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Qu'en est-il de la simplification du droit ?

 | 
Frédérique Rueda
, 
Jacqueline Pousson-Petit

Cinquième partie. Simplification, accès au droit et allègement des procédures

La simplification du droit budgétaire : le verre à moitié vide ou à moitié plein ?

Francis Quérol

Texte intégral

  • 1 Le champ de cette étude englobera les finances étatiques, locales, sociales et communautaires (ce (...)
  • 2 Cette définition commune de la simplification se retrouve dans différents dictionnaires de la lang (...)
  • 3 La loi no 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement d (...)

1Où en est la simplification... du droit budgétaire ? L’association de ces idées constituera, assurément, un curieux attelage tant le droit budgétaire, entendu au sens le plus large du terme comme l’ensemble des procédures de prévision et d’autorisation des ressources et les dépenses des personnes publiques1, ainsi que leur mise en œuvre, passe, y compris parmi les juristes, pour une matière austère et réservée à des initiés. Mais d’un autre côté pourquoi donc le droit budgétaire devrait-il rester à l’écart de la simplification du droit, c’est-à-dire de cette volonté de rendre les règles de droit moins complexes, plus aisées et accessibles2 si, naturellement, simplification de la sphère juridique il y a3 ?

2En réalité, la complexité attachée à cette question rend illusoire une quelconque réponse tranchée : le verre est-il à moitié vide ou à moitié plein ? La prudence recommande au contraire de ne rien décider hâtivement et de résoudre l’interrogation en l’abordant sous un angle différent de celui de la confrontation irréductible de la simplification et du droit budgétaire. En effet, cette thématique possède un certain degré de pertinence, selon nous, dès lors qu’il s’agit de savoir qui en est le bénéficiaire.

  • 4 Rares sont les citoyens qui connaissent l’existence de la loi organique du 1er août 2001 (no 2001- (...)
  • 5 Par exemple le Code général des collectivités territoriales pour les finances des collectivités te (...)

3Certes, le droit budgétaire demeure une discipline ésotérique pour le citoyen et l’un des premiers éléments de la simplification n’est-il pas la connaissance de la règle de droit ? Or comment le citoyen pourrait-il accéder aux sources du droit budgétaire s’il n’existe pas de code général de droit ou de procédure budgétaire (ni à l’échelle nationale ni même communautaire) alors que le phénomène de la codification a très largement pénétré tant d’autres disciplines juridiques4. En définitive, l’inaccessibilité du droit budgétaire le rend complexe au citoyen, en dépit de la codification de certaines procédures budgétaires. Dans l’ensemble, cet effort reste insuffisant pour le citoyen qui n’accède pas aux dispositions budgétaires, certes codifiées, mais noyées parmi les dispositions générales de quelques rares codes5. Et si d’aventure le citoyen accède aux sources du droit budgétaire se pose, incontestablement, la question de la compréhension de la réglementation budgétaire. Qu’importe le mal est fait et pour le citoyen, le verre est assurément vide !

  • 6 Y compris pour les citoyens à condition qu’ils puissent accéder à la connaissance des règles budgé (...)

4En revanche, la question de l’accès aux sources ne se pose pas pour l’observateur averti des procédures budgétaires. Un premier obstacle est donc levé. Pour autant, la simplification touche-t-elle le droit budgétaire ? Certes, l’existence d’un corpus commun de règles telles que la préparation des actes budgétaires par les autorités exécutives, leur vote par les assemblées parlementaires ou délibérantes ainsi que la transposition des principes des finances étatiques aux finances locales et sociales, constitue un socle, mais ce socle n’autorise pas à conclure en faveur d’un réel processus de simplification. La culture de simplification ne caractérise pas le droit budgétaire, en tout cas pas directement. Si une politique nationale ou communautaire de simplification avait été menée, cela se saurait. Néanmoins, des éléments de simplification ont façonné le droit budgétaire. Plus précisément, l’une des tendances fortes du droit budgétaire contemporain réside dans le partage d’une vision, nationale et communautaire, de prise en compte des impératifs de gestion pouvant motiver une possible simplification du droit budgétaire. En d’autres termes, l’ouverture aux exigences de rentabilité, de performance et d’efficacité structure les différents aspects des finances publiques contemporaines : posant le même diagnostic, les gouvernants nationaux et communautaires ont, sensiblement, prescrit les mêmes remèdes. Or précisément l’uniformisation des procédures qui se traduit par la standardisation, peut être perçue comme source de simplification6. Mais il ne faut pas se leurrer, les rapprochements constatés, d’une part, ne s’inscrivent pas, nécessairement, dans un mouvement universel, d’autre part, demeurent encore, pour le citoyen, passablement techniques et sophistiqués et partant passablement complexes. Le verre se présente aussi à moitié plein !

  • 7 Cette question appelle une réponse nécessairement subjective puisqu’elle dépend du degré de simpli (...)

5En définitive, la simplification en droit budgétaire, si tant est qu’elle existe réellement, reste largement à faire pour le citoyen et ne profite qu’aux techniciens de cette discipline. Elle résulte alors de l’uniformisation transcendée par les impératifs de gestion. Ces derniers ont si intensément marqué la réflexion des pouvoirs publics que des principes communs, formant en quelque sorte “l’épine dorsale” du droit budgétaire contemporain, en ont résulté. Tantôt ces principes coexistent avec les principes traditionnels, tantôt ils se substituent à eux. Mais incontestablement un alignement des procédures budgétaires nationale, communautaire, sociale et locale, se traduisant par un moindre degré de diversité en est résulté. S’agit-il d’une réelle simplification ? Chacun jugera7, mais concrètement les manifestations de ces principes budgétaires communs sont triples : d’abord une place de choix est désormais réservée à la pluriannualité, bien que l’annualité, principe ô combien classique, demeure, ce qui s’analyse en une dissociation du temps démocratique et du temps budgétaire (I), ensuite, la présentation des dépenses des personnes publiques repose très largement sur une approche fonctionnelle ce qui a amélioré la lisibilité des documents budgétaires (II), enfin, les procédures de contrôles intègrent davantage les techniques de l’auditorat (III).

