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Demain, la sixième République ?

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Henry Roussillon

Deuxième partie. Quel régime pour la VIe République ?

La cohabitation et la VIe République

Marie-Anne Cohendet

Texte intégral

1Jusqu’à la dernière minute, nous n’étions pas certain que ce colloque pourrait avoir lieu, du fait de la crise du CPE. Or cette crise sociale et institutionnelle est à la fois une conséquence et une parfaite illustration des défauts de la Vème République, donc des motifs qui nous incitent à envisager une VIème République.

  • 1 Allocution télévisée de J. Chirac le 31 mars 2006.
  • 2 Le Conseil constitutionnel a considéré que le gouvernement peut sans problème utiliser la voie de (...)
  • 3 Il a considéré que la question de la violation alléguée de normes internationales (convention de l (...)
  • 4 Cf. E. DOCKÈS, “Le stroboscope législatif”, Droit social, déc. 2005.

2On a vu en effet un président de la République promulguer une loi tout en exigeant qu’elle soit immédiatement modifiée et en exhortant le gouvernement de “prendre toutes les dispositions nécessaires pour que, en pratique, aucun contrat ne puisse être signé sans intégrer pleinement l’ensemble de ces modifications”1, donc de tout faire pour que cette loi organisant le contrat première embauche ne soit pas appliquée. Alors qu’il avait là une occasion rêvée d’exercer la mission d’arbitre qui lui est confiée par la constitution en demandant une nouvelle délibération de la loi, le président de la République a préféré ignorer les exigences constitutionnelles les plus élémentaires en affirmant que nul ne devait appliquer la loi qu’il promulguait. Ainsi, l’un des plus hauts responsables de l’Etat s’affranchit de l’obligation qui lui est faite par la constitution de veiller au respect de la constitution. Ainsi, il ordonne au gouvernement de ne pas appliquer la loi alors que ce dernier est tenu d’assurer l’exécution des lois. Et voilà que le président de l’Assemblée nationale applaudit des deux mains. Les plus hautes autorités de l’Etat n’hésitent pas à s’opposer à l’application des lois, en violation des principes les plus élémentaires du droit, du code civil et du code pénal dont l’article 432-I prévoit des sanctions pouvant aller jusqu’à dix ans de prison en cas d’entrave à la loi. Est-ce un retour à la prérogative royale de l’Ancien Régime ? On sait qu’aucun juge ne s’est reconnu la compétence de statuer sur la constitutionnalité de certains actes du chef de l’Etat (ceux qui sont considérés par le Conseil d’Etat comme des actes de gouvernement), pas même le Conseil constitutionnel. Ce dernier n’a pas non plus jugé bon de sanctionner le recours à un simple amendement pour introduire le CPE dans la loi “sur l’égalité des chances”2 et il a refusé de se prononcer sur la conventionalité douteuse du contrat première embauche3. Ainsi le peuple s’est vu imposer une loi non prévue dans le programme d’action gouvernemental, introduite subrepticement par voie d’amendement, sans concertation ni consultation du Conseil d’Etat, loi dont la conventionalité est douteuse, et qui avait suscité de très nombreuses et très vives protestations. Sûrs de leur impunité – au moins pour quelques mois, le temps que les citoyens soient distraits par le football – les gouvernants qui avaient mis fort longtemps à comprendre que le “stroboscope législatif”4 finirait par déclencher une réaction sociale grave, persistent à traiter par le mépris la constitution et l’indignation des citoyens. Les étrangers sont parfois surpris de l’aptitude des Français à protester par de grandes manifestations contre la politique gouvernementale. La raison fondamentale de ces pratiques ne réside pas seulement dans notre tempérament gaulois, mais surtout dans le fait que de telles crises ne pourraient tout simplement pas voir le jour si le fonctionnement des institutions était plus satisfaisant. Si les citoyens en sont réduits à descendre dans la rue lorsque les gouvernants n’ont que dédain pour leur volonté, c’est parce que nos institutions ne leur permettent pas de se faire entendre autrement. La crise du CPE a, une nouvelle fois, révélé les inconvénients majeurs d’un système politique dans lequel le président de la République dispose de pouvoirs très importants, en fait sinon en droit, alors qu’il demeure politiquement irresponsable, c’est-à-dire “indéboulonnable” durant tout son mandat. Au point que notre régime représentatif semble parfois se réduire à la signature d’un “chèque en blanc” au président une fois tous les cinq ans.

3On a longtemps allégué de l’originalité de nos institutions pour justifier une interprétation très présidentialiste de notre texte constitutionnel, interprétation discutable puisque ce dernier attribue au président des pouvoirs d’arbitre et non de chef de l’exécutif. On a cru que le seul fait que le président soit élu directement par le peuple suffisait à légitimer une interprétation présidentialiste de la constitution, transformant en particulier tous les pouvoirs présidentiels soumis à contreseing en des pouvoirs personnels ou pour le moins partagés avec le premier ministre contresignataire. Ainsi, le lien fondamental entre responsabilité et pouvoirs, dont il résulte que les pouvoirs présidentiels soumis à contreseing sont des pouvoirs formels du président et des pouvoirs réels du premier ministre (dès lors que seul ce dernier est politiquement responsable), a-t-il été perdu de vue. Parce qu’il serait inédit, “bâtard”, intermédiaire entre le régime présidentiel et le régime parlementaire, notre régime échapperait à tous les principes d’interprétation du régime parlementaire. Le problème est que cette vision classique de la Vème République ne résiste guère à l’analyse, et en particulier au droit comparé.

  • 5 Sur ces notions cf. M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel, LGDJ, 3ème éd. 2006 et “La classificati (...)
  • 6 La pratique est souvent un peu hésitante sur ce point durant les premières années de ces régimes, (...)
  • 7 Par opposition au régime politique, que nous entendons au sens strict pour désigner l’organisation (...)

4Les régimes dits “semi-présidentiels”, que l’on préfère qualifier de parlementaires bireprésentatifs pour bien souligner qu’il s’agit d’une sous-catégorie de régimes parlementaires (dès lors que le gouvernement y est responsable devant le Parlement), sont aujourd’hui très répandus, et la France n’était certainement pas le premier régime de ce type. Sa “grand-mère indigne” était la République de Weimar. Actuellement, parmi les vingt-cinq pays de l’U.E., vingt-quatre ont un régime parlementaire. Et parmi ces vingt-quatre régimes parlementaires, neuf dont la France ont un régime parlementaire bireprésentatif, c’est-à-dire un régime parlementaire – i. e. où le gouvernement est responsable devant le Parlement – dans lequel le président est élu directement par les citoyens5. Or, dans tous les régimes qui appartiennent à la même famille que le nôtre (les régimes parlementaires bireprésentatifs) c’est le premier ministre qui dirige la politique nationale et non pas le président6. La pratique française –c’est-à-dire le système politique français7 -, ne se conforme à la norme que durant les périodes de cohabitation. L’originalité française au sein de l’U.E. ne réside donc pas dans le fait que le président y soit élu directement par le peuple, mais dans le fait que, en dehors des périodes de cohabitation, ce soit lui, et non le premier ministre, qui dirige la politique de la nation.

