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La décentralisation 30 ans après

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Serge Regourd
, 
Joseph Carles
, 
Didier Guignard

Titre A. À l'aune de la théorie de l'État

La décentralisation, une vraie - mais partielle - réforme de l’État

Marc Abadie

Note de l’auteur

Haut fonctionnaire, l’auteur a été étroitement associé à l’élaboration de certains textes législatifs et réglementaires cités dans cet article notamment la loi du 06 février 1992 – loi d’orientation no 92-125 du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. J.O no 33 du 08 février 1992 p. 2064.

Texte intégral

1Pendant longtemps, la réforme administrative fut au centre du débat politique. Dès 1936, L. Blum écrivait “La réforme gouvernementale”. Il faut se souvenir aussi que, dès 1947, P-H. Teitgen fut un éphémère ministre chargé de la Fonction Publique et de la réforme administrative ou encore que L. Joxe fût, de 1962 à 1967, Ministre d’Etat en charge de la réforme administrative.

  • 2 G. Defferre, Ministre de l’Intérieur et de la décentralisation - intitulé que d’aucun présentait à (...)
  • 3 L’intitulé de la loi du 05/01/1988 est le premier texte à comprendre explicitement le terme décent (...)
  • 4 Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 modifiant l’article 1er de notre constitution : “La France e (...)
  • 5 Ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.
  • 6 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, J.O du17 décembre (...)

2Force est de constater que nombre d’hommes ou femmes politiques, d’universitaires, de chercheurs, de journalistes et de commentateurs décrivent la décentralisation comme “restant à parachever” alors même qu’elle a été mise en œuvre de façon “irréversible” depuis 19822. Depuis lors, il n’est question que de l’améliorer3, de rédiger son “acte II” - travail auquel s’attacha le gouvernement de J-P. Raffarin en constitutionalisant même le terme4, et que l’actuel gouvernement sous l’autorité de M. Lebranchu5, prépare son “Acte III”, chacun s’accordant à considérer que malgré l’affichage initial, la loi du 16 décembre 20106 fut loin de le constituer.

  • 7 Le terme de “décentralisation administrative” apparaît pour la première fois dans le décret du 25 (...)

3La décentralisation aurait donc bien été mise en œuvre depuis 30 ans. Il conviendrait de l’amplifier, la parfaire, la “poursuivre”, lui donner un “élan nouveau”. La réforme de l’Etat, elle, en revanche, malgré son ancienneté – voire son antériorité conceptuelle ou son “droit d’ainesse”7 – resterait largement à faire et ce malgré moultes circulaires, déclarations, engagements et annonces.

  • 8 Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, J.O du 24 février 1989 p. 2 (...)
  • 9 L’expression ne s’imposa qu’après 1995.
  • 10 Voir en sens, la loi du 06 février 1992 précitée et plus particulièrement le titre 1.

4Pourtant, depuis 30 ans, la plupart des spécialistes et de nombreux décideurs politiques soulignent, le plus souvent positivement, les initiatives prises par le gouvernement Rocard à la suite de la circulaire du 23 février 19898 qui “embrassait” l’ensemble des chantiers (GRH, relations avec les usagers, performance du service public et évaluation des politiques publiques et déconcentration) de la “réforme de l’Etat”9. Elle débouchera notamment sur des réformes importantes en la matière10.

  • 11 Ordonnance no 59-2 du 02 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. J.O du (...)
  • 12 Elle est même l’objet de critiques fortes notamment en termes de méthode - à partir même du “coeur (...)
  • 13 La Réate procède à une réforme structurelle de l’Etat territorial en créant, notamment l’ARS, en p (...)

5Par ailleurs, tous les acteurs de la vie publique, élus, fonctionnaires, “décideurs” économiques et sociaux mettent en exergue l’importance de la réforme intervenue avec la loi organique relative aux finances (LOLF) promulguée le 1er août 2001 qui modifie profondément le dispositif établi en matière budgétaire par l’ordonnance du 02 juin 195911. Enfin, si la Révision Générale des Politiques Publiques (RGPP) conduite de 2007 à 2012 est loin de faire consensus12, chacun, y compris ses détracteurs, s’accorde à considérer qu’elle a introduit de profonds changements dans l’action publique étatique, et notamment au niveau “local” avec la réforme de l’Administration Territoriale de l’Etat (RéATE)13.

  • 14 Titre prémonitoire d’un ouvrage paru dès 1985 aux Editions Fayard sous la signature de J. Rondin ( (...)
  • 15 J-E Vié, Les 7 plaies de la décentralisation, Editions Economica, 2ème édition, 1989.
  • 16 B. Faure, “La glorieuse trentenaire. A propos du trentième anniversaire de la loi du 2 mars 1982”, (...)
  • 17 Discours de F. Mitterrand du 27 septembre 1982 rappelé par E. Giuily dans son ouvrage Il y a 30 an (...)

6De son côté, la décentralisation fait parfois l’objet de critiques sévères. Au plan de l’exercice démocratique, elle constituerait le “sacre des notables” pour les uns14, elle serait source de gaspillage financier ou de dysfonctionnement administratif pour les autres15. Mais si, en général, le bilan est nuancé, il est d’abord décrit comme positif. Plus encore, une lecture attentive, mais “objective”, des différents rapports annuels ou thématiques de la Cour des Comptes montre bien les faiblesses, mais aussi les étapes dans la bonne direction du chemin parcouru depuis 1982. Un récent article sans complaisance de B. Faure conclut qu’“en retirant à l’Etat certains éléments de sa puissance excessive, la réforme de 1982 aura été bénéfique à l’efficacité de l’action publique et à la vitalité du corps social”16. Alors même que le changement fut de très grande ampleur, et donc un pari risqué pouvant déboucher sur de nombreux désordres, B. Faure rappelle ces mots de J. Rivero précisant que la décentralisation fut “indiscutablement le plus profond bouleversement apporté à l’administration française depuis l’an VIII”. Ainsi, l’éminent professeur venait confirmer l’affirmation de F. Mitterrand, en 198217, pour qui la décentralisation constituerait “la plus grande réforme dans l’équilibre de la France depuis le début du XIXème siècle”.

