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Qu'en est-il de la simplification du droit ?

 | 
Frédérique Rueda
, 
Jacqueline Pousson-Petit

Quatrième partie. La simplification : une approche internationale et européenne

La simplification du droit en Italie

Luigi Balestra

Texte intégral

11. Le système juridique italien a fait l’objet d’une réflexion et d’un travail de simplification, notamment au niveau du Droit administratif et du Droit civil.

2Trois problèmes se posent principalement pour le législateur, la jurisprudence et la doctrine qui ont dû intervenir dans un but simplificateur :

  1. la réforme de l’administration publique dans le sens d’une simplification des procédures en vue d’une plus grande efficacité ;
  2. la coordination d’un nombre très élevé de dispositions normatives qui se sont accumulées au cours des années, sans aucun critère d’ordre dans le cadre d’une utilisation excessive des décrets d’urgence. L’abus de l’utilisation des décrets d’urgence et de l’instrument de la délégation législative de la part du pouvoir exécutif est désormais une pratique consolidée, malgré les nombreuses critiques de la Cour Constitutionnelle. La Cour, dans les jugements de constitutionnalité des lois de conversion des décret-loi. a réaffirmé, dès la moitié des années 90 du siècle dernier, le caractère exceptionnel des décrets-lois tout en soulignant la nécessité de l’existence des conditions prévues par la Constitution pour leur adoption, c’est-à-dire les cas extraordinaires de nécessité et d’urgence.
  3. la rédaction linguistique des textes normatifs, aussi bien de ceux qui sont rédigés en langue italienne que de ceux qui sont traduits dans notre langue dans un souci d’adaptation à la législation communautaire.

32. Pour tenter de résoudre le premier problème, on a essentiellement recouru à la “délégification”, moyennant quoi la compétence de certaines matières (celles qui ne sont pas couvertes par la réserve de loi) est transférée de la source législative première à la secondaire, à savoir les textes règlementaires. En d’autres termes, il s’agit d’une mutation de source normative, concernant des matières parfaitement identifiées sur lesquelles le Gouvernement peut intervenir directement.

4Outre la procédure de “délégification”, la loi 59/1997 prévoit également de recourir à l’instrument des “textes uniques" pour résoudre le deuxième problème susmentionné, c’est-à-dire celui de la coordination de la multitude des sources normatives.

5Comme ils regroupent dans un même document normatif des dispositions de source législative et réglementaire, les textes uniques ont essentiellement servi en droit administratif.

6En droit privé par contre, où les sources se chevauchent moins souvent, le “texte unique” n’a servi que dans deux cas et notamment pour accélérer la mise en place du droit communautaire. Il s’agit du Texte Unique des dispositions en matière d’intermédiation financière, décret législatif no 58 du 24 février 1998, et du Texte Unique en matière de banque et de crédit, décret législatif no 385 du 1er septembre 1993.

7Cependant, le système des “textes uniques” a subi de sévères critiques, car il réunissait en son sein des normes de sources différentes et donc générait une incertitude normative et une certaine ambiguïté quant à la nature des dispositions adoptées.

83. La loi no 229 du 29 juillet 2003 a introduit comme nouvel instrument de réaménagement normatif la codification. Naturellement, il ne s’agit pas de la codification au sens classique du terme mais d’un travail de réorganisation sectorielle sur des matières qui ont été profondément réformées.