5Or cette originalité puise ses racines dans l’histoire. En France, nous n’avons jamais eu durablement un premier ministre qui dispose d’une légitimité et de pouvoirs à la mesure de sa responsabilité. Si, en dehors de la parenthèse fasciste de Vichy, notre premier ministre a toujours été politiquement responsable depuis 1875, il a presque toujours été privé, en droit ou en fait, de l’arme capitale qu’est le droit de dissolution et il n’a jamais bénéficié de la légitimité essentielle qui est celle de leader de la majorité. Ainsi, contrairement à ce qui a souvent été écrit, le vice fondamental des IIIème et IVème Républiques ne résidait pas dans l’impuissance du président mais au contraire, chronologiquement, dans la surpuissance du président. Car il a abusé du droit de dissolution au point de le discréditer et il s’est régulièrement attaché à ne pas nommer comme premier ministre le leader de la majorité parlementaire, afin que l’hôte de Matignon ne soit pas en mesure de le transformer totalement en reine d’Angleterre.

6Le problème fondamental, dans notre histoire comme sous la Vème République, est donc celui de l’équilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoirs. Si nous devons modifier nos institutions voire changer de régime, c’est parce que cet équilibre n’a pas été trouvé, et il devra l’être dans la Vème République modifiée ou dans la VIème République.

  • 8 La cohabitation doit être définie ainsi de manière large, car elle peut concerner tous les types d (...)

7Or c’est justement parce que la cohabitation a imposé un large retour à l’équilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoirs prévu par le texte de la constitution que l’on a pris conscience de l’importance de cet équilibre dans les institutions et que l’on a été conduit à s’interroger sur la nécessité d’un changement de régime. Si l’on souhaite appréhender toutes les relations entre une potentielle VIème République et la coexistence institutionnelle entre un président et une majorité parlementaire politiquement antagonistes8, il convient donc tout d’abord de souligner le rôle majeur qu’a joué la cohabitation dans l’avènement d’un débat sur la VIème République (I) et ensuite de s’interroger sur la manière dont la cohabitation pourrait se dérouler dans le nouveau régime, pour qu’il ne se heurte pas au même problème que le précédent (II).

I – La cohabitation, facteur déterminant du changement de régime

8En démontrant le caractère relatif et contingent de notre système présidentialiste (A), la cohabitation a été le facteur déclenchant des interrogations récentes sur la nécessité d’un changement de régime (B).

A – Un changement de système révélateur de notre régime

9Loin de générer une remise en cause de la Vème République, comme on l’avait souvent annoncé, la cohabitation a simplement conduit à un changement de système politique, révélant par là même le caractère fondamentalement parlementaire de notre régime.

10Si l’on refuse de considérer que la constitution se réduit à l’application du texte constitutionnel selon le bon plaisir des gouvernants, mais qu’elle est bien le texte constitutionnel adopté par le peuple et ayant pour raison d’être d’organiser en les limitant les pouvoirs des gouvernants, alors il convient de bien distinguer entre, d’une part, le régime politique, à savoir l’organisation institutionnelle prévue par le texte et, d’autre part, le système politique, à savoir la pratique institutionnelle.

  • 9 Cf. M.-A. COHENDET, L’épreuve de la cohabitation (1986-1988), thèse, Lyon, 1991 ; La cohabitation, (...)

11Dans cette optique normativiste, on a pu constater que le régime politique de la Vème République n’avait pas été modifié par les trois expériences de cohabitation, puisque le texte constitutionnel n’avait pas été révisé spécialement à cette occasion. Pour analyser plus précisément les causes et les conséquences de l’expérience qu’est la cohabitation, on a observé que l’interprétation d’une constitution, donc sa pratique –le système politique– résulte des interactions entre, d’une part, le texte constitutionnel –le régime politique-, et, d’autre part, un ensemble d’éléments extraconstitutionnels qui, seuls ou combinés, exercent une influence sur la pratique constitutionnelle, qu’on a qualifié de “système de variables déterminantes”9. Dans cette optique, la cohabitation est un élément majeur du système de variables déterminantes. En effet, les interactions entre le texte constitutionnel et ce nouveau contexte politique ont déterminé un changement de système politique, une nouvelle pratique, une nouvelle interprétation de la constitution.

12Ainsi, le régime stable de la Vème République peut-il fonctionner dans différents systèmes politiques, selon le contexte politique. Hors cohabitation, ce régime parlementaire bireprésentatif fonctionne dans un système politique présidentialiste, c’est-à-dire marqué par la prééminence présidentielle sur les institutions. Durant les cohabitations, ce régime fonctionne dans un système de type parlementariste, donc dans lequel c’est bien le Parlement et non plus le président qui détermine la politique de la nation, via le gouvernement.

13Comme en avaient convenu à la fois Mitterrand et V. Giscard d’Estaing en 1978 quand on pensait affronter la première cohabitation, dès lors que le président n’est plus le leader de la majorité politique du Parlement, le retour au texte de la constitution s’impose. “La constitution, rien que la constitution, toute la constitution”, a rappelé Mitterrand, président en 1986 face à une majorité parlementaire de droite. Le choix du premier ministre lui est imposé par la majorité parlementaire sous la menace implicite d’une grève des premiers ministres.

  • 10 Déclaration devant le Comité consultatif constitutionnel, le 8 août 1958.
  • 11 Ce que l’on croyait pouvoir qualifier de “coutumes constitutionnelles” n’étaient au mieux que des (...)

14Pour la première fois sous la Vème République – au moins depuis 1962-, c’est réellement le premier ministre qui dirige l’action du gouvernement, et c’est ce dernier, et non plus le président, qui détermine et conduit la politique de la nation, conformément aux articles 20 et 21 de la constitution. On découvre que le président est, selon l’article 5 C, un arbitre, et non le chef de l’exécutif. Pour l’essentiel, on redécouvre la constitution de 1958, qui semblait enfouie sous un monceau de pratiques contraires au texte. La publication des travaux préparatoires de la constitution –près de trente ans après son adoption– conforte très nettement l’interprétation parlementariste du texte. On y découvre des affirmations que l’on n’aurait pas osé, quelques mois plus tôt, placer dans la bouche du général de Gaulle : le président “est un arbitre, il n’a pas à s’occuper de la conjoncture politique, et c’est la raison pour laquelle, entre autres, le premier ministre et le gouvernement n’ont pas à être responsables devant lui”10. Ni l’élection du président au suffrage universel direct ni les pratiques contraires dont on réalise alors qu’elles n’étaient pas coutumières mais seulement conventionnelles n’ont suffi à modifier la norme constitutionnelle11. Dès lors que le fondement de la surpuissance présidentielle a disparu, à savoir la soumission de la majorité au président considéré comme le leader politique de la majorité, les conséquences de cette surpuissance disparaissent aussi, à savoir l’interprétation présidentialiste de la constitution.

