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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune de la théorie de l'État

Le phénomène de décentralisation est-il propre au système centralisé ?

Rémi Barrué-Belou

Texte intégral

  • 1 Certains auteurs excluent l’existence de la décentralisation dans la logique fédérative : “La déce (...)
  • 2 Le fait peut être défini comme un phénomène arrêté impliquant une fixité. Le phénomène, quant à lu (...)

1Le phénomène de décentralisation est généralement considéré comme une caractéristique de l’Etat unitaire1. En effet, il peut être logique de considérer que la décentralisation, en tant que phénomène, c’est-à-dire, en tant que fait en mouvement est inscrit dans le temps2. Suivant cette conception, le système fédératif, prévoyant une répartition des compétences inscrite dans le texte constitutionnel, ne serait pas sujet à la décentralisation. Il serait logique de considérer que si une décentralisation existe, elle revêtirait un caractère plus stable et plus ancré du fait de l’inscription dans le texte constitutionnel de la répartition des compétences législatives. Or ce n’est pas le cas. Le système fédératif est coutumier de tendances centrifuges et centripètes. Il ressort de l’analyse de systèmes fédératifs que malgré une répartition des compétences fixe, des phénomènes de centralisation et de décentralisation sont manifestes. Il s’agit alors de se demander dans un premier temps si la décentralisation telle que nous l’entendons en France recouvre la même signification dans la logique fédérative.

  • 3 C. Schaegis, Dictionnaire de droit administratif, Paris, Ellipses, 2008, p. 93.
  • 4 Voir H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel, 5ème éd., Editions Yvon Blais, 2 (...)

2Dans la définition française, la décentralisation est perçue comme un mode “d’organisation administrative reposant sur le transfert de compétences appartenant initialement à l’État”3. Elle peut être géographique ou fonctionnelle. Dans la conception fédérative, la décentralisation est entendue comme un transfert de compétences législatives de l’État central vers les collectivités locales (États membres ou collectivités territoriales)4. Une première interrogation vient à l’esprit et consiste à savoir si la décentralisation dans les systèmes fédératifs est entendue de manière identique à la décentralisation dans les Etats unitaires et notamment en France. A l’aune de ces deux définitions, il semble que l’on puisse trouver un point commun fondamental qui concerne le pouvoir de décision accordé aux entités décentralisées. Mais pour effectuer une comparaison entre la décentralisation telle qu’elle est mise en œuvre en France et dans le système fédératif, il semble pertinent de définir plus précisément la décentralisation dans le système fédératif. Ensuite, une étude des tendances centrifuges et centripètes permettra d’identifier plus précisément les cas de décentralisation dans le système fédératif. Pour effectuer cette comparaison, nous limiterons notre analyse à deux systèmes fédératifs particuliers : celui du Canada et celui du Brésil. Ces deux Fédérations ont la particularité de n’avoir que peu de points de convergence entre elles, tant dans leur formation que dans leur organisation. Le Canada a été formé par association alors que le Brésil est une Fédération formée par dissociation. Ce qui modifie considérablement leurs approches respectives du fédéralisme. Cela permettra de ne pas dresser un “tableau” du système fédératif trop circonscrit à un cas particulier mais d’envisager le système de manière plus globale.

3Ainsi, nous nous interrogerons dans ce travail sur l’existence du phénomène de décentralisation au sein du système fédératif et sur la conception de celui-ci. Une première partie permettra de définir la décentralisation dans la logique fédérative (I) et une seconde illustrera la conception de la décentralisation dans les Fédérations canadienne et brésilienne par son instabilité (II) en faisant une analyse évolutive de la décentralisation dans l’histoire constitutionnelle de ces deux pays et en montrant ensuite les difficultés qui se posent en tirant un parallèle avec le cas français.

I – LA DÉCENTRALISATION ET LA COMPRÉHENSION DE CETTE NOTION DANS LE SYSTÈME FÉDÉRATIF

  • 5 Voir E. Brouillet, La négation de la nation, Québec, Les Editions du Septentrion, 2005, p. 87.
  • 6 M. Verpeaux et C. Rimbault, Les collectivités territoriales et la décentralisation, 6ème éd., Pari (...)

4En contexte fédératif, le degré de centralisation ou de décentralisation permet de mesurer l’équilibre général dans le partage des compétences5. Mais le degré de centralisation ne peut être trop poussé puisque le système fédératif se différencie de l’Etat unitaire, notamment, en ce qui concerne la répartition des compétences législatives. La centralisation correspond au degré de concentration du pouvoir législatif par le gouvernement fédéral. En effet, dans la logique fédérative, le pouvoir législatif est déterminant en ce qui concerne la répartition des compétences car c’est par la maîtrise du pouvoir législatif que pourront être mises en œuvre les décisions choisies par chaque ordre de gouvernement. Ainsi, si la décentralisation correspond à un transfert “des compétences administratives6 dans la conception française, elle se rapporte plutôt au transfert de compétences législatives dans la conception fédérative.

5Il semble donc manifeste que la décentralisation ne recouvre pas le même sens dans la vision française et unitaire de l’Etat et dans la conception fédérative. Pour cerner plus précisément les différences entre les deux conceptions, nous définirons la décentralisation d’un point de vue fédératif. Ainsi, il conviendra de voir d’abord les différents types de décentralisation que peut connaître un système fédératif (A) et ensuite les différents degrés de décentralisation pouvant varier selon les conditions de chaque Fédération (B).

