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Qu'en est-il de la simplification du droit ?

 | 
Frédérique Rueda
, 
Jacqueline Pousson-Petit

Quatrième partie. La simplification : une approche internationale et européenne

La réforme de la nomenclature des actes de l’Union Européenne : le mirage de la simplification

Laetitia Guilloud

Texte intégral

“Mirage : Illusion séduisante et trompeuse ”
Grand Larousse de la langue française, volume 4, 1975, p. 3391.

Je sais très bien que c’est un mirage. On ne me trompe pas moi !
Mais s s’il me plaît, à moi, de m’enfoncer vers un mirage ?
S’il me plaît, à moi, d’espérer ?”.
A. de Saint-Exupéry, Terre des hommes.

1L’intense période de réflexion et de débats sur la réforme institutionnelle de l’Union européenne, qui a débuté avec l’élaboration du Traité établissant une Constitution pour l’Europe et s’est achevée par l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, a vu l’épanouissement de la rhétorique relative à la simplification.

2La Déclaration de Laeken du 15 décembre 2001 – qui a initié cette nouvelle phase de réforme institutionnelle et qui en dressait les principaux axes – mentionnait ainsi, au titre des “défis et des réformes dans une union renouvelée”, la simplification des instruments juridiques, mais aussi la simplification de la répartition des compétences, la simplification de la procédure de codécision ainsi que la simplification des traités.

  • 1 Dès la première page de son rapport final celui-ci souligne d’ailleurs qu’“il n’y a rien de plus co (...)

3Dans le cadre des travaux préparatoires menés par la Convention sur l’Avenir de l’Europe en vue de l’élaboration du Traité établissant une Constitution européenne, un groupe de travail sur la “simplification” du droit de l’Union avait dès lors été chargé de réfléchir à la réforme des actes et des procédures1.

  • 2 Cf. L. Idot, “Traité simplifié, traité réformateur ou traité de Lisbonne ?”, Europe, no 11, novembr (...)
  • 3 On parlera ainsi de règlement “délégué” ou de règlement “d’exécution”.

4Enfin, le Traité de Lisbonne, qui a été élaboré suite au rejet de la ratification du Traité établissant une Constitution pour l’Europe en France et aux Pays-Bas, a lui-même initialement qualifié de “traité simplifié”, qualification que l’on peut sans beaucoup d’hésitations qualifier d’abusive2. En effet, si le Traité de Lisbonne reprend un certain nombre de propositions qui avaient été faites par la Convention et qui étaient inscrites dans le traité rejeté, le projet de substituer aux traités jusque là en vigueur (TCE et TUE) un traité unique est abandonné. En outre, le Traité de Lisbonne consacre la distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs au sein du droit dérivé tout en abandonnant les termes de “loi” et de “loi-cadre”, inscrits dans le Traité établissant une Constitution pour l’Europe et en maintenant la nomenclature qui prévalait au sein du premier pilier. En conséquence, les actes adoptés par les institutions européennes – règlements, directives, décisions – seront soit des actes législatifs, soit des actes non législatifs selon leur procédure d’adoption. Même s’il est prévu d’accoler à l’acte un adjectif précisant sa nature3, le choix opéré n’est sans doute pas le plus simple, ni le plus compréhensible pour le citoyen européen.

  • 4 Il n’est pas question d’aborder, dans le cadre limité de cette contribution la question de la réali (...)
  • 5 La déclaration no 17 relative au droit d’accès à l’information annexée au Traité sur l’Union europé (...)
  • 6 Dans un arrêt du 7 février 2002, le Tribunal de première instance affirme ainsi que “le principe de (...)

5Cette aspiration à la simplification institutionnelle et normative n’est pas propre à l’Union européenne. Cependant, l’enjeu de cette thématique est d’autant plus essentiel à l’échelle européenne que l’Union est confrontée à des critiques récurrentes portant sur son prétendu “déficit démocratique”4. Elle s’est ainsi efforcée d’asseoir sa légitimité sur les garanties procédurales qui entourent le processus d’élaboration des nonnes et qui encadrent le fonctionnement des institutions. Le principe de transparence qui a émergé à l’échelle européenne dans les armées 19905, et, plus récemment, les exigences relatives à la simplification des actes et des procédures, s’inscrivent ainsi dans une stratégie de légitimation des décisions adoptées par les institutions. Le lien entre ces deux notions a d’ailleurs été opéré par la Déclaration de Laeken déjà évoquée. Cette dernière affirme ainsi que si l’on veut plus de transparence, une simplification est indispensable. Cette stratégie de légitimation est en outre d’autant plus efficace qu’elle a été, en ce qui concerne le principe de transparence, relayée par les juridictions européennes6.

  • 7 Pour reprendre l’expression utilisée par P. Pescatore à propos de la primauté du droit communautair (...)
  • 8 P.-Y. Monjal, “Lois et règlements”, in Les mots de la Constitution européenne. Actes des journées d (...)

6La simplification est ainsi devenue une “exigence existentielle” de l’Union européenne7. Elle a en effet été présentée comme le procédé permettant d’assurer l’intelligibilité du droit communautaire par les citoyens, donc de renforcer leurs possibilités de contrôle à l’égard des institutions, donc, en définitive, de conforter le caractère démocratique de 1’Union. Les jugements portés sur cette instrumentalisation de la notion ont été sévères. Le Professeur Monjal a ainsi dénoncé une notion de simplification “dogmatisée à des fins démagogiques” et qui serait devenue “le nouveau credo des crédules”8. L’opération de simplification entreprise par le Traité établissant une Constitution pour l’Europe et parachevée par le Traité de Lisbonne a tenté de faire abstraction des éléments de complexité inhérents à la nature du système décisionnel de l’Union et des équilibres institutionnels en cause. Ainsi, en privilégiant la finalité (rendre simple), à une réflexion sur les moyens d’assurer cette finalité, le Traité de Lisbonne aboutit en grande partie en ce qui concerne l’élaboration des actes juridiques au sein de l’Union européenne à une simplification illusoire. Comme le mirage, la simplification issue du Traité de Lisbonne a une apparence séduisante (I) mais trompeuse (II).