15Cependant, Mitterrand ayant une interprétation de la constitution beaucoup plus présidentialiste lorsqu’il siège à l’Elysée qu’à l’époque où il se rêvait à Matignon, il parvient à s’octroyer quelques prétendus droits de veto, en particulier sur la signature des ordonnances. Sous chacune des trois cohabitations, on observe quelques entorses à la lettre constitutionnelle, mais dont les conséquences pratiques sont minimes. Ces violations de la constitution, beaucoup plus rares qu’en dehors des périodes de cohabitation, sont cependant bien plus choquantes dès lors que le président ne bénéficie plus d’une légitimité de leader politique de la majorité. Cependant, une partie de la doctrine s’incline, voilant pudiquement l’imposture d’un habillage juridique : la constitution serait ce que le président dit qu’elle est. Loin de cette analyse existentialiste dite réaliste, on peut au contraire estimer qu’en s’appuyant sur de solides habitudes, le président a réussi à abuser de ses pouvoirs même dans ce contexte où il avait prétendu revenir à la lettre de la constitution. On a souvent reproché à la cohabitation de donner l’image d’un gouvernement de compromis et donc de favoriser la popularité d’extrémistes du fait qu’ils deviendraient ainsi la seule alternance possible. En réalité, tant cette image que les rares blocages observés durant les cohabitations s’expliquent non pas par la cohabitation elle-même, mais par les abus du pouvoir présidentiel persistants durant chacune des trois cohabitations. Si la constitution avait été respectée à la lettre, l’image d’une cogestion n’aurait pas pu s’imposer et le président leader de l’opposition n’aurait pas été en mesure de bloquer ou de freiner la majorité parlementaire et le gouvernement.

16Cependant ces entorses au texte sont restées l’exception, l’essentiel fut un retour à la constitution.

B – Un catalyseur des prises de conscience

17C’est en 1986 puis à l’occasion de chaque cohabitation que l’on réalise bien des choses aujourd’hui évidentes, mais qui ne l’étaient pas du tout à l’époque.

  • 12 Rappelons qu’au début de la Vème République la doctrine soulignait évidemment unanimement ce carac (...)

18Notre régime est parlementaire, nonobstant l’élection directe du président de la République. Certes, cette élection en fait un régime parlementaire un peu particulier et l’on se rend compte alors que dans tous les autres régimes parlementaires bireprésentatifs de l’U.E. –dits “semi-présidentiels”– c’est bien le gouvernement et non pas le président qui dirige la politique nationale, nonobstant la légitimité démocratique de ce dernier. C’est vraiment en 1986 que l’on prend pleinement conscience du caractère parlementaire de notre régime : c’est bien la majorité parlementaire qui choisit et contrôle le gouvernement et non plus le président12.

19Notre régime parlementaire n’est pas dualiste, comme on avait pu le croire en voyant les gouvernements se retirer à la demande du président, c’est un régime moniste, puisque la responsabilité du gouvernement devant le président n’est pas prévue par la constitution et que le président n’est plus en mesure d’imposer une interprétation extensive de ses pouvoirs. En période de coexistence, il est totalement exclu que le président prétende s’arroger le droit de révoquer les membres du gouvernement.

20La survie de nos institutions ne repose pas sur la soumission de la majorité parlementaire au président de la République. On est alors tout étonné en voyant que la soumission du Parlement et du gouvernement au président est contingente, qu’elle n’a rien de nécessaire.

21On se souvient que chacune des élections législatives jusque-là avait été l’occasion d’un chantage présidentiel : la majorité parlementaire doit être du même bord que le président, sans quoi notre régime sombrera dans la crise, le chaos, l’instabilité, le règne des partis et de la division. Ce sera le retour à la IVème République.

22Ces tristes augures sont un peu ridiculisés. Globalement, nos institutions ont fort bien fonctionné. Le gouvernement a pratiquement toujours pu conduire la politique de la nation comme il l’entendait. Quelques accrochages ont eu lieu, mais aucune véritable crise de régime. Nous avons découvert qu’un régime parlementaire peut parfaitement fonctionner en France. Loin de générer l’instabilité gouvernementale, la cohabitation a permis de battre un record de stabilité – entre 1997 et 2002-. Alors même que la majorité était plurielle, le Parlement qui découvrait l’étendue de ses pouvoirs pouvait travailler efficacement. Il n’est donc pas nécessaire que le président domine tous les pouvoirs pour que la France soit gouvernée efficacement. Ce truisme fait alors figure de surprise.

23Les constitutionnalistes observent alors que l’interprétation présidentialiste n’était pas coutumière, elle était tout au plus conventionnelle.

  • 13 On se souvient que pour Napoléon Bonaparte, “Une constitution doit être courte et obscure”.
  • 14 Comme l’avait très clairement souligné Michel Debré dans son discours de présentation du projet de (...)

24La cohabitation a été une parfaite démonstration de la relativité de l’effectivité de notre constitution en fonction du contexte politique. La constitution n’a pas changé, le régime est fixe, mais son interprétation peut être présidentialiste ou parlementariste au gré des cohabitations. Ainsi, la cohabitation a permis de renforcer l’effectivité de notre constitution. En retrouvant la lettre de notre constitution, on réalise que, loin d’être ambiguë et obscure comme on l’avait souvent prétendu, dans une vision par trop bonapartiste13, cette constitution est parfaitement claire et cohérente, et qu’elle prévoit un équilibre beaucoup plus satisfaisant que celui qui résulte de la pratique présidentialiste entre légitimité, responsabilité et pouvoirs. Selon le texte, le président est un arbitre, même s’il est élu par le peuple. C’est une légitimité d’arbitre qui doit être la sienne et non une légitimité de chef de l’exécutif, parce qu’il reste irresponsable en ce sens qu’il est irrévocable pour motifs politiques en cours de mandat. Etant irresponsable, il ne peut disposer en principe que de pouvoirs formels car soumis à contreseing, et ses pouvoirs dispensés de contreseing ne sont guère que des pouvoirs de faire appel à un autre pouvoir, le peuple, le Parlement ou le juge constitutionnel (à l’exception de l’article 16)14.

25Ces fluctuations dans l’effectivité de la constitution posent problème au regard des principes démocratiques. En effet, d’une part, elles montrent que les gouvernants peuvent prendre des libertés avec la norme constitutionnelle par laquelle le peuple avait cru pouvoir entraver leur action. D’autre part, elles génèrent des déséquilibres entre les pouvoirs, puisque la pratique présidentialiste conduit à une structure pyramidale des institutions, dès lors que le président domine le gouvernement et le Parlement, et un déséquilibre au sein de l’institution présidentielle, le président ayant parfois beaucoup de pouvoirs alors qu’il demeure irresponsable.

  • 15 Entendus ici comme étant les habitudes mentales relatives à la perception d’une institution, c'est (...)

26De telles fluctuations sont-elles normales dans ce type de régime ? Parmi les régimes parlementaires bireprésentatifs de l’U.E., la France est le seul dans lequel la cohabitation génère un changement de système politique. Partout ailleurs, qu’il y ait cohabitation ou non, le système politique est constamment parlementariste. Cette épreuve nous oblige alors à mieux étudier les spécificités françaises. Nous avons constaté que l’originalité de nos institutions ne réside pas dans l’élection directe du président (c’est, somme toute, devenu assez commun dans les régimes parlementaires), mais dans l’existence d’une pratique présidentialiste hors cohabitation. C’est donc notre pratique la plus “normale” qui est en réalité la plus anormale. Or cette spécificité s’explique essentiellement par la combinaison de quatre éléments. Deux facteurs du régime politique, l’élection directe du président et le fait que nous ayons un droit de dissolution à la fois présidentiel et quasi-discrétionnaire, et deux facteurs du système de variables déterminantes : le scrutin majoritaire pour les élections parlementaires et les habitus15. En effet, le fait que les Français soient habitués à voir le président diriger la politique nationale, et non pas le premier ministre comme c’est le cas chez nos voisins, facilite, pour le président, une interprétation large de ses pouvoirs. Or il est en mesure de défendre cette interprétation contre une Assemblée qui se rebellerait puisqu’il pourrait la dissoudre, comme en 1962.

