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La décentralisation 30 ans après

 | 
Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune de la théorie de l'État

La décentralisation : d’une manière d’être de l’État vers une manière d’être hors de l’État

Jacques Viguier

Texte intégral

1La décentralisation, trente ans après… ! C’est-à-dire… trente ans déjà… ou bien trente ans seulement ? ! ?… Ou même plus que cela pour l’apparition de la décentralisation.

2Si on peut incontestablement fêter les trente ans des lois de 1982, il paraît beaucoup plus difficile de raisonner en termes de trente ans de décentralisation. En effet célébrer cet anniversaire de la loi no 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits des libertés des communes, des départements et des régions, c’est d’abord faire litière du faux cliché sur la naissance de la décentralisation avec elle : la loi de 1982 ne peut être considérée comme constituant l’acte I de la décentralisation.

3La doctrine n’est pas unanime sur ce point.

  • 1 G. Marcou, “Le bilan en demi-teinte de l’Acte II. Décentraliser plus ou décentraliser mieux ?”, RF (...)

4Gérard Marcou est catégorique : “prenons nos distances avec la métaphore théâtrale de l’’Acte II’ qui qualifie par renvoi la réforme de 1982-1986 d’’Acte I’. Elle implique en effet, d’une part que la décentralisation n’existait pas avant 1982 et, d’autre part que la dernière réforme appellerait à son tour un ou plusieurs actes suivants, sans que personne ne sache cependant, comment la pièce se termine”1.

  • 2 M. Verpeaux, “Une réforme ou la réforme des collectivités territoriales ?”, RFDA 2011, p. 226.
  • 3 M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Dalloz, collection Connaissance du droit, (...)
  • 4 Ibid. p. 39.
  • 5 Ibid. p. 43.

5Selon Michel Verpeaux, les deux lois, loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 et loi no 2004-809 du 13 août 2004, “formaient ‘ l’acte II’, qui a pris la suite de l’acte I issu des lois de décentralisation des années 1980”2. Il est encore plus précis, quand il écrit, à propos de l’acte II de la décentralisation : “Cette période commence avec la nomination de M. Raffarin comme Premier ministre en mai 2002 et elle est désigné de cette manière pour qualifier une nouvelle époque dans la politique de décentralisation voulue par les autorités nationales. Ce sont ses initiateurs qui l’ont baptisée de cette expression pour montrer à la fois qu’elle se situait à la suite d’un acte I et qu’elle entendait se démarquer de ce qui fut donc qualifié, rétrospectivement, d’acte I. Ce dernier désigne alors l’ensemble des lois adoptées de 1982 à 2002”3. On sent pourtant que le même Michel Verpeaux n’est pas totalement favorable au raisonnement en termes d’actes, quand il écrit, à propos de la loi départementale du 10 août 1871, que “la décentralisation départementale est donc inachevée”4 et que “l’élection du président de la République et d’une nouvelle majorité parlementaire en 1981 a permis une relance de la décentralisation”5.

6On voit donc qu’existent deux types d’opposition. La première porte sur le fait qu’il n’existe pas d’acte I en 1982, mais que la décentralisation existe à une époque antérieure, ce qu’affirme explicitement Gérard Marcou et que reconnaît implicitement Michel Verpeaux. La seconde porte sur la durée de l’acte I : sont-ce simplement les lois de 1982, ou les lois de 1982 à 1986, ou les lois de 1982 à 2002 ?

7 L’acte I ne serait pas en 1982, mais plus tôt. La plupart des auteurs considèrent comme incontestable que la loi du 5 avril 1884 sur les communes et la loi du 10 août 1871 sur les départements voient apparaître la décentralisation ou une part de décentralisation.

8Ainsi 1982 ne peut être considéré, ni comme un début, ni comme une fin, mais comme un moment de la décentralisation. C’est un passage.

9Il n’existe pas d’Acte I de la décentralisation en 1982, au mieux un Acte II ou, plutôt, faudrait-il dire, un approfondissement d’une décentralisation déjà existante, à propos de laquelle on ne peut pas raisonner par actes clairs.

10S’agit-il réellement même d’une pièce de théâtre avec, comme au Grand Siècle, certaines unités. Les temps s’enchaîneraient logiquement et on arriverait à la conclusion attendue ? En réalité la décentralisation est une pièce de théâtre, qui se joue depuis plus d’un siècle, sans que l’on ne sache jamais si elle va aller en progressant ou en reculant.

11Ainsi récemment a été adoptée la loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010, de réforme des collectivités territoriales.

  • 6 M. Verpeaux, RFDA préc., p. 226.

12Marque-t-elle la naissance d’un acte III, ou est-on déjà dans l’acte III ? “L’utilité d’un acte III n’était réelle, aux yeux des opposants, que s’il contribuait à une réelle avancée de la décentralisation. Or les critiques (sur la loi du 16 décembre 2010) dénonçant le retour de l’Etat ou l’écriture d’un véritable ‘ acte I de la recentralisation’n’ont pas manqué”6.

13La “pièce décentralisatrice” n’a pas commencé hier, en 1982, mais bien plus tôt, et elle risque d’amener l’organisation administrative de la France plus loin que ce qui a déjà été fait jusque là. Pour vraiment analyser ce qu’a apporté 1982, il faut voir ce qu’il y avait avant, ce qu’il y a eu à ce moment là et ce qu’il y a eu après. La loi de 1982 n’a pas constitué la locomotive de la décentralisation, comme le soutenait Gaston Defferre, parce que le train avait démarré bien avant. Et la marche continue, puisque les gouvernants ont annoncé pour 2013 et 2014 la possibilité de présentation de textes législatifs destinés à approfondir cette décentralisation. En réalité, un projet trop lourd de 124 articles a été divisé en trois projets distincts présentés le mercredi 10 avril 2013 en Conseil de ministres. Seul le premier, projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, a fait l’objet d’une lecture par chaque assemblée.

14Pour bien comprendre 1982, il faut clairement souligner que la décentralisation n’est pas née à ce moment-là, mais qu’elle est largement antérieure à cette loi. Il faut donc resituer 1982 dans le contexte général d’une évolution plus globale, qui permettra de comprendre comment cette décentralisation a évolué au cours de ces dernières décennies.

15La difficulté, c’est que cette évolution a totalement remis en cause la manière d’appréhender ce qu’est exactement la décentralisation, comme l’avait conçu par exemple Hauriou.

16La citation d’Hauriou sur la décentralisation donnée comme “une manière d’être de l’Etat” (Répertoire Béquet, tome 9, 1891) est devenue un classique de la référence. Elle signifie que la décentralisation n’est pas tournée contre l’Etat, mais qu’elle est voulue et organisée par lui, qu’il n’a donc rien à craindre d’elle, dans la mesure où il la maîtrise.

17Or rien de tel aujourd’hui ! D’un côté, la décentralisation est présentée par les courants les plus ultras comme un moyen de lutter contre l’Etat…. De l’autre côté, certains pensent peut-être renforcer le pouvoir à l’échelon national, ou veulent simplement redonner une autorité à un Etat chargé au premier chef de faire respecter le principe d’égalité.

18Face à ces calculs politiciens, le juriste est un peu dépassé avec sa boite à outils d’un autre âge ! Comment ? On semble parfois lui demander conseil pour réparer l’énorme ordinateur politico-administratif en furie du XXIème siècle avec la boite à outils des “Temps modernes”.

19Autrefois, l’Etat français décidait de l’arsenal législatif, qui posait les règles relatives aux collectivités territoriales, qualifiées plutôt anciennement de collectivités locales. En application de la logique révolutionnaire, la Nation et, donc, la représentation nationale – le Parlement – décidait pour tout ce qui touchait à l’organisation territoriale ; à l’exception des premières, les différentes constitutions françaises ne prévoyaient jamais de modalités très développées sur cette organisation territoriale. C’est en cela que la France se définissait comme le modèle de l’Etat unitaire.

20La doctrine (elle a tellement produit qu’il est impossible de citer tous les articles et ouvrages, au risque de remplacer cet article par une simple énumération bibliographique) relevait l’existence de différentes techniques d’organisation administrative de l’Etat unitaire, la centralisation, la déconcentration et la décentralisation. Dans le “Manuel du petit juriste simplifié”, à la case “formes d’Etat”, figurait obligatoirement “Etat unitaire” avec l’illustration de la France, ainsi qu’une diversité de déclinaison, les trois techniques administratives précitées.

21En conformité avec cette logique doctrinale, la formule du doyen toulousain, si forte par son caractère synthétique, plaçait la décentralisation parmi d’autres modalités d’organisation de l’Etat, sans la considérer comme unique ou supérieure.

22L’opposition centrale, c’était la distinction entre la déconcentration et la décentralisation, pièce centrale de la boite à outil. La déconcentration permet seulement un transfert à l’échelon local de certaines taches dans des circonscriptions administratives marquées par une simple répartition du travail et non une répartition du pouvoir. La décentralisation va plus loin, elle repose sur les collectivités territoriales dotées de la personnalité morale, qui possèdent des organes, des compétences et des pouvoirs propres.

23Ce qui compliquait la situation et la clarté dans l’opposition de ces modes d’organisation, c’est que le même cadre territorial et, parfois, les mêmes autorités administratives étaient utilisées pour les deux techniques, l’exemple le plus éclairant étant le département.

24A cette situation correspondait parfaitement la phrase d’Hauriou, donnant la décentralisation comme “une manière d’être de l’Etat”. Ce classique de la référence s’appliquait parfaitement à la situation existant à l’époque où Hauriou écrivait. Or, depuis le dernier quart du XXème siècle, la décentralisation est devenue plus qu’une technique administrative. Et 1982 joue un rôle important dans cette évolution. C’est peu de dire que la décentralisation a évolué, elle a muté, elle s’est métamorphosée de chenille en papillon, elle s’est rapprochée petit à petit d’une technique politique de répartition du pouvoir entre la centre et la périphérie. Une véritable transmutation aurait donc été opérée, avec une évolution à partir de 1982, mais qui s’est poursuivie après.

25Si le mécanisme se transformait au fur et à mesure de l’avancée du XXème siècle, le début du XXIème siècle a apporté un nouvel élément de taille. La donne semble en effet avoir profondément changée avec la révision de la Constitution de 1958 par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003.

26Que l’article premier de la Constitution de 1958 mentionne désormais une technique particulière -- “Son organisation est décentralisée” -- ne peut être le fait du hasard ! Les rédacteurs de la loi constitutionnelle auraient pu simplement intégrer le terme “décentralisation” dans des articles postérieurs ; ils ont préféré la place si symbolique de l’article premier. Les dispositions nouvelles du Titre XII introduisent à l’échelon constitutionnel des éléments qui pourront entraîner des modifications importantes de notre ordonnancement juridique ; il semble difficile de croire que cela ne comporte aucune signification profonde. Le Titre consacré aux collectivités territoriales a été entièrement refondu et comprend des dispositions nouvelles particulièrement protectrices et novatrices pour les collectivités territoriales, sans équivalent dans les précédentes constitutions françaises. Un nouveau texte législatif, la loi du 16 décembre 2010, a été posé ; il soulève de nombreuses interrogations quant à l’extension de la décentralisation. Les projets de loi à examiner en 2013-2014, dont le premier a été adopté par l’Assemblée nationale le 23 juillet 2013 et transféré au Sénat pour une deuxième lecture à l’automne, semblent être plus favorables à un accroissement de la décentralisation.