I – UNE APPARENCE SÉDUISANTE

  • 9 Seule l’analyse des actes unilatéraux sera abordée ici.

7Deux aspects du Traité de Lisbonne peuvent, à première vue, séduire l’observateur : en premier lieu, l’apparente clarification des actes qu’il prévoit9 (A) ; en second lieu, l’apparente hiérarchisation des actes qu’il propose (B).

A – L’apparente clarification des actes adoptés par les institutions

  • 10 H. Oberdorff, “Ordre et désordre normatifs dans l’Union européenne”, R.D.P., no 1,2006, pp. 113-129

8L’analyse du Traité instituant la Communauté européenne et du Traité sur l’Union européenne fait apparaître un certain “désordre normatif”10 au sein de l’Union européenne.

9Est en cause, tout d’abord, le foisonnement des catégories d’actes juridiques prévues par ces traités. A cela s’ajoute, en outre, la capacité créatrice des institutions qui ont choisi, dans certains cas, de recourir à des actes “atypiques” ou “hors nomenclature”, c’est-à-dire non prévus par les traités. Par comparaison, le Traité de Lisbonne semble apporter une clarification bienvenue. Cette clarification revêt principalement deux formes : d’une part, l’abandon de la construction en “piliers” inaugurée par le Traité de Maastricht, ce qui se traduit notamment par l’unification des actes de droit dérivé (1) ; d’autre part, l’encadrement du recours aux actes atypiques par les institutions (2).

1) L’apparente unification des actes de droit dérivé

  • 11 Article 249 TCE.
  • 12 Article 12 TUE. L’article 23 TUE évoque en “toute décision” que le Conseil peut adopter pour mettre (...)
  • 13 Article 34 § 2 TUE.

10Chaque “pilier” de l’Union européenne disposait jusqu’à présent de sa nomenclature spécifique, c’est-à-dire de ses propres catégories d’actes juridiques. Les institutions européennes adoptaient ainsi des règlements, des directives, des décisions, des recommandations ou des avis lorsqu’elles agissaient dans le cadre du premier pilier11 ; des stratégies communes, des actions communes et des positions communes lorsqu’elles agissent dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune (deuxième pilier)12 ; des positions communes, des décisions-cadres, des décisions et des conventions lorsqu’elles agissaient dans le cadre de la coopération policière et judiciaire en matière pénale (troisième pilier)13.

  • 14 La coopération policière et judiciaire en matière pénale est rebaptisée “espace de liberté, de sécu (...)
  • 15 Le deuxième pilier était en effet considéré par certains auteurs, comme le domaine de “l’action ou (...)
  • 16 L. Benoît considérait ainsi la position commune comme “un instrument déclaratoire à vocation opérat (...)

11Dans le Traité de Lisbonne, l’effort de clarification se manifeste par la suppression des différents piliers et par l’abandon de la nomenclature spécifique aux actes adoptés dans les domaines de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale14. L’article 288 TFUE, tel que modifié par le Traité de Lisbonne, prévoit en effet que pour exercer les compétences de l’Union, les institutions adoptent des règlements, des directives, des décisions, des recommandations et des avis. La nomenclature de l’ancien premier pilier est ainsi étendue à l’ensemble des actes adoptés par les institutions européennes quel que soit leur domaine d’intervention. Au-delà de la réduction des catégories d’actes juridiques, cette réorganisation de la nomenclature a pour avantage d’affirmer la nature juridique des actes adoptés dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération policière et judiciaire en matière pénale qui était parfois mise en doute par la doctrine15, ainsi que leur caractère contraignant lui aussi souvent contesté16.

  • 17 Articles 24 § 1 TUE et 31 § 1 TUE modifiés par le Traité de Lisbonne.
  • 18 Article 24 TUE modifié par le Traité de Lisbonne.

12Mais cette apparente unification n’a pas pour effet d’uniformiser l’ensemble des règles applicables aux différents domaines d’intervention de l’Union européenne. En effet, la politique étrangère et de sécurité commune reste soumise à des règles et des procédures spécifiques. Au titre de ces spécificités on peut ainsi mentionner l’impossibilité pour les institutions d’adopter des actes législatifs en la matière17. À cela s’ajoute l’exclusion de la compétence de la Cour de justice de l’Union européenne, sauf lorsqu’il s’agit veiller à ce que les actes adoptés n’affectent pas la mise en œuvre des autres politiques de l’Union, ou lorsqu’il s’agit de contrôler la légalité des décisions édictant des mesures restrictives à l’encontre des personnes physiques ou morales18. Tout ceci constitue indéniablement une limite à l’unification des actes et une atteinte à l’ambition simplificatrice du Traité de Lisbonne. Le même constat peut être dressé à propos des efforts entrepris en vue d’encadrer le recours aux actes atypiques.

2) L’apparent encadrement du recours aux actes atypiques

  • 19 Voir par exemple CJCE, 31 mars 1971, Commission contre Conseil, aff. 22/70, Rec. pp. 263 et ss : un (...)