7Tout analyste de l’action publique dans notre République, tout observateur attentif de l’évolution du – et des – service(s) public(s), ne saurait se contenter d’opposer ces deux “bilans”.

  • 18 Ce qu’a très bien montré la loi du 06 février 1992 qui aujourd’hui fait consensus bien qu’elle ne (...)
  • 19 J. Caillosse, “Le “statut” de la décentralisation dans les campagnes présidentielles entre promoti (...)
  • 20 Discours du Président de la République, Etats généraux de la démocratie territoriale, 5 et 6 octob (...)

8La décentralisation et la Réforme de l’Etat sont par nature deux dossiers intimement liés, tant quant à leurs points de départ – l’adaptation de l’action publique aux évolutions de notre société- que dans leurs objectifs. La décentralisation est partie prenante de la réforme de l’Etat18. J. Caillosse rappelle que “le fameux rapport “Vivre ensemble”, produit en 1976 par la commission que présidait O. Guichard, préconisait une politique audacieuse de décentralisation pour réformer l’Etat”19. Récemment encore, dans son discours à la Sorbonne, le 05 octobre 2012, à l’occasion des Etats généraux de la démocratie territoriale organisés par le Sénat, le Président de la République affirmait avec force que “la décentralisation permettait à l’Etat de se réformer”20.

9La décentralisation conduit donc nécessairement à une réforme de l’Etat et inversement, la réforme de l’Etat conduit à la décentralisation. Ce double pari est sans doute plus compliqué à gagner au regard de ce qui s’est passé depuis 30 ans. Toutefois, il semble évident que décentraliser des compétences aussi importantes que la construction et l’entretien des lycées et collèges, l’action sociale, l’urbanisme dans notre République nécessite de transformer l’Etat lui-même.

  • 21 Les SIEG, issus des traités et de la jurisprudence communautaires, ne remettent pas totalement en (...)
  • 22 Voir en ce sens, le statut des sociétés publiques locales et les Sociétés Publiques Locales d’Amén (...)

10De plus, il convient d’insister sur le fait que la décentralisation et la réforme de l’Etat ne constituent ni l’une ni l’autre de simples réformes “administratives” ou de l’administration. Elles forment deux volets d’une réforme politique au cœur du pacte républicain de notre pays fondé sur l’existence de services publics “forts” et performants à même d’une part de contribuer à la solidarité nationale et à la cohésion territoriale, et au développement économique et social, et donc durable, du pays. Ainsi, par exemple, la mise en place des “grandes” infrastructures de transport ou des “petites” infrastructures de réseaux tels les services publics d’eau et d’assainissement dépend de la bonne coopération entre les collectivités territoriales et l’Etat. Si le contexte européen influe sur les modalités d’exercice de ces missions, il ne les supprime pas21 et peut parfois même permettre d’y apporter des réponses nouvelles22. L’Union Européenne est donc un aiguillon et parfois une contrainte pour l’Etat et les collectivités territoriales. Ils s’adapteront d’autant plus positivement que leur “modernisation/réforme” (peu importe le terme) se poursuivra concomitamment sur la base d’objectifs communs utiles à la Nation dans son ensemble.

11Ainsi, la décentralisation, à l’œuvre depuis maintenant 30 ans en France, a contribué à l’évolution de l’Etat (1ère partie) sans pour autant permettre la pleine réussite de la réforme de l’Etat (2ème partie).

I – LA DÉCENTRALISATION, À L’ŒUVRE DEPUIS 1982, A CONDUIT À D’IMPORTANTES ÉVOLUTIONS DE L’ETAT

12La déconcentration – longtemps baptisée “décentralisation de l’administration” a toujours été associée à la décentralisation. Elle l’a même parfois précédée. Ainsi, pour s’en tenir à l’après-guerre, les décrets du 26 septembre 1953 et du 14 mars 1964 ont permis de fortes avancées en matière de déconcentration et de pouvoirs des préfets tant au niveau départemental que régional.

  • 23 Décrets no 82-389 et 82-390 relatifs aux pouvoirs des commissaires de la République et à l’action (...)
  • 24 Sauf pour les investissements publics, dispositions concernant également les compétences “éducativ (...)

13G. Defferre, lorsqu’il présente la future loi du 02 mars 1982, n’a de cesse d’indiquer que la décentralisation sera assortie d’un “formidable” effort de déconcentration. Symboliquement, les décrets allant dans ce sens seront publiés à la date anniversaire de l’élection de F. Mitterrand23. Cependant beaucoup s’accordent à considérer qu’au-delà de “l’affichage” fort, la “rupture” en la matière était beaucoup moins nette que pour la décentralisation. En effet, si le Préfet représente bien le gouvernement dans son ensemble, des services essentiels, comme la plupart de ceux du ministère des finances, lui échappe du fait de la “nécessaire” séparation entre ordonnateur et comptables, par exemple. Il en va de même pour tous les services du ministère de la justice, ce qui parait surprenant pour au moins deux d’entre eux, l’éducation surveillée (devenue depuis protection judiciaire de la jeunesse) et l’administration pénitentiaire. Enfin, les nécessités de l’action éducative conduisirent à exclure, de fait, l’essentiel24 des services académiques et rectoraux des compétences préfectorales. Par conséquent, la répartition ainsi faite conduisait à ce que 75 % des agents de l’Etat sur le territoire ne relevaient pas de l’autorité des Préfets.