27Que vaut la décentralisation, disons, moderne, par rapport à la décentralisation traditionnelle, celle dont Hauriou disait qu’il s’agissait d’une “manière d’être de l’Etat” ? C’est tout le sujet de cette courte étude. Il s’agit de donner une vision partiale et partielle de l’évolution du système qui donne lieu à l’introduction dans l’article premier de la Constitution de 1958 d’une référence explicite à la décentralisation, ce qui en fait pour la première fois en France un principe constitutionnel, et qui aboutira certainement dans quelques mois à une nouvelle réforme législative.

28 L’échelon local était perçu par les révolutionnaires comme un danger à éliminer. Une fois maîtrisé, il a fait partie pendant une très longue période de l’organisation administrative sous tutelle de l’Etat. Il devient maintenant un lieu protégé contre l’Etat luimême, ce qui constitue un renversement de situation pour le moins étonnant. Plus que cela, il s’agit réellement d’une métamorphose, parce que la protection constitutionnelle de la décentralisation change la nature même de l’Etat unitaire et pourra entraîner des conséquences extrêmement importantes pour l’avenir.

29Dans ce contexte global, 1982 constitue un tournant, qui conduit d’une manière d’être de l’Etat à une manière d’être dans l’Etat (I) et, avec la mise en place de garanties constitutionnelles et de nouveaux textes à venir, la décentralisation pourrait évoluer vers une manière d’être hors de l’Etat (II).

I – LE TOURNANT DE 1982 : DE LA DÉCENTRALISATION COMME MANIÈRE D’ÊTRE DE L’ETAT À UNE DÉCENTRALISATION COMME MANIÈRE D’ÊTRE DANS L’ETAT

30Conçue comme une manière d’être de l’Etat, la décentralisation n’a pas varié pendant une longue période, environ un siècle et demi. Elle reposait sur certains fondements et présentait une nature très claire. Elle était, comme l’a si bien dit Hauriou, une “manière d’être de l’Etat”. … Mais progressivement une transformation s’est opérée : insensiblement, mais avec des ruptures, des moments-clés… force est de constater qu’elle constitue aujourd’hui une manière d’être dans l’Etat. Le véritable acte I est antérieur à 1982 (A), la loi de 1982 constitue plutôt un acte II (B).

A – Le véritable acte I est antérieur à 1982 : la décentralisation comme manière d’être de l’Etat

31La question s’est posée de la décentralisation à l’époque révolutionnaire, mais, en réalité, c’est plus tard que la décentralisation apparaît réellement, au début de la IIIème République.

1) L’acte I de la décentralisation n’apparaît pas à l’époque révolutionnaire

  • 7 Cf. J. Moreau, M. Verpeaux (sous la direction de) Révolution et décentralisation. Le système admin (...)

32Il est d’autant plus difficile de donner un point de départ clair à la décentralisation, qu’on s’est parfois demandé si les révolutionnaires n’avaient pas, dans les premiers temps de la Révolution, mis en place une décentralisation. La réponse est généralement négative sur ce point7.

33On souligne souvent que l’uniformité et l’égalité touchent les individus, mais elles s’appliquent aussi aux collectivités territoriales.

34Si le principe d’égalité s’applique entre les personnes, il est tout autant applicable aux collectivités territoriales créées au moment de la Révolution. La nuit du 4 août 1789 a permis de supprimer les privilèges appartenant aux individus, mais aussi les privilèges territoriaux. Le décret du 9 novembre 1789, dans son article 10, affirme que “tous les privilèges particuliers des provinces, principautés, pays, cantons, villes et communautés d’habitants, soit pécuniaires, soit de toute autre nature sont abolis sans retour et demeureront confondus dans le droit commun de tous les Français”.

  • 8 Thouret, discours du 3 novembre 1789, cité par D. Guignard, La notion d’uniformité en droit public (...)

35 L’incarnation caricaturale de l’application de ce principe d’égalité, c’est le projet Thouret, inspiré par Sieyès. Rappelons qu’il s’agissait de mettre en place des départements d’une égale superficie, tous formant un carré de la même dimension. Selon Thouret, “il faut donc parvenir à distribuer la représentation avec égalité, d’abord entre les différentes parties du royaume, ensuite entre les différentes parties de chaque province … les premières maximes sont celles de l’union politique de tous les membres de l’Etat en un seul corps et de la subordination de toutes les parties au grand Tout national”8. Le découpage départemental ne tient alors absolument pas compte des particularismes de l’échelon local, mais de la volonté nationale de contrôler cet échelon, pour que les citoyens vivent dans un cadre égalitaire à l’intérieur de découpages territoriaux identiques. C’est ce que postule l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel “la loi est l’expression de la volonté générale … Elle doit être la même pour tous”.

36Les techniques administratives de l’Etat se mettent en place à partir de la Révolution. Elles reposent pour l’essentiel sur deux principes vitaux pour les révolutionnaires, le principe d’égalité et le principe d’unité.

37Le principe d’unité découle du principe d’égalité. L’Etat, c’est la Nation, et la Nation est indivisible. Cette indivisibilité implique que tout particularisme local est considéré comme néfaste par rapport au principe d’unité. C’est la concrétisation de l’article 3 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen, selon lequel “le principe de souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps …ne peut exercer d’autorité qui n’en émane expressément”. Le territoire est découpé de la manière la plus uniforme possible. La nécessité d’homogénéité et d’uniformité ne sont que les applications pratiques du principe d’unité. La volonté des révolutionnaires, c’est une lutte, fondée sur l’unité du territoire, contre les particularismes locaux.

38Cependant on peut opposer ici la commune et le département.

39La commune se superpose à une réalité juridique et sociologique déjà existante, celle des paroisses, des villes franches et autres qui existaient sous l’Ancien régime. L’apport des révolutionnaires, c’est la création d’une forme juridique unique, qui s’applique sur l’ensemble du territoire de l’Etat.

40Le département est créé de toutes pièces à la Révolution avec l’intention de briser le découpage d’Ancien régime, qui n’avait jamais réussi, malgré la volonté royale depuis Philippe le Bel, à supprimer les particularismes locaux. Le département incarne totalement la volonté des révolutionnaires d’en finir avec l’Ancien régime et de créer des structures nouvelles réalisant les principes d’égalité et d’unité. L’attachement obsessionnel des révolutionnaires à l’égalité commande ces réformes. La centralisation est le maître mot, pour établir l’égalité des collectivités locales sur tout le territoire de l’Etat.

41C’est à la Révolution que s’est développée une logique de domination absolue de l’Etat sur l’organisation territoriale. L’analyse des manières d’être de l’Etat unitaire selon la conception d’Hauriou reposait sur les fondements du système administratif français existant à partir de la Révolution : tout dépend de la volonté de la représentation nationale, exprimée par les élus. L’existence et l’évolution du statut des collectivités locales dépendent de l’Etat, qui ne leur laisse aucune marge de manœuvre.

42Les gouvernants jouent ici une fiction. La manière d’être de l’Etat a été imposée à l’époque révolutionnaire avec un seul but, celui de placer, parmi les éléments premiers de l’idée d’œuvre – pour reprendre la terminologie de la théorie de l’institution chère à Hauriou – du nouveau régime à construire, le maintien de l’unité et de l’égalité autour de l’Etat-Nation.

43Les révolutionnaires adoptent un découpage territorial fondé sur ces deux entités nouvelles, le département et la commune. Certes le département est tout à fait conforme à la nouvelle logique imposée par les révolutionnaires de l’Etat-Nation puissant ; il est créé de toute pièce comme un élément favorisant l’égalité et l’unité. Par contre la commune ne correspond pas à cette logique ; le nouveau régime juridique créé permet d’uniformiser les statuts sur l’ensemble de la France, mais à partir d’une réalité sociologique préexistante. Le département est au service de l’Etat, il correspond à une manière d’être de l’Etat ; la commune n’est pas au service exclusif de l’Etat, elle s’apparente presque déjà à une manière d’être dans l’Etat.

44La querelle des premières décennies du XIXème siècle sur la personnalité morale de ces deux collectivités le montre. Pour la commune, personne n’émet de doutes sur l’existence d’une personnalité morale ; la discussion porte sur la nature exacte, privée ou publique, de cette personnalité,… et tout est réglé ! Pour le département la querelle portera sur l’attribution même de la personnalité morale. Le département est dans la logique d’une manière d’être de l’Etat, pas la commune, qui préexiste au système révolutionnaire. Le département est une entité fondée par l’Etat, la commune est une entité reprise par lui.

  • 9 A. de Laubadère, Traité élémentaire de Droit administratif, 2ème édition, 1957, p. 81, no 126 ; A.(...)
  • 10 G. Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif, 12ème édition, 1992, t. 2, p. 519.
  • 11 M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France préc., p. 38.

45En définitive la possession par le département de la personnalité morale soulèvera de nombreuses discussions au début du XIXème siècle. Cette personnalité morale ne sera que progressivement acceptée. Certains analystes, continueront à la nier et il faudra attendre la loi du 10 mai 1838 pour que les dernières oppositions disparaissent. “La décentralisation départementale se trouvait sensiblement consolidée par la reconnaissance de la personnalité morale du département, jusque-là assez incertaine, incontestable au contraire depuis un avis du Conseil d’Etat du 27 août 1834 et surtout depuis une loi du 10 mai 1838”9. “Ce n’est que lentement que le département va prendre figure de collectivité locale : reconnue par un avis du Conseil d’Etat de 1834, sa personnalité morale sera consacrée par le législateur de 1838”10. “La loi du 10 mai 1838, relative aux attributions des conseils généraux et conseils d’arrondissement, reconnaît implicitement la personnalité civile aux départements”11.

46Cette disparité originelle entre département et commune vicie les données. Le ver est dans le fruit dès la Révolution. Le département avait vocation à rester non personnalisé, la commune à être décentralisée dès l’origine.

47Ce qui a entraîné une perturbation, c’est le classement dans la même catégorie de deux entités par nature différente, l’une relevant de la manière d’être de l’Etat et l’autre plutôt de la manière d’être dans l’Etat. A partir de cette confusion maintenue par le législateur et aggravée par les lois de 1871 et de 1884, la doctrine administrative va opérer la construction d’une catégorie juridique, celle de la collectivité locale décentralisée, comprenant la commune et le département, opposée à la catégorie de l’établissement public.