13La capacité normative des institutions européennes ne se limite pas aux actes prévus par les traités. Elles ont, depuis longtemps, recours à des actes qui sont traditionnellement désignés sous le nom d’actes “atypiques” ou “hors nomenclature” parce qu’ils ne sont pas mentionnés dans la typologie des actes prévue par l’article 249 TCE (devenu l’article 288 TFUE). Ces actes revêtent des formes variées : lignes directrices, communications, codes de conduites... Or, s’ils ne sont pas sensé produire des effets de droit à l’égard des tiers, la Cour de justice leur a parfois reconnu un effet contraignant. Plus précisément, elle estime que les actes atypiques lient leurs auteurs, voire les États membres si ces derniers les ont acceptés19. La multiplication de ces actes était donc préoccupante dès lors qu’elle révèle la possibilité pour les institutions, dans l’exercice de leur pouvoir normatif, de s’affranchir des règles prévues par les traités.

  • 20 Cf. les articles 149 TFUE (emploi), 156 TFUE (protection sociale), 168 TFUE (santé publique), 173 T (...)
  • 21 Conclusions de la présidence. Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000. http://www.consilie (...)
  • 22 Cf. S. De la Rosa, La méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire. Brux (...)
  • 23 Frilosité dont on trouve de multiples exemples dans le Traité de Lisbonne cf. la référence au droit (...)

14Le Traité de Lisbonne s’est efforcé d’encadrer le recours aux actes atypiques. Ainsi, selon l’article 296, alinéa 2 TFUE, lorsqu’ils sont saisis d’un projet d’acte législatif, le Parlement européen et le Conseil s’abstiennent d’adopter des actes non prévus par la procédure législative applicable au domaine concerné. On peut cependant regretter que la formulation retenue soit si peu contraignante, d’autant que seule la fonction législative est concernée par ce qui apparaît comme une incitation à la modération, plutôt que comme une véritable exclusion, du recours aux actes atypiques. On peut en outre s’interroger sur la cohérence de l’encadrement des actes atypiques alors que la méthode ouverte de coordination, qui s’appliquait jusque là en matière de politique sociale, a été étendue à de nouvelles matières20. Cette dernière consiste en effet à “définir des lignes directrices pour l’Union”21, ce qui constitue une incitation directe à l’adoption d’autres catégories d’actes que celles précédemment énumérées. Le développement de la méthode ouverte de coordination reflète l’intérêt que les États membres, auteurs des traités, accordent à des modes de coopération respectueux de leur compétence puisque les actes adoptés sont dépourvus de portée contraignante22, ce qui n’est pas sans révéler une certaine frilosité quant à la poursuite de l’intégration européenne23. La persistance des actes atypiques limite en outre les efforts entrepris en vue de hiérarchiser les actes adoptés par les institutions européennes.

B – L’apparente hiérarchisation des actes adoptés par les institutions

  • 24 Le Traité instituant la Communauté européenne se réfère cependant à la "qualité de législateur” du (...)
  • 25 CJCE, 15 juillet 1960, Italie contre Haute Autorité, aff. 20/59, Rec. pp. 663 et ss.
  • 26 CJCE, 17 décembre 1970, Einfuhr - und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel contre Köster et (...)
  • 27 CJCE, 9 mars 1978, Administration des finances de l’État contre société Simmenthal, aff. 106/77, Re (...)
  • 28 CJCE, 27 octobre 1992, Allemagne contre Commission, aff. C-240/90, Rec. pp. I-5383 et ss. Point 20.
  • 29 CJCE, 17 décembre 1970, Köster, aff. 25/70, Rec. pp. 1161 et ss.
  • 30 Cf. en ce qui concerne les règlements : CJCE, 17 décembre 1970, Köster précité ; en ce qui concerne (...)
  • 31 Ainsi dans l’affaire "Deutsche Tradax GmbH” du 10 mars 1971, la Cour de justice affirme que le règl (...)
  • 32 CJCE, 27 septembre 1979, Spa Eridiana contre Ministre de l’agriculture et des forêts, aff. 230/78, (...)

15Le Traité de Lisbonne distingue, au sein des actes énumérés par l’article 288 TFUE, les actes législatifs des actes non législatifs. Il s’agit d’une consécration plus que d’une innovation. En effet même si une telle distinction n’apparaissait pas de façon explicite dans le Traité instituant la Communauté européenne24, elle émergeait depuis de nombreuses aimées de la jurisprudence. Dès 1960, la Cour de justice évoquait la “compétence légiférante”25 de la Haute Autorité de la C.E.C.A. Par la suite, elle a fait référence au “système législatif du traité”26, au “pouvoir législatif de la Communauté”27, ainsi qu’au “législateur communautaire”28. Surtout, à partir de l’arrêt Köster29, la Cour de justice, en s’appuyant sur la “pratique constante des institutions” et sur “les conceptions juridiques reçues dans tous les États membres ”, a œuvré dans le sens de la hiérarchisation du droit dérivé en distinguant au sein de celui-ci “les mesures qui trouvent directement leur base dans le traité même [actes de base] et le droit dérivé destiné à assurer leur exécution [actes d’exécution] C’est donc le critère de la base juridique qui permettait de distinguer ces deux catégories d’actes au sein du droit dérivé30. En conséquence, les actes d’exécution étaient subordonnés aux actes de base qu’ils devaient mettre en œuvre31, même si le juge admettait dans certains cas la possibilité pour l’acte d’exécution de compléter l’acte de base, voire de “fixer des dérogations” lorsque ce dernier le prévoyait32.

  • 33 Cf. infra.

16Cependant, faute de consécration conventionnelle, la hiérarchie des nonnes au sein du droit dérivé restait partielle. Elle était en effet tributaire de l’étendue des compétences de la Cour de justice, lesquelles étaient dérogatoires dans le troisième pilier et quasi inexistantes dans le second. Cela rendait l’identification d’une hiérarchie des actes plus complexe dans ces matières. Le Traité de Lisbonne pouvait donc faire œuvre utile ou clarificatrice en la matière, en instaurant une distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs qui ait une portée générale et qui se concrétise dans les effets attachés à chacun des ces actes. Or, sur ce point, des ambiguïtés persistent. En effet, le Traité de Lisbonne consacre l’existence d’actes non législatifs pris sur le fondement direct des traités33 dont les rapports hiérarchiques avec les actes législatifs sont très loin d’être clairs.