27Ainsi, la cohabitation n’est évidemment pas une situation idéale, mais elle a au moins l’avantage de générer un rééquilibrage des institutions entre elles et entre les principes de légitimité, de responsabilité et de pouvoir, pour chacune des institutions. En renforçant l’effectivité de la constitution telle qu’elle a été adoptée par le peuple, elle est également plus satisfaisante du point de vue démocratique. Mais sommes-nous certains que les citoyens préfèrent soit une interprétation présidentialiste soit une interprétation parlementariste de la constitution ?

28Pour ceux qui se réjouissent de ce rééquilibrage des pouvoirs, il serait souhaitable de réviser la constitution afin de garantir une lecture parlementariste du texte, comme chez nos voisins de l’U.E. Les expériences de cohabitation nous ayant permis de mieux comprendre quels facteurs déterminent une interprétation présidentialiste du texte, on pourrait agir sur ces éléments – en particulier le droit de dissolution – pour garantir l’effectivité d’une constitution plus démocratique.

29Cependant, tout le monde ne partage pas ce point de vue. Nombreux sont les admirateurs de la pratique présidentialiste, de la toute puissance présidentielle. Pour eux, la cohabitation trahit ce qu’ils disent être l’esprit du général de Gaulle. Ce dernier aurait été singulièrement niais ou machiavélique en soumettant au peuple un texte selon lequel il expliquait lui-même que le président est un arbitre, alors qu’il entendait qu’il fût un chef tout puissant, comme il osa le prétendre dans sa fameuse conférence de presse du 31 janvier 1964. Pour les amateurs de pratique présidentialiste, la cohabitation est le pire des systèmes et il faut y mettre fin.

30Certains d’entre eux souhaitent donc réviser la constitution pour qu’elle ne permette plus de remise en cause de la domination du président sur les autres institutions.

  • 16 On sait cependant que le quinquennat ne saurait suffire à empêcher les cohabitations, même s’il en (...)

31D’autres adeptes du système présidentialiste estiment que l’adoption du quinquennat suffira en principe à garantir la soumission de la majorité parlementaire au président et donc à assurer la pérennité de la pratique présidentialiste16.

32En toute hypothèse, par les prises de conscience qu’elle a induites, la cohabitation a joué un rôle majeur pour stimuler les réflexions, que ce soit du point de vue du droit constitutionnel classique, de la théorie du droit, de la philosophie politique, ou d’un point de vue politique. Or bon nombre de ces analyses ont conduit leurs auteurs à des propositions de révision de la constitution. Cependant, la cohabitation pourrait aussi poser problème dans le nouveau régime ou pour le moins le nouvel aménagement du régime que l’on peut envisager.

II – L’écueil de la cohabitation dans une VIème République

33L’influence potentielle d’une nouvelle cohabitation dans une VIème République dépendra surtout du type de régime choisi (A). Cependant, elle peut, au moins dans une certaine mesure, varier aussi en fonction d’autres éléments, en particulier du système de variables déterminantes (B).

A – Une influence dépendant surtout du type de régime

34Parmi les propositions de révision de la constitution, on trouve un peu de tout. De manière assez paradoxale et amusante, certains amateurs de puissance présidentielle opteraient volontiers pour un régime présidentiel tandis que les critiques les plus déterminés de la pratique présidentialiste proposent un régime fort ressemblant à la constitution actuelle. Enfin, l’arrogance française ne pouvant supporter l’idée de suivre un quelconque modèle, on observe l’émergence de propositions qui se veulent originales et sont parfois inquiétantes.

35Les deux tiers du temps, les Etats-Unis connaissent une situation dite d’incongruence et que nous qualifions de cohabitation, parce que l’on entend ce terme au sens large pour bien souligner que le problème majeur est celui de la coexistence entre la majorité parlementaire et le chef de l’Etat, l’existence d’un gouvernement hostile au président n’étant que la conséquence logique de cette situation en régime parlementaire. En effet, le “gouvernement” n’étant responsable devant aucune des deux chambres, la cohabitation existe dès lors qu’il y a opposition entre le président et l’une ou l’autre ou les deux chambres du Parlement. Si nous adoptions ce type de régime, les cohabitations seraient donc beaucoup plus fréquentes.

  • 17 Comme on l’a vu notamment lors de la crise du CPE.

36Elles conduiraient à une fluctuation des systèmes beaucoup moins forte qu’actuellement. Elles ne se traduiraient plus, en effet, par le passage brusque d’un président tout puissant à un président pratiquement impuissant. Si nous options pour un régime présidentiel, les pouvoirs du président seraient évidemment amoindris par rapport à ceux dont il dispose actuellement en fait hors cohabitation. Parce qu’il n’a pas le droit de dissolution, le président des Etats-Unis ne dispose jamais d’une majorité parlementaire soumise et disciplinée. Ainsi, notre président ne pourrait plus menacer le Parlement d’une dissolution d’autant plus redoutable qu’elle est combinée au scrutin majoritaire pour s’assurer la servilité du législateur. Il ne pourrait plus non plus lui dicter le contenu de ses lois17 et jusqu’à la procédure de leur adoption via le gouvernement, puisqu’il n’y aurait plus de gouvernement au sens strict et que l’exécutif n’aurait plus d’initiative législative ni les moyens de conduire la procédure législative à la baguette. Dans ce type de régime, la cohabitation pourrait avoir des incidences sur l’influence plus ou moins grande du président dans la détermination de la politique nationale, mais ces incidences seraient beaucoup moins grandes que dans le régime actuel.

37En période de cohabitation, le président serait moins désarmé qu’il ne l’est actuellement chez nous. Même quand la majorité parlementaire appartient à un autre bord politique que le sien, le président des Etats-Unis peut arriver à exercer tout de même un certain pouvoir d’influence par la menace de son veto législatif.

38Comme aux Etats-Unis, que l’on soit ou non en période de cohabitation, le président et les chambres du Parlement seraient plus constamment enclins à davantage de discussions, de compromis. Du moins dans toute la mesure où certains éléments du système de variables déterminantes ne feraient pas obstacle à cette logique, comme on le verra plus bas.

  • 18 Rappelons qu’un régime parlementaire (i. e. régime de distinction des fonctions dans lequel le gou (...)

39Si nous options pour un régime parlementaire, l’incidence de la cohabitation serait très différente selon que l’on choisirait un régime parlementaire monoreprésentatif ou bireprésentatif18.

  • 19 Le président est alors généralement élu par les Chambres, et pour veiller à ce qu’il soit bien un (...)

40Dans les régimes parlementaires monoreprésentatifs, c'est-à-dire les régimes parlementaires classiques, dans lesquels le chef de l’Etat est soit un monarque –hypothèse peu probable en France– soit un président qui n’est pas élu au suffrage universel direct ou quasi-direct19, la cohabitation peut être très fréquente.

