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Qu'en est-il de la simplification du droit ?

 | 
Frédérique Rueda
, 
Jacqueline Pousson-Petit

Cinquième partie. Simplification, accès au droit et allègement des procédures

Réflexions sur un couple singulier : décentralisation-simplification

Didier Guignard

Texte intégral

1Les jours qui précédèrent la remise au chef de l’État, le 5 mars 2009, du rapport du Comité pour la réforme des collectivités locales connurent une importante animation dans le microcosme politique des élus locaux. Des rameurs renforcées par la communication par certains médias des nouvelles cartes territoriales françaises laissaient présager pour certains d’une nouvelle “tabula rasa”. De nombreuses voix de la société du spectacle se lièrent aux signataires de diverses pétitions, les uns pour rappeler par exemple l’historicité de la Picardie, les autres pour souligner l’impérative distinction de la Basse et de la Haute Normandie.

  • 1 Y. Meny, “La république des fiefs”, Pouvoirs, Paris, éditions P.U.F, 1992, p. 17 et s.

2Par delà la part du mythe et du fantasme, l’agitation qui saisissait “la République des fiefs”1 allait permettre de s’attaquer à l’organisation territoriale existante.

  • 2 S. Regourd, “L’organisation territoriale issue de la décentralisation de 1982 : un bilan critique”, (...)
  • 3 “...sans remise en cause des structures locales concernées par le processus de décentralisation. Da (...)
  • 4 “selon une stratification sédimentaire classique dans l’histoire administrative française, la régio (...)
  • 5 “... Rompant avec sa tradition centralisatrice, la France a engagé, voilà près de trente ans, une m (...)

3En effet la situation française était quelque peu “paradoxale2 indique le Professeur Regourd car, contrairement à la plupart des autres pays européens ayant mis en œuvre des réformes de décentralisation au cours des décennies 70 ou 80, et sous réserve de la loi Marcellin de 1971 au succès très relatif, la décentralisation française qui se réamorça dans les années 80 s’effectua sans rupture à l’égard du cadre général de l’organisation territoriale antécédente3. La décentralisation de 1982-83 s’inscrivait donc dans la continuité de l’organisation territoriale ou plus exactement dans la tradition gallicane, à l’exception de l’époque révolutionnaire, de la pâtisserie politico-administrative si une telle formule peut être usitée : absence de modification de la carte communale, pérennité du département, malgré la création des régions4, quitte à ce que le mille-feuille institutionnel soit quelque peu indigeste5. Or la remise du rapport Balladur au titre prémonitoire : “il est temps de décider” laissait augurer un changement fondamental de la donne. Dans les premières pages du rapport, il est loisible de lire :

  • 6 Il est temps de décider, Rapport au président de la République, Paris, Fayard, Doc. fr, 2009.

4“Compte tenu de la complexité de la tâche, il est apparu au Comité qu’une répartition efficiente des compétences ne pouvait être conduite que si elle procédait d’une simplification des structures (...) En deuxième lieu, les compétences des collectivités locales sont enchevêtrées à l’excès. Force est de le constater : à quelques exceptions près, aucune compétence n’est spécialisée par niveau d’administration territoriale et la plupart sont partagées entre collectivités locales ou encore entre elles et l’Etat (...) Compte tenu de la complexité de la tâche, il est apparu au Comité qu’une répartition efficiente des compétences ne pouvait être conduite que si elle procédait d’une simplification des structures (...) C’est, en troisième lieu, l’élément essentiel qui justifie l’ampleur de la réforme que le Comité appelle de ses vœux : les structures d’administration territoriale sont, en France, trop nombreuses et trop morcelées”6.

  • 7 Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation e (...)
  • 8 M. Verpeaux “Le rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales, des raisons et des solut (...)

5La consultation dudit rapport permet de recenser une petite vingtaine de fois l’évocation du vocable “simplification” qui était déjà au cœur du rapport d’information sur “la clarification des compétences des collectivités territoriales” présenté par Messieurs Quentin et Urvoas7 tout en indiquant, que ni le vocable ni le verbe simplifier ne sont présents dans les vingt propositions du Comité pour la réforme des collectivités locales8 ou les dix principes retenus par la mission Warsmann.

6Dès lors convient-il de réunir dans cette communication les deux termes de simplification et de décentralisation et si oui pourquoi ?

  • 9 Ibid. p. 409.
  • 10 “Les communes se sont petit à petit regroupées au sein d’établissements publics de coopération inte (...)

7Une première réponse affirmative furtive réside dans le catalogue des données figurant dans le bulletin d’information statistique de la direction générale des collectivités locales du mois de février 2009 qui recense au 1er janvier 2009, 26 régions, 100 départements. 36686 communes. 15903 syndicats intercommunaux et syndicats mixtes. 2406 communautés de communes. 174 communautés d’agglomérations et 16 communautés urbaines auxquels il faut ajouter les 371 pays9. Ces chiffres composent un catalogue à la Prévert d’institutions regroupant des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale de toutes catégories10.

8Une autre tentative de réponse figure dans l’exposé des motifs du projet de loi de réforme des collectivités territoriales ; lequel mentionne entre autres :

  • 11 Op. cit.

“L’ambition de ce projet de loi est triple.
Il s’agit tout d’abord d’engager avec résolution un exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel pour ancrer durablement la décentralisation”
11.

  • 12 A. Zaradny, “Codification et simplification du droit”, LPA 24 mai 2007 no 104, p. 9 et s.
  • 13 Ibid.

9Concernant la simplification, “selon le Littré, il s’agirait de “l’action de simplifier” (...) verbe qui doit être entendu comme “rendre simple”, “moins compliqué”"12. Comme le rappelle Mme Zaradny, “le verbe “compliquer” se définit par extension “par rendre difficile à comprendre”, on peut donc déduire de ce qui précède que la simplification serait l’action de rendre compréhensible, intelligible”13 Ainsi, il s’agirait aux termes d’une formulation axiomatique de soutenir, sans définition de ce que recouvre la décentralisation, que la simplification ancrerait la décentralisation.

  • 14 Ibid.