  • 34 Article 230 TCE.
  • 35 Article 241 TCE.
  • 36 Article 234 TCE.
  • 37 Cette disposition a été empruntée au Traité établissant une constitution pour l’Europe mais le tenu (...)

17En outre, en renonçant à utiliser les termes de “loi” et de “loi cadre” pour désigner les actes législatifs et les distinguer ainsi formellement des actes non législatifs, le Traité de Lisbonne reste en retrait par rapport au Traité établissant une Constitution pour l’Europe. Or, ce recul suscite en définitive des incohérences dans le texte, comme en témoignent les nouvelles dispositions relatives au recours en annulation exercé par les particuliers. Dans le cadre du Traité instituant la Communauté européenne, une personne physique ou morale ne pouvait former un recours en annulation que contre les décisions dont elle est le destinataire et contre les décisions qui, bien que prises sous l’apparence d’un règlement ou d’une décision adressée à une autre personne, la concerne directement et individuellement”34. Les particuliers pouvaient cependant soulever, par voie d’exception, l’illégalité d’une mesure de portée générale à l’occasion d’un recours formé à l’encontre de l’acte de mise en œuvre. Le recours s’exerçait devant le juge communautaire lorsque cette mesure d’exécution était un acte de droit dérivé35, alors que s’il s’agissait d’une mesure étatique, elle relevait de la compétence des juridictions nationales, appelées le cas échéant à exercer un renvoi préjudiciel en appréciation de validité devant le juge communautaire36. Outre la longueur et les aléas d’une telle procédure, notamment lorsqu’elle était mise en œuvre devant les juridictions internes, elle laissait les requérants sans recours dès lors que l’acte de portée générale ne dormait lieu à aucune mesure d’exécution dont ils puissent se prévaloir. L’article 263 TFUE étend donc le droit de recours des particuliers en prévoyant que “tout personne physique ou morale peut former [...], un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution”. Cette disposition soulève néanmoins des interrogations dans la mesure où elle se réfère aux actes réglementaires. Doit-elle être interprétée comme excluant les autres catégories d’actes qui peuvent être adoptés par les institutions européennes en vertu de l’article 288 TFUE (directive, décision) ? S’applique-t-elle indifféremment aux règlements législatifs et aux règlements non législatifs ?37. Sur ce point, le Traité de Lisbonne suscite plus de confusion que de clarification. Mais c’est surtout le choix du critère de distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs qui est critiquable en ce qu’il donne au Traité de Lisbonne une trompeuse apparence de simplicité.

II – UNE APPARENCE TROMPEUSE

18Pour distinguer les actes législatifs des actes non législatifs, le Traité de Lisbonne se réfère à leur procédure d’élaboration. L’article 289 § 3 TFUE prévoit ainsi que “les actes juridiques adoptés par procédure législative constituent des actes législatifs”. Le critère formel, ou procédural, se substitue ainsi à la base juridique comme critère déterminant d’identification des actes législatifs de l’Union. Mais ce critère n’est qu’apparemment simple dans son appréhension comme dans son utilisation, car le Traité de Lisbonne consacre en réalité l’existence d’une grande diversité de procédures législatives (A), tandis que la catégorie des actes non législatifs, qui ne sont définis qu’a contrario, rassemble des actes très hétérogènes (B).

A – Une diversité avérée de procédures législatives

  • 38 Articles 289 § 1 TFUE et 294 TFUE.
  • 39 Le terme d’institution serait ici plus approprié.
  • 40 Rapport final du groupe de travail IX “Simplification”, CONV 424/02, 29 novembre 2002, p. 2.

19Le Traité de Lisbonne, reprenant sur ce point les dispositions du Traité établissant une constitution pour l’Europe, fait de la procédure de codécision la procédure législative ordinaire38. Cette consécration reflète la volonté qui a animé le processus de réforme, plus particulièrement ses auteurs, de renforcer le caractère démocratique de l’Union européenne. Dans son rapport final, le groupe de travail de la Convention européenne chargé de la simplification des procédures législatives et des instruments soulignait ainsi que “la légitimité démocratique de l’Union est fondée sur les États et sur les peuples, par conséquent, un acte à caractère législatif doit toujours venir des organes39 qui représentent les États et les peuples, à savoir le Conseil et le Parlement. Il faut donc revoir les procédures pour garantir qu’elles respectent ce principe simple : des actes qui ont la même nature et le même effet juridique doivent être produits suivant la même procédure démocratique”40. Si le principe est apparemment simple, sa mise en œuvre à l’échelle européenne semble avoir été jugée trop complexe puisque en définitive le Traité de Lisbonne n’est pas parvenu à instaurer une procédure unique pour l’élaboration des actes législatifs.

  • 41 Ainsi, en vertu de l’article 311 TFUE : “le Conseil, statuant par voie des règlements conformément (...)
  • 42 Article 223 § 2 TFUE.
  • 43 Article 226, alinéa 3 TFUE.
  • 44 Article 228 § 4 TFUE.