I – LA PLURIANNUALITÉ EN COMPLÉMENT DE L’ANNUALITÉ BUDGÉTAIRE : LA DISSOCIATION DU TEMPS DÉMOCRATIQUE ET DU TEMPS BUDGÉTAIRE

  • 8 Articles 1 et 6 notamment de la loi organique du 1er août 2001 (Etat), L 1612-1 du CGCT (collectiv (...)
  • 9 La pluriannualité a, également, été adoptée par d’autres Etats européens connue la Grande-Bretagne (...)

6Bien que le principe de l’annualité budgétaire vive en tant que principe du droit budgétaire consacré par les textes8, les impératifs de gestion ont obligé les pouvoirs publics à le dépasser d’un point de vue temporel et à lui associer la pluriannualité. Ce faisant, les gouvernants dissocient le temps démocratique et le temps budgétaire. Le temps démocratique correspond au principe de l’annualité budgétaire : il s’entend comme la nécessité pour l’instance parlementaire (délibérante) de se prononcer sur les recettes et les dépenses de l’institution publique tous les ans et, pour cette dernière, de l’obligation de les réaliser dans le cadre de l’exercice annuel. Le temps budgétaire, qui assimile les impératifs de gestion, se définit comme le laps de temps idéal de programmation, de gestion et de maîtrise des dépenses des personnes publiques. Si le temps démocratique suppose l’intervention annuelle de l’instance parlementaire (délibérante), le temps budgétaire s’inscrit dans le cadre de la pluriannualité seul jugé apte à maîtriser les finances publiques9.

7De fait, la pluriannualité se retrouve tant dans la programmation des autorisations budgétaires (B) que dans la gestion des crédits budgétaires (B).

A – La pluriannualité des programmations budgétaires comme mode de maîtrise des finances publiques

8De ce point de vue, le droit communautaire a incontestablement inspiré le droit français.

  • 10 Même si dans les aimées 1980 et début des aimées 1990 la France avait connu une relance de la plan (...)
  • 11 Cet instrument à été depuis consacré par les articles 17 TUE et 295 TFUE.

9L’approche pluriannuelle des programmations budgétaires est originellement, un apport du droit communautaire10. En effet, au début des années 1980, les difficultés financières et institutionnelles de l’Union européenne (opposition entre le Conseil, le Parlement et la Commission) débouchèrent sur la création d’un nouvel instrument juridique financier non prévu par le TCE : l’accord interinstitutionnel (AII)11.

  • 12 Voir le nouvel article 270 bis TFUE.
  • 13 Article 312 TFUE.
  • 14 Article 310 TFUE.

10L’AII présente un double intérêt budgétaire. D’une part, il pacifie la procédure budgétaire dans la mesure où il traduit un accord financier entre les trois institutions communautaires composant le pouvoir budgétaire communautaire. Ainsi donc, les difficultés financières sont aplanies avant même le vote des budgets des exercices couverts par l’AII. D’autre part, l’AII constitue un cadre financier pluriannuel contraignant (sept ans) puisqu’il fixe un plafond de crédits par grandes catégories de dépenses (les rubriques), bien qu’il ne constitue pas, en lui-même, un budget de caractère pluriannuel puisque le vote du budget de chaque exercice est nécessaire pour fixer le niveau de dépense et la répartition des crédits entre les différentes lignes budgétaires12. Le mécanisme des AU repose sur le principe de la discipline budgétaire (article 270 du TCE. article 272 du TFUE)13 et son application permet de contrôler l’évolution des dépenses communautaires sur plusieurs années. Un tel dispositif s’explique par l’interdiction de principe, en droit communautaire, du recours à l’emprunt en vue de couvrir les déficits prévus dans le budget d’un exercice donné (article 268 TCE)14. Concrètement. l’Union européenne a adopté, en 2006, son quatrième cadre financier qui couvre la période 2007-2013.

11C’est un schéma assez semblable que retient le constituant français dans l’article 34 de la Constitution tel que résultant de la réforme du 23 juillet 2008 (loi no 2008-724). En effet, “les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation” lesquelles “s’inscrivent dans l’objectif d’équilibre des comptes des administrations publiques”. Les dispositions constitutionnelles appellent plusieurs remarques.

  • 15 Essentiellement Etat (y compris les organismes divers d’administration centrale [CNRS par exemple] (...)
  • 16 En particulier elle arrête le montant des plafonds des dépenses du budget général.
  • 17 Elle précise le taux d’évolution de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie).
  • 18 Au titre du prélèvement sur recettes, de la dotation générale de décentralisation et les autres cr (...)
  • 19 Elle prévoir un seuil plancher de recettes fiscales au profit de l’Etat et des organismes de sécur (...)

12A l’évidence le constituant français intègre, en l’adaptant, dans l’ordre juridique national un cadre financier pluriannuel : la loi de programmation des finances publiques. Cette dernière trace pour une période triennale la trajectoire financière envisagée pour l’ensemble des administrations publiques conformément à l’approche consolidée des finances publiques15 telles que résultant du Traité de Maästricht. La loi de programmation ne se substitue pas aux lois de finances annuelles ni aux lois de financement de la sécurité sociale, elle ne le pourrait d’ailleurs, sans doute pas. Concrètement la première loi de programmation des finances publiques adoptée le 9 février 2009 (no 2009-135) par le Parlement comprend, à titre essentiel, trois catégories de dispositions. Elle fixe le taux d’évolution des soldes des administrations publiques (Etat, collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale) ; elle encadre l’évolution des dépenses publiques de l’Etat16, des organismes de sécurité sociale17 et des contributions financières de l’Etat au profit des collectivités territoriales18 ; elle arrête des dispositions assurant la maîtrise des recettes de l’Etat et des organismes de sécurité sociale19.