48Lorsque la doctrine mettra ensuite l’accent sur l’utilisation confuse de l’une et de l’autre catégorie, elle pourra d’autant mieux le faire qu’aucune de ces catégories n’était homogène dès sa création, et en particulier pas la forme juridique de la collectivité locale.

49Pourtant l’approche communément présentée par la doctrine classique ne met pas l’accent sur la disparité “naturelle” entre commune et département, mais essaie de les faire entrer dans la même catégorie juridique, celle des collectivités locales, caractérisée par une compétence générale et une base territoriale. Peut-être aurait-il fallu dire : voici le véritable statut décentralisé, celui de la collectivité communale, personne morale à l’identité forte à laquelle on reconnaît un quasi pouvoir réglementaire, qui correspondrait presque à une manière d’être dans l’Etat ; voilà un simple cadre d’exercice des activités de l’Etat, le département, correspondant parfaitement à la manière d’être de l’Etat, ce dernier dominant totalement le département.

2) L’acte I de la décentralisation est à placer au début de la IIIème République

50Dans les premières constitutions révolutionnaires, les rédacteurs évoquaient l’organisation territoriale, parce qu’il s’agissait pour eux de poser les bases d’un nouveau système. Une fois la logique unitaire imposée de manière absolue, il devenait alors inutile de traiter de l’organisation territoriale dans les constitutions, puisque la nature même de l’Etat était de pouvoir décider de tout dans ce domaine par des lois et des règlements. La diversité, à laquelle la monarchie pourtant dite absolue n’avait pu mettre fin, a cédé sous les coups conjugués de l’égalité et de l’autorité, qui entraînent la soumission catégorique du local au national. Tout est forgé au sommet de l’Etat, à travers des lois qui sont relatives à l’organisation administrative.

51 L’organisation administrative obéit à la logique du mètre étalon. Tout correspond à cette exigence : unité de mesure, unité de poids, unité de langue. La logique du mètre étalon s’applique au premier chef aux collectivités territoriales.

  • 12 S. Regourd, “Décentralisation et démocratie”, in Révolution et décentralisation préc., p. 215.

52Ce sont les lois du 10 août 1871 sur le département et du 5 avril 1884 sur la commune, qui marquent une évolution vers une capacité d’intervention plus grande des collectivités locales. Même s’il est difficile de parler d’une forte décentralisation, il y a là une impulsion importante. Serge Regourd parle “des grandes lois décentralisatrices du 10 août 1971 sur le département et du 5 avril 1884 sur la commune”12.

53L’approche d’Hauriou est éclairante pour analyser la nature de la décentralisation sous la IIIème République. Hauriou, comme tout analyste, ne peut qu’être marquée par la situation politique et administrative de son temps. Il décrit le système juridique qu’il connaît à la fin du XIXème siècle. L’article “Décentralisation” figure dans le tome 9 du “Répertoire du Droit administratif” publié sous la direction de Léon Béquet (avec le concours de Paul Dupré). Il occupe dans ce tome publié en 1891 une vingtaine de pages (p. 471 à p. 490).

54Il est toujours passionnant de revenir à un texte original cité de nombreuses fois, dans la mesure où il prend souvent une dimension nouvelle. Les citations isolées de leur contexte finissent par vivre une vie propre, allant parfois jusqu’à revêtir un autre sens, voire une signification contradictoire, par rapport à leur signification première.

55Hauriou découpe son article “Décentralisation” en deux chapitres, le premier sur l’“étude politique de la décentralisation” (p. 472 et s.), le second sur l’“étude juridique de la décentralisation” (p. 482 et s.). Il n’oppose pas deux types de définition de la décentralisation, au plan politique et juridique, puisqu’il écrit lui-même au début du chapitre deux que “ces définitions se ramènent à celles que nous avons données au chapitre précédent” (p. 482, no 85). Il affirme surtout très clairement au début de son analyse que “centralisation et décentralisation sont deux manières d’être de l’Etat” (p. 472, no 6 et no 11).

56La décentralisation est une manière d’être de l’Etat relative à l’administration locale et à l’administration des intérêts spéciaux. Elle consiste en ce que ces deux sortes d’administration sont confiées à des autorités locales ou spéciales nommées directement par le corps électoral, c’est-à-dire par le Souverain” (p. 472, no 4) ; “la décentralisation est une manière d’être de l’Etat caractérisée par ce fait que l’Etat se résout en un certain nombre de personnes administratives, qui ont la jouissance de droits de puissance publique, et qui assurent le fonctionnement des services publics en exerçant ces droits, c’est-à-dire en faisant des actes d’administration” (p. 482, no 84).

57“La centralisation est une manière d’être de l’Etat diamétralement opposée : elle consiste en ce que l’administration locale et l’administration des intérêts spéciaux sont confiées à des autorités nommées par le pouvoir central” (p. 472, no 5) ; elle est “une manière d’être de l’Etat consistant en ce que celui-ci constitue seul une personnalité ayant des droits de puissance publique” (p. 482, no 84).

58Hauriou distingue donc seulement deux manières d’être de l’Etat. Il ne considère pas la déconcentration comme une manière d’être différente de la centralisation. Le terme “déconcentration” vient au fil de sa plume, lorsqu’il fait référence aux décrets du Second Empire, baptisés à tort décrets de décentralisation ; il écrit alors : “On a dit avec juste raison que c’était de la déconcentration et non de la décentralisation, c’est-à-dire que le pouvoir central se répartissait géographiquement d’une façon nouvelle, mais que c’était toujours le pouvoir central” (p. 474, no 22).

59Il y a aussi la question de l’opposition entre deux types de décentralisation.

60Si la doctrine administrative au cours du siècle dernier s’accordait à considérer la déconcentration et la décentralisation comme des manières d’être de l’Etat, ce que recouvrait exactement la décentralisation était moins clair. Plus précisément la polémique portait sur la justesse de la distinction présentée en opposant la décentralisation administrative, conduisant à la création de collectivités locales, communes et départements, dotées d’une compétence générale, et la décentralisation dite, au choix, fonctionnelle, technique ou par services, conduisant à la création d’établissements publics, dotés d’une compétence spéciale.

61Cette présentation de deux types de décentralisation formulée par un certain nombre d’auteurs au milieu du XXème, s’appuyait d’ailleurs sur un argument proche du sophisme, selon lequel les deux types de décentralisation relevaient d’une même logique dans la mesure où le contrôle exercé sur un établissement public et sur une collectivité locale était une tutelle.

62Pour Hauriou, son approche avait le mérite de la clarté. “Un établissement public n’est vraiment décentralisé que lorsque le corps électoral est appelé à constituer, au moins en partie, l’autorité placée à sa tête” (p. 474, no 23).

63Il faut reconnaître que la présentation fondée sur l’opposition entre deux types de décentralisation a été de plus en plus difficilement acceptée au cours du XXème siècle, où les analystes pouvaient constater que l’accroissement de l’autonomie accordée aux collectivités territoriales, d’un côté, et l’utilisation anarchique de la technique de l’établissement public pour des situations auxquelles elle n’était pas adaptée, de l’autre, la réduisait à néant.

64L’analyse de Hauriou devient de plus en plus passionnante, lorsqu’il oppose l’Etat unitaire et le fédéralisme : “il n’y a rien de commun entre l’unité de l’Etat et la centralisation, entre le fédéralisme et la décentralisation, ce sont des faits d’ordre différent. Un Etat peut être un, tout en étant fortement décentralisé au point de vue administratif. Quant à l’Etat fédéral, il faut distinguer : les services du gouvernement fédéral sont presque fatalement centralisés ; les services de chacun des Etats ou cantons qui font partie de la confédération peuvent être centralisés ou décentralisés, cela dépend de la constitution particulière de cet Etat” (p. 473, no 18). Hauriou termine ce développement en proposant un critère de distinction entre Etat unitaire et Etat fédéral : “Ce qui constitue l’unité de l’Etat, c’est l’unité de la loi et du Souverain en tant qu’il fait la loi ; ce qui constitue le fédéralisme, c’est la diversité des lois et l’existence de plusieurs souverainetés secondaires au-dessous d’une souveraineté commune restreinte à un nombre déterminé d’objets” (p. 473, no 19).

65L’apport de Hauriou repose donc sur la mise en lumière de deux manières d’être de l’Etat unitaire, la centralisation et la décentralisation, deux modalités qui apparaissent aussi pour le fédéralisme. La décentralisation ne peut pas, selon le doyen toulousain, se rapprocher du fédéralisme ou s’opposer à lui, puisqu’elle se situe sur un autre terrain. Elle demeure seulement pour lui une manière d’être de l’Etat, ce qui sera de moins en moins évident au fur et à mesure que se déroule le XXème siècle. Le doyen toulousain livre d’ailleurs au détour d’une phrase le fond de sa pensée, quand il écrit : “si, dans un pays la décentralisation était poussée à l’excès, les autorités locales devenues trop autonomes pourraient être tentées de faire des lois locales, elles y seraient d’autant plus poussées que leur pouvoir réglementaire servirait de transition. Ce jour-là le fédéralisme apparaîtrait, mais ce serait grâce à une insurrection ou à une révolution ” (p. 473, no 20). Hauriou, dont l’analyse est si fortement marquée par une logique de centralisation jacobine, n’envisage un passage au fédéralisme que dans la violence, parce qu’il semble impossible à son époque que l’Etat accepte de céder la moindre parcelle de pouvoir à l’échelon local. Pourtant un glissement important va s’opérer au cours du XXème.

66L’approche d’Hauriou était parfaitement juste à son époque. Mais aujourd’hui la nature des réformes, des textes, fait que la décentralisation ne peut plus être considérée comme une manière d’être dans l’Etat, mais comme une manière d’être dans l’Etat.

B – La loi de 1982 constitue plutôt un acte II de la décentralisation : la décentralisation comme manière d’être dans l’Etat

67L’Etat unitaire régalien a exercé sa puissance de manière à peu prés incontestée pendant un siècle et demi. Il a imposé son système centralisateur et fait plier les parties du territoire qui résistaient à sa volonté. Cela se traduit par l’absence de références ou la place minime réservée à l’organisation territoriale dans les constitutions. La IIIème République instaure une autonomie mesurée de ces collectivités locales, tout en refusant l’organisation de référendums locaux et en luttant contre le socialisme municipal.

68Par contre la IVème République est plus favorable à l’autonomie locale, mais les dispositions constitutionnelles ne seront pas mises en pratique. La Vème République comporte à l’origine sur la décentralisation une disposition, l’article 72, qui apparaît pour le moins modeste, mais la Constitution évoluera vers une place différente de la décentralisation et une rupture catégorique avec le passé, et ce à travers la loi de 1982.

1) Les soubassements de la loi de 1982

69Avec la Libération, des notes discordantes résonnent. Un vent de revendication libertaire souffle sur la France, comme si la majorité très silencieuse sous l’Occupation voulait se dédouaner de sa passivité en soutenant de nouvelles perspectives juridiques : droits et libertés dans la fonction publique, protection des droits et libertés des salariés, nationalisation… et défense des collectivités locales.