  • 25 Lire à ce propos l’entretien entre G. Defferre et V. Schmidt, professeur à l’université du Massach (...)

14Malgré son ambition initiale, G. Defferre n’était donc pas arrivé à faire du Préfet le “patron de toute l’administration territoriale de l’Etat”25.

  • 26 Circulaire du 23 février 1989 précitée.

15P. Joxe, successeur de G. Defferre, reprit le chantier de la déconcentration avec une forte détermination. Dès son premier passage Place Beauvau de 1984 à 1986, il déconcentre le budget des services préfectoraux en le “globalisant” permettant ainsi aux Préfets de gérer plus souplement leurs propres services, anticipant en quelque sorte la L.O.L.F. C’est surtout après son retour, en 1988, au Ministère de l’Intérieur que P. Joxe a voulu, d’une part lier l’avancée des deux dossiers décentralisation et déconcentration, d’autre part améliorer qualitativement la déconcentration. En matière de décentralisation, une fois les élections municipales de 1989 passées, il prépara avec son secrétaire d’Etat, J-M. Baylet, la suite du travail lancé par la loi du 02 mars 1982. Deux priorités sont désignées par le ministre et son secrétaire d’Etat : d’une part la coopération intercommunale et d’autre part la démocratie locale – la première est, à ce moment-là, en panne depuis l’échec de la loi Marcellin du 16 juillet 1971 ; la seconde constitue un objectif essentiel de la décentralisation aux côtés de l’efficacité de l’action publique. Persuadé du lien intime existant entre les deux réformes – de l’Etat et des collectivités locales – et prenant appui sur la circulaire de février 1989 sur le “renouveau du service public”26, il décide d’inclure, dans un même et unique projet de loi, les dispositions intéressant les deux versants, décentralisation et réforme de l’Etat, de ses ambitions réformatrices, réalisant ainsi une double novation peu perçue alors et guère reprise depuis.

16P. Joxe a proposé une approche globale et conjuguée de la décentralisation et de la déconcentration, mettant en avant le concept “d’administration territoriale de la République”. La distinction “absolue” entre les “services locaux” de l’Etat et celui des collectivités territoriales n’avait plus de raison d’être faite, ainsi, la fin de la conception napoléonienne de notre système territorial administratif se profilait au profit d’une conception républicaine et décentralisée.

17Il faisait aussi le choix de porter le débat sur la réforme de l’Etat territorial devant la représentation nationale, allant ainsi à contre-courant de la tradition institutionnelle faisant que la réforme de l’Etat un domaine quasi exclusif de l’exécutif, n’entrait pas dans le domaine de l’article 34 de la Constitution.

  • 27 Parcours de 18 mois, en 1ère lecture le projet de loi ne fut adopté que par une voix de majorité à (...)

18Au terme d’un long et difficile parcours27, la loi promulguée comprenait quatre titres dont le premier intéressait l’Etat en introduisant la notion de “services déconcentrés” de l’Etat – remplaçant judicieusement l’expression de “services extérieurs”. La loi promulguée instillait également un début de hiérarchie entre Préfets de région et de département. Elle faisait du principe de subsidiarité le principe de gestion des compétences de l’Etat. A ces changements symboliques et juridiques, la loi ajoute la nécessité de l’adoption, par décret, d’une charte de la déconcentration, ce qui fut le cas avec le décret du 1er juillet 1992.

19Ce mouvement lancé par P. Joxe, poursuivit par P. Marchand - Ministre de l’Intérieur au moment de la promulgation de la loi – a été suivi par tous les textes gouvernementaux ensuite.

  • 28 Décret du 13 septembre 1995, relatif au comité interministériel pour la réforme de l’Etat et du co (...)

20Ainsi, dans le cadre de la “réforme de l’Etat”28 réalisée par le gouvernement d’A. Juppé, un décret du 15 janvier 1997 introduit le principe de la déconcentration de toute, sauf exception par décret, décision administrative individuelle. Ce principe fut confirmé par E. Zuccarelli, Ministre de la fonction publique, de la réforme de l’Etat et de la décentralisation, dès sa prise de fonction en juin 1997.

21Ainsi, la déconcentration des compétences de l’Etat est “textuellement réalisée” en parallèle à la décentralisation, même si la réalité administrative est parfois moins “claire”, et l’intervention des ministres, des cabinets et des directions d’administrations centrales toujours très fortes sur leurs représentants locaux que sont les Préfets – sans compter les nombreuses fois où ceux-ci sont “by passés”, selon la formule d’un secrétaire général de ministère, par le téléphone, l’internet, ou lors d’un entretien direct avec un directeur régional ou plus encore en direct avec les “opérateurs” de l’Etat.

  • 29 Nouvelle rédaction de l’article 72 de la constitution “Les collectivités territoriales ont vocatio (...)

22En l’occurrence, la déconcentration – basée sur le principe de subsidiarité – a devancé – historiquement en tout cas – la décentralisation qui ne le rejoindra qu’à l’occasion de la révision constitutionnelle réalisée par le gouvernement Raffarin, le 28 mars 200329.