10Par ailleurs, “le dictionnaire de philosophie de Durozoi et Roussel désigne par “simple” ce qui est facile d’accès, la simplification serait alors l’action de rendre accessible (...) dont l’un des sens désigne “la qualité de ce qui est accessible est, ce dont on peut approcher”, l’autre “ce qui est compréhensible, intelligible””14. En conséquence, la simplification rendrait donc accessible, intelligible, claire la décentralisation ; et ainsi serait identifié qui fait quoi.

  • 15 B. Seiller, “Les limites de la simplification”, LPA 24 mai 2007, no 104, p. 28 et s.
  • 16 Ibid.

11La mise en relation de la simplification et de la décentralisation ou plus exactement de l’organisation territoriale n’est pas une nouveauté. Toutefois, un renversement des termes de l’équation peut s’observer. Si l’organisation territoriale et la décentralisation ont pu être conçues comme des moyens de simplification, désormais elles deviennent objet et sujet de la simplification (I). Cependant, évoquant les limites de la simplification du droit, le Professeur Bertrand Seiller indiquait non seulement que l’“on ne peut tout simplifier”15, mais également que l’“on ne sait pas simplifier”16.

12Tout en ayant conscience que la réforme des collectivités territoriales à venir ne peut se résumer à la simplification stricto sensu ou la “simplification – clarification” ou “simplification-intelligibilité”, nous souhaiterions ensuite nous interroger sur la conciliation entre la décentralisation et cet exercice de simplification et de clarification de notre paysage institutionnel à travers notamment les questions de la clause générale de compétence et des délégués communautaires (II).

I – DE L’ORGANISATION TERRITORIALE MOYEN ET INSTRUMENT DE SIMPLIFICATION À L’ORGANISATION TERRITORIALE OBJET À SIMPLIFIER

  • 17 “Le manque de clarté dans la répartition des compétences entre catégories de collectivités n’a pas (...)

13La décentralisation avait été conçue entre autres choses comme un vecteur de simplification de l’organisation territoriale (A). Le résultat obtenu semble éloigné des attentes et la décentralisation est au centre de nombreuses critiques17. Désormais, par un mouvement de balancier, elle devient un objet à simplifier (B).

A – La décentralisation, outil de simplification de l’organisation territoriale

  • 18 J. Bourdon, J.M. Pontier, J.C. Ricci, Droit des collectivités locales, Paris, 2e édition PUF, 1998, (...)
  • 19 Ibid
  • 20 Cahiers du LERASS, no 21, octobre 1990, p. 109 et s.
  • 21 J. Bourdon, J.M. Pontier, J.C. Ricci, op. cit. p. 16.

14Le régime du droit local sous l’Ancien régime est avant tout marqué par la diversité, diversité de statut, diversité des modes de fonctionnement, diversité des rapports de force entre les différentes composantes du système politico-administratif. “La notion de collectivité locale au sens où elle est aujourd’hui entendue n’y est guère transposable”18. Selon les Professeurs Bourdon. Pontier et Ricci, les collectivités sont avant tout des groupes d’habitants cherchant à se voir reconnaître un certain nombre de droits par le seigneur19. La période de développement des institutions locales tendant à s’affirmer vis-à-vis du pouvoir féodal s’ouvre au XIIe siècle, comme l’a remarquablement explicitée le Professeur Mazères dans son étude “Essai d’analyse archéologique de la décentralisation”20. La reprise en main par le pouvoir royal débuta au XIIIe-XIVe siècles ; si elle s’efforça de réduire les pouvoirs des institutions locales, elle conserva une diversité extrême de statuts et de textes. “Deux édits, l’un de 1764 (de Compiègne), l’autre de 1765 (édit de Marly) organisent un régime juridique uniforme pour toutes les communes”21.

  • 22 E. Aubin et C. Roche, Droit de la nouvelle décentralisation, Paris, éditions Gualino, 2005, p. 24.
  • 23 “la planification fait appel au principe du déterminisme spatial, suivant lequel l’organisation soc (...)
  • 24 G. Thuillier, “La réforme de l’administration selon le marquis d’Argenson”, R.A., 1991, p. 213 et s
  • 25 Mirabeau propose de modifier sans révolutionner : “je voudrais une division matérielle et de fait, (...)

15“En 1774, le Trosne avait proposé de diviser la France en adoptant la forme géométrique du carré, en 25 généralités, 250 districts et 4500 arrondissements”22. En cette fin d’Ancien Régime et à l’aube de la Révolution, de nombreux esprits éclairés par ceux des lumières s’accordent sur la complexité, l’incohérence et l’irrationalité de l’organisation territoriale. Cette simplification ne peut selon ses partisans s’obtenir que par des techniques rationnelles et scientistes23. Le marquis d’Argenson proposa “un plan de réforme de l’administration qui dans sa brutalité, sa simplicité permettait de moderniser l’appareil d’État”24, démarche qui se poursuivra avec le projet Sieyes-Thouret concernant les départements. À cet égard, le caractère réellement simple de ce découpage fut débattu25. Dans cette première phase, cette organisation territoriale s’inscrivait dans une approche décentralisatrice poussée. Cependant, rapidement cette ossature administrative permettra un retour à un système centralisé.

  • 26 F. Burdeau, Histoire de l’administration française du 18 e au 20e siècle, Paris, éditions Montchres (...)
  • 27 Ibid.
  • 28 Ibid.
  • 29 “Quant à l’échelon retenu pour être le cadre de réformes décentralisatrices, il a varié lui aussi s (...)

16Aux lendemains du Consulat et de l’Empire et tout en rappelant que “la décentralisation est autre chose qu’une simple technique d’administration et qu’elle fut toujours une question éminemment politique”26, la décentralisation apparaît - si nous pouvons ainsi résumer - comme une technique simple, d’aucuns diraient évidente, pour corriger certains des excès de l’époque antérieure. Certains vitupèrent la prépondérance parisienne, “l’usurpation par les armées de fonctionnaires des droits légitimes des citoyens (...), contre les effets pervers d’un système qui engorge les bureaux”27 ; d’autres dénoncent l’inaccessibilité des bureaux constitués en forteresse et qui “ralentit les affaires”28. La décentralisation – thème polysémique – émerge comme la solution évidente et simple ; la prise de décision, l’exercice des compétences sont rapprochés. Toutefois, selon le Professeur Burdeau, des flottements quant au bon échelon à retenir existent ; la Province pour certains courants, les communes puis les départements notamment pour la gauche démocratique29.