70L’organisation territoriale subit comme toujours les conséquences de l’évolution politique. Le général de Gaulle avait du, au moment de la Libération, effectuer un rapide tour de France pour insister sur l’importance du maintien de l’unité nationale et éviter que certains portions du territoire français, en particulier le Grand Sud-ouest, ne décident de former une entité spécifique.

71Si le chef de la France libre évite la sécession du territoire, il va rester des traces de cette situation politique dans la Constitution de 1946. Son article 85 utilise une formule totalement nouvelle par rapport au silence des constitutions précédentes ou à leurs dispositions fortement centralisatrices : “La République française… reconnaît l’existence de collectivités territoriales” ; l’article 87 ajoute en écho : “Les collectivités territoriales s’administrent librement…”.

  • 13 M. Debré, La mort de l’Etat républicain, Gallimard, 1947.

72Certains proposent même de réduire le nombre de départements et de donner une place particulière à ce qu’on n’appelle pas encore les métropoles : “Elles constitueraient à elles seules un département, leur conseil municipal serait en même temps leur conseil général”13.

73La Vème République va opérer un tournant dans l’évolution de la décentralisation. La IVème n’a pas réalisé ce qu’elle avait promis,… et la Vème va accomplir ce que la IVème a raté. Elle voit passer la décentralisation d’une manière d’être de l’Etat à une forme de manière d’être dans l’Etat Celle-ci pourrait demeurer éternellement une manière d’être de l’Etat, si l’Etat la contrôlait totalement à travers les lois et la mettait à son service. Or, pour cela, la décentralisation doit rester dans le cadre de la loi. Faire figurer une reconnaissance développée des collectivités territoriales par la République dans la Constitution revient à les retirer de l’organisation administrative pour les faire relever de l’organisation politique. Alors l’hésitation apparaît sur leur place exacte.

74 Si l’existence des collectivités territoriales résulte d’une reconnaissance constitutionnelle de l’Etat, si elles s’administrent librement, elles sont véritablement autres par rapport à l’Etat. La décentralisation devient une manière d’être dans l’Etat et ne peut plus alors être abordée comme une technique d’organisation de l’Etat unitaire, mais comme un système particulier, susceptible d’échapper à l’Etat. Or, dans la Constitution de 1958, le Titre XII porte sur les collectivités territoriales. L’article 72 souligne que “ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus”.

75Certes ce n’est pas encore une capacité donnée aux collectivités territoriales de s’opposer à l’Etat, comme dans le régionalisme de type italien, puisque cet article 72 fait référence à l’administration des collectivités territoriales “dans les conditions prévues par la loi”, mais c’est un pas vers une possible évolution.

76A l’origine, en rédigeant la Constitution de 1958, le constituant était certainement très conscient du danger d’autonomisation des collectivités territoriales, qu’impliquait la formulation de l’article 87 de la Constitution de 1946. Aussi avait-il retenu cette formulation succincte dans le Titre XII consacré aux collectivités territoriales. Le renforcement du pouvoir exécutif s’accompagne d’un retour à l’idée d’un Etat unitaire puissant, dans lequel les collectivités territoriales formeraient un relais du pouvoir et non une possible opposition, mais la capacité juridique est en germe.

77Pendant deux décennies, les parlementaires se prononcent donc sur de nombreuses lois applicables aux collectivités territoriales, sans que des revendications poussées sur l’accroissement de leur autonomie soient présentées. Un projet de loi est cependant discutée dans la seconde moitié des années soixante-dix sur le développement des responsabilités locales, mais sans être définitivement adopté.

78Par la suite, c’est grâce à la loi de 1982 que la décentralisation va devenir une véritable manière d’être dans l’Etat.

2) L’apport de la loi de 1982

79L’arrivée de la gauche au pouvoir en 1981 bouleverse les données et le gouvernement lance une réforme sur la décentralisation, qui sera adoptée par une majorité de députés, votant pour ces textes plus par une discipline de parti que par un soutien réel au mouvement décentralisateur. Les députés socialistes se sont vus forcer la main par leurs chefs pour adopter cette réforme, avec laquelle ils n’étaient pas tous d’accord.

80Gaston Defferre élabore un texte, dont la rapidité d’élaboration et le contenu surprennent de nombreuses personnes, aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur de son parti.

  • 14 Louis Fougère, “Révolution et décentralisation” préc., p. 27.

81Le texte divise même les membres du Conseil d’Etat, appelé à donner un avis, ce que dévoile Louis Fougère, rapporteur des lois de décentralisation : “J’ai été rapporteur devant le Conseil d’Etat en 1982 et en 1983 des deux lois de décentralisation Defferre. Les opinions des membres du Conseil d’Etat étaient partagées sur cette loi. Ne croyez pas du tout que la ligne de partage se soit faite parmi nous, – nous avons tout de même des opinions politiques différentes –, entre ceux qui se classent plutôt à droite et ceux qui se classent plutôt à gauche ; la frontière passait… bien au-delà des clivages politiques. L’assemblée était devant moi, puisque j’occupais la tribune du rapporteur, j’identifiais donc très bien les collègues qui votaient dans un sens décentralisateur et ceux qui votaient dans un sens centralisation ; ces votes mélangeaient largement droite et gauche. Ce n’est un secret pour personne que Monsieur Pierre Joxe n’aime pas la décentralisation administrative et que, dès son arrivée au Ministère de l’Intérieur il y a deux ans, il a donné un petit tour de vis dont vous pouvez voir les manifestations dans les petits communiqués du Ministère de l’Intérieur qui rappelle aux maires qu’ils n’ont pas le droit de tout faire, etc…. Disons que la décentralisation est un bien commun de droite et de gauche ou plus exactement d’une partie de la droite et d’une partie de la gauche, notamment de cette fraction du Parti Socialiste qu’une tradition à la fois romantique et libertaire attache toujours à la décentralisation”14. La situation est proche ici de ce qui existera ensuite à propos du traité portant constitution pour l’Europe, qui divise les partis politiques.

82Il n’existe pas de consensus sur la question de la décentralisation et de nombreux maires de petites communes s’estiment abandonnés à la suite de cette loi, parce qu’ils trouvaient un refuge apaisant dans l’écoute et dans les conseils venant des services préfectoraux. Suivant les départements, ces services continueront à prodiguer ces recommandations, mais, petit à petit, la collectivité locale départementale reprendra à son compte cette prestation de conseil. Le département aidera les communes à travers un service départemental spécialisé dans l’écoute et le conseil, qui permettra de favoriser la décentralisation.

83Mais ce n’est pas le tout de décentraliser, la question qui se pose immédiatement après l’attribution importante de pouvoirs aux collectivités locales, c’est la question de la répartition de ces pouvoirs. Dans ce domaine, la logique, qui devait entraîner promptement une répartition des compétences entre les collectivités locales, se traduit par des lois qui ne traitent de la répartition de compétences que dans leur titre. C’est le cas de la loi no 83-8 du 7 janvier 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat et de la loi no 83-663 du 22 juillet 1983, relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’Etat, complétant la loi précédente. Dans une approche idéaliste, certains espéraient une répartition par bloc de compétences, mais, en réalité, la répartition des compétences n’existe que dans le titre de ces lois et l’enchevêtrement de compétences est maintenu.

84Cependant le fait d’être prises en compte avec une forte protection législative fait que les collectivités locales sont des entités dans l’Etat et ne forment plus une manière d’être de l’Etat. La suite de l’évolution va affermir cette position des collectivités territoriales, voire l’accentuer, en conduisant à une possible évolution vers une décentralisation comme manière d’être hors de l’Etat.

II – LES SUITES DE 1982 : LA POSSIBLE ÉVOLUTION VERS UNE DÉCENTRALISATION COMME MANIÈRE D’ÊTRE HORS DE L’ETAT

85De loi en loi, le législateur arrive à aller très loin par rapport à la tradition politique ancienne. Il décide, dans la loi no 92-125 du 6 février 1992, relative à l’administration territoriale de la République, d’accorder une autonomie accrue à l’échelon déconcentré. Cette loi consacrée à l’administration territoriale de la République, loi qui vise donc indifféremment la déconcentration et la décentralisation, en vient à donner une sorte de compétence de principe à l’échelon local déconcentré, ce qui est une hérésie au plan de la hiérarchie des normes juridiques, puisque la déconcentration relève du pouvoir réglementaire et non de la loi. L’article 2 de la loi dispose : “Sont confiées aux administrations centrales les seules missions qui présentent un caractère national ou dont l’exécution, en vertu de la loi, ne peut être déléguée à un échelon territorial”. Les autorités gouvernementales françaises, lorsqu’elles se sont rendu compte de l’excès de zèle du législateur, ont saisi le Conseil constitutionnel. Celui-ci n’a pu que constater le caractère réglementaire des dispositions de l’article 2 de la loi du 6 février 1992 (C. C., décision no 97-180 L du 21 janvier 1997). Le décret no 97-463 du 9 mai 1997 vient alors simultanément abroger cet article et ajouter au décret no 92-604 du 1er juillet 1992, portant charte de la déconcentration, un article 1er-1 reprenant à peu près les mêmes dispositions. Cette charte de la déconcentration comporte d’ailleurs d’entrée de jeu une disposition qui aurait été inconcevable à l’époque de Hauriou : “La déconcentration est la règle générale de répartition des attributions et des moyens entre les différents échelons des administrations civiles de l’Etat”.

86A une époque où la déconcentration devient en quelque sorte la règle, il était normal que la décentralisation soit elle aussi marquée par un changement de perspective. Le développement de la décentralisation aboutit à une rupture claire avec la tradition politique et constitutionnelle française. Cette rupture, certes prévisible, sera consommée au début du XXIème siècle.

87Le passage de l’appellation utilisée de collectivité locale à collectivité territoriale symbolise le passage d’une manière d’être dans l’Etat à une possibilité d’évolution vers une manière d’être hors de l’Etat. La manière d’être dans l’Etat implique que les collectivités territoriales soient détachées de la tutelle de l’Etat, ce qui se produit en 1982. Quant à une possible évolution vers une manière d’être hors de l’Etat, elle implique que des règles relatives à ces collectivités territoriales occupent une place développée dans la Constitution, ce qui se produit en 2003, ou obtiennent des statuts extrêmement particuliers, ce qui s’est fait pour des collectivités outre-mer, comme la Nouvelle Calédonie. On évolue vers une nouvelle conception de l’organisation territoriale (A) et un possible glissement de la France vers un nouveau type d’Etat (B).

A – Une nouvelle conception de l’organisation territoriale

88Il y a une rupture catégorique avec le passé et une transformation dans les rapports entre décentralisation et déconcentration ainsi qu’avec les établissements publics.

1) Une rupture catégorique avec le passé

89L’insertion du terme “décentralisé” dans la Constitution de 1958 par la loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 marque le couronnement de l’existence d’une décentralisation conçue comme une manière d’être dans l’Etat et la possible évolution vers une autre conception.