  • 30 Décret no 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’acti (...)

23J.P Raffarin, en parallèle de l’acte II de la décentralisation, choisit de poursuivre la réforme de services déconcentrés de l’Etat par les décrets du 29 avril 2004 et du 05 octobre 2004 qui s’efforcent de renforcer – légèrement – les pouvoirs du Préfet de région et tentent de rationaliser “l’administration territoriale de l’Etat”30.

  • 31 Décret no 2009-1484 du 03 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles (...)
  • 32 Certaines directions régionales disposent même d’unités territoriales dans les départements “à côt (...)
  • 33 Voir Dossier AJDA no 15/2010 du 26 avril 2010.

24Le pas décisif sera franchi dans le cadre de la RéATE/RGPP de 2008 à 2010 par une série de décrets31 réorganisant totalement les directions régionales d’abord, puis les directions départementales des services de l’Etat. Ces dernières deviennent des directions interministérielles à la différence des directions régionales ministérielles et sans lien hiérarchique avec le niveau départemental32. Surtout, depuis lors, les Préfets de région sont vraiment devenus les supérieurs hiérarchiques des Préfets de départements33.

  • 34 “Il est temps de décider”, La Documentation française, Mars 2009.

25Cependant, il faut relever qu’à la différence de ce qu’avait voulu P. Joxe, aucun lien ne fut alors établi entre cette réforme des services territoriaux de l’Etat et la réforme des collectivités territoriales conduites par ailleurs par la loi du 16 décembre 2010, malgré les préconisations du rapport Balladur en 200934.

26Le gouvernement de J.-M. Ayrault a décidé lors du Comité Interministériel pour la modernisation de l’action publique (CIMAP) du 17 juillet 2013 de franchir un pas important en faisant des préfets de région les responsables des budgets opérationnels des programmes (BOP) de tous les services placés sous leur autorité (Décision no 30).

II – L’INACHÈVEMENT DE LA RÉFORME DE L’ETAT, MALGRÉ LA DÉCENTRALISATION

  • 35 Voir en ce sens, le sondage IFOP paru dans Acteurs Publics no 88. Octobre 2012, p. 16 et suivantes

27Si la décentralisation est considérée comme largement réalisée – même de manière imparfaite- elle fait largement consensus35 tant dans ses objectifs que dans l’essentiel de ses modalités. La réforme de l’Etat reste largement en débat tant dans ses fondations – même si là encore le consensus semble progresser – que dans ses moyens, méthodes et points de passage.

28Les raisons sont multiples, nous nous en tiendrons aux plus évoquées.

29Tout d’abord, le périmètre de la réforme de l’Etat reste largement à préciser. Nous retombons là dans un premier débat sur le lien entre les deux réformes, leur antériorité, leur inclusion ou leur complémentarité.

  • 36 Intervention Assemblée Nationale. 27 juillet 1981. J.O débats p. 326 et suivantes.

30Le “jacobin” assumé mais aussi grand réformateur de l’Etat que fut M. Debré, avait estimé, dès les débats initiaux relatifs à la future loi du 02 mars 1982, que la décentralisation “c’est beaucoup plus qu’une réforme de l’Etat”36.

31Surtout pour certains la réforme de l’Etat n’est qu’un moyen, pour d’autres elle serait une fin, pour d’autres encore, elle ne serait que “l’alibi” de ceux qui veulent “moins d’Etat” voire “pas d’Etat” bien plus que “mieux d’Etat”. La décentralisation fut d’ailleurs présentée par certains comme répondant à ces derniers objectifs. La façon dont la RGPP a été conçue et mise en œuvre illustrerait pour beaucoup une telle approche avec pour conséquences le rejet même de la notion de réforme de l’Etat.

32Ainsi, les dimensions politiques des deux dossiers n’ont guère pu jusqu’à présent faire réellement chorus.

  • 37 J. Caillosse, “Le Statut de la décentralisation dans les campagnes présidentielles entre promotion (...)

33La décentralisation bouleverse l’exercice des pouvoirs publics en introduisant un nouvel équilibre entre des institutions procédant du suffrage universel direct, et en confiant le pouvoir à des élus, le plus souvent locaux et nationaux compte tenu de l’ampleur du cumul des mandats dans notre pays. Ce faisant elle entre dans le champ du politique et les débats concernant sa mise en œuvre sont d’abord des débats politiques, comme l’explique fort bien J. Caillosse37. Ainsi la décentralisation s’est installée dans les thèmes majeurs du débat présidentiel. Tel était le cas en 1981, ce fut encore le cas en 2002, et de nouveau en 2012. Chaque “acte” semble donc préparé par un réel débat politique lors de l’élection phare de notre démocratie républicaine. Ainsi, le discours présenté à la Sorbonne par le Président de la République, le 05 octobre 2012, fait-il largement écho à celui qu’il prononça le 03 mars 2012 devant un parterre d’élus socialistes à Dijon. La décentralisation est donc totalement dans le champ de la réforme politique. Elle l’est aussi parce qu’elle s’adresse à l’un des plus puissants groupe de pression français : les 500 000 élus locaux et surtout les 40 000 exécutifs locaux. Elle est également soutenue – au cœur même de l’Etat – par le Sénat dont c’est une des vocations, constitutionnelle, politique et historique.

34La réforme de l’Etat ne bénéficie pas du même soutien, de la même “charge politique positive”.

  • 38 Rapport précité des trois Inspections générales ministérielles de l’Etat. Op cit.