9Avec l’introduction de la codification en tant qu’instrument principal de simplification, le législateur se voit confier une fois de plus le rôle de simplificateur, car non seulement il est tenu d’attribuer une nouvelle place à la discipline, mais surtout de réorganiser les normes en répondant à l’exigence de cohérence. Ces codes permettraient de réaliser le “réaménagement” d’un secteur précis. Ainsi lit-on dans le rapport illustrant le projet de loi : “Le nouvel objectif visé grâce au réaménagement et à son résultat final, le code, est celui de mettre en place, dans chacune des matières, un ensemble de normes stables et harmonisées, expression d’une régulation de la matière qui. d’un côté, freine une production normative variée et. de l’autre, offre aux opérateurs et aux usagers en général une certitude quant aux règles ainsi que de clairs instruments normatifs”. L’on ajoute, de façon très significative, “pour parvenir a ces résultats l’instrument du texte unique ne peut pas être considéré suffisant, étant une simple réunion et coordination de règles existantes ; il faut un instrument qui ait un pouvoir innovateur. D’ici le recours au décret législatif pour les dispositions primaires et, là où il y a la nécessité en raison de la matière traité, des règlements de délégification. En effet, l’instrument du texte unique a, par sa propre nature, un caractère essentiellement conservateur de l’organisation existante, puisqu’il a uniquement pour but d’éliminer une situation formelle de dispersion et de désordre normatif, moyennant la réduction dans un texte unique des dispositions éparpillés qui règlent la matière. Dans cette activité la possibilité d’innover est plutôt modeste, car elle consiste seulement dans l’actualisation des procédures et dans l’intégration des dispositions législatives (“coordination formelle et simplification procédurale”)”.

10La loi 229/2003 prévoit au bas mot dix codes (remarquons au passage que l’article 1 de la loi 229/2003 n’emploie jamais ce terme ; il recourt au mot codification uniquement dans le titre de cet article). Il s’agit, probablement, de l’un des projets de réaménagement normatif les plus ambitieux de ces derniers cinquante ans. Parmi les exemples les plus significatifs des interventions en matière de droit privé, on retient le Code des biens culturels et du paysage (décret législatif no 42 du 22 janvier 2004), le Code de la propriété industrielle (décret législatif no 30 du 10 février 2005), le Code de l’administration numérique (décret législatif no 82 du 7 mars 2005), le Code de la consommation (décret législatif no 206 du 6 septembre 2005), et enfin le Code des assurances privées (décret législatif no 209 du 7 septembre 2005).

11En particulier, le Code de la consommation présente un caractère innovant dans le contexte italien soit en ce qui concerne la possibilité que les consommateurs puissent être mieux informés sur leurs droits, soit pour l’harmonisation des remèdes, ainsi que pour le droit de résilier ou pour l’extension du recours aux procédures alternatives de résolution des litiges. Il reste à évaluer l’opportunité de réaliser des microsystèmes régis par des principes et règles autonomes. Ces microsystèmes peuvent avoir une utilité pour discipliner le rapport entre les lois spéciales et le code, mais non pour régler le rapport avec la directive communautaire.

12Les résultats de cette réorganisation, en effet, bien qu’ils soient appréciables du point de vue de la systématisation homogène de la discipline, laissent toutefois irrésolus les problèmes relatifs à la rédaction des dispositions ayant pour but de transposer les directives communautaires. De ce point de vue, la codification peut être considérée comme une occasion perdue.

134. La transposition du droit communautaire a ouvert une autre piste de réflexion sur le thème spécifique de la langue du législateur. Ici. la question étroitement liée à celle de la simplification, pose le problème de la clarté et de la cohérence normative. En effet, dans bien des cas, ces qualités sont fortement compromises à cause d’une mauvaise gestion des processus de traduction linguistique lors de la mise en place du droit communautaire.

14Eclatant à ce propos est le cas de la loi prévoyant la mise en œuvre de la Directive 93/13/CEE concernant les clauses abusives prévues dans les contrats conclus avec les consommateurs. L’article 32 du code de la consommation dispose que “Dans le contrat conclu entre le consommateur et le professionnel, sont considérées comme abusives les clauses qui, en dépit de la bonne foi du professionnel, créent au détriment du consommateur un déséquilibre significatif des droits et des obligations dérivant du contrat”. L’expression "en dépit de la bonne foi” est une traduction du texte français de la directive, “malgré l’exigence de bonne foi”. En réalité, il s’agit là d’une mauvaise traduction qui a généré une confusion entre la première phase d’interprétation et la mise en place de la directive. Ainsi formulé, le texte italien de la disposition laisse entendre qu’une clause peut être tenue pour abusive même si la clause, malgré la bonne foi du contractant au moment de sa rédaction, a abouti à un déséquilibre significatif des droits et des obligations dérivant du contrat. Cette ambiguïté normative a donné lieu à un vif débat doctrinal et jurisprudentiel, duquel en vertu on a préféré adopter le concept de bonne foi dans son significat objectif et non subjectif.