20En effet, outre la procédure législative ordinaire, le Traité de Lisbonne prévoit l’existence de plusieurs procédures législatives spéciales. Ainsi, selon les dispositions de l’article 289 § 2 TFUE, un acte législatif peut également être adopté par le Parlement européen avec la participation du Conseil ou par celui-ci avec la participation du Parlement européen. De plus, le terme général de “participation” renvoie à des situations variées puisque l’acte peut être soumis soit à la consultation soit à l’approbation de l’institution concernée. Dans tous les cas, l’adoption d’un acte législatif nécessite néanmoins l’intervention du Conseil et du Parlement européen. Cela permet d’exclure de la catégorie des actes législatifs tous les actes adoptés selon d’autres procédures. Mais l’intervention du Parlement se réduit parfois à un simple avis. En outre, à la lecture du traité, on constate que les cas dans lesquels l’adoption d’un acte législatif par le Conseil avec la participation du Parlement européen est prévue sont incomparablement plus nombreux que ceux dans lesquels les actes législatifs sont adoptés par le Parlement européen avec la participation du Conseil. De plus, il s’agit de domaines politiquement déterminants41. En revanche, l’adoption d’actes législatifs par le Parlement sur la base d’une procédure législative spéciale n’est prévue que dans trois cas dont la portée reste limitée au cadre institutionnel : pour fixer le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions de ses membres42, pour déterminer les modalités d’exercice du droit d’enquête43 et pour prévoir le statut et les conditions générales d’exercice des fonctions du médiateur44. Dans ces trois cas, l’adoption de l’acte requiert en outre l’approbation du Conseil. L’existence de procédures législatives spéciales reflète ainsi le souci de préserver la prépondérance du Conseil au sein pouvoir législatif dans certains domaines. Il en résulte que le critère formel ou procédural, qui devait en principe permettre d’identifier les actes législatifs au sein de l’Union, est loin d’être homogène. Cela constitue une atteinte tant à l’objectif de simplification qu’à celui de démocratisation qui étaient présentés comme des principes directeurs de la réforme engagée.

B – Une hétérogénéité certaine des actes non législatifs

  • 45 Soulignons d’ailleurs que le Traité de Lisbonne consacre la compétence de principe des États membre (...)

21La catégorie des actes non législatifs ne se résume pas à celle des actes d’exécution pris pour l’application des actes législatifs45. En réalité elle s’avère hétérogène. Elle intègre en effet les actes délégués, pris pour compléter ou modifier les actes législatifs et dont la nature juridique reste quelque peu ambiguë (1), ainsi que les actes non législatifs pris sur le fondement direct des traités qui présentent manifestement des particularités au regard des deux autres catégories d’actes non législatifs. (2).

1) L’ambiguïté des actes délégués

  • 46 Cette pratique existe déjà dans le cadre des traités existants puisque le juge communautaire admet (...)
  • 47 Cf. C. Boyer-Merentier, Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958. Paris (...)

22L’article 290 TFUE crée la catégorie des actes délégués. Il s’agit d’“actes non législatifs de portée générale qui complètent ou modifient certains éléments non essentiels de l’acte législatif”46. Ils constituent ainsi une catégorie d’actes hybrides, non législatifs par leur forme, puisqu’ils ne sont pas adoptés sur la base d’une procédure législative ordinaire ou spéciale, législatifs par leur portée, dès lors qu’ils peuvent modifier un acte législatif. On peut les rapprocher des ordonnances de l’article 38 de la Constitution française même s’ils diffèrent de ces dernières sur plusieurs points. En effet, les ordonnances de l’article 38 ne sont pas soumises aux mêmes limitations que les actes délégués qui ne peuvent modifier que les éléments “non essentiels” d’un acte législatif. En outre, suite à leur éventuelle ratification les ordonnances intègrent la catégorie des actes législatifs, tandis qu’aucune procédure de ratification n’est prévue pour les actes délégués qui conservent donc, en toutes circonstances, leur statut d’actes non législatifs. Enfin, le niveau d’encadrement de la délégation est renforcé au niveau de l’Union puisque le Parlement européen comme le Conseil peuvent révoquer la délégation ou s’opposer à l’entrée en vigueur de l’acte. Les débats suscités par la catégorie des actes délégués à l’échelle européenne sont en revanche semblables à ceux qui entourent les ordonnances en France47. Dans les deux cas, en effet, ces actes sont considérés comme “non législatifs”, ou “administratifs”, alors qu’ils peuvent modifier des actes législatifs, ce qui nourrit un doute sur la pertinence de la qualification choisie au regard de la portée véritable de ces actes.

  • 48 Cf. R. Mehdi et F. Picod, “Article I-33”, précité, p. 453 : “on ne peut qu’être frappé par le carac (...)

23L’utilité de l’acte délégué dépend en outre de sa capacité à se différencier de l’acte d’exécution. Or, sur ce point, une nouvelle critique peut être adressée à la procédure de délégation mise en place par le Traité de Lisbonne. Car si la dissociation existe, dès lors que seul l’acte délégué peut modifier un acte législatif, on peut regretter que les rédacteurs du Traité de Lisbonne, reprenant les dispositions contestables du Traité établissant une Constitution pour l’Europe, aient précisé que les actes délégués “complètent” les actes législatifs, “complément” dont la distinction avec la “mise en œuvre” relevant des actes d’exécution peut en pratique s’avérer malaisée48. Il en résulte une évolution vers une conception stricte de l’exécution, qui consiste en l’application de l’acte législatif

  • 49 C. Blumann, “Article 1-35”, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod, Traité établissant une Con (...)

24L’acte non législatif – donne ainsi “l’impression d’une notion insaisissable, éclatée, aux multiples facettes et aux objets assez disparates”49. Cette impression est encore accrue par le fait que le Traité de Lisbonne prévoit également l’existence d’actes non législatifs adoptés sur le fondement direct des traités.

2) L’étrangeté des actes non législatifs pris sur le fondement direct des traités

25Depuis l’arrêt “Köster” déjà évoqué, le juge communautaire distinguait les actes de base, adoptés sur le fondement direct des traités, considérés comme les actes législatifs de l’Union, et les actes d’exécution adoptés sur le fondement de ces derniers. La base juridique de l’acte était donc le critère de distinction des actes législatifs et des actes d’exécution de l’Union. Les actes de base pouvaient être élaborés selon diverses procédures, en fonction de la disposition conventionnelle sur le fondement de laquelle ils étaient adoptés, sans que cette différence de procédure ne se traduise par une différence de rang hiérarchique.