41Mais elle ne pose guère de problème. Dès lors que la légitimité démocratique du chef de l’Etat est faible, il ne saurait prétendre diriger la politique nationale, comme les présidents de la IIIème République ont fini par le comprendre. Que la majorité parlementaire partage ou non ses vues, le président est seulement un arbitre dont les pouvoirs de quelque importance sont nécessairement tous soumis à contreseing ou conditionnés. Si son rôle peut parfois n’être pas totalement nul, il reste très faible, quel que soit le contexte. Ce type de régime permettrait donc d’exclure le problème de la cohabitation. Certains objecteront que des problèmes de cohabitation ont conduit à des crises dans ce type de régime en France, en 1877 ou en 1924. Ce serait oublier que la démocratie étant désormais stabilisée en France –du moins on peut l’espérer– un président élu indirectement serait aujourd’hui contraint à un plus grand respect de la constitution, et que le droit de dissolution devrait évidemment appartenir au premier ministre pour qu’il soit enfin en mesure de structurer la majorité autour de lui et de se défendre contre elle. De Gaulle n’aurait pas pu violer la constitution comme il le fit pour transformer notre régime monoreprésentatif en régime bireprésentatif en 1962 s’il n’avait pu user librement du droit de dissolution (sans compter l’influence cumulée d’autres facteurs comme sa personnalité, sa légitimité historique et le contexte très particulier de l’époque). Si l’on opte pour ce type de régime, il conviendra de veiller à ce que le premier ministre responsable puisse aussi être légitime –le président étant tenu de désigner le leader de la majorité ou le premier ministre étant élu par le Parlement– et qu’il dispose du pouvoir essentiel de la dissolution, afin qu’aucune cohabitation ne dégénère en crise.

  • 20 Notons que dans la VIème République envisagée par Bastien François et Arnaud Montebourg, le droit (...)

42Dans les régimes parlementaires bireprésentatifs (dits “semi-présidentiels”), la cohabitation peut générer des changements de système politique brusques et importants. Pourtant, le droit comparé nous montre qu’au sein de l’U.E. la France est le seul, parmi ces régimes, qui connaisse une pratique tantôt présidentialiste et tantôt parlementariste. Nous avons constaté que c’est surtout la combinaison de quatre facteurs qui détermine cette originalité : élection directe du président, droit de dissolution confié au président et non pas au premier ministre, mode de scrutin majoritaire pour les élections législatives et habitudes présidentialistes. Si l’on souhaite établir un régime dans lequel le président respecte les prérogatives arbitrales qui lui sont conférées par la constitution dans ce type de régime (cet arbitrage étant le plus souvent plus actif que dans les régimes monoreprésentatifs), le plus simple serait d’attribuer le droit de dissolution au premier ministre. L’action sur les autres facteurs est soit difficile soit contestable. En effet, si l’on renonce à l’élection directe du président, le régime devient monoreprésentatif et l’on revient donc à l’hypothèse précédente, qui ne semble au demeurant pas clairement souhaitée par les français. Le mode de scrutin majoritaire à deux tours a l’avantage de favoriser la stabilité gouvernementale et de ne pas inciter aux alliances avec des partis extrémistes comme peut le faire un scrutin proportionnel. Enfin, il est difficile d’agir sur les habitudes et cela demande souvent un certain temps. Le droit de dissolution étant la cause majeure du déséquilibre présidentialiste observé hors cohabitation, c’est à ce niveau qu’un rééquilibrage des institutions semble à la fois le plus facile et le plus efficace20. Si ce pouvoir était transféré au premier ministre, les cohabitations pourraient se traduire par des variations de pouvoirs beaucoup moins importantes qu’elles ne le sont actuellement. Que l’on soit ou non dans une situation de cohabitation, le président serait un arbitre doté de pouvoirs non négligeables, mais il ne pourrait plus abuser de ses pouvoirs hors cohabitation. Les cohabitations ne seraient pas plus fréquentes qu’aujourd’hui, et elles seraient beaucoup moins périlleuses et douteuses quant au respect des principes démocratiques.

43Enfin on pourrait opter pour d’autres formes de régimes. Il a par exemple été proposé de doter la France d’un premier ministre toujours responsable devant l’Assemblée, mais élu directement par les citoyens, au lieu que ce soit le président. Un régime de ce type ressemble un peu à celui que nous avons eu entre 1870 et 1875, lorsque Thiers était président – alors élu par les chambres – mais qu’il était responsable devant l’Assemblée. C’est surtout le régime qu’a connu Israël récemment durant quelques années, mais qui n’a pas bien fonctionné car les citoyens avaient le sentiment de voter utile pour désigner le premier ministre, alors ils dispersaient d’autant plus facilement leurs voix pour les élections législatives. De sorte que le premier ministre élu par le peuple n’était guère soutenu par le Parlement. Cependant, l’échec de ce type de régime en Israël est surtout dû au mode de scrutin de ce pays : une proportionnelle intégrale avec un seuil excessivement bas (1,5 %) et une seule circonscription pour l’ensemble du pays (ce qui accroît nettement les effets de la proportionnelle). Combiné à un scrutin majoritaire, ce type de régime pourrait peut-être convenir à la France et permettre un rééquilibrage entre légitimité, responsabilité et pouvoir. La cohabitation y serait alors très comparable à ce que l’on observe en régime parlementaire moniste, puisque le président serait peu légitime et toujours irresponsable donc peu puissant. Quant au premier ministre, il serait en principe nécessairement du même bord politique que la majorité puisqu’il serait responsable devant elle. Il resterait cependant l’hypothèse dans laquelle les citoyens éliraient en même temps un premier ministre d’un bord et des parlementaires majoritairement d’un bord opposé. Hypothèse très improbable mais qui pourrait générer des problèmes particulièrement délicats. En principe, les parlementaires devraient renverser le premier ministre systématiquement jusqu’à ce que les citoyens en élisent un qui soit du même bord politique que la majorité de l’Assemblée.

44On a vu aussi émerger un projet plus surprenant. Pour son auteur, il s’agirait de renforcer la puissance présidentielle et de réduire l’influence du gouvernement, voire de supprimer sa responsabilité. Ce régime ne serait donc plus parlementaire et pourtant le président serait apparemment toujours doté du droit de dissolution. Il viserait donc à aggraver le déséquilibre de nos institutions en faveur du président. Plus aucun pouvoir n’étant en mesure de limiter les pouvoirs présidentiels et d’en empêcher les abus, ce régime appartiendrait, à n’en pas douter, à la famille des régimes autoritaires. On peut espérer que les déclarations succinctes de N. Sarkozy faites en ce sens en janvier 2006 n’étaient pas sérieuses et ne seront pas reprises.

45Dans un tel régime, la question de la cohabitation ne poserait a priori guère de problème, comme dans tous les régimes autoritaires, car il ne pourrait pas réellement y avoir d’opposition entre le chef de l’Etat et le Parlement dès lors que ce dernier serait à la merci du premier (par la dissolution) et qu’il serait totalement dépourvu de moyens de se défendre contre lui (du fait de l’absence de responsabilité du gouvernement devant le Parlement).