35Elle est mal vécue par ses principaux “destinataires”, les fonctionnaires, qui majoritairement sont au mieux “neutres” et au pire hostiles, surtout quand elle est imposée et ses objectifs réels peu explicités et ses modalités tenues largement “secrètes”38.

  • 39 Loi du 06 février 1992.
  • 40 En ce sens, voir deux rapports sénatoriaux rédigés par deux sénateurs de “bords opposés” s’accorda (...)

36De plus, sauf exception39, elle s’est rarement appuyée sur la dynamique de la décentralisation bien que tous les acteurs et commentateurs de l’action publique s’accordent à penser qu’elle le devrait40.

  • 41 Rapport d’information, no 666, Sénat, rédigé par D. de Legge (Sénateur UMP d’Ille-et-Vilaine) sur (...)
  • 42 A la Sorbonne le 05 octobre 2012 à l’occasion des états généraux de la démocratie territoriale.
  • 43 Le Président de la République parle de 400 000 normes en indiquant qu’il y voit “un contournement (...)

37Le constat est tout autre y compris chez ses “défenseurs”, pour la réforme de l’Etat. Ainsi beaucoup considèrent qu’elle aurait des conséquences41 pour les collectivités territoriales et la décentralisation et qu’elle pourrait même conduire à une certaine remise en cause de celle-ci. Si l’Etat est moins présent “auprès des collectivités territoriales” chacun s’accorde à le reconnaître, notamment depuis la RGPP, il interviendrait en fait beaucoup plus sur le fonctionnement des collectivités, la mise en œuvre de leurs compétences et la gestion de leurs services publics par l’édiction de normes dans de nombreux domaines. A ce sujet, les deux discours récents du Président de la République et du Président du Sénat, J-P42, donnent des chiffres malheureusement éloquents quant à la réalité43.

38Enfin, l’Etat n’a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation.

39Si l’Etat a assez profondément modifié son organisation territoriale et sa façon d’agir et d’intervenir depuis la loi du 02 mars 1982, derrière cette généralité, nombreux sont les exemples qui démontrent la persistance d’interventions des services de l’Etat, centraux ou territoriaux, dont la légitimité, la nécessité, l’efficacité sont des plus discutables.

40On s’en tiendra à deux exemples.

  • 44 Loi no 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, J. (...)

41La décentralisation a toujours prévu que les transferts de compétences s’accompagnent de transferts des services correspondants. Force est de constater qu’en pratique le principe des transferts souffre d’exceptions notables qui biaisent les relations entre élus et Etat. Ainsi, entre 1984 et 1988, aucun transfert d’agent du ministère de l’éducation nationale ne fut réalisé alors même que les départements reprenaient les compétences relatives à la construction et à l’entretien des collèges, de même concernant les régions pour les lycées. Il en fut de même pour les quelques transferts de compétences vers les régions intéressant le développement économique. Par ailleurs si les lois du 06 février 1992 et celle du 12 juillet 199944 ont profondément bouleversé la carte administrative du pays au niveau local. Pourtant, l’Etat est resté, et reste toujours réticent à faire évoluer les parallèlement les pouvoirs propres des Maires en matière de police et ceux des Présidents des intercommunalités à fiscalité propre. Il faut voir dans cette résistance un frein implicite à la mutualisation des services des EPCI et des communes. Seule l’intervention de l’Union Européenne aura finalement permis la mise en place d’un cadre cohérent en la matière.

  • 45 Conduite par le secrétaire général du Ministre de l’Intérieur et à laquelle les élus locaux seront (...)

42En matière d’intercommunalité toujours, on peut regretter la frilosité des gouvernants quant à la refonte de l’organisation de l’Etat au niveau intra départemental. Sur ce sujet les réticences des élus locaux sont et seront encore fortes, il faut relever, avec intérêt, l’initiative prise par le Ministre de l’Intérieur en août dernier de demander – en liaison avec la DATAR – une mission de réflexion sur l’organisation des services préfectoraux45.

43A l’heure actuelle, 30 ans après le début de la décentralisation, l’Etat semble, à nouveau, considérer qu’il convient de faire marcher d’un même pas les deux réformes. Ainsi, une nouvelle répartition des pouvoirs et des compétences entre l’Etat et les Collectivités Territoriales est envisagée afin de mener une autre politique de l’action publique et de procéder à une avancée en matière de démocratie locale.

  • 46 F. Hollande, lors de son discours le 06 octobre 2012 à la Sorbonne, n’a pas manqué de souligner qu (...)

44L’intitulé même du département ministériel confié à Madame Lebranchu, secondée par Madame Escoffier – première femme Inspectrice Générale de l’Administration – ministre déléguée chargée de la décentralisation, les annonces du Premier Ministre, les discours parfaitement convergents du Président du Sénat et de la République46 qui, le 05 octobre 2012 à la Sorbonne, laissent augurer que cette fois, instruits par les échecs mais aussi les réussites constatées depuis 30 ans, l’Etat va se réformer en s’appuyant sur l’acte III de la décentralisation et réciproquement…

45Dans son rapport thématique sur “l’organisation territoriale de l’Etat” publié le 11 juillet 2013, la Cour des Comptes tire un constat fort mitigé de l’évolution de l’organisation de l’Etat sur les territoires depuis 30 ans et notamment depuis 2007. Elle évoque l’absence de “délimitation claire des interventions de l’Etat et de celles des collectivités territoriales” qui “provoque doublons et dilutions des responsabilités”. Si elle prend en compte les réformes intervenues dans l’organisation de l’Etat depuis la RGPP-RéATE, elle souligne que celles-ci n’ont pas réglé “les difficultés essentielles” et en ont “même ajouté de nouvelles”. Surtout la Cour des Comptes insiste sur la nécessité d’adopter l’organistion territoriale de l’Etat en “repensant ses missions” afin notamment de mieux les articuler avec celle des collectivités territoriales.