  • 50 Qui reprend l’article 38 TCE.
  • 51 Article 49 § 3 d) TFUE qui reprend l’article 39 § 3 d) TCE.
  • 52 Article 96 § 1 TFUE. Article 76 § 1 TCE.
  • 53 Qui reprend l’article 86 § 3 TCE. Cette compétence en matière de concurrence a suscité au sein des (...)
  • 54 Qui reprend l’article 106 § 1 TCE.
  • 55 La pertinence de cette catégorie d’acte en droit interne a cependant été contestée cf. L. Favoreu, (...)

26Le Traité de Lisbonne définit en revanche l’acte législatif par sa procédure d’adoption. Tout acte qui n’est pas adopté selon une procédure législative ordinaire ou spéciale ne peut donc être considéré que comme un acte non législatif même s’il est adopté sur le fondement direct des traités. C’est le cas pour certains actes adoptés par la Commission. Cela concerne principalement certains aspects de la réglementation des échanges et de la libre circulation. L’article 44 TFUE50 prévoit ainsi que dans le cadre de la politique agricole commune, lorsqu’un produit fait l’objet d’une organisation nationale du marché ou de toute réglementation interne d’effet équivalent, la Commission peut fixer une taxe compensatoire visant à rétablir l’équilibre des échanges. Elle est également compétente en matière de libre circulation des travailleurs pour adopter les mesures autorisant un ressortissant d’un État membre à demeurer sur le territoire d’un autre État membre après y avoir occupé un emploi51. Elle peut, dans le cadre de la politique des transports, autoriser les États membres à adopter des mesures de soutien ou de protection en faveur des entreprises de transport52. Elle dispose enfin de compétences non négligeables en matière de concurrence. En effet, l’article 106 § 3 TFUE53 prévoit que “la Commission veille à l’application des dispositions du présent article et adresse, en tant que de besoin, les directives ou décisions appropriées aux États membres”. Par ailleurs, dans le cadre de l’Union économique et monétaire, un pouvoir de décision propre a également été reconnu à la Banque centrale européenne. En effet, en vertu de l’article 128 § 1 TFUE54, “la BCE est seule habilitée à autoriser l’émission de billets de banque dans la Communauté”. Tous ces actes, bien qu’adoptés sur le fondement direct des traités ne sont pas des actes législatifs puisqu’ils ne sont pas adoptés par l’une des procédures législatives prévues par le Traité de Lisbonne. Pourtant, leur portée est radicalement distincte de celle des règlements d’exécution et des règlements délégués, dont l’adoption est toujours liée à l’existence d’un acte législatif (qu’ils mettent en œuvre, complètent, ou modifient). Ils constituent ainsi une catégorie d’actes assez proche de celle des règlements autonomes prévus par l’article 37 de la Constitution, c’est-à-dire des actes adoptés en dehors de toute intervention d’un acte législatif55, ce qui accroît une nouvelle fois l’hétérogénéité des actes non législatifs prévus par le Traité de Lisbonne.

27En inscrivant la distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs dans le droit primaire, le Traité de Lisbonne a accompli une réforme d’importance. A-t-il pour autant rendu le système plus simple ? Suite au bilan qui vient d’être dressé une réponse négative s’impose.

28Fallait-il nécessairement le rendre plus simple ? Si l’on fait abstraction des exigences posées par la Déclaration de Laeken, la réponse est là encore, négative. Le mot d’ordre de simplification du système juridique de l’Union européenne a été fondé sur le postulat d’un lien existant entre simplification et démocratie. Or ce lien est discutable. Les exigences relatives à la simplification du processus décisionnel européen peuvent ainsi s’avérer contradictoires avec celles visant au renforcement de la démocratisation par une participation accrue de la société civile, des Parlements nationaux ou des organes consultatifs à l’élaboration des actes communautaire, participation qui complexifie encore le processus décisionnel.

29Faut-il pour autant condamner le Traité de Lisbonne ? Une ultime réponse négative doit être apportée. En effet, en consacrant la distinction entre les actes législatifs et les actes non législatifs, il a rendu le système normatif de l’Union plus cohérent, même si Ton peut regretter que ce souci de cohérence n’ait pas toujours été mené à son terme dans la réforme. Or n’est-ce pas le but que devrait viser toute réforme institutionnelle que ce soit dans ou hors de l’Union européenne ?

Notes

1 Dès la première page de son rapport final celui-ci souligne d’ailleurs qu’“il n’y a rien de plus compliqué que la simplification”. Prologue que n’incite guère à l’optimisme quant au résultat de l’opération mise en œuvre.

2 Cf. L. Idot, “Traité simplifié, traité réformateur ou traité de Lisbonne ?”, Europe, no 11, novembre 2007.

3 On parlera ainsi de règlement “délégué” ou de règlement “d’exécution”.

4 Il n’est pas question d’aborder, dans le cadre limité de cette contribution la question de la réalité ou non du déficit démocratique invoqué. Soulignons cependant que le terme de déficit démocratique renvoie très souvent de manière implicite chez les auteurs qui remploient à un déficit parlementaire au sein de l’Union, tandis que l’analyse révèle plutôt l’existence d’un déficit politique. Cf sur ces différents points L. Guilloud, “Le Parlement européen et la démocratie”, L.P.A., no spécial “30 ans d’élections du Parlement européen au suffrage universel direct”, 11 juin 2009, pp. 21-36 ainsi que B. Mathieu, "Le Parlement européen face aux défis de la démocratie”, même revue, même numéro.