13De la même façon que le cadre financier pluriannuel communautaire ne se substitue pas à l’adoption du budget général de l’Union européenne, la loi de programmation des finances publiques n’entend pas faire l’économie des lois de finances ni des lois de financement de la sécurité sociale de chaque exercice budgétaire. Ces dernières doivent, toujours, être adoptées par le Parlement dans les conditions de droit commun (annualité) et dans le respect des dispositions de la loi de programmation des finances publiques.

14De façon tout aussi incontestable, un impératif de gestion a guidé la démarche du constituant français. En effet l’article 34 de la Constitution proclame solennellement que la loi de programmation des finances publiques vise à parvenir à l’équilibre des comptes des administrations publiques. Il s’agit, par ces dispositions, pour le constituant de montrer son attachement à la règle communautaire prohibant les déficits publics excessifs (supérieurs à 3 % du PIB). La première loi de programmation des finances publiques en atteste dans plusieurs de ces articles et commande, de surcroît, que le surplus éventuel de recettes fiscales étatiques, constaté durant la période de référence, soit affecté à la réduction du déficit budgétaire (article 9). On remarque que la maîtrise financière et, partant, un impératif de gestion accompagne et motive la pluriannualité.

15La loi de programmation des finances publiques a le mérité d’exister. Sera-t-elle un instrument suffisant de maîtrise des finances publiques ? Cela reste à voir.

B – La pluriannualité dans la gestion des crédits comme moyen de dépassement de l’exiguïté de l’annualité budgétaire

  • 20 L’article 12 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances (...)

16La pluriannualité dans la gestion des crédits ne constitue pas une nouveauté en droit budgétaire. Dans le passé, le financement des dépenses s’étalant sur plusieurs exercices budgétaires avait donné lieu à des aménagements comme en témoignent, au niveau de l’Etat, les techniques des autorisations de programme et des crédits de paiement20.

17De fait, l’exiguïté de l’annualité budgétaire ne permettant pas la prise en charge financière de certaines dépenses, notamment les dépenses pluriannuelles d’investissement, l’idée avait été retenue de scinder intellectuellement une opération, logiquement, monolithique. C’est ainsi que l’on avait dissocié le pouvoir de décider de réaliser une dépense (engager dans le langage technique) et l’obligation de la payer. Mais quoi qu’il en soit, le découplage s’inscrivait toujours dans le cadre de l’annualité budgétaire étant donné que le pouvoir de dépenser comme l’obligation de payer dépendaient d’une autorisation donnée par l’acte budgétaire voté annuellement.

18D’un point de vue technique, les autorités publiques compétentes disposaient de deux types d’autorisations budgétaires : l’une permettant d’engager les crédits dans la limite d’un montant et l’autre l’autorisant à payer les dépenses préalablement engagées dans le cadre de l’exercice budgétaire ou dans celui d’un exercice antérieur. Par voie de conséquence, le montant des deux autorisations budgétaires ne coïncidait pas nécessairement étant donné que, d’une part, une dépense pouvait fort bien être financée par des crédits ouverts au titre de l’exercice suivant et, d’autre part, des crédits ouverts au titre d’un exercice pouvaient couvrir des engagements résultant d’exercices antérieurs. Mais comment donc les finances de l’Etat, des collectivités territoriales, des organismes de sécurité sociales et les finances européennes appliquent-elles, désormais, ces principes ? Trois hypothèses peuvent être distinguées.

  • 21 Voir Infra II, A.

19La première concerne les finances étatiques. La situation reste fort simple depuis l’intervention de la loi organique du 1er août 2001. En effet, les articles 7 et 8 de cette loi érigent en principe la dissociation entre le pouvoir de dépenser et l’obligation de payer une dépense et ce quelle qu’en soit sa nature (fonctionnement, intervention ou investissement) et son étalement dans le temps (annuelle ou pluriannuelle). La loi organique (article 8) reprend donc l’ancien système des autorisations de programme, requalifiées pour la circonstance en autorisation d’engagement (AE), et des crédits de paiement (CP). Désormais toute dépense fait l’objet, en loi de finances, d’une double évaluation en AE et en CP. Deux remarques s’imposent. D’abord, l’évaluation des dépenses en AE et en CP est la conséquence de la fongibilité des crédits prévus par l’article 7 de la loi organique : les crédits des programmes de l’Etat21 sont présentés par titre et ces derniers possèdent un caractère indicatif. Ainsi donc, dans les limites d’un programme, des crédits initialement affectés à une dépense pourront, en définitive, couvrir d’autres types de dépenses annuelles ou pluriannuelles (fongibilité). Une particularité concerne les crédits de personnel, si ces derniers peuvent, en effet, recevoir une affectation différente de l’affectation initiale, ils ne peuvent pas être complétés par des crédits initialement affectés à une autre dépense (fongibilité asymétrique). Ensuite, dans la mesure ou la loi organique disjoint le pouvoir de dépenser et l’obligation de payer, le montant des AE et des CP inscrits en loi de finances ne concorde plus, sauf pour les dépenses de personnel, fongibilité asymétrique des crédits oblige.

20La deuxième intéresse les finances communautaires et les finances locales. Le découplage entre le pouvoir de dépenser et l’obligation de payer constitue, dans ce cas, une simple faculté laissée aux autorités compétentes.

  • 22 Le budget de l’Union européenne comporte deux tomes (Querol Francis. Finances publiques. 2ème éd. (...)
  • 23 Telles que par exemple : affaires économiques et financières, entreprises, concurrence, emploi et (...)

21Pour ce qui est du droit communautaire, l’article 7 du règlement financier du 25 juin 2002 précise, sans ambiguïté la coexistence, dans le budget de l’union européenne, de deux catégories de crédits pour financer une dépense : les crédits dissociés et les crédits non dissociés. Les premiers donnent lieu à des crédits d’engagement et des crédits de paiement ; les seconds font l’objet d’une évaluation prenant la forme d’une simple ouverture de crédits. Par conséquent, seuls les crédits dissociés s’inscrivent dans la logique de dépassement de l’annualité budgétaire. Plus précisément, les crédits dissociés se retrouvent dans le tome II du Budget de l’Union européenne22 et dans son unique section (section III) consacrée à la Commission, lorsque sont détaillés les crédits affectés aux différentes politiques communautaires23. Les crédits y sont présentés dans deux colonnes : une première correspondant aux “engagements” et une seconde autorisant les “paiements”.