A – Les types de décentralisation

  • 7 F. Rocher et C. Rouillard, “Décentralisation, subsidiarité et néo-libéralisme au Canada : lorsque (...)

6Nous l’avons dit, en système fédératif, la décentralisation se rapporte au transfert de compétences législatives aux entités fédérées. Mais pour François Rocher et Christian Rouillard, la décentralisation est incorrectement entendue7. Elle est généralement perçue comme une augmentation des compétences des Etats membres de la Fédération et par voie de conséquence, comme une diminution de la capacité d’influence du gouvernement fédéral sur ces derniers. Au contraire, la décentralisation ne doit pas être comprise comme une réduction du pouvoir du gouvernement fédéral vis-à-vis des gouvernements des Etats membres, mais comme un rétablissement des pouvoirs des Etats dans leur situation naturelle. Ainsi, le processus de décentralisation est un moyen pour permettre de rétablir les gouvernements étatiques dans leurs droits et leur donner les pouvoirs correspondants à leurs responsabilités. Cela est essentiel car les gouvernements des Etats membres doivent avoir des moyens législatifs (mais aussi exécutifs et financiers) pour réaliser les missions qui leur ont été attribuées par le texte constitutionnel selon la répartition des compétences.

  • 8 Voir R. Watts, Comparaison des régimes fédéraux, 2ème éd., Montréal et Kingston-London-Ithaca, Ins (...)

7Mais la décentralisation peut être entendue autrement. Comme le préconise le professeur étasunien Ronald L. Watts, il convient d’opérer une distinction entre décentralisation des compétences et décentralisation des pouvoirs de décision8.

8La décentralisation des compétences concerne les responsabilités de chaque ordre de gouvernement. Pour mesurer l’effectivité de la décentralisation des compétences, il faudra comparer le champ de compétences de chaque ordre de gouvernement avec le degré d’autonomie qui lui permettra de réaliser les obligations résultant de son champ de compétence.

9La décentralisation des pouvoirs de décision se rapporte, quant à elle, au degré d’influence dans la prise de décision au niveau fédéral. Il est important de rappeler que les Etats sont représentés au niveau fédéral par les sénateurs qui font partie du pouvoir législatif fédéral. Pour prendre la mesure de la décentralisation des pouvoirs de décision, on pourra prendre en compte le degré de dépendance des partis politiques des Etats membres vis-à-vis des partis politiques fédéraux et inversement ou encore le nombre de représentants des Etats et leur poids dans le processus décisionnel fédéral.

10La décentralisation peut aussi recouvrir des significations différentes lorsque cela est précisé. Il est possible ainsi de parler de décentralisation législative, de décentralisation administrative ou de décentralisation financière.

  • 9 H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel, 5ème éd., Editions Yvon Blais, 2008, (...)

11La décentralisation législative, nous l’avons vu, se rapporte à la répartition des pouvoirs législatifs dans le texte constitutionnel9. Pour prendre la mesure de ce critère, il sera nécessaire de prendre en compte le degré d’autonomie de chaque ordre de gouvernement. Ce degré d’autonomie dépendra des compétences exclusives qui lui sont reconnues, car les compétences partagées atténueront son pouvoir d’agir seul.

12A côté de la décentralisation législative, existe également la décentralisation administrative. Celle-ci dépend de l’attribution des compétences prévues par la Constitution ou par les ententes intergouvernementales (entre les gouvernements des Etats et le gouvernement fédéral). Cela concerne le pouvoir des gouvernements de faire application des lois et de les faire exécuter dans leurs politiques publiques. Il est important de rappeler que dans la plupart des systèmes fédératifs, le pouvoir exécutif suit le pouvoir législatif. La décentralisation administrative sera donc généralement liée au degré de décentralisation législative. Les systèmes dans lesquels les politiques des Etats membres sont dépendantes d’une aide ou d’une collaboration d’un autre ordre de gouvernement (généralement le gouvernement fédéral), n’auront qu’une autonomie administrative relative.

  • 10 R. Watts, idem, p. 75.

13Enfin, le système fédératif prend également en compte la décentralisation financière. Elle concerne les revenus perçus par les gouvernements des Etats membres, c’est-à-dire avant transferts (aides de la part du gouvernement fédéral) et les revenus après transferts, c’est-à-dire les ressources réelles dont peuvent disposer les gouvernements des Etats10. Parmi les transferts perçus par les Etats membres, il faut ensuite faire une distinction entre les transferts conditionnels et les transferts inconditionnels. Les transferts conditionnels auront pour conséquence de réduire l’autonomie du gouvernement de l’Etat membre, alors que les transferts inconditionnels permettront au gouvernement d’agir comme il le souhaite, dans le respect de son autonomie.

B – Les degrés de décentralisation selon les conditions propres à chaque pays

14Les degrés de décentralisation sont multiples et variables. Ils sont liés aux conditions conjoncturelles propres à chaque Fédération (1) ainsi qu’aux conditions structurelles et institutionnelles de celle-ci (2).

1) Les conditions conjoncturelles aux degrés de décentralisation

  • 11 J-P Derosier, “La dialectique centralisation/décentralisation – Recherches sur le caractère dynami (...)
  • 12 Voir par exemple M. Escobar Lemmon, “Fiscal Decentralization and Federalism in Latin America”, Pub (...)