  • 30 “Le régime provisoire de 1870-1875 et la IIIe République. Cette période voit le vote de deux lois i (...)
  • 31 Ibid.
  • 32 Cité par E. Aubin ET C. Roche op. cit. p. 24.

17La chute du second Empire, malgré des essais décentralisateurs, verra ressurgir la thématique de la décentralisation et les grandes lois de 1871 sur les départements et de 1884 sur les communes s’efforcèrent de rendre compréhensible et intelligible l’organisation des collectivités notamment par l’adoption de modèles uniformes institutionnels et statutaires qui demeurèrent en vigueur jusqu’à la loi du 2 mars 198230. Waddington déclara en 1871 “nous avons cherché à séparer autant que possible la gestion des affaires départementales de celles des affaires de l’État...31. La décentralisation se révèle, selon la formule des Professeurs Luchaire, comme un moyen simple et évident pour “enlever ce qui est au centre pour le transférer à la périphérie”32.

  • 33 G. Dupuis, le centre et la périphérie, coll. Système, Paris, éditions LGDJ, 2000, p. 42.

18Permission soit donnée d’avancer rapidement. Au lendemain de la seconde guerre mondiale à l’occasion du procès contre l’administration, son opacité et “l’obscurité dans les processus de décisions (...) contre l’hermétisme etc... ; toutes ces données faisant que les usagers des services publics les subissent sans les comprendre...”33, de nombreux réquisitoires couplèrent la simplification et la décentralisation. Cette dernière apparaissait comme une solution permettant de simplifier.

  • 34 “Si la “loi de centralisation croissante” est bien une caractéristique fondamentale de tout le syst (...)

19Les qualités prêtées à la décentralisation quant à son potentiel d’accessibilité et d’intelligibilité, ou encore le rapprochement des citoyens devaient notamment déboucher sur les lois de 1982-83 dans un quasi consensus politique ; tous les partis s’étant peu à peu convertis à la question décentralisatrice34. Cependant, ces réformes s’opérèrent à organisation territoriale constante, sous réserve de la création de la région.

  • 35 B. Seiller op. cit.

20Or, “la simplification elle-même est source de complexité parce qu’elle génère à son tour de nouvelles institutions et de nouveaux textes. (...) nous ne savons rien faire sans créer une institution”35.

21La décentralisation et l’organisation territoriale sont devenues, il faut l’avouer rapidement un objet à simplifier.

B – La décentralisation, une modalité d’organisation territoriale à simplifier

  • 36 “Le mille-feuille local va grossir. Le projet de loi-cadre de réforme des collectivités territorial (...)
  • 37 Loi no 99-586. Renforcement et simplification de la coopération intercommunale, JO 13 juillet 1999. (...)
  • 38 R Mozol, “La coopération intercommunale depuis la loi du 12 juillet 1999 : un exemple de simplifica (...)
  • 39 Ibid.
  • 40 Ibid.
  • 41 “Il faut relever le degré élevé de technicité du système législatif d’attribution et d’exercice des (...)

22Face au grand nombre de communes et leur éparpillement, l’une des solutions proposée fut de les inciter à coopérer. Pourtant, ce qui devait constituer une réponse simple n’a pas échappé à ce phénomène de complexification. Depuis la loi du 22 mars 1890 et la mise en place des syndicats intercommunaux à vocation unique, les réglementations et les structures se sont considérablement multipliées et diversifiées. Pêle-mêle, tout en soulignant toutefois que l’enfer est pavé de bonnes intentions36, comment ne pas rappeler l’intitulé de l’ordonnance no 59-33 du 5 janvier 1959 “relative à la décentralisation et à la simplification de l’administration communale” symbole de cette démarche simplificatrice par l’adjonction de structures (création des SIVOM). La terminologie “simplification” est également présente dans l’intitulé de la loi du 12 juillet 199937 et la création d’un nouvel établissement public de coopération intercommunale (EPCI) : la communauté d’agglomération. Dans le cas du texte législatif dit “loi Chevènement”, la présence de ce vocable se justifie plus, puisqu’elle procède non seulement à la suppression des districts et des communautés de ville mais crée “un véritable tronc commun de règles applicables aux établissements publics de coopération intercommunale”38. Ainsi, “la méthode devait consister non seulement à supprimer certaines différences entre les diverses catégories d’établissements mais aussi d’éviter la répétition des règles et des principes identiques pour chacune de ces catégories”39. Si cette loi réalisa un indéniable “effort quant à l’unification des règles applicables en la matière (...) notamment quant aux organes et aux conditions d’exercice des mandats des conseillers communautaires”40, des points noirs source de complexité subsistent. M. Mozol mentionne, le régime différencié d’attribution des compétences communautaires ou l’ambiguïté de la notion d’intérêt communautaire mais encore la visibilité réduite pour les citoyens de l’action intercommunale41. En fait, ce sont cinq modalités de regroupement communal que la loi du 12 juillet 1999 a laissé subsister.

  • 42 S. Regourd, op. cit. p. 5.

23Un autre élément intrinsèque à la décentralisation a fait l’objet d’un essai de “simplification-clarification”, à savoir l’enchevêtrement des compétences. La loi du 2 mars 1982 consacrait la clause générale de compétence aux trois catégories de collectivités locales. Il s’agissait avec les lois des 7 janvier 1983 et 22 juillet 1983 relatives à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, de clarifier en constituant des ““blocs de compétences” pour mettre fin aux enchevêtrements de compétences et aux financements croisés, si souvent dénoncés durant la période précédente, mais qui a globalement échoué”42.