  • 24 Le budget des collectivités territoriales inclut deux sections. La section de fonctionnement compr (...)

22Pour ce qui est des finances locales, après maints atermoiements, les techniques de gestion pluriannuelle des deniers, en cours au niveau de la loi de finances, ont été transposées au niveau local. Force est cependant de remarquer que l’adaptation aux finances locales s’est faite en fonction des circonstances et le bon vouloir des gouvernants, ce qui laisse une désagréable impression d’improvisation. C’est ainsi que les finances locales admettent les deux techniques successivement appliquées aux dépenses étatiques dans la loi de finances. D’une part, la technique des autorisations de programme et des crédits de paiement s’applique, pour des raisons historiques, aux seules dépenses d’investissement24. En effet, lorsqu’il s’est agi d’autoriser le financement des dépenses pluriannuelles d’investissement, le législateur a reproduit le modèle de la loi de finances. Cette raison explique pourquoi pendant longtemps seules des dépenses de la section d’investissement ont bénéficié de la possibilité de morceler, techniquement parlant, engagement et paiement, conformément aux solutions retenues dans la loi de finances, avec les autorisations de programme et les crédits de paiement. Si la loi organique est présentée à bien des égards comme une révolution copernicienne. la transposition de ses principes au droit budgétaire local s’inscrit dans le plus pur classicisme. Aussi bien le droit budgétaire local autorise-t-il les dépenses de la section de fonctionnement à prévoir, sans l’imposer toutefois, une évaluation en AE et en CP, à l’instar des solutions consacrées par la loi de finances (article L 2311-3 du CGCT). En définitive, la disjonction du pouvoir de dépenser et de l’obligation de payer consacre une double approche au niveau local : une approche classique avec les autorisations de programme et des crédits de paiement réservée aux dépenses d’investissement, une approche renouvelée inspirée par la loi organique du 1er août 2001 avec les AE et les CP pour les dépenses de la section de fonctionnement.

  • 25 Voir notamment l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance-maladie) décliné dans les partie (...)
  • 26 L’article LO 111-3 du CSS énonce que la loi de financement de la sécurité social comprend quatre p (...)

23Les finances sociales se singularisent des finances nationales, communautaires et locales dans la mesure où elles n’intègrent pas la même démarche séparant le pouvoir de dépenser et l’obligation de payer. Plusieurs explications peuvent être avancées. D’abord, la loi de financement de la sécurité sociale, qui s’analyse comme l’acte budgétaire des organismes de sécurité sociale, constitue bien plus un acte de prévision qu’un acte de prévision et d’autorisation comme le sont les actes budgétaires classiques. Il en découle donc que les montants votés, notamment s’agissant des dépenses, possèdent un caractère bien moins contraignant que les autorisations et les prévisions résultant des autres actes budgétaires de l’Etat, des collectivités territoriales et de l’Union européenne. De fait, la loi de financement de la sécurité sociale, de façon tout à fait officielle se réfère aux prévisions de recettes et aux objectifs de dépenses25, là ou un acte budgétaire classique associe prévision et autorisation ce qui. en matière de dépense, revient, en principe, à la fixation d’un montant à ne pas dépasser. Cependant, même si la gestion pluriannuelle des dépenses sociales n’emprunte pas la forme classique de la scission entre pouvoir de dépenser et obligation de payer la loi de financement de la sécurité sociale ne rejette pas complètement une telle approche. En effet, dans sa troisième partie26, la loi de financement de la sécurité sociale intègre une annexe B correspondant à une projection quadriennale de recettes, de dépenses et du solde des organismes de sécurité sociale. Cette démarche, toute proportion gardée, atteste de la volonté du législateur d’inscrire aussi la gestion des fonds sociaux dans le cadre de la pluriannualité.

II – LA PRÉSENTATION FONCTIONNELLE DES DÉPENSES PUBLIQUES OU L’AMÉLIORATION DE LA LISIBILITÉ ET DE L’EFFICACITÉ DES INTERVENTIONS PUBLIQUES

24La présentation fonctionnelle des dépenses publiques, dans les différents actes budgétaires, constitue un facteur de lisibilité des interventions des personnes publiques avantageux tant pour le citoyen que pour le spécialiste et, assurément, un moyen commode de simplifier le droit budgétaire. En effet, classiquement l’acte budgétaire favorisait la présentation administrative des dépenses et les interventions des personnes publiques y étaient classées en fonction de leur nature : dépenses de personnel, de fonctionnement, d’intervention, intérêt de la dette... Une telle présentation, bien que parfaitement irréprochable au regard des principes budgétaires et convenant parfaitement à un Etat ou une institution publique modeste dans ses interventions et dans son rôle, n’en restait pas moins particulièrement statique. Comme le registre des interventions publiques s’est étoffé et diversifié, la présentation par nature des dépenses publiques n’a plus permis de saisir la richesse de ces dernières et, surtout, d’en mesurer l’efficacité. Aussi à l’orée des années 2000. la nécessité d’une présentation basée sur les interventions des personnes publiques (donc fonctionnelle) s’est-elle, naturellement, imposée. Il va de soi qu’une meilleure connaissance des interventions des personnes publiques, par la précision qu’elle apporte, œuvre, aussi, en faveur de la simplification du droit budgétaire.

25La préoccupation d’une présentation fonctionnelle des dépenses publiques ne revêt pas le même degré d’acuité pour les collectivités territoriales que pour les autres personnes publiques.

A – La présentation ostensiblement fonctionnelle des dépenses de l’Etat, des organismes de sécurité sociale et de l’Union européenne

26En ce qui concerne ces trois aspects du droit budgétaire, une préoccupation commune fondée sur la mesure du “taux de réussite” des interventions publiques, entendu comme la comparaison entre les objectifs escomptés et les résultats atteints, fonde la présentation fonctionnelle des dépenses publiques. De ce point de vue, l’Union européenne et l’Etat en ont été les précurseurs.