46Le CIMAP du 17 juillet 2013 s’il a décidé d’engager un travail pour “restaurer une articulation efficace entre le niveau national et le niveau déconcentré” (décision no 29) basée notamment sur des “engagements de projet et de service public” (décision no 27) ce qui semble aller dans le sens souhaité par la Cour des Comptes, n’a pas retenu l’idée d’une nouvelle organisation des services de l’administration territoriale de l’Etat considérant que ceux-ci restaient largement “traumatisés” par les conséquences de la RéATE-RGPP.

47Trois conditions doivent être réunies pour la réussite de cette ambition et de ces réformes.

  • 47 C. Blanc, Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général, La Documentation française, 1993.
  • 48 Rapport d’information no 679, Sénat, juin 2011, op. cit.
  • 49 Déclaration à l’AFP le 3 octobre 2012, 04 octobre 2012, La Gazette. fr.
  • 50 Une des premières déclarations de Madame Lebranchu mentionnait qu’il convenait de “Restaurer la pu (...)

48L’Etat doit retrouver sa capacité d’être “l’Etat stratège” qu’appelait de ses vœux C. Blanc dans son rapport pour le Commissariat Général au Plan47, à l’inverse d’un “Etat affaibli, distant, incertain” comme le décrivait E. Hervé48. Il y a longtemps que les élus locaux ont compris que pour que la décentralisation réussisse il fallait un Etat puissant, restauré et qui soit un partenaire loyal, respecté et respectueux. Comme l’a récemment dit J. Pélissard, Président de l’AMF, “on ne peut se payer le luxe de diviser l’action publique”49. L’Etat semble aller dans le même sens50.

  • 51 Y compris l’action internationale, depuis la loi du 06 février 1992 qui fixa un cadre à la coopéra (...)
  • 52 Décret no 90.82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques, J.O no 20 du 2 (...)
  • 53 Décret no 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques.

49Il ne doit donc pas s’agir de décentraliser “contre” l’Etat mais pour un Etat plus efficace, plus agile, plus performant. Afin d’y parvenir, il conviendrait par exemple de rétablir le dispositif d’évaluation des politiques publiques – presque toutes partagées aujourd’hui entre l’Etat et les collectivités territoriales51 créé par M. Rocard en 199052, élargi aux collectivités territoriales par L. Jospin53 et qui fut malheureusement supprimé dans les années 2000. Le Haut Conseil des territoires, dont la création a été annoncée à la Sorbonne et dont la création est prévue par les lois de décentralisation et de réforme de l’action pubique présentées au conseil des ministres du 10 avril 2013, pourrait jouer un rôle important en la matière.

  • 54 Conclusions de la journée d’étude de la Fédération des Villes Moyennes - 26 septembre 2012.
  • 55 Voir en ce sens, B. Dreyfus, “La fonction publique territoriale, une majorité perfectible !” - AJD (...)

50Il convient ensuite d’éviter que tout exercice de décentralisation soit a priori considéré comme suspicieux par de nombreux fonctionnaires de l’Etat comme l’a admis à l’automne dernier Madame Lebranchu54. Pour permettre l’association des fonctions publiques au double exercice de réforme de l’Etat et de décentralisation, il conviendrait de réfléchir à nouveau aux rapprochements nécessaires et utiles, du point de vue du service public, de nos fonctions publiques55. A ce sujet, il convient de relever que malgré une création difficile, il y a désormais 30 ans, de la fonction publique territoriale fait aujourd’hui l’objet d’un large consensus tant chez les élus locaux que chez les politiques. Vécue avec une certaine hostilité par les fonctionnaires de l’Etat entre 1984 et 1988, elle est aujourd’hui admise par tous. Les mobilités réciproques se sont développées. Certes dans un premier temps la mobilité s’est faite, pour les fonctionnaires de l’Etat vers la fonction publique territoriale, mais l’inverse n’est, aujourd’hui, plus anecdotique. Ainsi, depuis une quinzaine d’années, on relève que deux directeurs généraux des collectivités territoriales sur six étaient d’anciens fonctionnaires territoriaux.

  • 56 Sondage IFOP op cit.

51Il faut enfin donner le même “poids politique” aux deux dossiers. La décentralisation bénéficie d’un crédit certain – malgré quelques réticences sur certains aspects – dans l’opinion publique56. Cette même opinion publique est très attachée à notre Etat républicain, à la qualité de ses services publics et connait le dévouement des fonctionnaires qu’elle côtoie tous les jours, dans les hôpitaux, les écoles etc. Il convient donc de s’appuyer sur ses éléments positifs tout en ayant pleinement conscience des points négatifs et de certains dysfonctionnements, pour relancer de conserve les deux exercices. L’effort de redressement des comptes publics nécessite par ailleurs une approche conjointe des deux versants de cette grande ambition républicaine qu’est la réforme des services publics “à la française”.

52Les deux réformes doivent donc faire l’objet d’un large débat public, ouvert à toute la population, tous les acteurs sociaux (syndicats, associations, entreprises etc.) et dont le Parlement sera l’épicentre naturel. Ceci pourra peut-être être le cas après l’adoption des trois lois de décentralisation et de modernisation de l’action publique dont le parlement a commencé l’examen à l’été 2013. Notons cependant que ces textes sont fort sibylins sur la modernisation et la réforme de l’Etat même si l’on sait bien que ces questions entrent peu dans le domaine législatif.