  • 43 Voir infra

24Dernière illustration de cette volonté de simplification de la décentralisation et de ses modalités : le contrôle de légalité. La substitution d’une procédure de contrôle de légalité fondée sur l’obligation de transmission de certains actes des collectivités territoriales au représentant de l’État et la faculté pour celui-ci de saisir le tribunal administratif aux anciens procédés de tutelle constituait l’une des grandes innovations de la loi du 2 mars 1982. Toutefois, l’accroissement des compétences et transferts destinés aux collectivités territoriales a conduit le législateur périodiquement et progressivement à simplifier la liste des actes à transmettre43.

25Ces quelques illustrations le montrent, la décentralisation et l’organisation territoriale sont des objets à simplifier, la consultation des divers rapports et du projet de loi en attestent, il semble nécessaire de simplifier la décentralisation.

26C’est pourquoi, “le ministre de l’Intérieur a présenté quatre textes, le 21 octobre 2009, en conseil des ministres.

  • Un projet de loi de réforme des collectivités territoriales, qui sera discuté au Sénat à partir du 15 décembre.

  • Un projet de loi organique relatif à l’élection des membres des conseils des collectivités territoriales et des établissements publics de coopération intercommunale.

  • Un projet de loi organisant la concomitance des renouvellements des conseillers généraux et régionaux (mars 2014, date de l’élection des conseillers territoriaux).

  • Un projet de loi relatif à l’élection des conseillers territoriaux et au renforcement de la démocratie locale, qui comporte des dispositions sur le statut de l’élu.

  • 44 http://www.courrierdesmaires.fr/dossiers

27Un cinquième texte relatif à la clarification des compétences et aux financements croisés sera déposé un an après l’adoption de la réforme des collectivités locales”44.

28De quoi s’agit-il ?

"Réformant en profondeur l’architecture institutionnelle locale, ce texte, tout en maintenant l’existence de la région et du département, prévoit le remplacement des conseillers généraux et des conseillers régionaux par un nouveau type d’élu local : le conseiller territorial. Ce conseiller territorial siégera dans l’instance délibérante du département et dans celle de la région. Ces conseillers territoriaux seront élus à l’échelon cantonal par un scrutin uninominal à un tour, mais 20 % des sièges seront répartis à la proportionnelle.

Le projet prévoit des dispositions visant au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité avec pour objectif de voir l’ensemble du territoire couvert par des structures intercommunales à l’horizon de 2014. Un nouveau dispositif permettra une fusion plus simple des communes.

Le projet prévoit par ailleurs la création d’une nouvelle structure pour les zones urbaines atteignant 450 000 habitants, la “métropole”. Cette métropole se substituera sur son territoire aux collectivités préexistantes (communes, communautés et Conseil général) et percevra la totalité de la fiscalité locale et des dotations de l’État sur son territoire.

  • 45 http://www.vie-publique.fr

Le texte fixe le principe de la spécialisation des compétences pour la région et le département, seule la commune conservera la compétence générale. La clarification des compétences et les modalités d’encadrement des mécanismes de cofinancement devraient être précisées dans une loi ultérieure"45.

29Nous voudrions dans les quelques minutes restantes nous interroger sur cette conciliation simplification – décentralisation au cœur des actuels débats.

II – RÉFLEXIONS SUR LA CONCILIATION SIMPLIFICATION DÉCENTRALISATION

  • 46 “simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire et en (...)

30Si explicitement le verbe “simplifier" est uniquement mentionné au titre du deuxième46 des quatre objectifs principaux de la réforme, certains points clés du projet de loi de réforme des collectivités territoriales méritent d’être présentés (A). En effet, non seulement ils ne gagent guère d’une simplification mais ils interpellent sur et quant à la réelle visée de la réforme (B).

A – Quelques items de la réforme

  • 47 M. Verpeaux, “Réforme des collectivités territoriales : le coup d’envoi ?”, Éditorial, revue Lamy d (...)
  • 48 Ibid.

31“Le chef de l’État a fait aussi de la simplification des échelons administratifs et de la réduction du nombre des élus un défi47. Si comme l’écrit le Professeur Verpeaux, “l’on peut adhérer sans difficulté au principe de la simplification, quitte à en discuter les modalités et les moyens pour y parvenir, on a plus de mal à percevoir en quoi la réduction du nombre des élus sera, en soi, la solution aux maux administratifs de la France, sauf à imaginer que cette réduction est le prélude à la suppression d’un échelon, et il n’est guère difficile de prévoir quel est celui directement visé”48.

1) “Rénovation de l’exercice de la démocratie locale”49

  • 49 Intitulé du titre premier du projet de loi.

32-“Les 3000 “conseillers territoriaux” remplaceront les actuels conseillers généraux et régionaux. Ils siégeront au sein de l’organe délibérant de chacune de ces deux collectivités (région et département). Le gouvernement compte sur ces nouveaux élus locaux pour clarifier leurs compétences et organiser leur complémentarité. Ce que contestent vigoureusement l’Association des régions de France (ARF) et l’Assemblée des départements de France (ADF).

33Les conseillers territoriaux seront élus pour la première fois en mars 2014, pour six ans, dans le cadre traditionnel du canton, selon un scrutin mixte comprenant :

  • pour 80 % d’entre eux, une élection au scrutin uninominal majoritaire à un tour ;

  • une répartition proportionnelle au plus fort reste des 20 % de sièges restants, en fonction des suffrages obtenus au scrutin majoritaire par les candidats affiliés à des listes et non élus. Les listes, distinctes de ces candidats, doivent être présentes dans tous les départements de la région et dans au moins la moitié des cantons de la région.

34Un projet de loi dédié organise les modalités de cette élection. Un autre texte organise la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux en mars 2014. Le mandat des conseillers régionaux élus les 14 et 21 mars 2010 sera donc de quatre ans et celui des conseillers généraux, élus en mars 2011, de trois ans.

  • 50 X. Brivet, “les points clés du projet de loi de réforme des collectivités territoriales”, octobre 2 (...)

35Le gouvernement ayant renoncé à supprimer un échelon territorial, le projet de réforme propose aussi aux régions et aux départements, et sur la base du volontariat, une procédure de regroupement qui n’existait pas jusqu’à présent pour les conseils généraux50.