  • 27 Voir l’article 27 du règlement financier du 25 juin 2002 et l’accord interinstitutionnel sur la di (...)
  • 28 Voir supra I, B.

27Le droit budgétaire communautaire porte une attention toute particulière au principe de bonne gestion financière qui implique une approche originale des dépenses. Une gestion plus efficace et plus rentable des dépenses communautaires présume la définition d’objectifs vérifiables et d’indicateurs pertinents27. Pour ce faire, l’autorité investie du pouvoir de préparer le budget (la Commission) se trouve confrontée à la nécessité de définir des priorités politiques, de leur allouer des moyens financiers et humains et de mettre à disposition de l’autorité budgétaire (Conseil et Parlement) les résultats atteints lors des exercices antérieurs. Une architecture, particulièrement, élaborée a donc été mise en place. La Commission est ainsi chargée de réfléchir, dans le cadre des perspectives budgétaires pluriannuelles, à une gestion par activités (GPA) (identification des priorités politiques) puis de les combiner avec les exigences découlant de l’autorisation budgétaire annuelle en arrêtant la stratégie politique annuelle (SPA). Ces éléments, après approbation par l’autorité budgétaire, serviront de base de travail pour la préparation de l’avant projet de budget (APB). Les dépenses y seront présentées par nature dans le tome I et dans le tome II, consacrée exclusivement à la Commission, les dépenses figureront principalement par fonction, et l’on évoquera alors l’établissement du budget par activités (EBA), et accessoirement, par nature28.

  • 29 Par exemple le projet de loi de finances de 2010 intègre une mission “Recherche et enseignement su (...)
  • 30 La mission “Recherche et enseignements supérieur” comprend plusieurs programmes par exemple : “For (...)
  • 31 L’article 7 de la loi organique du 1er août 2001 précise que la loi de finances intègre deux missi (...)
  • 32 Par exemple, le programme no 150 “Formations supérieures et recherche universitaires” comprend qui (...)

28Le droit budgétaire étatique participe de la même logique de performance de la dépense publique. L’article 7 de la loi organique du 1 er août 2001 envisage donc une présentation fonctionnelle, à titre principal, et par nature, accessoirement, des dépenses de l’Etat. Selon une trilogie aussi célèbre que, désormais, classique, la loi de finances appréhende les interventions de l’Etat à partir des missions (ministérielles ou interministérielles) qui correspondent à des politiques publiques définies de façon générale29, déclinées en programmes (nécessairement ministériels) qui constituent une fraction de mission30 ou en dotations (programmes spécifiques)31. La présentation par nature se retrouve lorsque les dépenses envisagées dans les différents programmes sont classées par titre (article 5 de la loi organique du 1 er août 2001), de caractère facultatif, et que ces derniers se composent d’actions qui sont des fractions de programme32.

  • 33 Loi organique codifiée dans le CSS sous les articles LO 111-3 et ss.
  • 34 Laquelle repose sur le principe de la gestion paritaire par les partenaires sociaux (représentants (...)
  • 35 Associés aux différentes missions retenues dans la loi de finances.

29Le droit budgétaire social a été très fortement influencé par les solutions appliquées au droit budgétaire étatique. L’explication demeure simple, le législateur organique avec la loi organique no 2005-881 du 2 août 200533 relative aux lois de financement de la sécurité sociale a reproduit la logique de performance de la dépense publique telle que posée par la loi organique du 1er août 2001. Schématiquement, la loi de financement de la sécurité sociale est aux finances sociales ce que la loi de finances est à l’Etat. Concrètement, la prise en compte d’un objectif de rentabilité des finances sociales a été combiné avec la technique de la contractualisation, étant donné la particularité de l’organisation de la sécurité sociale34. La loi de financement de la sécurité sociale définit un objectif de maîtrise des dépenses sociales relayé par l’ONDAM. Plus précisément l’ONDAM constitue l’objet financier d’une convention d’objectifs et de gestion (COG) passée entre l’Etat et les caisses nationales de sécurité sociale par lequel se dernier confère la gestion du service public de la sécurité sociale aux organismes gestionnaires. Les caisses nationales s’engagent, à leur tour, avec les caisses locales par l’intermédiaire des contrats pluriannuels de gestion (CPG). Or précisément, les CPG sont, à leur tour déclinés en programmes de qualité et d’efficience (PQE) détaillant les recettes et les dépenses de chaque branche de la sécurité sociale et mentionnant des objectifs, les moyens pour les atteindre et les résultats des exercices antérieurs. Les PQE sont des documents annexés aux lois de financement de la sécurité sociale tout comme les PAP (projets annuels de performance)35 accompagnent la loi de finances. La terminologie retenue (programme de qualité et d’efficience) atteste combien l’impératif de gestion reste présent dans les finances sociales.

B – La présentation discrètement fonctionnelle des dépenses des collectivités territoriales

  • 36 Notamment les instructions budgétaires et comptables du ministère des finances M 14 pour les commu (...)

30Les collectivités territoriales se démarquent des autres institutions publiques sur la présentation fonctionnelle des dépenses. Si l’Etat, l’Union européenne et la sécurité sociale, présentent et adoptent les dépenses sur un mode fonctionnel, les choses diffèrent en droit budgétaire local puisque l’obligation de présentation et de vote des dépenses selon un mode fonctionnel ne possède pas une portée aussi forte. Concrètement, les solutions posées par les textes36 laissent apparaître trois situations.

31Pour les petites communes, celles dont la population ne dépasse pas 3500 habitants, la présentation et le vote des dépenses se font par nature. La présentation fonctionnelle est donc carrément écartée.

32Pour les communes dont la population est comprise entre 3500 et 10.000 habitants ; la présentation et le vote se font par nature, avec cependant une présentation fonctionnelle à titre indicatif.

33Pour les communes de plus de 10.000 habitants ainsi que pour les départements et les régions, le choix est laissé aux autorités de la collectivité intéressée : les dépenses sont présentées et votées par nature ou par fonction mais les textes imposent, en vue d’améliorer l’information, une présentation croisée (par fonction si vote par nature, par nature si vote par fonction).