90 L’expression est extrêmement courte. Il serait facile de la considérer comme anodine ou insignifiante, vu son caractère si bref. Pourtant elle bouleverse toutes les données à cause de sa place dans le texte constitutionnel et par ce qu’elle implique.

91La loi constitutionnelle, qui révise la Constitution de 1958 est relative à “l’organisation décentralisée de la République”. Son article premier dispose : “L’article 1er de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée : ‘ Son organisation est décentralisée’.”.

92Il était possible d’inclure dans le début du titre consacré aux collectivités territoriales, par exemple dans les premières lignes de l’article 72, le terme “décentralisation” ou “décentralisé”. Cela n’a pas été fait. Les rédacteurs du texte ont voulu cette position, alors que le Conseil d’Etat était hostile à l’introduction même du terme.

93Faire figurer la décentralisation dans l’article premier de la Constitution de 1958 la place sur le même plan que “la République indivisible, laïque, démocratique et sociale” et que “l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion”. La décentralisation devient un élément fondamental à respecter, un des piliers de la République. Est alors remis en cause tout l’héritage de l’Etat-Nation issu de la Révolution française. L’Etat unitaire pouvait comprendre différentes modalités d’organisation territoriale et la loi pouvait choisir de privilégier telle ou telle technique à un moment donné, mais aucune ne méritait de figurer parmi les piliers de la République, parce que le pilier central de celle-ci, c’était l’Etat dans son unité et non pas dans sa diversité.

94Il ne faut pas se méprendre sur le sens de la remarque. Le juriste n’est pas un gardien du Temple, qui doit regretter le passé et essayer à tout prix de le maintenir. Toute évolution est normale. La société n’est pas figée. La vie, c’est le mouvement et non pas la recherche de l’immuabilité de la règle, qui devient un enfermement. Mais il ne faut pas faire semblant de croire au caractère anodin d’une transformation importante. Faire figurer la décentralisation dans la constitution est une rupture catégorique avec le passé. C’est aller beaucoup plus loin que la loi de 1982.

95Affirmer dans la constitution que la République est indivisible et décentralisé n’a plus rien de commun avec l’existence dans l’Etat-Nation de différentes techniques d’organisation administrative entre lesquelles le législateur fait son choix.

96On pourrait objecter que faire figurer dans la constitution des dispositions sur l’organisation territoriale reviendrait à opérer un retour vers la tradition révolutionnaire, où elle était largement évoquée dans les constitutions. Ce serait se tromper sur le sens de leur présence à cette époque. Au moment de la Révolution, faire figurer l’organisation territoriale dans la constitution contribuait à donner des armes à l’Etat contre l’ordre ancien et sa diversité, dont l’Ancien Régime n’avait pu triompher ; il s’agissait alors de protéger l’Etat-Nation contre tout risque d’éclatement. Au début du XXIème siècle, c’est exactement le contraire ; la référence à la décentralisation dans les piliers de la constitution donne des armes aux collectivités territoriales contre l’Etat.

97Il aurait par exemple semblé logique de définir clairement cette notion ancienne de décentralisation au moment où elle accédait, contrairement à l’avis du Conseil d’Etat, à une reconnaissance constitutionnelle. Or la Constitution elle-même ne donnant pas d’éclaircissement sur ce point, il faut se tourner encore vers l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, relatif à l’organisation décentralisée de la République. Le terme est utilisé initialement dans le cadre d’une déclaration de principe, qui n’apporte aucun élément nouveau : “La décentralisation est la première réforme de l’Etat”.

98Un passage extrêmement curieux figure d’ailleurs dans cet exposé des motifs destiné à présenter au Parlement le projet de loi constitutionnelle. Pour défendre le texte, voici ce qui est souligné par le gouvernement : d’un côté, il affirme que “l’article 1er de la Constitution énumère les principes qui forgent l’identité de la République” et que le projet “y ajoute le principe selon lequel la France a une organisation décentralisée” ; de l’autre, il qualifie la décentralisation de “principe d’organisation administrative”. Or c’est un parfait contresens que d’inclure un nouveau principe constitutionnel parmi les piliers de la République et d’affirmer simultanément, comme pour relativiser et réduire à néant l’importance de cette réforme, qu’il reste toujours un principe d’organisation administrative.

99Une sorte de définition ou, plus exactement, une approche globale de la décentralisation apparaît ensuite : “Le principe de décentralisation étant inscrit à l’article 1er de la Constitution, il apparaît souhaitable d’en définir la teneur et la portée. Tel est l’objet du deuxième alinéa de l’article 72, qui dispose que les collectivités territoriales ont vocation à exercer l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à l’échelle de leur ressort. Traçant une ligne de partage, dans le domaine administratif, entre l’action des services de l’Etat et celle des collectivités territoriales, ce nouvel objectif à valeur constitutionnelle permettra de transposer dans un Etat restant unitaire la préoccupation qu’exprime, en droit communautaire, le principe de subsidiarité. La poursuite de cet objectif sera facilitée par la possibilité désormais ouverte par l’article 37-1, puisque les expérimentations prévues par cet article permettront de déterminer efficacement le niveau adéquat pour l’exercice de telle ou telle compétence. C’est ainsi un ensemble de dispositions cohérentes qui sont introduites dans la Constitution, afin de servir d’instruments pour la réforme de l’Etat”.

100Lorsqu’on examine ces dispositions qui sont, rappelons-le, les seules à expliquer la teneur et la portée du principe de décentralisation, on en ressort plus interloqué qu’éclairé. S’il s’agit de tracer une ligne de partage dans le domaine administratif, une loi suffit ; il était inutile de réviser la Constitution. Si l’Etat reste unitaire, il est aussi peut-être superflu de faire appel à une révision. Par contre la création d’un nouvel objectif à valeur constitutionnelle pourrait justifier de s’appuyer sur la Constitution. Ce nouvel objectif serait que les collectivités territoriales ont vocation à exercer les compétences qu’elles peuvent le mieux mettre en œuvre à leur échelon.

101On peut s’interroger sur le plaisir que croit procurer au Conseil constitutionnel le gouvernement en décidant à sa place de l’existence d’un nouvel objectif à valeur constitutionnelle. Jamais le gouvernement ne s’était permis de dicter sa conduite au Conseil constitutionnel, pas plus qu’il ne proposait au Conseil d’Etat de créer à sa place des principes généraux du droit. Cette attitude devrait même inciter le Conseil constitutionnel à marquer fermement son territoire en ne consacrant jamais cet objectif, juste pour riposter à ce qu’il peut considérer comme une impudence. Les objectifs à valeur constitutionnelle ne figurent d’ailleurs jamais tels quels dans la Constitution. Ainsi celle-ci ne vise pas directement le pluralisme des quotidiens d’information politique et générale, la maîtrise des dépenses de santé ou l’accessibilité et l’intelligibilité de la loi consacrés pourtant par le Conseil constitutionnel respectivement en 1984, 1991 et 1999.

102L’Etat se transforme. On passe pour les collectivités territoriales à une manière différente d’être dans l’Etat, voire à un autre type d’Etat, mais sans que cela soit dit, peut-être pour ne pas inquiéter les citoyens. Pourtant il n’est que de parcourir les nouvelles dispositions constitutionnelles introduites pour constater que l’hypocrisie de l’exposé des motifs ne peut être maintenue.

103On peut isoler quelques éléments du Titre XII, pour en percevoir toute l’originalité, parce qu’il s’agit bien d’une manière différente d’être dans l’Etat et non d’une réformette.

104Le Titre XII de la Constitution est entièrement refondu et intègre des éléments qui, dans la tradition classique, auraient relevé du pouvoir législatif et non pas du pouvoir constituant.

105L’article 72 double le nombre de ses alinéas, passant de trois à six. Le dernier alinéa est le moins touché ; il prévoit le rôle du représentant de l’Etat par rapport aux collectivités territoriales et à leur contrôle. L’alinéa premier énumère, comme précédemment, les collectivités territoriales, en modifiant quelque peu la liste ancienne, avec notamment l’introduction de la région et des collectivités à statut particulier. L’ancien alinéa deux est totalement chamboulé. Il prévoyait que “ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et dans les conditions prévues par la loi”, ce qui est repris dans le nouvel alinéa trois avec l’ajout important du fait qu’elles “disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leurs compétences”. L’élément le plus révélateur de la rupture avec la logique classique figure dans le nouvel alinéa deux : “Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon”. C’est l’introduction du principe de subsidiarité dans la constitution. Le but est bien de protéger constitutionnellement les collectivités territoriales contre l’Etat et non de maintenir un Etat maître du jeu par ses lois. Et, justement, l’alinéa quatre donne immédiatement aux collectivités territoriales le moyen d’échapper à l’autorité de l’Etat-Nation et à l’uniformité imposée de sa règle. Elles peuvent “déroger à titre expérimental… aux dispositions législatives ou réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences”. L’alinéa cinq prévoit qu’“aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre”. Le pouvoir constituant essaie de se protéger ainsi contre ses propres excès. En effet, en faisant de l’organisation décentralisée un principe constitutionnel, il risquait de retirer au législateur le pouvoir d’organiser les rapports entre les collectivités territoriales et d’entraîner chez elles à la fois une tendance à l’anarchie et à une tentative de domination de certaines d’entre elles.

106La loi constitutionnelle introduit après l’article 72 de nouveaux articles, en particulier un article 72-1 et un article 72-2, qui révèlent, eux aussi, que l’organisation décentralisée renvoie bien à une manière différente d’être de l’Etat. Avec l’article 72-2, il s’agit de proclamer l’autonomie financière des collectivités territoriales, dont on pouvait effectivement douter en s’appuyant sur une définition stricte de celle-ci. Il s’agit surtout d’exiger de l’Etat des moyens financiers. Ainsi tout transfert de compétences de l’Etat ainsi que toute création ou extension de compétences doit être accompagnée des ressources nécessaires. Avec l’article 72-1, le citoyen se voit attribuer une plus grande place grâce à la reconnaissance d’un droit de pétition et à la constitutionnalisation du référendum local.

107Les articles suivants, à partir de l’article 72-3, visent l’outre-mer, en introduisant une autonomie accrue et des dérogations plus importantes, en opposition, là encore, avec la tradition centralisatrice, qui devenait particulièrement ridicule ici. Ces articles dépassent le principe ancien d’adaptation législative pour aller vers la reconnaissance de certaines compétences pour l’exercice desquelles les départements et les régions d’outre-mer, ainsi que la nouvelle catégorie des collectivités d’outre-mer (appellation issue de la réforme constitutionnelle), pourraient bénéficier de certaines dérogations.