36-Délégués communautaires :“pour les communes de plus de 500 habitants, l’élection des délégués communautaires s’effectuera au suffrage universel direct par un système de “fléchage” sur les listes communales. Dans les communes de moins de 500 habitants, les délégués des communes sont le maire et les conseillers municipaux désignés dans l’ordre du tableau établi lors de l’élection de la municipalité.

37-Conseils communautaires : chaque commune doit avoir au minimum un délégué. Le nombre des délégués supplémentaires à répartir entre les communes sera déterminé “en fonction de la population totale de la communauté”, à la représentation proportionnelle (et non plus par accord entre les élus, ce qui mécontente fortement l’AMF et l’AdCF). Aucune commune ne pourra disposer de plus de la moitié des sièges.

  • 51 Ibid.

38Ces nouvelles règles s’appliqueront en mars 2014 pour les EPCI existants, mais immédiatement en cas de “création ou de modifications de périmètre d’EPCI à venir””51.

2) “Clarification des compétences des collectivités territoriales”52

  • 52 Intitulé du Titre IV du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit. p. 6.

39“Le projet de loi pose les principes sur lesquels ce chantier sera engagé :

  • la loi attribue des compétences à la région et au département qui sont, en principe, des compétences exclusives ;

  • dès lors que la loi a attribué une compétence exclusive à une collectivité, cette compétence ne peut être exercée par une autre collectivité ;

  • le département et la région se voient reconnaître “une capacité d’initiative qui ne peut s’appliquer qu’à des situations et des demandes non prévues dans le cadre de la législation existante et qui doit être justifiée par un intérêt local” ;

  • à titre exceptionnel, l’exercice d’une compétence peut être partagé entre plusieurs collectivités territoriales. “La loi peut alors désigner une collectivité chef de file ou laisser le soin aux collectivités intéressées de le faire par voie de convention”.

  • 53 Ibid.

40Financements croisés : l’Etat instaure la règle selon laquelle le maître d’ouvrage “doit assurer une part significative du financement de ses investissements”. Les cofinancements doivent être “limités aux projets dont l’envergure ou le montant le justifie ou répondre à des motifs de solidarité ou d’aménagement du territoire””53.

B – Interrogations sur certains effets de la réforme des collectivités territoriales

  • 54 B. Faure, “Le rapport du comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales : bonnes ra (...)
  • 55 Ibid.

41Disons le d’emblée, il ne nous semble pas que cette simplification s’inscrive dans l’optique de l’accessibilité ou de l’intelligibilité voire même d’approcher la décentralisation. La décentralisation constitue un alibi ou un écran de fumée, comme l’indique le Professeur Faure, “les expressions de “décentralisation” et de “libertés locales” employées dans les travaux du comité font plus que jamais figure de simple routine verbale à laquelle on a pris l’habitude de céder, mais qui ne rend pas ici réellement compte du sens de la réflexion et des propositions”54. En fait par cette “simplification-clarification”, c’est “une nouvelle rationalité économique et gestionnaire qui est à l’œuvre et projette son éclairage sur tout le droit des collectivités territoriales”55.

  • 56 no 60 Sénat Session ordinaire de 2009-2010. Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009.(...)

42Or, cet exercice de “décentralisation-clarification” aux intentions bien comprises demeure-t-il conciliable avec la décentralisation et la reconnaissance de collectivités territoriales ? Le déficit de visibilité pour les citoyens ne paraît pas résolu avec la consécration de nouvelles structures de coopération (les métropoles) qui exerceront non seulement les compétences des Communautés urbaines (la notion d’intérêt communautaire est supprimée) mais également “de plein droit les attributions du département en matière de transports scolaires et de gestion des voies départementales. La métropole peut également, par transfert facultatif mec l’accord du département, exercer la compétence en matière de collèges ainsi que tout ou partie des compétences en matière d’action sociale. De même, les compétences de la région en matière de lycées peuvent faire l’objet d’un transfert à la métropole si la région en est d’accord”56.

43Le nouveau couple commune-intercommunalité ne risque-t-il pas à moyen terme de poser la question de la pertinence du maintien des communes, notamment suite à l’élection des délégués communautaires ?

  • 57 Op. cit, p. 860.
  • 58 Ibid.
  • 59 Ibid.

44Que dire de ces institutions empiriques avec des départements-régions ? Comme le rappelle le Professeur Faure. “Cela ne peut aller sans porter un coup à la notion même de collectivité territoriale qu’on a toujours pu, jusqu’à présent identifier à quatre critères clairs et immuables (...) ; la personnalité morale de droit public, des affaires propres, une compétence générale et le contrôle administratif de l’État”57. Or. indique l’auteur, “le département ne risque plus seulement d’apparaître comme un organe décentralisé de l’État, mais aussi comme un organe décentralisé de la région”58 et risque de “substituer à un régime de liberté des départements vis-à-vis des régions un régime d’autorité”59.

  • 60 L’auteur poursuit “Selon un nouvel agencement du pouvoir, les départements seraient transfigurés en (...)

45La consécration des délégués territoriaux ne contrevient-elle pas à l’interdiction d’exercer une tutelle sur une autre collectivité ? En instaurant “‘une collaboration imposée entre les deux collectivités, mais aussi un effet systématique de dépendance né de la double appartenance de certains conseillers généraux (devenus “conseillers départementaux”)60.

  • 61 Y. Jégouzo, “La réforme des collectivités territoriales : entre continuité et rupture”, tribune, AJ (...)
  • 62 Ibid.

46Comment considérer, selon la formule du Professeur Jégouzo, “cette “sorte d’union-personnelle” entre le département et la région61 et concevoir une simplification par “l’institutionnalisation du cumul des mandats propre à aggraver un phénomène généralement dénoncé : le maire-conseiller général devra désormais être également conseiller régional !”62.

  • 63 B. Faure, op. cit. p. 860.
  • 64 Ibid.