15Les degrés de décentralisation peuvent varier de manière importante. En effet, si la constitution d’un pays a une influence sur le degré de décentralisation (ou de centralisation) en fixant un cadre général, la principale norme qui déterminera le niveau de décentralisation est la loi11. Dans la plupart des systèmes fédératifs, les textes constitutionnels n’envisagent que de manière marginale le degré de centralisation ou de décentralisation. Ceci s’explique par le fait que le système fédératif fait coexister la diversité dans une certaine union. Cela induit des rapports de forces perpétuels qui impliquent des déséquilibres constants. Ainsi, le degré de décentralisation variera selon les conjonctures12. De surcroît, chaque Etats membre aura la volonté d’avoir un rôle pour régler les problèmes qui se posent à lui et souhaitera avoir une influence sur le degré de décentralisation qui sera appliqué dans la Fédération. Les Etats membres étant représentés dans les chambres législatives fédérales, d’importants tiraillements ont lieu entre les volontés des Etats membres et du gouvernement fédéral pour obtenir le plus de compétences possible.

  • 13 R. Machado Horta, “Tendências do federalismo brasileiro”, Revista brasileira de estudos políticos,(...)

16Le degré de décentralisation va donc varier en fonction des tendances conjoncturelles politiques, économiques et sociales13. Ainsi, le gouvernement fédéral aura tendance à élargir ses compétences et favoriser une tendance centralisatrice (législative, administrative et financière) en période économiquement et socialement difficile pour la population pour jouer un rôle de protecteur de ses citoyens. A l’inverse, lorsque la période sera relativement prospère, le gouvernement fédéral aura davantage tendance à laisser aux gouvernements des Etats membres des pouvoirs plus étendus et donc favoriser une tendance à la décentralisation.

  • 14 J-P. Derosier, op. cit., pp. 107-140.

17Dans le cadre du balancement des forces centralisatrices et décentralisatrices dans un système fédératif, la subsidiarité joue un rôle essentiel14. Même si ce concept n’est généralement pas entendu comme un principe tel qu’il l’est dans le cadre européen, puisqu’il est davantage régulateur de compétences et non reconnu par le texte constitutionnel, il joue un rôle dans la régulation des forces. En effet, le concept de subsidiarité consistant à laisser une instance dite “supérieure” la gestion d’un conflit lorsque l’instance normalement compétente ne peut le faire seule, aura un effet régulateur dans la gestion des compétences de chaque ordre de gouvernement et dans le balancement des forces au sein de chaque Fédération. La subsidiarité aura donc une influence sur le degré de décentralisation sans avoir à modifier le texte constitutionnel, organisant la répartition des compétences des gouvernements des Etats membres et du fédéral.

18Dans la logique fédérative, la décentralisation se mesure donc d’un point de vue législatif, administratif et financier. Le degré de décentralisation sera également dépendant des forces existant au sein de chaque Fédération et selon la mise en œuvre de la subsidiarité pour chaque système.

2) Les conditions structurelles et institutionnelles aux degrés de décentralisation

19Dans la logique fédérative, la décentralisation peut être organisée par des conditions structurelles et institutionnelles. C’est notamment le cas lorsque le système fédératif prévoit des mécanismes dits d’“asymétrie”. L’asymétrie peut être de deux types. Elle peut d’abord être politique. Cela signifie que du fait de situations économiques ou naturelles (géographiques ou de densité), des mesures politiques seront prises par l’entité fédérale pour compenser des inégalités de fait. Dans cette logique, les régions les plus riches fourniront une contribution plus élevée envers le gouvernement fédéral pour que les régions moins favorisées puissent recevoir des aides compensatrices. L’asymétrie peut ensuite être constitutionnelle. Dans ce cas, le texte constitutionnel prévoit lui-même des mécanismes pour compenser les inégalités.

20Les cas d’asymétrie contribuent à jouer sur le degré de décentralisation car les ressources financières qui seront attribuées aux gouvernements des Etats ou des collectivités locales seront généralement utilisées par les récipiendaires comme bon leur semble. Cela renforcera donc leur autonomie au sein de la Fédération.

21Le poids des gouvernements des Etats membres est d’autant plus renforcé que ce sont leurs représentants, au sein notamment de la seconde Chambre fédérale (le Sénat), qui voteront les sommes qui reviendront aux Etats membres.

22Le phénomène de décentralisation est donc bien présent au niveau institutionnel dans le système fédératif puisque les Etats membres détiennent des compétences législatives et reçoivent des ressources financières pour mettre en œuvre leurs politiques et que ces sommes seront en partie accordées par les représentants des Etats membres au sein de l’ordre fédéral. Mais nous allons voir maintenant que ces conditions ne suffisent pas toujours à identifier une véritable décentralisation.

II – L’INSTABILITÉ DU PHÉNOMÈNE DE DÉCENTRALISATION DANS LES SYSTÈMES FÉDÉRATIFS

23Il est possible de constater dans certains systèmes fédératifs que les phénomènes de décentralisation sont aussi instables et variants que dans les systèmes unitaires malgré des organisations établies dans le texte constitutionnel (A) et que même les systèmes fédératifs qui devraient aborder le phénomène de décentralisation de manière plus établie et plus efficace font preuve de limites dans leur approche de la décentralisation (B).

A – L’organisation de la décentralisation dans le système fédératif : évolution des tendances au XXème siècle

  • 15 Le Brésil a connu cette tendance un peu plus tard que les Fédérations nord-américaines, à partir d (...)