III – L’ÉVOLUTION DES TECHNIQUES DE CONTRÔLE DES FINANCES PUBLIQUES VERS L’AUDITORAT

34Le contrôle et les finances publiques forment un monolithe juridique dans la mesure où il ne saurait y avoir manipulation de deniers publics sans supervision de ces derniers. Le problème n’est pas tant une absence de contrôle que celui de la pertinence de ce dernier. De fait, les objectifs de rentabilité, de performance, d’efficacité de la dépense publique ont conduit à l’apparition de nouvelles formes de contrôles des deniers publics. Les principes de l’auditorat, en cours dans les sociétés commerciales, ont été largement transposés à la sphère publique. Désormais l’argent public ne doit pas, seulement, être régulièrement dépensé, il doit être mieux dépensé. En définitive, on voit poindre l’immixtion de contrôles basés sur la technique de l’audit, en particulier sur les finances européennes et nationales et ce mouvement a, d’autant moins, de chance de s’arrêter qu’il a été initié à l’échelle internationale.

A – L’immixtion, et à terme la généralisation, du contrôle d’audit dans les finances publiques

  • 37 Conformément aux nonnes internationales d’audit ISA 610 élaborées par l’IFAC (internatinal federat (...)

35L’audit se définit comme un contrôle de type particulier dans la mesure où, dans une organisation déterminée, il invite un organe indépendant (auditeur) de formuler des avis sur la qualité des systèmes de gestion, d’analyser et adresser des recommandations en vue de les améliorer. L’auditeur évalue les procédures budgétaires et comptables mises en place au sein des structures (publiques ou privées) et apporte conseil aux autorités compétentes sur les réformes à introduire. L’audit se présente tantôt comme un contrôle interne, tantôt comme un contrôle externe37.

  • 38 Qu’il ne faut pas confondre avec le contrôle interne qui est un contrôle réalisé par un chef de se (...)
  • 39 Cf le Rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l’Etat pour 2008 joint au (...)
  • 40 La Cour des comptes évoque trois ministères ayant instauré un contrôle d’audit interne et deux d’e (...)
  • 41 Rapport précité p. 21.
  • 42 Sur la base des procédures fixées par le code des marchés publics.

36L’audit interne38 est une technique de contrôle qui concerne les dépenses européennes et nationales. Son objet consiste à vérifier que les objectifs comptables et financiers de régularité, de sincérité, de conformité des écritures aux faits ont été atteints39. La pratique de l’audit interne, au sein de l’Union européenne, résulte, de façon indiscutable, de l’intervention du règlement du 25 juin 2002. En effet chaque institution communautaire disposant de crédits doit être dotée d’une autorité investie de la mission d’auditorat interne. Le statut de l’auditeur interne est dominé par son indépendance vis-à-vis de l’ordonnateur et du comptable de l’institution à contrôler. En revanche, en ce qui concerne les finances nationales, seules les finances étatiques semblent concernées par cette forme de contrôle qui procéderait, davantage, d’une volonté politique que d’une contrainte juridique. Sa généralisation reste incertaine40, même si une prise de conscience, fondée sur la loi organique du 1er août 2001, émerge progressivement sous l’impulsion de la Cour des comptes41. Les collectivités territoriales sont encore plus en retard que l’Etat car aucune procédure institutionnalisée d’audit interne n’est prévue par les textes. Pour autant certaines font réaliser, ponctuellement des audits par des cabinets privés42. La même absence d’audit vaut pour les finances sociales.

37L’audit externe présente un visage plus familier aux spécialistes des finances publiques, même s’il ne se présente pas sous cette appellation. L’Union européenne a confié la fonction d’audit externe à la Cour des comptes. Cette dernière contrôle la bonne exécution financière du budget de l’Union européenne. Partant, elle évalue la perception et l’utilisation des fonds communautaires et veille à l’application du principe de bonne gestion financière. Concrètement elle examine les comptes de la totalité des organismes communautaires et rend plusieurs types d’audits dont le plus connu est l’audit DAS (déclaration d’assurance) sur l’exécution du budget européen et sur la base duquel le Parlement accordera ou refusera d’accorder la décharge à la Commission. En France, la fonction de contrôle d’audit externe échoit à la Cour des comptes (comptes de l’Etat et des organismes de sécurité sociale) et aux Chambres régionales des comptes (collectivités territoriales) dans le cadre de ce qu’il est convenu d’appeler le contrôle de la gestion. En effet, ces organismes sont chargés, d’après les textes, de veiller à la bonne utilisation des deniers publics (articles L 111-3 [Etat], L 111-5, L 134-1 [sécurité sociale] et L 211-8 [collectivités territoriales] du code des juridictions financières). La manifestation la plus connue de la mise en œuvre du contrôle de la gestion réside dans les rapports, les communications et les observations formulés par la Cour des comptes ou les Chambres régionales des comptes. Il n’en demeure pas moins que, malgré son intérêt incontestable, l’efficacité de l’audit externe à la française reste limitée notamment dans ses prolongements et les réformes qu’il devrait engendrer. Aussi bien le contrôle externe sur les finances publiques françaises est appelé à évoluer puisque le Parlement vient d’être saisi d’un projet de loi portant réforme des juridictions financières. Celui-ci nous apprend que l’un des objets principaux de la réforme est de doter la France d’un grand organisme d’audit et de contrôle, à l’instar de ce qu’est la Cour des comptes communautaire pour les finances européennes. Naturellement ce rôle sera dévolu à la Cour des comptes française.

B – L’harmonisation internationale des règles d’audit des personnes publiques

  • 43 Qui est une organisation non-gouvernementale collaboratrice des Nations unies qui regroupe 183 Eta (...)
  • 44 L’EUROSAI est l’une des sept groupes régionaux de l’INTOSAI ; elle accueille 50 organismes supérie (...)