47Que faut-il penser de la simplification et clarification de l’exercice des compétences et de l’enchevêtrement par la suppression de la clause générale de compétence des départements et régions ? “On en attend une spécialisation des pouvoirs locaux, dans l’intérêt d’en finir avec les financements croisés et d’obtenir un découpage plus clair des compétences et des interventions publiques”63. Or là, il s’agit, singulièrement dans une réforme désireuse d’ancrer la décentralisation, de condamner ces deux collectivités territoriales “à une plus grande subordination à l’État sans grande possibilité de pouvoir y ajouter quoi que se soit que pourraient suggérer les intérêts généraux de leur population64 (sous réserve du dispositif de l’article 35 du projet de loi).

48Le Professeur Verpeaux relève

  • 65 M. Verpeaux, “La clause générale de compétence, consécration ou remise en cause ?”, Revue Lamy des (...)

"Si la clause générale de compétence a, sans aucun doute, une valeur normative de niveau législatif, on peut se demander, devant les tentatives récentes de sa remise en cause si cette règle n’a pas acquis une valeur constitutionnelle. À une conception initiale de la clause générale, dégagée par le seul juge administratif à partir de dispositions d’origine législative, s’est ajoutée une dimension constitutionnelle qui vient limiter la liberté du législateur dans la définition des compétences des collectivités territoriales et de l’État.
La clause générale peut, en effet, être envisagée comme ayant une valeur constitutionnelle, au sens où elle serait en quelque sorte consubstantielle à la notion même de collectivité territoriale, définie dans l’article 72 alinéa 3 qui fait référence au principe de libre administration (“Dans les conditions prévues par la loi, les collectivités territoriales s’administrent librement...”). Cette dernière ne pourrait alors se concevoir, pour être réelle et complète, que par la reconnaissance de la clause générale, c’est-à-dire par la possibilité, pour la collectivité, d’agir sur toute question d’intérêt local surgissant sur son territoire. La libre administration n’existerait, dans ce cadre, que si l’administration de la collectivité était réellement générale et non spécialisée. La distinction entre les deux modalités d’attribution de compétence rejoint celle existant entre les collectivités territoriales, définies principalement par un territoire à gérer et qui est au cœur de leur dénomination, et les établissements publics, y compris ceux de coopération intercommunale, gouvernés par le principe de spécialité. Le principe de libre administration repose sur la vocation des collectivités territoriales à intervenir pour toutes les affaires les concernant. Certes, aucune jurisprudence constitutionnelle ne permet de statuer de manière définitive sur ce point et la clause générale de compétence n’a jamais reçu une valeur constitutionnelle. Mais rien ne permet non plus de prétendre l’inverse65.

  • 66 L’auteur précise : “Relèvent des limites posées à l’action des collectivités les compétences qui ap (...)
  • 67 Ordonnance no 2009-1401 du 17 novembre 2009, AJDA 23 novembre 2009, au fil de la semaine, M.C. de M (...)

49Enfin, “les limites à la clause générale sont en effet multiples. Cette définition des compétences des collectivités territoriales, quel qu’en soit son degré de protection juridique, n’a jamais été synonyme de l’octroi de la possibilité d’agir, pour les collectivités territoriales, dans tous les domaines”66. Tel est notamment l’objet du contrôle de légalité, dont il convient de souligner une récente évolution dans une singulière concordance. Cette simplification des compétences par la suppression de la clause générale de compétence des départements et régions s’effectue dans une temporalité qui vient de voir publier le 17 novembre 2009 une ordonnance67 procédant à compter du 1er janvier à une nouvelle réduction de la liste des actes des collectivités territoriales qui doivent être obligatoirement transmis au représentant de l’État. Ordonnance prévue par l’article 120 de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures (précédée par la loi du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit qui avait déjà réduit la liste des actes transmissibles).

  • 68 A. Marceau, “Les contrôles”, in Les collectivités territoriales, les notices, Paris, la documentati (...)

50Non seulement cette concordance interpelle, mais cette nouvelle réduction de la liste apparaît comme une solution simpliste pour conférer une réelle effectivité au contrôle de légalité et une autre signification au nombre de 0,022 % d’actes des collectivités territoriales et de leurs groupements soumis aux tribunaux administratifs dans le cadre d’un déféré68.

51Avant de conclure un dernier point doit être relevé. Le projet de loi de réforme territoriale évoque au titre de quatrième objectif principal, la clarification des compétences des différents niveaux de collectivités et l’encadrement la pratique des cofinancements. Le propos suivant apostrophe :

  • 69 Op. cit. p. 2.

“Après la réforme de l’État territorial, engagée dès 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), ce projet de loi de réforme des collectivités territoriales constitue donc la deuxième étape de la modernisation des structures administratives locales de la France”69.

  • 70 J.A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation”, RDP 1990, p. 610.

52Ainsi la boucle est bouclée, l’organisation territoriale redevient un moyen de simplification entre les mains et au service de l’État. Il n’est pas certain que cette simplification serve la décentralisation voire l’ancre. Faut-il être surpris ? Le Professeur Mazères n’explique-t-il pas notamment : “En tant qu’elles ont une position spatiale, les collectivités locales se situent dans un ensemble qui les dépasse, et dont la cohérence générale leur échappe nécessairement : celle-ci se trouve établie par l’État qui les englobe dans l’unité de son territoire national, et les répartit, les positionne les unes par rapport aux autres au sein de cet ensemble. Dans cette perspective, le “local” ne peut être que le résultat d’une représentation qui est celle émanant de l’État. Le local est dans une relation en quelque sorte passive à la représentation : il est représenté”70. Évoquant “la représentation du local” (sic). Fauteur précise : “C’est à partir de ce cadre général que l’on peut considérer, plus largement que la définition même du local dépend de la représentation que l’État se fait de celui-ci.

  • 71 Ibid. p. 612.

53Et cette représentation est, logiquement, pour l’État, celle d’une duplication de lui-même. Non seulement l’État, produit le local, mais se reproduit dans le local”71.

54Tout est dit !