53Il est de bon ton de souligner le discrédit qui pèse sur l’action publique, les élus et fonctionnaires. Le débat qui s’ouvre sur la décentralisation et la réforme de l’Etat doit permettre de mettre en valeur celui que personne ne conteste – encore – dans notre pays : le maire, agent de l’Etat et autorité locale incontestée et légitime qui par son existence même et ses fonctions symbolise mieux que tout autre la nécessité d’une action conjointe de proximité de l’Etat et des collectivités territoriales au service de l’intérêt général. Le gouvernement pourra-t-il s’inspirer de cet exemple pour nos régions et plus encore nos départements et métropoles. Souhaitons-le.

Notes

2 G. Defferre, Ministre de l’Intérieur et de la décentralisation - intitulé que d’aucun présentait à l’époque comme un “oxymore” politico-administratif - fut le premier “titulaire” ministériel en charge de cette question de 1981 à 1984.

3 L’intitulé de la loi du 05/01/1988 est le premier texte à comprendre explicitement le terme décentralisation. Il symbolise le consensus droite/gauche sur les réformes entreprises, de 1981 à 1986, par G. Defferre et poursuivies par P. Joxe bien que très critiquées à droite, notamment M. Debré en juillet 1981.

4 Loi constitutionnelle du 28 mars 2003 modifiant l’article 1er de notre constitution : “La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée”, loi constitutionnelle no 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République, J.O du 29 mars 2003.

5 Ministre de la réforme de l’Etat, de la décentralisation et de la fonction publique.

6 Loi no 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, J.O du17 décembre 2010, p. 22146.

7 Le terme de “décentralisation administrative” apparaît pour la première fois dans le décret du 25 mars 1852 mais il signifie alors déconcentration. Voir l’article de M. Verpeaux “1982 : de quoi la loi du 2 mars est-elle la cause ?” AJDA 16 avril 2012 – pp. 743-745.

8 Circulaire du 23 février 1989 relative au renouveau du service public, J.O du 24 février 1989 p. 2526.

9 L’expression ne s’imposa qu’après 1995.

10 Voir en sens, la loi du 06 février 1992 précitée et plus particulièrement le titre 1.

11 Ordonnance no 59-2 du 02 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. J.O du 03 janvier 1959.

12 Elle est même l’objet de critiques fortes notamment en termes de méthode - à partir même du “coeur de l’Etat” que sont les trois inspections générales interministérielles de l’Etat, Rapport IGA-IGF-IGAS, Bilan de la RGPP et conditions de réussite d’une nouvelle politique de réforme de l’Etat, disponible sur Internet seulement au moment de la rédaction de cet article. Voir également : “La révision générale des politiques publiques”, RFAP 2010, no 36. M. Le Clainche “La modernisation de l’action publique n’est pas la poursuite de la RGPP” RFAFP no 145-2013.

13 La Réate procède à une réforme structurelle de l’Etat territorial en créant, notamment l’ARS, en procédant à la refonte de la carte judiciaire, et en créant - maintes fois prévue et repoussée - au ministère des finances d’une direction unique regroupant les réseaux du Trésor et des Impôts. Voir en ce sens, le décret no 2008-310 du 03 avril 2008 relatif à la direction générale des finances publiques, J.O du 04 avril 2008.

14 Titre prémonitoire d’un ouvrage paru dès 1985 aux Editions Fayard sous la signature de J. Rondin (pseudonyme “Collectif” alliant sociologues et futurs énarques).

15 J-E Vié, Les 7 plaies de la décentralisation, Editions Economica, 2ème édition, 1989.

16 B. Faure, “La glorieuse trentenaire. A propos du trentième anniversaire de la loi du 2 mars 1982”, AJDA, 16 avril 2012, pp. 738-742.

17 Discours de F. Mitterrand du 27 septembre 1982 rappelé par E. Giuily dans son ouvrage Il y a 30 ans, l’Acte I de la décentralisation ou l’histoire d’une révolution tranquille, Editions Berger Levrault 2012.

18 Ce qu’a très bien montré la loi du 06 février 1992 qui aujourd’hui fait consensus bien qu’elle ne fut adoptée en 1ère lecture qu’à une voix de majorité. Colloque au Sénat, 6 février 1992 - 6 février 2012 : Vingt ans de communautés de communes, bilan et perspectives, 6 février 2012, sur le site internet du Sénat.

19 J. Caillosse, “Le “statut” de la décentralisation dans les campagnes présidentielles entre promotion, indifférence et questionnement”, Pouvoirs Locaux, 2012, no 9411, pp. 111-119.

20 Discours du Président de la République, Etats généraux de la démocratie territoriale, 5 et 6 octobre 2012, Sénat, site internet du Sénat.

21 Les SIEG, issus des traités et de la jurisprudence communautaires, ne remettent pas totalement en cause les services publics mais les influencent.

22 Voir en ce sens, le statut des sociétés publiques locales et les Sociétés Publiques Locales d’Aménagement crées en juillet 2006 à titre expérimental et pérennisées par la loi du 28 mai 2010 instituant les Sociétés Publiques Locales (SPL).

23 Décrets no 82-389 et 82-390 relatifs aux pouvoirs des commissaires de la République et à l’action des services et organismes publics dans les départements et dans la région, J.O du 11 mai 1982.