5 La déclaration no 17 relative au droit d’accès à l’information annexée au Traité sur l’Union européenne évoque ainsi “la transparence du processus décisionnel”. Cette transparence s’incarne plus précisément dans l’accès du public aux documents des institutions et dans la publicité des débats des institutions. Chacun de ces deux aspects fait néanmoins l’objet de limitations et dérogations.

6 Dans un arrêt du 7 février 2002, le Tribunal de première instance affirme ainsi que “le principe de transparence vise à assurer une meilleure participation des citoyens au processus décisionnel, ainsi qu’à garantir une plus grande légitimité, efficacité et responsabilité de l’administration à l’égard des citoyens dans un système démocratique”. TPICE, 7 février 2002, Aldo Kuijer contre Conseil, aff. T-211/00, Rec. pp. II-485 et ss. Point 52. Cf. également CJCE, 1er juillet 2008, Suède et Maurizio Turco contre Conseil, aff. jointes C-39/05 P et C-52/05 P. La Cour de justice souligne que lorsque le Conseil agit en sa qualité de législateur, “la transparence à cet égard contribue à renforcer la démocratie en permettant aux citoyens de contrôler l’ensemble des informations qui ont constitué le fondement d’un acte législatif”. Revenant sur l’arrêt rendu par le Tribunal de première instance dans cette affaire, elle en déduit que le principe de transparence constitue un “intérêt public supérieur” justifiant qu’un avis du service juridique du Conseil relatif à une proposition de directive soit communicable à un particulier.

7 Pour reprendre l’expression utilisée par P. Pescatore à propos de la primauté du droit communautaire, cf. L’ordre juridique des Communautés européennes, Presses universitaires de Liège, 1973, 2ème éd. p. 227.

8 P.-Y. Monjal, “Lois et règlements”, in Les mots de la Constitution européenne. Actes des journées d’études du Centre de recherche universitaire sur la construction européenne, Amiens, 12 décembre 2003 et 15 octobre 2004. Paris : P.U.F., 2005, pp. 119 et 129.

9 Seule l’analyse des actes unilatéraux sera abordée ici.

10 H. Oberdorff, “Ordre et désordre normatifs dans l’Union européenne”, R.D.P., no 1,2006, pp. 113-129.

11 Article 249 TCE.

12 Article 12 TUE. L’article 23 TUE évoque en “toute décision” que le Conseil peut adopter pour mettre en œuvre ces actes, et l’article 24 TUE mentionne les accords internationaux conclus en la matière.

13 Article 34 § 2 TUE.

14 La coopération policière et judiciaire en matière pénale est rebaptisée “espace de liberté, de sécurité et de justice” par le Traité de Lisbonne.

15 Le deuxième pilier était en effet considéré par certains auteurs, comme le domaine de “l’action ou de la négociation, non pas celui de la norme”. C. Blumann, "Contribution du Traité d’Amsterdam à la transformation de la Communauté de droit en Union de droit”, in J. Rideau, (dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit. Continuités et avatars européens. Paris : L.G.D.J., 2000. p. 371.

16 L. Benoît considérait ainsi la position commune comme “un instrument déclaratoire à vocation opérationnelle ne prévoyant pas de modalité d’exécution”. Plus généralement selon l’auteur, les piliers intergouvemementaux avaient pour vocation d’“organiser une coopération [...] qui n’a pas vocation à déboucher systématiquement sur des décisions obligatoires”. L. Benoit, Les piliers intergouvemementaux de la construction européenne. L’antagonisme des démarches de coopération et de communautarisation. Thèse pour le doctorat en droit, sous la direction du Professeur Jean Rossetto. Université François Rabelais, Tours, 2000, dact., pp. 48 et 31.

17 Articles 24 § 1 TUE et 31 § 1 TUE modifiés par le Traité de Lisbonne.

18 Article 24 TUE modifié par le Traité de Lisbonne.

19 Voir par exemple CJCE, 31 mars 1971, Commission contre Conseil, aff. 22/70, Rec. pp. 263 et ss : une “délibération” du Conseil déterminant l’attitude que doivent adopter les gouvernements des États membres dans les négociations de l’AETR a pour objet de “fixer une ligne de conduite obligatoire pour les institutions comme pour les États membres”. Point 53.

20 Cf. les articles 149 TFUE (emploi), 156 TFUE (protection sociale), 168 TFUE (santé publique), 173 TFUE (industrie) et 181 TFUE (recherche).

21 Conclusions de la présidence. Conseil européen de Lisbonne, 23 et 24 mars 2000. http://www.consilieum.europa.eu

22 Cf. S. De la Rosa, La méthode ouverte de coordination dans le système juridique communautaire. Bruxelles : Bruylant, 2008, 692 p.

23 Frilosité dont on trouve de multiples exemples dans le Traité de Lisbonne cf. la référence au droit de retrait des États ainsi qu’à la possible réduction des compétences de l’Union.

24 Le Traité instituant la Communauté européenne se réfère cependant à la "qualité de législateur” du Conseil (article 207 § 3 TCE), et aux “compétences d’exécution” dont dispose la Commission (article 202, alinéa 4 TCE et article 211, alinéa 5 TCE).

25 CJCE, 15 juillet 1960, Italie contre Haute Autorité, aff. 20/59, Rec. pp. 663 et ss.

26 CJCE, 17 décembre 1970, Einfuhr - und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel contre Köster et Berodt & Co. Kg, aff. 25/70, Rec. pp. 1161 et ss Point 6.

27 CJCE, 9 mars 1978, Administration des finances de l’État contre société Simmenthal, aff. 106/77, Rec. pp. 629 et ss. Point 18.