Notes

1 Y. Meny, “La république des fiefs”, Pouvoirs, Paris, éditions P.U.F, 1992, p. 17 et s.

2 S. Regourd, “L’organisation territoriale issue de la décentralisation de 1982 : un bilan critique”, in Décentralisation, Etat et territoires, les cahiers français no 318, Paris, La documentation française, 2004. p. 3

3 “...sans remise en cause des structures locales concernées par le processus de décentralisation. Dans la plupart des autres États, ce processus avait consisté à réformer d’abord les structures (en recourant par exemple à des fusions ou à des suppressions de communes) avant de leurs attribuer de nouvelles compétences. On aurait pu penser qu’eu égard à la singularité de la cartographie territoriale française - “pulvérisation” des 36000 communes (...) - la réforme des structures s’imposait même davantage qu’ailleurs. Est-il pertinent de transférer des compétences à ces collectivités qui ne disposent pas de la taille critique, c’est-à-dire des moyens pour les exercer ?” ibid. p. 3-4.

4 “selon une stratification sédimentaire classique dans l’histoire administrative française, la région a été simplement superposée aux structures territoriales existantes” ibid. p. 4.

5 “... Rompant avec sa tradition centralisatrice, la France a engagé, voilà près de trente ans, une mutation profonde de son mode d’organisation institutionnelle et administrative (...) Le bilan de cette évolution, qui était absolument nécessaire, est indiscutable. Elle a contribué à la vitalité de notre pays, renforcé les libertés locales, libéré l’énergie des territoires et consacré une nouvelle forme de gestion publique, plus proche des citoyens.
Pour autant, il n’est pas possible d’ignorer plus longtemps les défauts de notre organisation territoriale. La décentralisation s’est essentiellement focalisée sur les transferts de compétences mais n’a pas modifié les structures, sauf pour les ajouter les unes aux autres sans jamais retrancher, clarifier ou réorganiser”, no 60 Sénat Session ordinaire de 2009-2010. Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009. Projet de loi de réforme des collectivités territoriales présenté au nom de M. François Fillon, Premier ministre par M. Brice Hortefeux, ministre de l’intérieur, de l’outre-mer et des collectivités territoriales http://www.senat.fr

6 Il est temps de décider, Rapport au président de la République, Paris, Fayard, Doc. fr, 2009.

7 Rapport d’information fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur la clarification des collectivités territoriales en conclusion des travaux d’une mission information présidée par M. Jean-Luc Warsmann, http://www.assemblee-nationale.fr

8 M. Verpeaux “Le rapport Balladur sur la réforme des collectivités locales, des raisons et des solutions”, RFDA 2009, no 3, p. 407 et s.

9 Ibid. p. 409.

10 “Les communes se sont petit à petit regroupées au sein d’établissements publics de coopération intercommunale de toutes catégories, ce qui a notoirement contribué à renforcer l’image du millefeuille administratif souvent dénoncé”, ibid.

11 Op. cit.

12 A. Zaradny, “Codification et simplification du droit”, LPA 24 mai 2007 no 104, p. 9 et s.

13 Ibid.

14 Ibid.

15 B. Seiller, “Les limites de la simplification”, LPA 24 mai 2007, no 104, p. 28 et s.

16 Ibid.

17 “Le manque de clarté dans la répartition des compétences entre catégories de collectivités n’a pas été corrigée. Elle s’est même aggravée au cours de l’acte II de la décentralisation. Dans un tel contexte, l’impact de la décentralisation sur la simplification du paysage administratif a été presque inexistant”, Synthèse du rapport public thématique de la Cour des comptes, la conduite par l’État de la décentralisation, octobre 2009, http://www.ccomptes.fr

18 J. Bourdon, J.M. Pontier, J.C. Ricci, Droit des collectivités locales, Paris, 2e édition PUF, 1998, p. 14

19 Ibid

20 Cahiers du LERASS, no 21, octobre 1990, p. 109 et s.

21 J. Bourdon, J.M. Pontier, J.C. Ricci, op. cit. p. 16.

22 E. Aubin et C. Roche, Droit de la nouvelle décentralisation, Paris, éditions Gualino, 2005, p. 24.

23 “la planification fait appel au principe du déterminisme spatial, suivant lequel l’organisation sociale doit correspondre à l’agencement territorial”. L’auteur explique : “l’idéologie s’appuie sur la prise de conscience de l’irrationalité et de la confusion qui caractérise l’administration du royaume (...) spécialement en matière de divisions administratives”, Marie-Vic Ozouf-Marignier, La formation des départements. La représentation du territoire à la fin du XVVIIIe siècle, Paris, éditions de l’École des hautes Études en Sciences Sociales, 1985, p. 23.

24 G. Thuillier, “La réforme de l’administration selon le marquis d’Argenson”, R.A., 1991, p. 213 et s.

25 Mirabeau propose de modifier sans révolutionner : “je voudrais une division matérielle et de fait, propre aux localités, aux circonstances, et non point une division mathématique, presque idéale et dont l’exécution paraît impraticable (...) j’ai à vous proposer un plan très simple dans la théorie, et plus simple dans l’exécution” A.P. 1ére série, tome IX, p. 659.

26 F. Burdeau, Histoire de l’administration française du 18 e au 20e siècle, Paris, éditions Montchrestien, 1989, p. 188.

27 Ibid.

28 Ibid.

29 “Quant à l’échelon retenu pour être le cadre de réformes décentralisatrices, il a varié lui aussi selon les familles politiques et les moments de l’histoire. C’est pour la “restauration des provinces” que s’enflamma d’abord la droite traditionnaliste, avant d’en venir à la défense des libertés départementales. La gauche démocratique suivit un chemin plus tortueux : d’abord communaliste et réservée à l’égard du département, et le plus souvent hostile à la région, elle se rallia tout entière, dès la seconde moitié du XIXe siècle, à la cause des libertés départementales ; fut successivement régionaliste au tournant des deux siècles, opposée à la régionalisation dans l’entre-deux-guerres, pour derechef s’enrôler au service des pouvoirs régionaux sous la Cinquième République”, ibid.

30 “Le régime provisoire de 1870-1875 et la IIIe République. Cette période voit le vote de deux lois importantes (...) Ces textes paraissent constituer l’apogée de la décentralisation et c’est pourquoi ces “chartes” de l’administration locale, comme on les qualifiera, connaîtront le succès de la durée, et demeurent encore partiellement appliquées aujourd’hui”, J. Bourdon, J.M. Pontier, J.C. Ricci op. cit. p. 24.

