dénaturation pour le préfet

24Conformément au cadre de la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003 qui a permis au Constituant de réaffirmer le rôle du préfet, désormais qualifié de “représentant de chacun des membres du Gouvernement”, la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales avait donc ouvert la voie à la régionalisation de l’institution préfectorale, en présentant déjà une nouvelle répartition des rôles entre préfets de région et de département. Sans pour autant instituer alors une relation hiérarchique entre le préfet de région et le préfet de département, était affirmé le rôle prééminent du premier qui “anime et coordonne l’action des préfets de département”, ces derniers devant, dans un grand nombre de domaines, prendre des décisions conformes aux orientations fixées par lui et lui en rendre compte. La loi, véritable ossature juridique de ce qu’il convenait alors de désigner comme “l’Acte II de la décentralisation”, redéfinissait également les compétences propres du préfet de région. Ses attributions, déterminées par la loi du 6 février 1992 en matière d’aménagement du territoire et de développement économique et social, s’en trouvaient nettement élargies aux sujets suivants : l’emploi, l’environnement et le développement durable, le logement et la rénovation urbaine ainsi que la santé. Enfin, la loi prévoyait qu’il était seul à conclure, au nom de l’État, toute convention avec la région et venait également modifier les compétences du préfet de département : celles-ci étaient certes confirmées, mais sous réserve des attributions nouvelles des préfets de région et dans le cadre défini par ce dernier au titre de son rôle d’animation et de coordination.

25La régionalisation préfectorale était ainsi engagée : à l’heure des premiers effets concrets de la mise en œuvre de l’acte II de la décentralisation, c’est donc au tour de l’Etat d’engager “sa” propre régionalisation. En effet, dans ce domaine, la véritable “rupture” (pour reprendre une terminologie largement usitée durant la campagne présidentielle de 2007) n’est intervenue que le 12 décembre 2007 lorsque, suivant les suggestions du Conseil de modernisation des politiques publiques, le Président de la République Nicolas Sarkozy a annoncé que « le niveau régional deviendra le niveau de pilotage des politiques de l’Etat ». Ainsi, le préfet de région devient-il à ce moment-là clairement et officiellement le supérieur hiérarchique des préfets de département, alors qu’il avait jusqu’à présent un seul rôle de coordination et parfois d’orientation. Publiquement, le corps préfectoral a accueilli sans hostilité manifeste ce renforcement de l’autorité des préfets de région. Ainsi, pour Christian Leyrit, préfet de Corse, “la gestion des politiques publiques doit être menée à l’échelon de la préfecture de région. Cela correspond aux contrats de projet Etat-région et aux budgets opérationnels de programmes qui, à 80 %, concernent le niveau régional”. Selon lui, “tout ce qui conduit à resserrer l’Etat afin d’obtenir une meilleure visibilité et une plus grande efficacité va dans le bon sens. Le préfet de département est d’abord un gestionnaire de crise” (propos rapportés dans l’édition du quotidien Le Monde du 14 décembre 2007). Mais, de manière plus officieuse, les préfets émettent alors néanmoins le souhait que l’échelon départemental “de proximité” ne soit pas affaibli. De son côté, Daniel Canepa, le président de l’Association du corps préfectoral et des hauts fonctionnaires du ministère de l’intérieur, en approuvant la réforme engagée, rappelle néanmoins que “l’organisation territoriale de l’Etat doit respecter un triptyque qui allie, dans une sorte de cercle vertueux, l’histoire administrative de notre pays - qui a prouvé à plusieurs reprises son efficacité-, un fonctionnement qui réponde aux missions nouvelles ou revisitées et une capacité d’adaptation permanente. Le réseau préfectoral apparaît comme la colonne vertébrale de ce triptyque” (propos rapportés par le quotidien Le Monde, dans son édition du 17 décembre 2007). La RéATE semble obéir aux mêmes motivations en 2010.

26Au-delà des équilibres fonctionnels à trouver et des réflexes corporatistes à ménager, la réforme est donc enfin irrémédiablement engagée et aboutit à la disparition d’une situation tout simplement absurde : la superposition de deux institutions au niveau régional et départemental, sans lien hiérarchique clairement énoncé et basée sur la confusion de deux fonctions entre les mains d’une même personne. Certes, les seules affirmations de principe ne préjugent en rien des difficultés pratiques de mise en œuvre (fusion de services, regroupement de directions, révision des implantations immobilières, etc.) mais l’Etat semble enfin vouloir mettre de l’ordre dans son organisation déconcentrée. Qui oserait le lui reprocher ? Parallèlement, s’ils sont rassurés quant à leur pérennité, les préfets se voient dotés de nouvelles compétences face aux progrès de la décentralisation. Des prérogatives plutôt techniques viennent ainsi renforcer une institution à la légitimité toujours problématique. Dès lors, les nouveaux Actes II et III de décentralisation comme la RéATE ne résolvent aucunement la question récurrente de la nature de l’institution : administrative ou politique ? C’est pourtant une alternative fondamentale qu’il convient d’explorer, si l’on veut pouvoir envisager durablement le maintien de l’institution préfectorale… L’institution préfectorale semble dominée par une ambiguïté, peut-être mise davantage en avant par les développements récents et continus de la déconcentration face à la décentralisation : est-ce une autorité politique ou une institution administrative ? S’achemine-t-on en France, vers un système à l’anglaise où politique et administratif sont traditionnellement séparés et où le “civil service” fonde sa neutralité sur une certaine autogestion ? Ou va-t-on, à l’inverse, officialiser des pratiques quelque peu obscures et mettre en place un véritable “système des dépouilles” à l’américaine ? Il semble que poser le problème de la politisation des préfets en ces termes n’est pas une bonne méthode. D’abord, parce que les modèles extérieurs sont plus nuancés qu’il n’y paraît. Ensuite, parce que le débat, renouvelé par la déconcentration, n’intéresse les préfets que sur un point : la question de leur légitimité.

27En effet, le “spoil system” américain est une pratique qui tend actuellement à se réduire, tant au niveau fédéral qu’à l’échelon local, “avec l’accroissement du nombre des emplois à pourvoir, le développement d’un système de recrutement et de promotion assorti de garanties et la constitution d’un corps de fonctionnaires de carrière au sommet de la hiérarchie”, note Christian de Brie. De la même manière, en Grande-Bretagne, la séparation entre administration et politique reste instituée par les règles traditionnelles du “civil service” mais chacun reconnaît que son apolitisme est loin d’être absolu et que les interventions politiques ont tendance à se multiplier, notamment depuis le gouvernement dirigé par Mme Thatcher. Dès lors, situer le modèle français entre ces deux exemples perd de sa validité du fait de ces fortes nuances. Et surtout, la politisation des préfets n’a jamais réellement fait l’objet ni de doutes, ni même d’inquiétudes. C’est en fait les progrès constants de la déconcentration qui renouvellent en profondeur le débat en posant une interrogation simple : doté de pouvoirs accrus, sur quelle légitimité le préfet doit-il s’appuyer ? C’est sans doute cela, aussi, l’énigme préfectorale mise en avant par le professeur Jean-Jacques Gleizal… Cette énigme, savamment entretenue, semble donc bien loin d’être levée près de trente années après les lois de 1982, tant la régionalisation de la fonction préfectorale risque de porter atteinte à un équilibre sans cesse menacé.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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