155. Ces problèmes, entre autres, de gestion linguistique de la transposition du droit communautaire dans le droit intérieur, sont l’objet de travaux de la part de la doctrine comparatiste italienne, également soucieuse de réduire les ambiguïtés linguistiques et normatives. Le thème de la rédaction linguistique des normes dans une perspective de simplification touche également à d’autres types de problèmes. En l’occurrence, celui du style du législateur italien qui s’encombre souvent de circonvolutions, abuse de phrases subordonnées et recourt à un langage bureaucratique.

16Ces dernières années, nous avons assisté à l’adoption de plusieurs mesures vouées à une simplification et à un allégement du langage législatif. Le Département de la Fonction publique a notamment pris de nombreuses initiatives en ce sens, telles le Code du style de 1993 ou la Directive sur la simplification du langage normatif de 2002.

17De plus, il existe auprès du Parlement italien, un “Comité pour la Législation”, qui a pour seule mission de vérifier la qualité des projets de loi et, dans une plus vaste mesure, d’approfondir la qualité de la législation.

18Le Comité, institué à la suite de la réforme du règlement de la Chambre des Députés de 1997, et où majorité et opposition sont représentées de manière paritaire, comprend 10 députés (ils étaient 8 jusqu’en 1999), choisis par le Président de la Chambre. Cette formation fait de cet organe un unicum parmi les autres organes de la Chambre et met en évidence sa fonction technique, de même que le souci commun à la majorité et à l’opposition d’améliorer la législation. Le Comité utilise principalement l’avis comme expression de ses pouvoirs. À la demande d’un cinquième au moins des membres d’une Commission parlementaire, cette même Commission peut demander l’avis du Comité sur un projet de loi examiné, et plus exactement sur la qualité du texte législatif, sur l’homogénéité, sur la simplicité, sur la clarté et la pertinence de la formulation, sur l’efficacité à l’égard de la simplification et du réaménagement de la législation en vigueur.

196. En quête de simplification, l’actuel gouvernement italien a très récemment ouvert un autre front.

20En effet, l’année 2008 a vu l’institution du “Département pour la simplification normative” auprès de la Présidence du Conseil des Ministres. Il s’agit là d’une nouveauté pour le Gouvernement italien, puisque généralement c’était le Département de la Fonction Publique qui s’en chargeait. Le Ministre pour la Simplification normative a donc lancé l’opération qu’il a appelée opération “coupe-lois”. Cette mission devait se dérouler en trois interventions successives d’abrogations expresses de dispositions législatives tenues pour inutiles et désormais étrangères à notre ordre juridique : la première intervention a provoqué l’élimination d’environ 7 000 lois ; la deuxième, mise en place avec le décret-loi no 200 du 22 décembre 2008. a permis la suppression supplémentaire de 29 000 lois ; avec la troisième intervention, en cours d’approbation, le total des lois antérieures à 1970 restées en vigueur passera de 50 000 à environ 2 700. Cependant, le Conseil des Ministres a approuvé le 12 juin 2009 le schéma de décret législatif appelé “sauve-lois”, contenant les 2 700 lois d’État publiées avant le 1er janvier 1970 et encore en vigueur. Ces trois interventions de simplification devraient ramener le total des lois actuellement en vigueur (aussi bien antérieures que postérieures à 1970) à un peu plus de 14 000.

21Bien entendu, la simplification est un objectif complexe à réaliser qui, à l’évidence, ne peut certainement pas être uniquement poursuivi à travers la réduction du nombre des dispositions normatives.

Auteur

Professeur, Università di Bologna, Italie

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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