31 Ibid.

32 Cité par E. Aubin ET C. Roche op. cit. p. 24.

33 G. Dupuis, le centre et la périphérie, coll. Système, Paris, éditions LGDJ, 2000, p. 42.

34 “Si la “loi de centralisation croissante” est bien une caractéristique fondamentale de tout le système administratif français – et peut-être de tout système administratif – il n’en reste pas moins qu’une novation s’est produite au niveau de la pensée politique vers les armées cinquante et s’est accélérée vers les armées soixante-dix : la centralisation demeure un fait mais elle est regrettée et attaquée. Qu’il faille déconcentrer, tout le monde l’admet, et qu’il soit souhaitable aussi de décentraliser, peu le contestent vraiment (...) Hier, l’orthodoxie était la centralisation triomphante et la décentralisation n’était que le thème d’une revendication marginale ; désormais, la centralisation semble obsolète et, alors qu’elle n’est plus défendue, au moins apparemment, que par quelques attardés qui n’ont rien appris des évolutions les plus apparentes, la décentralisation est devenue l’idéologie dominante. Elle s’inscrit au programme de tous les partis politiques”, ibid. p. 43-44.

35 B. Seiller op. cit.

36 “Le mille-feuille local va grossir. Le projet de loi-cadre de réforme des collectivités territoriales ne supprime pas véritablement d’échelon. Au contraire, il ajoute trois strates : le pôle métropolitain, la commune nouvelle et la métropole. La communauté urbaine perdure dans ce paysage institutionnel des grandes agglomérations”, J.B. Forray, “Métropoles : 4 formules”, in dossier : Réforme des collectivités : décryptage des projets de loi, dossier publié à l’adresse http://infos.lagazettedescom-munes.com/1705

37 Loi no 99-586. Renforcement et simplification de la coopération intercommunale, JO 13 juillet 1999. p. 10361.

38 R Mozol, “La coopération intercommunale depuis la loi du 12 juillet 1999 : un exemple de simplification réussie du droit ?”, LPA 24 mai 2007, no 104, p. 36 et s.

39 Ibid.

40 Ibid.

41 “Il faut relever le degré élevé de technicité du système législatif d’attribution et d’exercice des compétences communautaires, qui rend parfois très délicate l’identification de celles-ci d’un établissement de coopération intercommunale à un autre. Par ailleurs, l’intercommunalité demeure dans une large mesure une terre inconnue pour le citoyen, qui en a une vision très réduite à l’heure actuelle”, ibid.

42 S. Regourd, op. cit. p. 5.

43 Voir infra

44 http://www.courrierdesmaires.fr/dossiers

45 http://www.vie-publique.fr

46 “simplifier le paysage institutionnel en achevant la couverture intercommunale du territoire et en favorisant les regroupements de collectivités sur une base volontaire, tout en supprimant les niveaux devenus superflus ;”, http://www.senat.fr, p. 2

47 M. Verpeaux, “Réforme des collectivités territoriales : le coup d’envoi ?”, Éditorial, revue Lamy des collectivités territoriales, no 49, septembre 2009 p. 3.

48 Ibid.

49 Intitulé du titre premier du projet de loi.

50 X. Brivet, “les points clés du projet de loi de réforme des collectivités territoriales”, octobre 2009, http://wwww.courrierdesmaires.fr

51 Ibid.

52 Intitulé du Titre IV du projet de loi de réforme des collectivités territoriales, op. cit. p. 6.

53 Ibid.

54 B. Faure, “Le rapport du comité Balladur sur la réforme des collectivités territoriales : bonnes raisons, fausses solutions ?”, AJDA 2009, p. 859 et s.

55 Ibid.

56 no 60 Sénat Session ordinaire de 2009-2010. Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 octobre 2009. Projet de loi de réforme des collectivités territoriales op. cit. p. 3.

57 Op. cit, p. 860.

58 Ibid.

59 Ibid.

60 L’auteur poursuit “Selon un nouvel agencement du pouvoir, les départements seraient transfigurés en “guichets territoriaux” assujettis aux choix de la région, la véritable direction politique s’établissant à ce niveau”, ibid. p. 862.

61 Y. Jégouzo, “La réforme des collectivités territoriales : entre continuité et rupture”, tribune, AJDA 23 novembre 2009, p. 2137.

62 Ibid.

63 B. Faure, op. cit. p. 860.

64 Ibid.

65 M. Verpeaux, “La clause générale de compétence, consécration ou remise en cause ?”, Revue Lamy des collectivités territoriales, no 42, janvier 2009, p. 66 et s.

66 L’auteur précise : “Relèvent des limites posées à l’action des collectivités les compétences qui appartiennent aux personnes privées, dans le respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie. Tel est le sens de la jurisprudence bien comme du Conseil d’État inaugurée par la célèbre décision “Chambre syndicale du commerce de détail de Nevers et sieur Guin” (CE, 30 mai 1930, Rec. CE 1930, p. 583). Constituent aussi des limites les règles de valeur supérieure telles que le principe de neutralité ou le principe d’égalité qui interdisent aux collectivités de se mêler des conflits et litiges qui ne sont pas les leurs, comme en matière de conflits du travail (v. par ex CE, 20 nov. 1985, no 57.139, Cne d’Aigues-Mortes, Rec. CE 1985, p. 330).
Sont surtout constitutives de limites les compétences attribuées aux autres personnes publiques...”, ibid. p. 70.

67 Ordonnance no 2009-1401 du 17 novembre 2009, AJDA 23 novembre 2009, au fil de la semaine, M.C. de Montecler, p. 2145.

68 A. Marceau, “Les contrôles”, in Les collectivités territoriales, les notices, Paris, la documentation française, 2009, p. 55 et s.

69 Op. cit. p. 2.

70 J.A. Mazères, “Les collectivités locales et la représentation”, RDP 1990, p. 610.

71 Ibid. p. 612.

Auteur

Maître de conférences à l’Université Toulouse 1 Capitole, IDETcom

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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