24Il semble que des tendances relativement semblables puissent être identifiables pour les systèmes fédératifs. En effet, si les origines des Fédérations peuvent varier puisque les créations par association (des Etats se regroupent pour former une Fédération) diffèrent des créations par dissociation (un ensemble unitaire va se diviser en régions qui vont bénéficier d’un statut plus autonome et indépendant), des tendances économico-politiques, voire sociologiques vont conduire à des évolutions relativement proches. Il ressort des analyses sur les évolutions de la gestion des compétences que si le début du XXème siècle est caractérisé par des tendances décentralisatrices (appelées également centrifuges), la crise économique des années trente à conduit les systèmes fédératifs à mettre en œuvre une centralisation des compétences législatives. Cela s’est produit notamment dans les Fédérations canadienne ou brésilienne15. C’est ensuite une période décentralisatrice qui a contrebalancé la tendance précédente, à partir des années soixante. Cela correspond à une époque où les conditions économico-politiques étaient plus favorables du fait d’une croissance relativement unanime dans les pays occidentaux. Puis, la fin des années quatre-vingt va inverser la tendance centrifuge. Les facteurs de ces tendances variables sont donc pour une part communs à de nombreux systèmes fédératifs, mais pour une autre, propre à chaque Fédérations. Nous prendrons ici deux exemples dont les facteurs internes diffèrent, avec les Fédérations canadienne et brésilienne.

  • 16 Articles 92 A (1) ; 92 (5), (10), (13), (16) et 109 de la Loi constitutionnelle de 1867.

25La Constitution canadienne a été adoptée en 1867 et complétée en 1982. Si la Loi constitutionnelle de 1867 prévoit une répartition des compétences législatives, cela ne va pas empêcher que tendances centralisatrices et décentralisatrices jouent fortement sur le poids du gouvernement fédéral vis-à-vis des provinces. A l’origine, le gouvernement fédéral jouissait d’une influence prédominante. Mais dès la fin du XIXème siècle, quatre facteurs importants vont éroder cette situation de centralisation. D’abord, une conjoncture de récession économique va amoindrir la supériorité fédérale. Ensuite, l’émergence de grands leaders provinciaux et leurs actions revendicatives de défense des compétences provinciales vont avoir une grande influence au sein du Parlement fédéral. Puis, le développement de l’exploitation des ressources minières et hydro-électriques, de compétence provinciale16, ainsi que les conséquences positives de l’État-providence sur les provinces vont s’ajouter au développement provincial. Enfin, les juridictions prirent des décisions qui allaient dans le sens des provinces, ce qui eut pour conséquence de réduire les pouvoirs du gouvernement fédéral.

  • 17 R. Machado Horta, “Tendências do federalismo brasileiro”, Revista brasileira de estudos políticos,(...)
  • 18 M. Piancastelli, “The Federal Republic of Brazil”, in Akhtar Majeed, Ronald L. Watts and Douglas M (...)
  • 19 De compétence provinciale pour une large part. Voir les articles 91 (2A) ; 92 (13) et (16) ; 94 (A (...)
  • 20 Le rapport Rowell-Sirois de 1941 fut à l’origine de ces transferts, notamment économiques, des pro (...)
  • 21 R. Machado Horta, op. cit., p. 40.

26Au Brésil, c’est véritablement en 1889 lors de la proclamation de la République fédérale du Brésil que les premiers signes d’une décentralisation vont se faire ressentir. Rappelons que le Brésil était une colonie portugaise puis un empire jusqu’à la fin des années 1880. L’organisation institutionnelle, législative et administrative était donc fortement centralisée. Mais les autorités régionales, c’est-à-dire les Etats ou les collectivités locales, revendiquèrent rapidement des droits et des compétences élargies17. Un premier mouvement de décentralisation eut lieu. Il permit aux Etats et surtout aux Présidents des Etats (qui deviendront des gouverneurs par la suite) de détenir d’importants pouvoirs militaires et financiers. La Constitution de 1934 engagea une tendance centrifuge en augmentant le degré d’autonomie des municipalités18, troisième ordre de gouvernement reconnu par le texte constitutionnel. Par la suite, la Constitution de 1946 agit également vers une forme de décentralisation en renforçant les pouvoirs du Sénat. Chambre représentante des Etats, ses pouvoirs de décision et notamment en matière financière furent renforcés. A la différence du cas brésilien, c’est à partir du début des années trente que la Fédération canadienne va opérer un changement vers un mouvement de centralisation. La Grande Dépression eut pour conséquence de donner un rôle prédominant au gouvernement fédéral et a une reprise en main des pouvoirs. La politique keynésienne qui fut adoptée confirma cette tendance à la suite de la Seconde Guerre mondiale par la présence d’un gouvernement fédéral fort dans les domaines économique et social19. Les provinces ne détenaient pas les capacités financières pour mettre en œuvre tous les pouvoirs relevant de sa compétence ce qui conduit à l’adoption d’amendements constitutionnels transférant des compétences provinciales vers le gouvernement fédéral20. Au Brésil, c’est la Constitution de 1964 qui va amener une période centralisatrice21.