108Or, depuis une vingtaine d’années, les zones d’outre-mer ont servi de laboratoire d’expérimentation. Les mesures appliquées au territoire métropolitain sont nées pour résoudre des situations de crise, le cas le plus frappant étant bien sur celui de la Nouvelle Calédonie. Elles ont alors attisé le désir de certains territoires, comme la Corse ou le Pays basque, qui s’appuyaient depuis longtemps sur leur particularisme pour demander à bénéficier d’un régime dérogatoire. Aujourd’hui il faut s’attendre à ce que la rupture réalisée par la révision constitutionnelle de 2003 avec la manière d’être dans l’Etat soit encore accentuée dans le cadre d’une évolution inéluctable vers un autre type d’Etat.

109La manière classique d’être de l’Etat, à l’époque de Hauriou, apparaissait comme celle d’un Etat unitaire dans lequel la compétence de principe appartenait à l’Etat et où les collectivités territoriales bénéficiaient d’une compétence d’attribution dans la limite de ce que le législateur voulait bien leur accorder. La décentralisation y était une technique d’organisation administrative comme la déconcentration. A la suite des modifications évoquées ci-dessus, en particulier, celle issue de la révision de 2003, on est passé incontestablement de plein pied à une manière différente d’être dans l’Etat, et même à une possibilité d’évolution vers une manière d’être hors de l’Etat.

110Parler de décentralisation comme manière d’être hors de l’Etat pourrait paraître constituer un contresens complet ! La décentralisation, comme l’écrivait Hauriou, se conçoit dans l’Etat. Eh bien justement non ! L’évolution de ces dernières années montre qu’avec le saut qualitatif effectué avec la révision de 2003, la porte a été ouverte au régionalisme à l’italienne ou à l’espagnole, voire au fédéralisme.

111La décentralisation peut constituer aujourd’hui en France bien plus qu’une manière d’être dans l’Etat. La fracture ne semble pas a priori susceptible de se réduire. Les collectivités territoriales ont pris trop de champ par rapport à l’Etat pour accepter de voir leur degré de liberté remis en cause. En même temps, potentiellement, une réforme reste en théorie susceptible d’accroître leur autonomie ou de la réduire, mais une réduction risquerait de tomber sous le coup d’une sanction du Conseil constitutionnel.

112On voit aussi cette mutation de l’organisation territoriale à travers la transformation dans les rapports entre décentralisation et déconcentration ainsi qu’avec les établissements publics.

2) Une transformation dans les rapports entre décentralisation et déconcentration ainsi qu’avec les établissements publics

113Quant au premier aspect, la manière d’être classique de l’Etat français consistait en ce qu’il y avait des découpages territoriaux dont l’Etat était absolument le maître. Le législateur pouvait créer des circonscriptions administratives ou des collectivités territoriales en fonction des nécessités du moment et de sa volonté politique. Poser les règles applicables aux services centraux, à la déconcentration, à la décentralisation relevait de la fonction de l’Etat unitaire. C’est en cela qu’il y avait une parenté entre la décentralisation et la déconcentration, malgré leur différenciation.

114Pour reprendre l’analyse d’Hauriou (p. 472, no 84), la décentralisation impliquait la création de personnes morales nouvelles, qui disposent de droits de puissance publique et dont les autorités sont choisies par le corps électoral. Elle se distinguait d’une autre manière d’être de l’Etat, où ce dernier se résout en un certain nombre de services non distincts de lui, qui sont placés dans la capitale au sein des ministères ou bien au plan local dans les circonscriptions administratives.

115La “résolution” au sens où Hauriou employait ce terme peut être définie comme la transformation d’une substance ou d’un corps. Comme les nuages se résolvent en pluie et la pluie en neige, l’Etat devient centralisation, déconcentration ou décentralisation. Il effectue cette transformation à son gré à travers des textes législatifs et réglementaires qu’il prend au moment jugé opportun.

116Le nuage ne peut devenir terre ou feu. De même un Etat unitaire ne peut devenir un Etat fédéral sans qu’il y ait bouleversement des institutions, fondé généralement sur une nouvelle constitution.

117Ainsi appliquer le critère de la norme organisatrice permet de constater la parenté existant antérieurement entre déconcentration et décentralisation et de se rendre compte de l’accroissement aujourd’hui de leur différenciation, à un degré tel que l’on atteint le point de rupture avec l’évolution actuelle.

118Pendant la plus grande partie du XIXème et du XXème, les lois et les règlements intervenaient pour l’ensemble des mesures relatives à l’organisation territoriale. Celle-ci est qualifiée d’organisation administrative, parce que l’Etat maîtrise, décide et contrôle pour tout ce qui touche au territoire. La décentralisation et la déconcentration dépendaient de la volonté de l’Etat, qui se résolvait en un certain nombre de situations juridiques différentes, mais toujours propres à l’Etat unitaire.

119Aujourd’hui, avec le nouveau système posé par la révision de 2003, ce n’est plus la décentralisation acte II ou une nouvelle décentralisation, il s’agit d’une nouvelle conception de l’organisation territoriale. La décentralisation échappe de plus en plus au législateur, puisque la constitution érige en principe la décentralisation pour la protéger contre le législateur qui l’organisait intégralement autrefois et qui ne peut plus maintenant que l’organiser de manière partielle.

120Le fossé est donc creusé, ou tout au moins rendu plus profond, entre la décentralisation et la déconcentration. Dans le second cas, il s’agit toujours d’une manière d’être de l’Etat, plus dans le premier. Il s’agit au minimum maintenant pour la décentralisation d’une manière d’être dans l’Etat et, peut-être à terme, hors de l’Etat. La décentralisation a pour cadre l’Etat, mais elle ne dépend plus exclusivement des seules autorités gouvernementales. La protection de la décentralisation par le juge constitutionnel se fonde désormais sur de nouveaux articles et principes importants, qui donneront forcément lieu à une jurisprudence explicitant les articles et adressant indirectement, peut-être avec le système de l’“interprétation sous réserves”, de véritables directives aux juges de droit commun et au législateur. Le différenciation est accentuée entre décentralisation et déconcentration, parce que, par exemple, le pouvoir réglementaire dispose encore de la capacité juridique de préciser l’étendue des pouvoirs d’un préfet et même d’utiliser le terme préfet ou de le remplacer par une autre appellation, alors que le législateur sera la seule autorité compétente pour organiser la décentralisation, mais en restant dans les limites posées par la Constitution et avec l’interprétation sourcilleuse du Conseil constitutionnel.

121Quant au second aspect, la situation semblait évoluer entre la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle.

122Le mérite de la révision de 2003 dans son projet initial était de mettre définitivement fin, dans l’hypothèse où quelques auteurs auraient souhaité la perpétuer, à cette présentation d’une dualité dans la notion de décentralisation entre la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle. Dans l’exposé des motifs, dans les débats, dans le contenu du texte, aucune référence n’est faite à la possibilité d’une dualité dans la décentralisation. Au contraire le texte, lorsqu’il affirme que l’organisation de la République est décentralisée, ne prend pas la peine de dire qu’il s’agit de décentralisation territoriale. Il n’y a qu’un seul type de décentralisation.

123Lorsqu’on est tenté de rendre hommage à cette exclusion de l’établissement public de normes relatives à la décentralisation, on s’arrête sur l’alinéa quatre de l’article 72 ou il est précisé que “les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent… déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l’exercice de leurs compétences”. Les établissements publics pourraient donc participer d’une certaine manière à la décentralisation. Il faut préciser que le projet initialement présenté par le gouvernement ne comportait pas la référence aux groupements. Cette disposition nouvelle trouve son origine dans la volonté des parlementaires. Elle pourrait apparaître étonnante, si cette insertion des établissements publics territoriaux dans la Constitution ne se situait dans cette nouvelle logique, qui en fait depuis quelques décennies le substitut des collectivités territoriales.

124C’est le paradoxe auquel la doctrine se heurte dans la seconde moitié du XXème siècle. La distinction entre deux types de décentralisation mises sur un pied d’égalité – la décentralisation territoriale et la décentralisation fonctionnelle – n’est quasiment plus utilisée aujourd’hui, sauf à titre historique. Or, si la forme classique de l’établissement public chargé d’un domaine très précis d’intervention en application du principe de spécialité ne peut plus espérer relever d’une logique décentralisatrice, les formes nouvelles issues des textes de ces dernières décennies – communauté urbaine, communauté de communes, communauté d’agglomération, métropole – prétendent à bénéficier d’un rapprochement avec les collectivités territoriales, qu’elles remplacent déjà en pratique dans un certain nombre de domaines, et auxquelles elles pourraient même être complètement substituées au cours du XXIème siècle.

125L’établissement public n’est plus utilisé au plan national de la façon anarchique qui avait entraîné autrefois la réunion d’une commission des offices, mais les formes nouvelles d’établissement public local, issues notamment de la loi no 92-125 du 6 février 1992 et de la loi no 99-586 du 12 juillet 1999 luttant contre l’émiettement intercommunal, pourraient être qualifiées de collectivités territoriales, si l’article 72 de la Constitution de 1958 n’imposait pas une limitation dans le recours à cette qualification. Dans les années soixante-dix, la création de l’expression “établissement public d’administration territoriale” trahissait la perplexité de la doctrine face à ces situations nouvelles. La région symbolise totalement cette utilisation anarchique des formes juridiques de l’établissement public et de la collectivité territoriale. Circonscription administrative déconcentrée depuis 1964 jusqu’à la loi du 5 juillet 1972, elle devient à cette date un établissement public possédant une assise territoriale et une compétence plus que spéciale, avant de voir sa compétence étendue et son pouvoir exécutif transféré par la loi du 2 mars 1982, tout en devenant seulement en 1986, à la suite de l’élection du conseil régional, une collectivité territoriale à la compétence limitée par le respect des attributions des départements et des communes.

126Ainsi l’établissement public, chassé par la porte, revient par la fenêtre. Mais la décentralisation, à l’échelon le plus élevé des textes, ne peut être que la seule décentralisation territoriale. Il n’y a pas deux formes de décentralisation, mais les établissements publics territoriaux peuvent déjà prétendre participer au mouvement, et ils y participeront à un degré encore supérieur dans le futur.

127 L’établissement public serait-il une manière d’être nouvelle de la collectivité territoriale ? Il n’est pas incongru de poser la question, à partir du moment où certains établissements publics de coopération intercommunale disposent d’une fiscalité propre et où l’élection directe par les citoyens d’une commune de leurs représentants dans le conseil de la communauté figure dans la loi du 16 décembre 2010. Comment pourra-t-on faire échapper les communautés et les futures métropoles de demain à une autonomisation accrue par rapport à l’Etat ? Elle pourrait peut-être passer par l’attribution du statut de collectivité territoriale aux établissements publics. On est passé près de l’attribution du statut de collectivité territoriale à la métropole. Cela était prévu par le texte initial, mais les parlementaires n’ont eu de cesse de s’y opposer. La solution pour arriver à réellement dissocier structurellement et sur le plan des compétences ces organismes, collectivités territoriales et établissement publics, serait de distinguer tâches et compétences et de pouvoir affecter clairement à chaque organisme des compétences et des tâches spécifiques.