  • 21 A cela près que le gouvernement était alors responsable devant l’Assemblée.

46Cependant, si le peuple choisissait d’élire une majorité parlementaire hostile au président, que ce soit en début de mandat ou à la suite d’une dissolution, cela conduirait nécessairement à une crise de régime. Le droit de dissolution n’ayant pas de contrepartie, l’Assemblée pourrait être dissoute jusqu’à ce qu’elle soit conforme aux vues du président. Un peu comme sous Charles X21. Un tel président finirait probablement comme Charles X, en étant contraint à l’exil, à moins qu’il n’en soit réduit à employer les armes pour lutter contre la volonté populaire, révélant plus clairement encore son caractère autoritaire. C’est alors le souvenir des dictatures d’Amérique Latine qui revient à l’esprit.

47Notons cependant que si l’on conservait la limitation du droit de dissolution qui existe justement dans nos constitutions depuis Charles X, à savoir l’interdiction de procéder à plus d’une dissolution par an, en cas de cohabitation la crise serait institutionnalisée pendant toute l’année durant laquelle le président ne pourrait pas dissoudre. Une telle cohabitation serait explosive car rien n’obligerait le président à nommer un gouvernement partageant les vues de l’Assemblée, et cette dernière, forte de l’appui du peuple, ne serait guère disposée à voir l’exécutif refuser d’appliquer sa politique. La crise serait donc très probablement inéluctable. Ainsi, ce type de régime n’empêcherait pas totalement les cohabitations et les rendrait particulièrement explosives.

48Quel que soit le type de régime choisi, son fonctionnement concret dépendra aussi, en fait, de la combinaison entre divers éléments.

B – Une influence dépendant aussi d’autres éléments

49L’incidence que pourrait avoir une cohabitation sur la pratique de la VIème République sera déterminée surtout par le type de régime, mais aussi par d’autres éléments.

50Quel que soit le type de régime envisagé, le système politique (et donc notamment l’influence de la cohabitation) peut varier selon les aménagements prévus par la constitution et selon les éléments du système de variables déterminantes.

51Selon les choix opérés pour déterminer certains éléments précis à l’intérieur de chaque régime politique, la fréquence et le caractère dangereux des cohabitations ne seront pas les mêmes. L’aménagement du droit de dissolution est ici capital. Selon qu’on le supprime, qu’on l’attribue au premier ministre ou au président, qu’on limite ou qu’on étende la possibilité d’y recourir, la face des régimes et/ou pour le moins des systèmes politiques sera profondément modifiée. Nous avons ainsi constaté qu’un régime parlementaire bireprésentatif dans lequel ce droit appartient au premier ministre sera plus équilibré que ne l’est la Vème République. A l’opposé, si le régime envisagé par M. Sarkozy supprime l’interdiction de procéder à plus d’une dissolution par an, la cohabitation sera pratiquement impossible et le régime encore plus clairement autoritaire.

  • 22 Contrairement à ce qu’affirme encore une partie de la doctrine, il convient de souligner qu’en rég (...)

52Le système de variables déterminantes exerce toujours une certaine influence sur le fonctionnement des institutions. Ceci est particulièrement vrai de l’un des éléments de ce système, les habitus. Le fait que les citoyens soient habitués à voir le président diriger la politique nationale les conduit à regarder cette situation comme étant normale. On arrive ainsi au paradoxe de la Vème République : c’est la violation de la norme constitutionnelle qui paraît normale. Réciproquement, le retour à la lettre constitutionnelle en période de cohabitation est perçu comme étant anormal. Or c’est justement ce phénomène qui a joué un rôle majeur pour permettre à nos présidents de transformer leur prétendu domaine réservé en un soi-disant domaine partagé durant les trois cohabitations22. Puisque les compétences exercées dans ce domaine sont soumises à contreseing (à l’exception de l’article 16), la direction de la politique étrangère et de la défense aurait dû, comme dans les autres domaines, être assurée par le premier ministre. Mais le poids des habitudes a été tel qu’un retour complet à la norme constitutionnelle n’a pas été possible. En revanche, dans les autres secteurs, le retour à la norme et donc la modification des habitus dans ce contexte particulier s’est effectué assez rapidement et facilement. En cas de changement de constitution, les anciens habitus ne disparaîtraient pas tous immédiatement, ils exerceraient une influence sur la pratique, au moins pendant les premiers mois voire les premières années. Par exemple, l’adoption d’un régime présidentiel en France, même s’il était fait en adoptant des règles identiques à celles de la constitution des Etats-Unis, ne conduirait pas à une pratique en tous points identiques. Non seulement à cause de l’ensemble des éléments du système de variables déterminantes, mais aussi et surtout à cause des habitus. Ainsi, les parlementaires garderaient probablement durant quelques temps l’habitude de la discipline de parti et d’une certaine soumission au président. Il y aurait donc au moins une période de “flottement” au début, dont l’ampleur pourrait cependant être limitée si les parlementaires étaient bien conscients de ces risques et déterminés à les surmonter.

53Parmi les éléments du système de variables déterminantes, le mode de scrutin jouerait aussi bien sûr un rôle majeur. Il a été démontré depuis longtemps que le scrutin majoritaire a contribué à la structuration des partis autour du président sous la Vème République, en particulier par Olivier Duhamel. On a observé qu’au Portugal où le scrutin est proportionnel, le droit de dissolution présidentiel est, de ce seul fait, considérablement affaibli puisque le nombre de parlementaires pouvant craindre de ne pas retrouver leur siège après la dissolution est nettement réduit. Dans ce pays, l’incidence du mode de scrutin sur la cohabitation, bien plus fréquente et beaucoup moins influente qu’en France, a été déterminante.

54Ce sont ensuite d’autres éléments du système de variables déterminantes qui peuvent contribuer à déterminer la pratique, comme l’image de l’histoire (ainsi, l’image des cohabitations passées a joué un rôle non négligeable sous la Vème République), le contexte, la personnalité et la situation des acteurs etc.

55Cependant, une distinction majeure doit être faite entre régimes monoreprésentatifs et régimes bireprésentatifs.

  • 23 A contrario de ce que l’on a parfois observé dans l’histoire, alors que la démocratie n’était pas (...)
  • 24 Qui pourra être plus ou moins gouvernementaliste ou premier ministérialiste selon la place de chac (...)

56En effet, le droit comparé nous montre très clairement que, dans les démocraties contemporaines stabilisées23 les régimes parlementaires monoreprésentatifs fonctionnent toujours dans un système parlementariste24. Ils ne fonctionnent jamais dans un système présidentialiste. Dans ce type de régime, l’incidence du système de variables déterminantes sur l’influence du chef de l’Etat dans la vie politique, et notamment selon que l’on se trouve ou non dans une période de cohabitation, est pratiquement nulle.