  • 22 L. Tupiassu, “Le droit constitutionnel : les institutions politiques”, in D. Paiva de Almeida, Int (...)
  • 23 Article 29 de la Constitution de 1988.
  • 24 A titre d’illustration, un sondage réalisé en 1998 montrait que pour 55 % des sondés, les munipali (...)
  • 25 Rappelons que les municipalités détiennent un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et un pouvoi (...)
  • 26 Article 30 I de la Constitution de 1988.
  • 27 Article 30 II de la Constitution de 1988.
  • 28 Article 30 III de la Constitution de 1988.
  • 29 Article 30 VIII de la Constitution de 1988.
  • 30 David Samuels and Fernando Luiz Abrucio, ‘‘Federalism and Democratic Transitions : The ‘New’ Polit (...)
  • 31 Wayne A. Selcher, op. cit., pp. 37 à 44.
  • 32 Wayne A. Selcher, idem, p. 38.

27Les années soixante-dix vont être à l’origine d’une nouvelle période puisque la fin de l’État-Providence va être caractérisée par des revendications régionales envers le gouvernement fédéral au Canada. Cela va conduire à l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 qui viendra compléter la Loi constitutionnelle de 1867. Au Brésil, la décentralisation sera plus tardive car empêchée par le régime militaire de 1964 à 1985. C’est donc avec l’adoption de la Constitution de 1988, actuellement en vigueur, qu’une tendance centrifuge sera permise. En effet, la Constitution de 1988 se construit en opposition22 en prévoyant une véritable décentralisation et en fait une Fédération des plus décentralisées. Les réformes décentralisatrices touchèrent d’abord les municipalités. La Constitution fédérale les reconnaît en tant qu’ordre de gouvernement à part entière et précise qu’elles s’organisent selon une loi organique23. En effet, la Fédération brésilienne repose sur ses entités locales (Etats et municipalités). Les Etats tout comme les municipalités ont un rôle essentiel dans le système fédératif brésilien24. Les municipalités ont toujours eu un rôle fondamental dans l’organisation politico-institutionnelle brésilienne. Elles jouissent d’une autonomie évidente dans un certain nombre de domaines25. Leurs compétences sont prévues par les articles 29 et 30 de la Constitution de 1988 et leur permettent dans certains cas de suppléer les lois fédérales ou étatiques. Elles peuvent ainsi légiférer sur des matières d’intérêt local26, suppléer à la législation fédérale et subfédérale lorsqu’un besoin existe27, instituer et percevoir des impôts, affecter les ressources perçues28 et promouvoir l’aménagement du territoire29. Le caractère décentralisé du système fédératif brésilien réside également sur la force des partis politiques qui reposent fondamentalement sur les circonscriptions locales et sur les Etats. Les gouverneurs des Etats ont donc un poids très important dans le système fédératif puisqu’ils sont les chefs des partis politiques au niveau régional30. Enfin, il convient d’ajouter que les constituants de 1988 ont voulu encourager les initiatives étatiques et locales et favoriser une plus grande représentativité démocratique basée sur le principe de subsidiarité31. La volonté était de laisser agir les instances locales pour régler les problèmes qui se posaient à elles car elles étaient les plus compétentes pour agir efficacement. Ainsi, plus de la moitié des brésiliens considèrent que les municipalités devraient avoir davantage en charge davantage les services publics ainsi que des moyens financiers plus grands32.

  • 33 R. Bastien, Fédéralisme et décentralisation, où en sommes-nous ?, Ottawa, Le Gouvernement, 1981, p (...)

28Concernant le cas de la Fédération canadienne, il convient d’indiquer que sa structure a beaucoup évolué depuis sa conception originelle du fédéralisme33. L’autonomie des provinces a été largement réduite. Le gouvernement d’Ottawa agit dans des domaines qui ne relèvent constitutionnellement pas de sa compétence. Aujourd’hui, si une partie de la doctrine considère que le Canada est une Fédération des plus décentralisée, nous verrons que cela peut être remis en cause par plusieurs facteurs.

B – Les limites et les difficultés de la décentralisation rencontrées dans les systèmes fédératifs

29Malgré des mouvements décentralisateurs constatés ces dernières années dans les systèmes fédératifs des Fédérations canadienne et brésilienne, il est important de préciser que ces tendances doivent être relativisées. En effet, les règles de répartition des compétences favorables aux collectivités locales (nous incluons dans ce terme les Etats membres des Fédérations) ne suffisent pas à reconnaître une véritable décentralisation si deux éléments essentiels n’accompagnent pas ce mouvement. Tout d’abord, il est nécessaire d’empêcher les chevauchements de compétences pour éviter que le gouvernement fédéral puisse agir dans les champs de compétences attribués aux Etats membres de la Fédération (1). Ensuite, pour que la décentralisation soit effective, il est impératif que des moyens financiers soient alloués aux collectivités pour leur permettre de mettre en œuvre les compétences qu’elles détiennent (2).

1) Les interventions de l’entité fédérale dans les domaines de compétence des Etats membres

  • 34 Article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 (paragraphe introductif).
  • 35 Voir Avis sur la loi anti-inflation, (1976) 2 R.C.S. 373, cité par H. Brun, G. Tremblay et E. Brou (...)
  • 36works”, comprenant des travaux ou des ouvrages.
  • 37 Articles 91 paragraphe 29 et 92 alinéa 10 c).
  • 38 ex : Cour suprême, Nutribec Ltée c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnel (...)
  • 39 H. Brun, “L’évolution récente de quelques principes généraux régissant le partage des compétences (...)