24 Sauf pour les investissements publics, dispositions concernant également les compétences “éducatives” des services “extérieurs” (appellation de l’époque) du ministère de l’agriculture ou de celui de la jeunesse et des sports

25 Lire à ce propos l’entretien entre G. Defferre et V. Schmidt, professeur à l’université du Massachusetts réalisé en mai 1985, publié dans Pouvoirs locaux no 13, mars 1992.

26 Circulaire du 23 février 1989 précitée.

27 Parcours de 18 mois, en 1ère lecture le projet de loi ne fut adopté que par une voix de majorité à l’Assemblée Nationale. Le Sénat était hostile de façon continue à toute réforme.

28 Décret du 13 septembre 1995, relatif au comité interministériel pour la réforme de l’Etat et du commissariat à la réforme de l’Etat, J.O du 14 septembre 1995, p. 13558.

29 Nouvelle rédaction de l’article 72 de la constitution “Les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent être le mieux mises en oeuvre à leur échelon”.

30 Décret no 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et les départements, J.O du 30 avril 2004, p. 7755.
Décret no 2004-1053 du 05 octobre 2004 relatif aux pôles régionaux de l’Etat et à l’organisation de l’administration territoriale dans les régions, J.O du 06 octobre 2004.

31 Décret no 2009-1484 du 03 décembre 2009 relatif aux directions départementales interministérielles, J.O du 04 décembre 2009. Décret no 2010-146 du 16 février 2010 modifiant le décret no 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l’organisation et à l’action des services de l’Etat dans les régions et départements, J.O du 17 février 2010.

32 Certaines directions régionales disposent même d’unités territoriales dans les départements “à côté” des directions départementales. Cf. les “UT des DREAL” et les DDT par exemple.

33 Voir Dossier AJDA no 15/2010 du 26 avril 2010.

34 “Il est temps de décider”, La Documentation française, Mars 2009.

35 Voir en ce sens, le sondage IFOP paru dans Acteurs Publics no 88. Octobre 2012, p. 16 et suivantes.

36 Intervention Assemblée Nationale. 27 juillet 1981. J.O débats p. 326 et suivantes.

37 J. Caillosse, “Le Statut de la décentralisation dans les campagnes présidentielles entre promotion, indifférence et questionnement. Pouvoirs locaux no 94, II/2012, pp. 111-119.

38 Rapport précité des trois Inspections générales ministérielles de l’Etat. Op cit.

39 Loi du 06 février 1992.

40 En ce sens, voir deux rapports sénatoriaux rédigés par deux sénateurs de “bords opposés” s’accordant parfaitement sur ce point : Rapport d’information no 74 - Sénat rédigé par J. Puech au nom de l’observatoire de la décentralisation sur l’émancipation de la démocratie locale. Novembre 2007. Voir notamment p. 103 et suivantes et rapport d’information no 679, Sénat, rédigé par E. Hervé : “Contribution à un bilan de la décentralisation” juin 2011. Loi d’orientation no 92-125 du 06 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République, J.O du 08 février 1992, p. 2064.

41 Rapport d’information, no 666, Sénat, rédigé par D. de Legge (Sénateur UMP d’Ille-et-Vilaine) sur “les conséquences de la révision générale des politiques publiques pour les collectivités territoriales et les services publics locaux”.

42 A la Sorbonne le 05 octobre 2012 à l’occasion des états généraux de la démocratie territoriale.

43 Le Président de la République parle de 400 000 normes en indiquant qu’il y voit “un contournement de la décentralisation”.

44 Loi no 99-586 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, J.O du 13 juillet 1999, p. 10361.

45 Conduite par le secrétaire général du Ministre de l’Intérieur et à laquelle les élus locaux seront associés.

46 F. Hollande, lors de son discours le 06 octobre 2012 à la Sorbonne, n’a pas manqué de souligner que “la décentralisation permet à l’Etat de se réformer”. J-P Bel Président du Sénat, a également mentionné dans son discours de clôture des Etats généraux qu’“Il est temps de penser ensemble la nouvelle étape de la décentralisation et de la réforme de l’Etat”.

47 C. Blanc, Pour un Etat stratège, garant de l’intérêt général, La Documentation française, 1993.

48 Rapport d’information no 679, Sénat, juin 2011, op. cit.

49 Déclaration à l’AFP le 3 octobre 2012, 04 octobre 2012, La Gazette. fr.

50 Une des premières déclarations de Madame Lebranchu mentionnait qu’il convenait de “Restaurer la puissance publique avec le concours des collectivités territoriales c’est restaurer l’Etat Républicain dans toutes ses dimensions régaliennes et sur tout le territoire”, cité par P-M. Vidal, Acteurs Publics no 88. Octobre 2012. p. 3.

51 Y compris l’action internationale, depuis la loi du 06 février 1992 qui fixa un cadre à la coopération décentralisée des collectivités territoriales.

52 Décret no 90.82 du 22 janvier 1990 relatif à l’évaluation des politiques publiques, J.O no 20 du 24 janvier 1990, p. 952.

53 Décret no 98-1048 du 18 novembre 1998 relatif à l’évaluation des politiques publiques.

54 Conclusions de la journée d’étude de la Fédération des Villes Moyennes - 26 septembre 2012.

55 Voir en ce sens, B. Dreyfus, “La fonction publique territoriale, une majorité perfectible !” - AJDA 24 septembre 2012, p. 1712 et suivantes.

56 Sondage IFOP op cit.

Auteur

Professeur associé à l’IEP de Toulouse, Sciences Po Toulouse

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2013

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