38L’harmonisation internationale des règles d’audit des personnes publiques est un fait assez peu connu. Il résulte de l’existence d’organisations internationales accueillant les instituts supérieurs de contrôles des finances publiques des Etats qui souhaitent adhérer. Concrètement dès 1953 est née l’organisation internationale des institutions supérieures de contrôle des finances publiques (INTOSAI)43. Celui-ci a essaimé au niveau régional et le continent européen s’est doté, en 1992, de l’organisation des institutions supérieures de contrôle des finances publiques d’Europe (EUROSAI)44. La Cour des comptes française est membre des deux organisations, à la différence de la Cour des comptes européenne qui n’a adhéré qu’à l’EUROSAI.

  • 45 Article 1er du statut de l’INTOSAI [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009 (...)
  • 46 Voir le document “Point de vue du secteur public dans les nonnes ISA” disponible sur le site préci (...)

39Les objectifs de ces organisations sont très semblables puisqu’ils constituent des lieux d’échange d’expérience professionnelle en matière de contrôle des finances publiques, des lieux de réflexion et des instruments de promotion du contrôle d’audit45. Concrètement ces organismes adaptent des critères de contrôle de type audit, reconnus à l’échelle internationale par l’IFAC pour les entreprises privées, aux entités publiques46.

40Il va de soi que l’existence même de ce type d’organisations, leurs travaux et leurs recommandations influencent les contrôles réalisés sur les finances publiques par les instituts supérieurs de contrôle et les législations des Etats membres. Peu à peu se mettent donc en place les conditions favorables à l’harmonisation des procédures de contrôle des personnes publiques à l’échelle internationale. Or l’harmonisation ne constitue-t-elle pas une première phase de la simplification ?

41La simplification du droit budgétaire, si tant est qu’elle existe, ne profite donc qu’aux seuls initiés, ce que l’on peut regretter. Pour les observateurs avertis, l’idée de simplification ne peut être admise si on ne lui associe pas un impératif de gestion qui serait à l’origine d’un mouvement de standardisation perceptible à l’échelle nationale, communautaire et internationale. Mais que l’on ne s’y trompe point, une réflexion sur la simplification du droit ne permet toujours pas de dire si le verre est à moitié vide ou à moitié plein.

Notes

1 Le champ de cette étude englobera les finances étatiques, locales, sociales et communautaires (ce que l’on appelle l’approche consolidée des finances publiques).

2 Cette définition commune de la simplification se retrouve dans différents dictionnaires de la langue française comme le LITTRE Emile, Dictionnaire de la langue française. Chicago ; Britannica. 1997. ISBN 0-85229-416-6. Voir aussi Dictionnaire du Crisco [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site web : http://www.crisco.unicaen.fr/cgi-bin/cherches.cgi.
Conceptuellement, la simplification constitue tout autant une action, par laquelle on cherche à mettre fin à la complexité (réelle ou supposée), que le résultat de cette action, qui se traduit par une absence de complexité ou un degré de complexité moins élevé qu’il ne Tétait à l’origine.

3 La loi no 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures ignore le droit budgétaire. Dans son article 88, elle habilite le pouvoir réglementaire à agir par voie d’ordonnance pour simplifier et améliorer les règles budgétaires et comptables applicables aux régions et à certains syndicats mixtes. Concrètement, une ordonnance no 2009-1400 du 17 novembre 2009 a été prise, elle aligne le régime budgétaire et comptable des régions et des syndicats mixtes sur celui des communes.

4 Rares sont les citoyens qui connaissent l’existence de la loi organique du 1er août 2001 (no 2001-692) relative aux lois de finances (plus communément appelée LOLF) et encore plus rares ceux qui sont au fait des règlements communautaires du 25 juin 2002 du Conseil (1605/2002) et de la Commission du 23 décembre 2002 (2342/2002). Ces textes constituent pourtant la base du droit budgétaire national et communautaire.

5 Par exemple le Code général des collectivités territoriales pour les finances des collectivités territoriales (CGCT) et le Code de la sécurité sociale pour les finances sociales (CSS).

6 Y compris pour les citoyens à condition qu’ils puissent accéder à la connaissance des règles budgétaires.

7 Cette question appelle une réponse nécessairement subjective puisqu’elle dépend du degré de simplification que chacun est susceptible d’y trouver.

8 Articles 1 et 6 notamment de la loi organique du 1er août 2001 (Etat), L 1612-1 du CGCT (collectivités territoriales), LO 111-3 du CSS (finances sociales), 271 et ss du TCE (316 TFUE) et 6 du règlement du 25 juin 2002 (finances communautaires). Voir Beneteau Jocelyn, La remise en cause du principe de l’annualité budgétaire, thèse sous la direction de Philip, LOÏC et Orsini, Gilbert, Aixen-Provence, 2008.

9 La pluriannualité a, également, été adoptée par d’autres Etats européens connue la Grande-Bretagne depuis 1998 (La pluriannualité budgétaire au Royaume-Uni [en ligne]. Lettre électronique de la direction du budget, Budget-infos no 11. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site web : http//www.performance-publique.gouv.fr.

10 Même si dans les aimées 1980 et début des aimées 1990 la France avait connu une relance de la planification qui s’analyse, également, en une démarche de programmation pluriannuelle.

11 Cet instrument à été depuis consacré par les articles 17 TUE et 295 TFUE.

12 Voir le nouvel article 270 bis TFUE.

13 Article 312 TFUE.

14 Article 310 TFUE.

15 Essentiellement Etat (y compris les organismes divers d’administration centrale [CNRS par exemple]), les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale.

16 En particulier elle arrête le montant des plafonds des dépenses du budget général.

17 Elle précise le taux d’évolution de l’ONDAM (objectif national des dépenses d’assurance maladie).

18 Au titre du prélèvement sur recettes, de la dotation générale de décentralisation et les autres crédits ouverts sur le budget général en faveur des collectivités territoriales.

19 Elle prévoir un seuil plancher de recettes fiscales au profit de l’Etat et des organismes de sécurité sociale.

20 L’article 12 de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances évoque les autorisations de programme et les crédits de paiement pour le financement des dépenses d’investissement de l’Etat. Selon certains auteurs ces dispositions s’inspirent d’un décret-loi du 21 avril 1939 et d’une loi 30 mars 1947 (Martinez, Jean-Claude, et Di Malta, André, Droit budgétaire. 2ème éd., Paris. Litec 1988, no 332. ISBN 2-7111-0760-5).