30Sur ce point, la Fédération canadienne offre un exemple manifeste de possibilité de chevauchement des compétences de la part du gouvernement fédéral, ce qui relativise pour le moins le caractère décentralisé de cette Fédération. Il faut d’abord rappeler que selon la Constitution canadienne, le gouvernement fédéral détient l’attribution générale de compétences. Ce qui signifie que ce qui n’a pas été prévu dans le texte constitutionnel est de compétence fédérale. Cela donne un premier ascendant non négligeable à Ottawa sur les provinces. De plus, le partage des compétences entre le gouvernement fédéral et les provinces connaît plusieurs infléchissements qui permettent au pouvoir fédéral d’augmenter ses compétences. Quatre “pouvoirs” sont reconnus à l’entité fédérale. Premièrement, le pouvoir d’urgence qui permet de légiférer “pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement34, i.e. de légiférer dans des domaines qui sont normalement de la compétence des provinces. Il faudra qu’une situation de crise soit établie mais il appartient au gouvernement fédéral de juger de l’opportunité de son intervention35. Deuxièmement, le pouvoir déclaratoire permet au Parlement fédéral d’accroître ses compétences aux “travaux36 utiles à l’État canadien ou à plusieurs (plus de deux) provinces37. Dans ce cas aussi, seule l’entité fédérale est libre de juger de l’opportunité de son action car les tribunaux se refusent de le faire38. Ainsi, l’entité fédérale pourra agir dans les domaines les politiques économiques et fiscales, le pouvoir de percevoir des revenus, les transferts financiers, le commerce, les ressources naturelles et les politiques sociales, domaines dans lesquels elle n’est pas directement compétente. Troisièmement, le pouvoir de dépenser permet au gouvernement fédéral d’utiliser ses ressources financières dans des matières qui ne relèvent pas de sa compétence si cela ne s’accompagne pas d’une mesure législative ou réglementaire. Quatrièmement, le gouvernement fédéral dispose du pouvoir fédéral d’empiéter. Celui-ci peut se définir comme le “pouvoir du Parlement fédéral d’adopter en certaines occasions des dispositions dont l’objet même relève d’une compétence provinciale”39. Il est donc manifeste que la décentralisation instituée dans le cadre canadien n’a qu’une portée toute relative.

  • 40 P. Vanderlei Vargas Groff, L’Etat fédéral et la démocratie au Brésil : l’application du principe d (...)

31Le cas brésilien présente, lui aussi, des éléments évidents d’une décentralisation peu effective. La Constitution brésilienne de 1988 a voulu rompre avec les constitutions précédentes et les tendances militaires centralisatrices et s’est ainsi portée vers une plus grande décentralisation, nous l’avons dit. Mais cette décentralisation n’est que relative puisqu’un certain nombre de facteurs réduisent largement sa portée. C’est le cas, par exemple, d’une véritable concentration des compétences en faveur de l’entité fédérale, à laquelle s’ajoute une supériorité de l’exécutif fédéral sur celui des Etats et une représentation inégale des Etats au sein du Congrès national40. Car, même si la Constitution confère une trentaine de compétences en commun aux trois ordres de gouvernement, l’Union détient les compétences pour en fixer les lignes directrices.

2) Le manque de moyens financiers pour une décentralisation effective

32D’un point de vue financier, la décentralisation dans le cadre fédératif ne peut se passer de moyens permettant de mettre en œuvre les compétences détenues par les collectivités.

  • 41 Ces transferts de fonds sont aussi appelés aides financières conditionnées. Voir D. Brown, “Fiscal (...)
  • 42 H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, op. cit., p. 427.

33Dans le cadre canadien, le pouvoir fédéral de dépenser a eu d’importantes conséquences sur la capacité d’agir des provinces. Le gouvernement d’Ottawa s’est servi de ce pouvoir pour transférer des fonds aux provinces de manière à ce qu’elles puissent agir dans leurs domaines de compétences, ce qui aurait été impossible sinon. Mais ces transferts étaient et sont toujours assortis de conditions ce qui ne laisse qu’une marge d’action et de décision réduits pour les provinces41. Il convient d’ajouter que l’entité fédérale perçoit plus de la moitié des revenus autonomes du pays dont soixante pour cent de l’impôt sur le revenu des particuliers42. De plus, le coût des programmes provinciaux sociaux, d’éducation et de santé s’accroît bien plus vite que celui des programmes de compétence fédérale. Or cela ne s’est pas accompagné du transfert de fonds correspondant.

  • 43 K. Eaton and T. Dickovick, “The Politics of re-centralization in Argentina and Brazil”, Latin Amer (...)
  • 44 Voir K. Eaton and T. Dickovick, idem., p. 94.
  • 45 Ceci surtout entre 1998 et 2004.
  • 46 Entre 1994 et 2004, voir pour les deux dernières notes, K. Eaton and T. Dickovick, idem, p. 96.

34Au Brésil, c’est dans les années quatre-vingt dix qu’une phase de centralisation fiscale s’est manifestée. Cette attitude peut s’expliquer par le fait que le Brésil connut un grand déséquilibre vertical au niveau fiscal en raison de la dépendance des Etats aux transferts accordés par le gouvernement fédéral43. La centralisation s’opéra notamment par la réduction des partages des revenus des gouvernements étatiques, la suppression de certaines bases d’imposition et l’augmentation des taux des impôts qui ne faisaient pas l’objet de partages entre les ordres de gouvernement44. Une obligation de respecter certains objectifs fut aussi imposée pour les transferts fédéraux (transferts conditionnels) ainsi qu’un contrôle sur l’utilisation des fonds versés. Il en résulta une réduction de vingt pour cent des transferts entre 1994 et 1999 et un arrêt total de ces derniers dans le cas où les dettes et les conditions de transferts n’étaient pas respectés45. De plus, des obligations furent imposées aux Etats et aux municipalités comme l’obligation de dépenser vingt-cinq pour cent des recettes dans le domaine de l’éducation et quinze pour cent dans le domaine de la santé46.