128Toutes ces transformations dans l’organisation territoriale montrent que l’on est définitivement passé d’une décentralisation comme manière d’être de l’Etat à une décentralisation comme manière d’être dans l’Etat, et qu’il n’est pas inconcevable de s’interroger alors sur la transition possible vers un nouveau type d’Etat, où la décentralisation serait une manière d’être hors de l’Etat.

B – Un possible glissement de la France vers un nouveau type d’Etat

129Nous change-t-on notre Etat ? Cette interrogation ne traduit aucune inquiétude, mais la simple volonté de discerner dans la réforme constitutionnelle de 2003, la réforme législative de 2010, ainsi que des réformes à venir en 2013 et 2014, la possibilité de mettre en place de nouveaux rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales et, plus encore, de voir apparaître un nouveau type d’Etat. En effet, si le malentendu sur la manière d’être de ou dans l’Etat est ancien, il pourrait être réglé avec l’évolution vers un type original d’Etat. Le sens et l’aboutissement du glissement doivent être évoqués.

1) Le sens du glissement

130Dans le passé, un certain nombre de conséquences ont été rattachées au statut de la collectivité locale, qui, en réalité, caractérisaient la commune, et dont le département a pu profiter par extension. L’élément qui saute immédiatement aux yeux est celui de la compétence générale. La compétence générale est de fait pour la commune, elle doit lui être reconnue en droit. La clause générale de compétence est présente dans la loi de 1884 et revendiquée dans toute son étendue par les tenants du socialisme municipal. Par contre elle ne figure pas dans la loi de 1871, même si le texte renvoie de manière ambigüe “à tous les objets d’intérêt départemental”. C’est grâce à une sorte d’extension catégorielle que le département s’est vu reconnaître une compétence générale, qui n’était pas aussi évidente que pour la commune. Comme le département et la commune appartenaient à la même catégorie juridique de la collectivité locale, ils relevaient tous deux de la décentralisation et disposaient donc obligatoirement d’une compétence générale. Le département a bénéficié pour l’accroissement de ses compétences de cette intégration à la même catégorie juridique que la commune, alors même qu’il faudra attendre la loi du 2 mars 1982, pour que le département se voie enfin appliquer la formule qualifiée par la doctrine de clause générale de compétence.

131La querelle sur l’appellation “décentralisation” s’explique justement par cette volonté de placer dans la même catégorie juridique la commune et le département organisés pourtant différemment. Hauriou avait été obligé à cause du département de parler d’un minimum et d’un maximum de décentralisation. Il écrit (p. 474, no 25) : “Il n’est pas nécessaire pour qu’il y ait décentralisation que l’autorité administrative locale… tire entièrement son origine de l’élection… Ainsi, dans l’organisation départementale actuelle, il y a de la décentralisation, bien que le préfet, organe exécutif du département reste nommé par le pouvoir central. Assurément il y aurait plus de décentralisation encore si le chef du département était élu comme le maire est élu… ; mais, néanmoins, le fait que le conseil général, organe délibérant, est élu constitue un minimum suffisant de décentralisation”. Il est clair que la référence à un minimum de décentralisation a été imposée à Hauriou par le fait que la catégorie juridique de la collectivité locale décentralisée reposait sur l’intégration sous une étiquette unique de deux situations différentes et même, sur certains points, antinomiques. De ce fait, tous les efforts pour trouver entre elles des correspondances n’ont abouti qu’à aggraver les confusions initiales sur la notion de décentralisation.

132Les hésitations textuelles et les querelles doctrinales sur l’élection comme critère de la décentralisation, sur l’existence d’un pouvoir réglementaire local, sur le prétendu nouvel acte de la décentralisation ou sur la nouvelle décentralisation en 1982 et en 2003 (deux fois nouvelle = jamais nouvelle), puis sur la portée de la loi de 2010, viennent elles aussi peu ou prou de cette intégration dans une même catégorie juridique de deux réalités différentes.

133Les nouvelles dispositions textuelles de ces trois dernières décennies aggravent ce phénomène. A deux collectivités locales très distinctes formant une catégorie juridique hétérogène le législateur ajoute une troisième, qui renforce ce caractère composite. Ancien établissement public à la compétence plus que spéciale, nouvelle collectivité locale à la compétence moins que générale, la région rend la catégorie juridique de la collectivité locale encore plus disparate. Face à la confusion qui y règne, la révision constitutionnelle de 2003 pourrait accentuer les malentendus, mais elle pourrait aussi permettre l’évolution vers un type original d’Etat, dans lequel les rapports entre Etat et collectivités territoriales seraient clarifiés.

134Un malentendu se définit comme une divergence d’interprétation entre personnes qui croyaient se comprendre. Que de malentendus a suscité la décentralisation ! La décentralisation semblait impliquer pour les défenseurs du socialisme municipal un accroissement de l’autonomie des communes et de leur capacité d’action, alors que l’Etat affirmait le contraire. En 1982 le chef de l’Etat et un gouvernement de gauche ont poussé à une accentuation de la décentralisation déjà existante, que les députés de la majorité parlementaire ont soutenue bon gré mal gré, tout en s’interrogeant en coulisses sur l’intérêt d’une telle réforme. En 2003, le chef de l’Etat et un gouvernement de droite ont encore accru la place de la décentralisation, en la faisant jouir d’une protection constitutionnelle, avec là encore, un soutien modéré de la majorité. En 2010, un chef d’Etat et une majorité de droite imposent à une opposition hostile et une majorité peu favorable un nouveau texte créant la métropole, mettant en place un conseiller territorial à la place du conseiller général et du conseiller régional, et instaurant une compétence spéciale pour les régions et les départements. En 2013 et 2014, l’idée générale semble être à nouveau d’accroître la décentralisation. Le sens du glissement, c’est la marche vers une plus grande autonomie des collectivités territoriales. Il n’y a jamais eu de césure claire, mais un glissement progressif.

2) L’aboutissement du glissement

135La décentralisation arrive au point de rupture. Clairement manière d’être de l’Etat, elle est progressivement devenue tout aussi clairement une manière d’être dans l’Etat. Va-t-elle maintenant devenir une manière d’être hors de l’Etat ? Il est sûr qu’elle devient autre. Elle s’oppose à l’Etat, elle chercherait même à se définir en dehors de lui. La décentralisation, évoluant vers une manière d’être hors de l’Etat, pourrait alors être rapproché ou assimilé à d’autres types d’Etats, comme le fédéralisme et le régionalisme.

136L’Etat fédéral est un autre type d’Etat que l’Etat unitaire, dans lequel la règle du jeu, c’est-à-dire la norme constitutionnelle, est différente. L’Etat unitaire, quelles que soient ses modalités d’organisation, est totalement distinct de la situation de fédéralisme, où tout est fixé par la constitution de l’Etat fédéral et où les Etats fédérés possèdent leur propre constitution et leur propre pouvoir législatif.

137La citation d’Hauriou sur le fait que le fédéralisme et la décentralisation n’ont rien de commun entre eux est excessive. A l’évidence, les services fédéraux sont majoritairement centralisés. A l’évidence les Etats fédérés possèdent des services plus ou moins décentralisés ou déconcentrés, mais il est incontestable aussi qu’ils possèdent la forme d’Etat : dans le rapport entre Etat fédéral/Etat fédéré, ils sont autres par rapport à l’Etat. Selon Hauriou (p. 473, no 19), ce qui constitue l’unité de l’Etat, c’est l’unité de la loi et du Souverain en tant qu’il fait la loi. Or aujourd’hui, en France, on peut dire que le Souverain a perdu de sa superbe, la loi n’a plus cette majesté ancienne ; sans tomber dans l’exagération, la loi est à la fois rognée par le Conseil constitutionnel et guidée par l’Europe. L’Etat unitaire disparaît, laissant la place à des collectivités territoriales à l’action de plus en plus importante. Selon Hauriou, ce qui constitue le fédéralisme, c’est la diversité des lois et l’existence de plusieurs souverainetés secondaires, au-dessous d’une souveraineté commune restreinte à un nombre de choses indéterminées. Les souverainetés secondes, c’est ce vers quoi on s’oriente à terme en France. Ainsi apparaît l’idée que la décentralisation pourrait devenir une manière d’être hors de l’Etat, en se détachant de la soumission à l’Etat unitaire, ce qu’elle est en train de faire.

138Le critère réellement opératoire pour distinguer le fédéralisme de l’Etat unitaire, c’est la nature de la répartition des compétences et la norme organisatrice de cette répartition. Dans le fédéralisme, chaque Etat possède une constitution qu’il a lui-même adopté et la constitution de l’Etat fédéral précise la liste limitative des compétences attribuées à l’Etat fédéral, les autres, n’étant pas fixés par une liste, appartenant aux Etats fédérés : c’est la coexistence de deux ordres juridiques distincts et la classique opposition entre la compétence de principe de l’Etat fédéré et la compétence d’attribution de l’Etat fédéral. Dans l’Etat unitaire, la situation est exactement inverse. L’unique constitution de l’Etat ne comporte aucune répartition des compétences entre l’Etat unitaire et d’autres entités qui pourraient exister. Ce sont les gouvernants, à travers la loi et le règlement, qui fixent les compétences des services non personnalisés et des diverses personnes morales qui composent l’Etat, dans le cadre d’un ordre juridique unique.

139Le fait que la compétence de principe appartienne à l’Etat justifie la capacité juridique dont dispose celui-ci de fixer, comme il le souhaite, par ses lois l’organisation administrative. Il est donc totalement maître de ses différentes manières d’être. Mais qu’il s’agisse de centralisation, de déconcentration ou de décentralisation, aucune n’est protégée par la constitution.

140Dans la France du début du XXIème siècle, avec l’article 72 alinéa 2 issu de la réforme de 2003, le gouvernement semble avoir voulu transposer dans un Etat unitaire le principe de subsidiarité, dont le terreau d’origine est le fédéralisme, mais en prétendant souhaiter plutôt transposer la manière dont ce principe apparaît en droit communautaire. Face à une formulation quasi énigmatique il devient très difficile de comprendre le sens de l’évolution souhaitée et on peut que se risquer à rappeler quelques banalités connues.

141Quant au fédéralisme, traditionnellement, le principe de subsidiarité intervient toujours dans un second temps, après qu’aient été réparties dans un premier temps les compétences entre les Etats fédérés et l’Etat fédéral. En vertu du principe de subsidiarité, un échelon territorial supérieur intervient seulement si les objectifs de l’action envisagée ne peuvent être atteints de manière suffisante à un échelon territorial inférieur.

142Ainsi le principe de subsidiarité intervient généralement après qu’une répartition globale des compétences ait été effectuée. L’erreur serait de croire que le principe de subsidiarité peut servir de clé à la répartition des compétences. Ce serait une profonde méprise et un élément d’aggravation de la confusion de juger que le recours à ce principe permet de faire l’économie d’une répartition claire des compétences.