57A l’opposé, dans tous les régimes bireprésentatifs, qu’ils soient parlementaires (comme en France ou au Portugal) ou non (comme aux Etats-Unis), l’incidence du système de variables déterminantes sur l’influence et la configuration des cohabitations peut être infiniment plus grande. Ainsi, aux Etats-Unis comme en France, on observe que l’influence de fait du président sur la détermination de la politique nationale dépend de la combinaison de nombreux facteurs, comme le contexte économique ou géopolitique (les situations de crise favorisant la puissance présidentielle comme on l’a vu dans ces deux pays après le 11 septembre), sa personnalité, sa légitimité (on se souvient de l’influence de la légitimité historique de de Gaulle), sa popularité, le fait qu’il soit en début ou en fin de mandat etc. Surtout, parmi les pays de l’U.E., la France hors cohabitation est le seul dans lequel les partis politiques choisissent de placer leur leader à la présidence de la République et non pas au poste de chef du gouvernement. Or cette habitude (qui s’explique essentiellement comme nous l’avons vu par le fait qu’en France c’est le chef de l’Etat et non le premier ministre qui dispose de l’arme majeure qu’est le droit de dissolution) exerce évidemment une influence sur la pratique. En effet, on retrouve ici une sorte de phénomène de “boule de neige”. Les partis placent leur leader à la présidence puisque c’est là que se trouve en fait le pouvoir le plus important (la majeure partie du temps). Ensuite, on considère qu’il est normal que le pouvoir le plus important appartienne au président puisque c’est lui qui est le leader politique de la majorité. Ainsi, les habitus favorisent le renforcement de la légitimité présidentielle, et la légitimité politique du président favorise ses abus de pouvoirs. Ses abus de pouvoirs lui permettent alors de renforcer les habitus selon lesquels il serait normal qu’il dirige la politique nationale.

  • 25 Soit il n’y a pas de majorité parlementaire stable, et alors le président peut jouer un rôle d’arb (...)

58Dans les autres régimes parlementaires bireprésentatifs de l’U.E., la répartition des forces est variable25. Mais, de manière désormais constante dans les démocraties occidentales, le président, qui ne dispose presque jamais du droit de dissolution, ne dirige jamais la politique nationale à la place du premier ministre. Les habitus et la pratique des partis incitent donc au respect de la constitution et le président ne pourrait donc en fait se permettre d’outrepasser ses compétences. Cependant, dans un contexte de crise, et notamment en période de cohabitation, le président peut jouer un rôle d’arbitre nettement plus actif que dans les régimes monoreprésentatifs. L’influence du système de variables déterminantes sur le fonctionnement de la cohabitation est donc bien moins grande qu’en France, mais bien plus grande que dans les régimes monoreprésentatifs.

59Il résulte de ces observations que si l’on veut un régime dans lequel la pratique institutionnelle ne varie pas au gré des cohabitations et dans lequel la cohabitation ne pose pas de problème, le plus simple et le plus sûr est d’adopter un régime monoreprésentatif. Donc, a priori, un régime parlementaire monoreprésentatif.

60Tout régime bireprésentatif comporte des risques de cohabitation conflictuelle. Cependant l’importance et la dangerosité de ces conflits seront très différents selon le type de régime bireprésentatif choisi –parlementaire ou non– et selon les aménagements précis de ce régime. Enfin, l’analyse a priori de l’incidence potentielle des éléments du système de variables déterminantes doit permettre au moins dans une large mesure d’anticiper ces effets et donc de prendre des dispositions visant à réduire leurs effets négatifs. Il conviendra de s’assurer, dans toute la mesure du possible, que la combinaison entre le régime et le système de variables conduira à un ou des systèmes politiques respectueux de l’équilibre entre légitimité, responsabilité et pouvoirs.

Notes

1 Allocution télévisée de J. Chirac le 31 mars 2006.

2 Le Conseil constitutionnel a considéré que le gouvernement peut sans problème utiliser la voie de l’amendement pour introduire le CPE, renouvelant l’autorisation ainsi donnée au gouvernement de contourner par ce biais l’obligation qui lui est faite de consulter le Conseil d’Etat lorsqu’il adopte un projet de loi. Décision 535 DC, 8ème considérant : “Le deuxième alinéa de l’article 39 n’impose la consultation du Conseil d’Etat et la délibération du Conseil des ministres que pour les projets de loi […] et non pour les amendements”. Les requérants persistaient à s’opposer à une jurisprudence déjà rendue en ce sens, en soutenant que l’article 8 – portant CPE – de la loi dite “pour l’égalité des chances”, n’aurait pas dû être introduit par un simple amendement mais aurait dû figurer dans le projet de loi en raison de “sa nature, sa portée, son ampleur”. L’obstination des requérants ne semble pas s’expliquer par leur ignorance, contrairement à ce que certain commentateur avait pu se croire autorisé à prétendre, mais plutôt par la conviction tout à fait fondée dans le caractère éminemment contestable de cette jurisprudence.

3 Il a considéré que la question de la violation alléguée de normes internationales (convention de l’OIT) ou communautaires (directive) par la loi ne relève pas de sa compétence, dès lors que la loi en question n’a pas pour objet de mettre en œuvre la directive invoquée. Considérants 27 et 28 de la même décision. En ce qui concerne la directive, une nouvelle évolution est à noter par rapport à la décision de principe Economie numérique du 10 juin 2004, en ce que la décision du 31 mars 2006 laisse entendre qu’une loi dont l’objet serait de transposer une directive peut être déclarée inconstitutionnelle du fait de son inconventionnalité si elle n’est pas compatible avec les objectifs fixés par cette directive.

4 Cf. E. DOCKÈS, “Le stroboscope législatif”, Droit social, déc. 2005.

5 Sur ces notions cf. M.-A. COHENDET, Droit constitutionnel, LGDJ, 3ème éd. 2006 et “La classification des régimes, un outil pertinent dans une conception instrumentale du droit constitutionnel”, Mélanges M. Troper, Economica 2006, p. 299 à 314. Après l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie dans l’U. E. en 2007, il y aura 26 régimes parlementaires sur 27, et parmi ces 26, 11 régimes parlementaires bireprésentatifs.

6 La pratique est souvent un peu hésitante sur ce point durant les premières années de ces régimes, comme c’est encore un peu le cas dans certains pays d’Europe centrale et orientale, mais, dans les démocraties stabilisées, la pratique est ensuite toujours marquée par la direction de l’exécutif par le premier ministre, le président ayant des fonctions d’arbitre.

7 Par opposition au régime politique, que nous entendons au sens strict pour désigner l’organisation institutionnelle prévue par le texte constitutionnel.

8 La cohabitation doit être définie ainsi de manière large, car elle peut concerner tous les types de régimes. Certains auteurs désignent seulement par là trois périodes de la Vème République, ce qui est beaucoup trop restrictif (notamment en ce que cela ferme la porte d’une vision historique et comparatiste de ce problème et conduit à en avoir une vision beaucoup trop étroite, donc déformée). D’autres, notamment lorsqu’ils s’expriment en anglais, désignent par “cohabitation” seulement la coexistence institutionnelle entre un président et un premier ministre politiquement antagonistes et parlent de “incongruence” pour désigner l’antagonisme entre président et majorité parlementaire. Cette vision est trop restrictive et en outre déformatrice car elle néglige le fait que la coexistence entre président et premier ministre n’est alors que la conséquence logique de la confrontation entre un chef de l’Etat et une majorité parlementaire antagonistes et elle incite à oublier, tant d’un point de vue théorique que pratique, le fait que c’est bien entre la majorité parlementaire et le chef de l’Etat que se joue ce duel au sommet.