21 Voir Infra II, A.

22 Le budget de l’Union européenne comporte deux tomes (Querol Francis. Finances publiques. 2ème éd. Ellipses, Tout le droit, 2009. p. 210, ISBN 978-2-7298-5266-5.). Le tome I retrace les recettes et les dépenses de chaque institution européenne restituées dans autant de sections différentes. Les dépenses qui y sont détaillées sont des dépenses administratives auxquelles correspondent des crédits non dissociés (article 177 du règlement financier). Voir aussi Les finances publiques de l’Union européenne [en ligne], Ed. 2008. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site web : http//www.europa.eu.

23 Telles que par exemple : affaires économiques et financières, entreprises, concurrence, emploi et affaires sociales, agriculture et développement rural....

24 Le budget des collectivités territoriales inclut deux sections. La section de fonctionnement comprend les opérations périodiques et courantes des collectivités territoriales ; elle englobe un poste dépense (personnel, entretien des infrastructures locales, intérêts de la dette...) et un poste ressources (fiscalité directe locale, dotations de l’Etat...). La section d’investissement, réservée aux opérations affectant le patrimoine de la collectivité territoriale, intègre, également, un poste dépense (acquisitions immobilières, remboursement du capital de l’emprunt...) et un poste ressources (fiscalité, emprunt, dotation d’investissement de l’Etat...).

25 Voir notamment l’ONDAM (objectif national de dépenses d’assurance-maladie) décliné dans les parties 2 et 4 de la loi de financement de la sécurité sociale.

26 L’article LO 111-3 du CSS énonce que la loi de financement de la sécurité social comprend quatre parties : une première partie relative aux dispositions du dernier exercice clos, une deuxième partie comprenant des dispositions relatives à l’aimée en cours, une troisième partie mentionnant les recettes et l’équilibre général pour l’aimée en cours à laquelle est rattachée l’annexe B, une quatrième partie sur les dépenses de l’année à venir.

27 Voir l’article 27 du règlement financier du 25 juin 2002 et l’accord interinstitutionnel sur la discipline budgétaire et la bonne gestion financière, JOUE C 139 du 14 juin 2006, p. 1.

28 Voir supra I, B.

29 Par exemple le projet de loi de finances de 2010 intègre une mission “Recherche et enseignement supérieur”

30 La mission “Recherche et enseignements supérieur” comprend plusieurs programmes par exemple : “Formations supérieures et recherche universitaire” (no 150) ou “Vie étudiante” (no 321).

31 L’article 7 de la loi organique du 1er août 2001 précise que la loi de finances intègre deux missions incluant des dotations : l’une relative aux pouvoirs publics (dotation à la présidence de la république, aux assemblées parlementaires...), l’autre réunit la dotation pour dépenses accidentelles ou imprévisibles (pour face par exemple aux dépenses à la suite de calamités publiques) et la dotation relative aux mesures générales en matière de rémunération (résultant de l’augmentation des traitements des agents publics).

32 Par exemple, le programme no 150 “Formations supérieures et recherche universitaires” comprend quinze actions dont “Formation initiale et continue du baccalauréat à la licence” (no 1) et “Formation initiale et continue de niveau Master” (no 2).

33 Loi organique codifiée dans le CSS sous les articles LO 111-3 et ss.

34 Laquelle repose sur le principe de la gestion paritaire par les partenaires sociaux (représentants des salariés et du patronat).

35 Associés aux différentes missions retenues dans la loi de finances.

36 Notamment les instructions budgétaires et comptables du ministère des finances M 14 pour les communes, M 52 pour les départements et M 71 pour les régions [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Toutes ces instructions sont disponibles sur le site : http//www.dgcl.

37 Conformément aux nonnes internationales d’audit ISA 610 élaborées par l’IFAC (internatinal federation of automatic control) pour les entreprises privées. L’ensemble des nonnes de l’IFAC sont disponibles sur le site FIDEF (Fédération internationale des experts-comptables francophones) [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site : http//www.fidef.org.

38 Qu’il ne faut pas confondre avec le contrôle interne qui est un contrôle réalisé par un chef de service, en coordination avec les services comptables, de la gestion des services dont il a la charge (Budget infos no 15 [en ligne]. Disponible sur le site : http//www.performance-publique.gouv.fr). Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Il est cependant certain que l’efficacité du contrôle interne suppose son prolongement par un contrôle de type audit interne.

39 Cf le Rapport de la Cour des comptes sur la certification des comptes de l’Etat pour 2008 joint au projet de loi de règlement de 2008, p. 19 [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site : http//www.comptes.fr. Voir aussi Finances publiques européennes, préc. p. 323 et ss.

40 La Cour des comptes évoque trois ministères ayant instauré un contrôle d’audit interne et deux d’entre eux sont les ministères financiers (ministère de l’économie, de l’industrie et de l’emploi et ministère du budget des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’Etat) (source rapport Cour des comptes préc., p. 21).

41 Rapport précité p. 21.

42 Sur la base des procédures fixées par le code des marchés publics.

43 Qui est une organisation non-gouvernementale collaboratrice des Nations unies qui regroupe 183 Etats.

44 L’EUROSAI est l’une des sept groupes régionaux de l’INTOSAI ; elle accueille 50 organismes supérieurs de contrôle dont la Cour des comptes européenne.

45 Article 1er du statut de l’INTOSAI [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site : http//www.intosai.org ; article 1er du statut de l’EUROSAI [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site : http//www.eurosai.org.

46 Voir le document “Point de vue du secteur public dans les nonnes ISA” disponible sur le site précité [en ligne]. Adresse vérifiée et p. consultée le 9 novembre 2009. Disponible sur le site : http//www.fidef.org.

Auteur

Maître de conférences à l’Université Toulouse 1 Capitole, IRDEIC

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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