143Dans le fédéralisme, chaque Etat fédéré possède une nature propre d’Etat, avant d’être intégré dans l’ensemble fédéral. Parfois le fédéralisme glisse vers une indépendance des anciens Etats fédérés. C’est le cas de l’ex-URSS. On a aussi assisté, avec la chute du mur de Berlin, au fait que d’anciens Etats fédérés deviennent des Etats indépendants. C’est le même processus suivi dans l’ex-Yougoslavie. A coté des processus se réalisant dans la violence, d’autres Etats arrivent à réaliser une évolution dans la paix, comme l’ex-Tchécoslovaquie. Avec l’Espagne on évoluera peut-être, à terme, vers une situation de fédéralisme avec une indépendance de toutes les communautés autonomes, ou au moins de celles d’entre elles auxquelles le régionalisme ne suffit pas et qui veulent une indépendance totale, comme le Pays basque.

144Quoi qu’il en soit, le fait d’intégrer le principe de subsidiarité dans la Constitution montre que le gouvernement français accepte la possibilité de changer la nature de l’Etat, mais sans le dire ouvertement. Est-il prêt à le faire ? Le souhaite-t-il ? Rien n’est sûr dans ce domaine. Pourtant nous touchons ici au cœur du problème qui est le glissement de la décentralisation vers une manière d’être hors de l’Etat. L’évolution de ces dernières années montre que la métamorphose est en cours, mais sous couvert de mesures énigmatiques, incompréhensibles pour le citoyen qui n’est pas versé dans les subtilités juridiques. C’est une transformation qui peut conduire à l’acceptation de plusieurs manières différentes d’être de l’Etat, accompagnée surtout d’une manière distincte d’être des collectivités territoriales et d’une évolution éventuelle vers une manière d’être hors de l’Etat.

145La centralisation demeure une manière d’être de l’Etat, et la déconcentration, malgré certaines modifications, se situe toujours dans le même cadre. Par contre la décentralisation, telle que tente de la définir le gouvernement depuis 2003, ne peut absolument plus être considéré comme une manière d’être de l’Etat, avec la mise en place d’une protection constitutionnelle et l’introduction du principe de subsidiarité à l’échelon normatif suprême. On est allé ici juridiquement plus loin.

146Pour reprendre encore une fois, à nouveau, Hauriou, “si, dans un pays la décentralisation était poussée à l’excès, les autorités locales devenues trop autonomes pourraient être tentées de faire des lois locales, elles y seraient d’autant plus poussées que leur pouvoir réglementaire servirait de transition. Ce jour-là le fédéralisme apparaîtrait, mais ce serait grâce à une insurrection ou à une révolution” (p. 473, no 20). En réalité la France, idée inconcevable au XIXème siècle est en marche vers, peut-être, le fédéralisme,… et tout est paisible.

147Plutôt que le fédéralisme, la France évoluerait au moins vers le régionalisme.

148Le régionalisme, cette nouvelle situation juridique existant, dans l’Europe contemporaine en Espagne et en Italie, laisse parfois la doctrine perplexe, sans qu’elle l’avoue ouvertement. On s’en rend aisément compte en constatant que certains auteurs classent le régionalisme dans le cadre de l’Etat unitaire et que d’autres, de manière plus logique, en font une catégorie originale. Pire que cela, il y a même une imprécision terminologique, avec la confusion entretenue volontairement entre régionalisation et régionalisme. Or il s’agit de deux situations différentes. Le régionalisme, c’est la possession du pouvoir par des communautés culturellement identifiables, caractérisées juridiquement par une reconnaissance constitutionnelle de leur existence et de leur compétence. La régionalisation, c’est l’attribution par l’Etat de pouvoirs et de compétences à des collectivités qu’il crée et qui ne possèdent aucune identité forte. D’un côté, une protection constitutionnelle et un statut élaboré localement, de l’autre une simple loi soumise au bon vouloir et aux caprices du législateur. D’un côté, une communauté caractérisée par sa culture et, en particulier, par sa langue, de l’autre un découpage administratif englobant des individus qui ne s’identifient pas comme appartenant à une communauté régionale. D’un côté, un contrôle de la répartition des compétences entre régions et Etat confié à une cour constitutionnelle, de l’autre un contrôle par des autorités administratives et un juge administratif.

149L’Espagne relève du régionalisme. A l’origine la volonté des constituants était de donner une autonomie plus grande aux communautés culturellement très distinctes de l’Etat espagnol, comme le Pays basque ou la Catalogne par exemple. Mais les autres communautés n’ont pas voulue rester en retrait. C’est la logique du “café para todos” : ce que l’une obtient l’autre le veut aussi.

150 La France est aujourd’hui sur la voie du régionalisme, c’est-à-dire une décentralisation comme manière d’être hors de l’Etat. Antérieurement cet Etat unitaire a connu plusieurs manières d’être, soit la mise en place de circonscriptions créées pour son service (déconcentration), soit la reconnaissance d’entités distinctes (décentralisation). Parfois l’Etat a confondu les deux, appliquant la décentralisation à un département qui ne méritait que la déconcentration. Maintenant un nouvel élément entre en jeu, celui de l’identité culturelle. Il s’est imposé progressivement sous l’influence de l’outre-mer, avec un renversement complet de perspective par rapport à ce que Hauriou écrivait. Selon lui, “les réformes décentralisatrices entreprises dans la métropole ont toujours eu leur contre coup dans les colonies… finalement il s’y est établi une organisation très voisine de celle du département” (p. 481, no 77). Si, à l’époque de Hauriou, la métropole imposait son exemple aux colonies, un siècle plus tard, la métropole suit l’exemple de l’ancienne colonie. La mèche, qui a été allumée à la fin des années 80 en Nouvelle Calédonie avec les suites de l’affaire d’Ouvéa, a fini par faire exploser l’Etat unitaire ou, plus exactement, par saper ses fondements jusqu’à le faire évoluer vers un nouveau type d’Etat, le régionalisme, dans lequel la diversité, l’identité culturelle et les particularismes seront pris en compte par la Constitution, avec, à terme, l’élaboration de statuts différents pour de nouvelles collectivités territoriales. C’est la logique du “café para todos” appliquée à la France.

151On assiste donc à une marche plus ou moins rapide vers un régionalisme, mais une fois qu’on en sera arrivé là, on peut imaginer que certaines communautés régionalistes, comme la Corse, le Pays basque, le Bretagne, et d’autres encore voudront cette “autonomie” très poussée qui a pour nom l’indépendance. Une fois que l’Etat a mis la main dans l’engrenage, on ne sait plus où ce mouvement peut s’arrêter. La décentralisation traditionnelle a vécu, le régionalisme pointe son nez. Et ensuite, jusqu’où sera-t-on susceptible d’aller ? Le mouvement initié par la Nouvelle Calédonie, qui semble aller logiquement vers l’indépendance dans quelques années, pourrait faire tache d’huile.

152Il n’y a aucune exagération dans ces remarques. Le rapprochement entre deux dispositions constitutionnelles issues de la révision de 2003 permet une reconstruction du territoire français sur la base de découpages fondés sur l’identité culturelle. L’article 72 alinéa premier, après avoir énuméré les collectivités territoriales, précise : “Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa”. L’article 72-1 dispose : “La modification des limites des collectivités territoriales peut également donner lieu à la consultation des électeurs dans les conditions prévues par la loi”. Ces deux articles permettent à terme de remplacer les régions actuelles par une dizaine de grandes régions dotées d’une assise culturelle, de regrouper plusieurs départements au sein d’une nouvelle entité qui les englobe, de reprendre les pays pour leur donner une autre place, de transformer les établissements publics territoriaux en véritables collectivités territoriales. La porte est largement ouverte aux réformes.

153L’hésitation existe aujourd’hui sur le futur de ces lois de décentralisation. Le prochain acte, pour raisonner toujours avec ce terme définitivement impropre, qu’il faudrait rejeter, est-ce le retour en arrière ou une progression de la décentralisation ? Ce que semblent vouloir les partis de gauche au pouvoir, c’est vraiment l’installation d’un accroissement de la décentralisation, donc le passage à cette fameuse décentralisation devenant une manière d’être hors de l’Etat. La volonté d’ouvrir la voie à une ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, adoptée à Strasbourg le 5 novembre 1992, ne pourrait que confirmer la volonté de faire primer le local sur le national. Mais, comme pour d’autres promesses de réforme, le Président de la République et le Premier Ministre ne semblent pas vouloir lancer cette ratification, qui exigerait une révision préalable de la Constitution. Pour rester sur la décentralisaion, l’avenir dira si le premier projet de loi, no 796, déposé le 23 juillet 2013 au Sénat pour une deuxième lecture à l’automne, sera rapidement approuvé, ainsi que les deux autres courant 2014.

154Si, de manière sûre, la décentralisation territoriale n’est plus au XXIème siècle une manière d’être de l’Etat et qu’elle est devenue une manière d’être dans l’Etat, elle pourrait même glisser aujourd’hui vers une manière d’être hors de l’Etat. Pour rester sur la situation actuelle, il semble exister une hésitation entre décentralisation et régionalisme. Rendez-vous dans quelques années pour déterminer si entre décentralisation et régionalisme il y a consubstantiation ou transsubstantiation !

Notes

1 G. Marcou, “Le bilan en demi-teinte de l’Acte II. Décentraliser plus ou décentraliser mieux ?”, RFDA 2008, p. 295.

2 M. Verpeaux, “Une réforme ou la réforme des collectivités territoriales ?”, RFDA 2011, p. 226.

3 M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France, Dalloz, collection Connaissance du droit, 4ème édition, 2011, p. 50.

4 Ibid. p. 39.

5 Ibid. p. 43.

6 M. Verpeaux, RFDA préc., p. 226.

7 Cf. J. Moreau, M. Verpeaux (sous la direction de) Révolution et décentralisation. Le système administratif français et les principes révolutionnaires de 1789, Economica, collection Droit public positif, 1992 : l’ensemble des intervenants sont d’accord pour considérer que la Révolution, même dans sa première phase, n’est pas décentralisatrice.

8 Thouret, discours du 3 novembre 1789, cité par D. Guignard, La notion d’uniformité en droit public français, collection Nouvelle bibliothèque de thèses, Dalloz, 2004, p. 295

9 A. de Laubadère, Traité élémentaire de Droit administratif, 2ème édition, 1957, p. 81, no 126 ; A. de Laubadère, Traité de Droit administratif, 7ème édition, 1976, t. 1, p. 110, no 170.

10 G. Vedel, P. Delvolvé, Droit administratif, 12ème édition, 1992, t. 2, p. 519.

11 M. Verpeaux, Les collectivités territoriales en France préc., p. 38.

12 S. Regourd, “Décentralisation et démocratie”, in Révolution et décentralisation préc., p. 215.

13 M. Debré, La mort de l’Etat républicain, Gallimard, 1947.

14 Louis Fougère, “Révolution et décentralisation” préc., p. 27.

Auteur

Professeur à l’Université Toulouse 1 Capitole, (IDETCOM EA 785)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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