  • 47 Voir dans ce sens M. Conan, “L’autonomie financière des collectivités territoriales”, AJDA, 16 avr (...)
  • 48 Voir M. Verpeaux et C. Rimbault, ouv. préc., p. 90.

35Malgré les importantes différences existant entre le système fédératif et le système unitaire, il est possible d’identifier des problèmes communs en ce qui concerne la décentralisation. En effet, les pays de forme fédérative font état de problèmes liés à la décentralisation. Car même si cette tendance fait partie de la logique fédérative en ce que les entités formant la Fédération jouissent de compétences propres et d’un pouvoir de décision, il ressort des analyses de différentes Fédérations que les compétences financières des États membres sont trop inférieures aux besoins nécessaires. Si les États détiennent des compétences législatives et exécutives pour décider des politiques publiques à mettre en place, les compétences financières dont ils bénéficient ne sont pas suffisantes pour les mettre en œuvre. Les États sont donc obligés de demander l’aide du gouvernement fédéral. Ce dernier alloue de nombreuses aides financières, mais celles-ci sont généralement assorties de conditions. Ce qui empêche les États de pouvoir faire ce qu’ils veulent. De nombreuses politiques publiques sont donc décidées d’un commun accord avec les États et le gouvernement fédéral. Cela oblige même parfois les États à réaliser les projets décidés par le gouvernement fédéral et non par les législatures étatiques. Ce problème en induit un second qui consiste à constater des empiètements de compétences de la part du gouvernement fédéral sur les Etats membres. Il semble que ce problème se pose également pour la France. La réduction de l’autonomie financière impliquant des dotations de la part de l’État (français) remettent en cause le principe d’autonomie financière des collectivités47. En effet, si un peu moins de cinquante pour cent des ressources des collectivités sont issues des impôts et des taxes (fiscalité directe et indirecte), trente cinq pour cent proviennent de transferts et de concours de l’État français48. De plus, la suppression de la taxe professionnelle en 2010 a posé de grandes difficultés aux collectivités. La contribution économique territoriale qui l’a remplacée a également diminué le pouvoir des collectivités puisqu’une partie des taux (le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée) n’est plus fixée par la collectivité mais par l’État français. Les collectivités ne pouvant créer d’impôts nouveaux, elles sont largement dépendantes de la volonté du gouvernement.

Notes

1 Certains auteurs excluent l’existence de la décentralisation dans la logique fédérative : “La décentralisation ne va pas aussi loin que le fédéralisme” in Bernard Faure, Droit des collectivités territoriales, Paris, Dalloz, 2009, p. 10.

2 Le fait peut être défini comme un phénomène arrêté impliquant une fixité. Le phénomène, quant à lui, s’il peut aussi avoir un début et une fin, ne se limite pas à un temps réduit. Voir André Lalande, Vocabulaire technique et critique de la philosophie, Paris, PUF, 2006, p. 765.

3 C. Schaegis, Dictionnaire de droit administratif, Paris, Ellipses, 2008, p. 93.

4 Voir H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel, 5ème éd., Editions Yvon Blais, 2008, p. 399.

5 Voir E. Brouillet, La négation de la nation, Québec, Les Editions du Septentrion, 2005, p. 87.

6 M. Verpeaux et C. Rimbault, Les collectivités territoriales et la décentralisation, 6ème éd., Paris, La Documentation française, 2011, p. 32.

7 F. Rocher et C. Rouillard, “Décentralisation, subsidiarité et néo-libéralisme au Canada : lorsque l’arbre cache la forêt”, Canadian Public Policy, vol. 24, no 2, 1998, p. 239.

8 Voir R. Watts, Comparaison des régimes fédéraux, 2ème éd., Montréal et Kingston-London-Ithaca, Institut des relations intergouvernementales, Presses universitaires McGill-Queen’s, 2002, p. 73.

9 H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, Droit constitutionnel, 5ème éd., Editions Yvon Blais, 2008, pp. 402 à 407.

10 R. Watts, idem, p. 75.

11 J-P Derosier, “La dialectique centralisation/décentralisation – Recherches sur le caractère dynamique du principe de subsidiarité”, Revue internationale de droit de droit comparé, 2007, no 1, p. 108.

12 Voir par exemple M. Escobar Lemmon, “Fiscal Decentralization and Federalism in Latin America”, Publius : The Journal of Federalism, 31 : 4, Fall 2001, pp. 23-41 ; B. Richard, Fédéralisme et décentralisation, où en sommes-nous ?, Ottawa, le Gouvernement, 1981, 58 p.

13 R. Machado Horta, “Tendências do federalismo brasileiro”, Revista brasileira de estudos políticos, no 28, janeiro de 1970, pp. 9-45 ; C. Heckly et E. Oberkampf, La subsidiarité à l’américaine : quels enseignements pour l’Europe ?, Paris, l’Harmattan, 1994, pp. 24 à 27.