9 Cf. M.-A. COHENDET, L’épreuve de la cohabitation (1986-1988), thèse, Lyon, 1991 ; La cohabitation, leçons d’une expérience, P.U.F., 1993 ; “La cohabitation”, Pouvoirs n ° 91, 1999 ; Droit constitutionnel, préc., et “La notion de système de variables déterminantes”, Mélanges Jean Gicquel, à paraître.

10 Déclaration devant le Comité consultatif constitutionnel, le 8 août 1958.

11 Ce que l’on croyait pouvoir qualifier de “coutumes constitutionnelles” n’étaient au mieux que des conventions constitutionnelles, entendues comme des accords sur l’interprétation de la constitution qui ne sauraient prétendre avoir une quelconque valeur juridique, ne pouvant en aucun cas modifier le texte constitutionnel. Cf. P. AVRIL, Les conventions de la constitution, P.U.F., coll. Léviathan et notre thèse précitée.

12 Rappelons qu’au début de la Vème République la doctrine soulignait évidemment unanimement ce caractère parlementaire du régime, mais c’est surtout à partir de 1962 que la qualification de “régime semi-présidentiel” a donné l’illusion que notre régime n’était plus parlementaire, alors même que M. Duverger notait dans son manuel que ces régimes sont bien des régimes parlementaires dès lors que le gouvernement y est responsable devant le Parlement. Sur le plan politique, de nombreuses déclarations de l’opposition à l’Assemblée, et même parfois dans les rangs de la majorité, dénonçaient les inconvénients d’une interprétation présidentialiste de la constitution. Mais elles devinrent plus rares lorsque, progressivement, la gauche se rallia à la Vème République (v. O. DUHAMEL, thèse), et il faut ensuite surtout attendre la cohabitation pour que l’on dénonce à nouveau les vices d’une pratique présidentialiste.

13 On se souvient que pour Napoléon Bonaparte, “Une constitution doit être courte et obscure”.

14 Comme l’avait très clairement souligné Michel Debré dans son discours de présentation du projet de constitution au Conseil d’Etat le 27 août 1958.

15 Entendus ici comme étant les habitudes mentales relatives à la perception d’une institution, c'est-à-dire en particulier l’image que l’on se fait habituellement du rôle que doit jouer un organe de l’Etat, par exemple le président de la République ou le premier ministre.

16 On sait cependant que le quinquennat ne saurait suffire à empêcher les cohabitations, même s’il en réduit la probabilité (hypothèses de dissolution en cours de mandat, de décès ou de démission du président).

17 Comme on l’a vu notamment lors de la crise du CPE.

18 Rappelons qu’un régime parlementaire (i. e. régime de distinction des fonctions dans lequel le gouvernement est responsable devant le Parlement) peut être monoreprésentatif ou bireprésentatif selon que, au sommet de l’Etat entre le législatif et l’exécutif, un seul ou deux organes sont élus directement ou quasi-directement par les citoyens. Lorsqu’il est monoreprésentatif, seuls les parlementaires sont directement désignés (en principe seulement dans la chambre basse, parfois dans les deux chambres). Lorsqu’il est bireprésentatif, les citoyens désignent en outre directement ou quasi-directement le chef de l’Etat (voire, exceptionnellement, le premier ministre). Un régime bireprésentatif peut être parlementaire, comme en France, ou non parlementaire, et l’on se trouve alors dans le régime présidentiel des Etats-Unis.

19 Le président est alors généralement élu par les Chambres, et pour veiller à ce qu’il soit bien un homme de consensus, on exige parfois une majorité renforcée, par exemple une majorité des 2/3. C’est actuellement le régime notamment de l’Allemagne, la Grèce ou l’Italie. Rappelons qu’en Grèce une cohabitation a conduit à une réduction des pouvoirs présidentiels.

20 Notons que dans la VIème République envisagée par Bastien François et Arnaud Montebourg, le droit de dissolution appartiendrait au premier ministre, cependant le président conserverait aussi la faculté d’y recourir. S’il est certain que ce droit doit appartenir au premier ministre si l’on veut enfin équilibrer nos institutions, la question de savoir s’il faut préserver ce droit au profit du président est beaucoup plus délicate et incertaine. Elle dépend du rôle que l’on entend lui faire jouer, car ce droit est une arme majeure.

21 A cela près que le gouvernement était alors responsable devant l’Assemblée.

22 Contrairement à ce qu’affirme encore une partie de la doctrine, il convient de souligner qu’en régime parlementaire, moniste en particulier (c’est le cas en France puisque le président ne se voit pas attribuer par la constitution le pouvoir de révoquer le gouvernement), les pouvoirs du chef de l’Etat soumis à contreseing sont des pouvoirs formels du président et des pouvoirs réels du premier ministre, et non pas des pouvoirs partagés. Les travaux préparatoires et notamment les déclarations de de Gaulle sont limpides sur ce point. L’élection du président directement par le peuple ne saurait suffire à transformer des pouvoirs formels en pouvoirs partagés. Cependant la légitimité politique ainsi conférée au président lui a permis en pratique de s’affranchir de certaines règles constitutionnelles puisqu’il demeurait en même temps politiquement irresponsable. En pratique, hors cohabitation, le président dirigeait seul tous les domaines (donc il n’y avait plus vraiment de domaine qui lui était réservé) et durant les cohabitations, le président est parvenu à faire croire que ces matières appartenaient à un domaine partagé entre lui et le premier ministre, tandis que tous les autres étaient (enfin) dirigés par le premier ministre.

23 A contrario de ce que l’on a parfois observé dans l’histoire, alors que la démocratie n’était pas acquise, et avec des exceptions possibles dans les jeunes démocraties non encore stabilisées comme à Taïwan, en Corée du Sud ou dans certains pays d’Europe de l’Est.

24 Qui pourra être plus ou moins gouvernementaliste ou premier ministérialiste selon la place de chacun des organes dans la détermination de la politique nationale, mais qui appartiendra toujours à la famille des systèmes parlementaristes puisque, dès lors que le gouvernement est choisi et contrôlé par la majorité parlementaire, c’est elle qui choisit fondamentalement la politique nationale.

25 Soit il n’y a pas de majorité parlementaire stable, et alors le président peut jouer un rôle d’arbitre assez actif, qu’il y ait ou non cohabitation. Les cohabitations sont moins tranchées qu’en France, du fait aussi de la division des parlementaires (il en fut ainsi longtemps en Finlande). Soit il existe une majorité parlementaire stable. Dans ce cas de figure, plusieurs hypothèses se présentent. Si le président est face à une majorité qui lui est hostile (hypothèse de cohabitation) il est particulièrement affaibli. Cependant, s’il est considéré comme le leader de l’opposition, il n’est pas non plus réduit à l’impuissance totale car il peut tenter de freiner ou de bloquer la politique de la majorité (parlementaire). Si le président est face à une majorité qui est de son bord politique, de deux choses l’une. Soit il est le leader de la majorité (exemple unique de la France) et alors il est très puissant. Soit il n’est pas regardé comme étant le leader de la majorité puisque c’est le premier ministre qui est ce leader, et c’est alors que le président est en fait le plus faible. C’est la situation que l’on observe généralement, notamment au Portugal.

Auteur

Professeur de droit public à l’université Panthéon – Sorbonne (Paris 1)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

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