14 J-P. Derosier, op. cit., pp. 107-140.

15 Le Brésil a connu cette tendance un peu plus tard que les Fédérations nord-américaines, à partir de la fin des années cinquante.

16 Articles 92 A (1) ; 92 (5), (10), (13), (16) et 109 de la Loi constitutionnelle de 1867.

17 R. Machado Horta, “Tendências do federalismo brasileiro”, Revista brasileira de estudos políticos, no 28, janeiro de 1970, p. 9.

18 M. Piancastelli, “The Federal Republic of Brazil”, in Akhtar Majeed, Ronald L. Watts and Douglas M. Brown, A Global Dialogue on Federalism – Distribution of Powers and Responsabilities in Federal Countries, vol. 2, McGill – Queen’s University Press, 2006, p. 73.

19 De compétence provinciale pour une large part. Voir les articles 91 (2A) ; 92 (13) et (16) ; 94 (A) de la Loi constitutionnelle de 1867.

20 Le rapport Rowell-Sirois de 1941 fut à l’origine de ces transferts, notamment économiques, des provinces vers le gouvernement fédéral : il proposait de transférer le montant des impôts directs ou la responsabilité de l’assurance chômage et des pensions de vieillesse au gouvernement d’Ottawa. Voir H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, op. cit, pp. 415 et 416.

21 R. Machado Horta, op. cit., p. 40.

22 L. Tupiassu, “Le droit constitutionnel : les institutions politiques”, in D. Paiva de Almeida, Introduction au droit brésilien, in Paris, L’Harmattan, 2006, p. 20.

23 Article 29 de la Constitution de 1988.

24 A titre d’illustration, un sondage réalisé en 1998 montrait que pour 55 % des sondés, les munipalités représentaient l’instance la plus importante dans la Fédération brésilienne pour régler les problèmes quotidiens (voir Wayne A. Selcher, “The Politics of Decentralized Federalism, National Diversification and Regionalism in Brazil”, Journal of Interamerican Studies and World Affairs, 40 : 4, p. 38).

25 Rappelons que les municipalités détiennent un pouvoir exécutif, un pouvoir législatif et un pouvoir financier propre.

26 Article 30 I de la Constitution de 1988.

27 Article 30 II de la Constitution de 1988.

28 Article 30 III de la Constitution de 1988.

29 Article 30 VIII de la Constitution de 1988.

30 David Samuels and Fernando Luiz Abrucio, ‘‘Federalism and Democratic Transitions : The ‘New’ Politics of the Governors in Brazil,’’Publius : The Journal of Federalism, 30 Spring 2000, p. 46.

31 Wayne A. Selcher, op. cit., pp. 37 à 44.

32 Wayne A. Selcher, idem, p. 38.

33 R. Bastien, Fédéralisme et décentralisation, où en sommes-nous ?, Ottawa, Le Gouvernement, 1981, p. 47.

34 Article 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 (paragraphe introductif).

35 Voir Avis sur la loi anti-inflation, (1976) 2 R.C.S. 373, cité par H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, op. cit, p. 412.

36works”, comprenant des travaux ou des ouvrages.

37 Articles 91 paragraphe 29 et 92 alinéa 10 c).

38 ex : Cour suprême, Nutribec Ltée c. Québec (Commission d’appel en matière de lésions professionnelles) (2004) 1 R.C.S. 824.

39 H. Brun, “L’évolution récente de quelques principes généraux régissant le partage des compétences entre le fédéral et les provinces”, Congrès annuel du Barreau du Québec, 1992, Québec, 11-13 juin 1992, service de la formation du Barreau du Québec, p. 24. A titre illustratif, voir la décision de la Cour suprême, R. c. Zelinski, (1978) 2 R.C.S. 940.

40 P. Vanderlei Vargas Groff, L’Etat fédéral et la démocratie au Brésil : l’application du principe de subsidiarité, thèse, Paris, 2000, réimprim. Lille, 2002, p. 172.

41 Ces transferts de fonds sont aussi appelés aides financières conditionnées. Voir D. Brown, “Fiscal Federalism : The New Equilibrium between Equity and Efficiency”, in Herman bakvis and Grace Skogstad, Canadian Federalism : Performance, Effectiveness and Legitimacy, Toronto, Oxford University Press, 2002, pp. 59 à 85.

42 H. Brun, G. Tremblay et E. Brouillet, op. cit., p. 427.

43 K. Eaton and T. Dickovick, “The Politics of re-centralization in Argentina and Brazil”, Latin American Research Review, vol. 39, no 1, 2004, p. 90.

44 Voir K. Eaton and T. Dickovick, idem., p. 94.

45 Ceci surtout entre 1998 et 2004.

46 Entre 1994 et 2004, voir pour les deux dernières notes, K. Eaton and T. Dickovick, idem, p. 96.

47 Voir dans ce sens M. Conan, “L’autonomie financière des collectivités territoriales”, AJDA, 16 avril 2012, pp. 759-763 ; ou L. Janicot, “La tutelle de l’État sur les collectivités territoriales”, AJDA, 16 avril 2012, pp. 753-758.

48 Voir M. Verpeaux et C. Rimbault, ouv. préc., p. 90.

Auteur

ATER en droit public à l’IEP de Toulouse, Sciences PO Toulouse, IDETCOM, Université Toulouse 1 Capitole, CRIDAQ, Université Laval, Québec, Canada

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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