28 CJCE, 27 octobre 1992, Allemagne contre Commission, aff. C-240/90, Rec. pp. I-5383 et ss. Point 20.

29 CJCE, 17 décembre 1970, Köster, aff. 25/70, Rec. pp. 1161 et ss.

30 Cf. en ce qui concerne les règlements : CJCE, 17 décembre 1970, Köster précité ; en ce qui concerne les directives : CJCE, 25 janvier 1994, Angelopharm, aff. C-212/91, Rec. pp. 171 et ss ; en ce qui concerne les décisions : TPICE (Ord.), 27 janvier 2000, TAT European Airlines SA contre Commission, aff. T-49/97, Rec. pp. II-51 et ss.

31 Ainsi dans l’affaire "Deutsche Tradax GmbH” du 10 mars 1971, la Cour de justice affirme que le règlement d’exécution contesté “n’aurait [pas] dû déroger aux dispositions du règlement de base dont il est dérivé” (CJCE, 10 mars 1971, Deutsche Tradax GmbH, aff. 38/70, Rec. pp. 145 et ss. Point 10). De même, dans une décision du 13 mars 1997 “Eridiana Beghin-Say SA”, elle rappelle qu’ “en arrêtant les dispositions d’application d’un règlement de base, l’autorité communautaire habilitée à cet effet est tenue de ne pas dépasser les pouvoirs qui lui sont conférés par ledit règlement pour l’exécution des règles qu’il contient” (CJCE, 13 mars 1997, Directeur général des douanes et droits indirects contre Eridiana Beghin-Say SA, aff. C-103/96, Rec. pp. I-1453 et ss. Point 20). Cette jurisprudence s’applique aux actes d’exécution adoptés par la Commission comme à ceux édictés par le Conseil. En effet, ce dentier, “après avoir adopté un règlement général afin de mettre en œuvre l’un des objectifs de l’article 113 du traité, ne saurait déroger aux règles ainsi établies dans l’application de celles-ci à des cas particuliers sans perturber le système législatif de la Communauté et rompre l’égalité des justiciables devant la loi” (CJCE, 29 mars 1979, NTN Toyo Bearing Company Ttd et autres contre Conseil, aff. 113/77, Rec. pp. 1185 et ss. Point 21).

32 CJCE, 27 septembre 1979, Spa Eridiana contre Ministre de l’agriculture et des forêts, aff. 230/78, Rec. pp. 2749 et ss. Point 8.

33 Cf. infra.

34 Article 230 TCE.

35 Article 241 TCE.

36 Article 234 TCE.

37 Cette disposition a été empruntée au Traité établissant une constitution pour l’Europe mais le tenue règlement ne s’appliquait dans ce traité qu’à des actes non législatifs.

38 Articles 289 § 1 TFUE et 294 TFUE.

39 Le terme d’institution serait ici plus approprié.

40 Rapport final du groupe de travail IX “Simplification”, CONV 424/02, 29 novembre 2002, p. 2.

41 Ainsi, en vertu de l’article 311 TFUE : “le Conseil, statuant par voie des règlements conformément à une procédure législative spéciale, à l’unanimité et après consultation du Parlement européen, adopte une décision fixant les dispositions applicables au système des ressources propres de l’Union”. L’article 312 § 2 TFUE prévoit aussi que "le Conseil, statuant conformément à une procédure législative spéciale, adopte un règlement fixant le cadre financier pluriannuel. Il statue à l’unanimité, après approbation du Parlement européen”. C’est également sur la base d’une procédure législative spéciale que le Conseil arrête des dispositions concernant les passeports, les cartes d’identité, les titres de séjour ou tout autre document assimilé (article 77 § 3 TFUE), adopte les mesures relatives au droit de la famille ayant une incidence transfrontalière (article 81 § 3 TFUE), institue un Parquet européen (article 86 § 1 TFUE), arrête les dispositions touchant à l’harmonisation des législations relatives aux taxes sur le chiffre d’affaires, aux droits d’accises et autres impôts indirects (article 113 TFUE), adopte des directives pour le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres qui ont une incidence directe sur l’établissement ou le fonctionnement du marché intérieur (article 115 TFUE)...

42 Article 223 § 2 TFUE.

43 Article 226, alinéa 3 TFUE.

44 Article 228 § 4 TFUE.

45 Soulignons d’ailleurs que le Traité de Lisbonne consacre la compétence de principe des États membres pour mettre en œuvre le droit de l’Union. Ce n’est que “lorsque des conditions uniformes d’exécution des actes juridiquement contraignants de l’Union sont nécessaires, ces actes confèrent des compétences d’exécution à la Commission ou, dans des cas spécifiques dûment justifiés [...] au Conseil” (article 291 § 2 TFUE).

46 Cette pratique existe déjà dans le cadre des traités existants puisque le juge communautaire admet dans certains cas que les actes d’exécution complètent voire dérogent à l’acte de base. Le Traité de Lisbonne ne fait que distinguer formellement l’exécution de la délégation du pouvoir législatif.

47 Cf. C. Boyer-Merentier, Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution du 4 octobre 1958. Paris : Economica, Aix-en-Provence : P.U.A.M., 1996, 416 p. Cf. également, du même auteur, “Les ordonnances de l’article 38 de la Constitution : une place ambiguë dans la hiérarchie des normes (propos autour du contentieux relatif aux ordonnances portant réforme de la sécurité sociale)”, R.F.DA., no 5, 1998, pp. 924-940.

48 Cf. R. Mehdi et F. Picod, “Article I-33”, précité, p. 453 : “on ne peut qu’être frappé par le caractère redondant des règlements délégués par rapport aux actes d’exécution”.

49 C. Blumann, “Article 1-35”, in L. Burgorgue-Larsen, A. Levade, F. Picod, Traité établissant une Constitution pour l’Europe, commentaire article par article. Op. cit., p. 469.

50 Qui reprend l’article 38 TCE.

51 Article 49 § 3 d) TFUE qui reprend l’article 39 § 3 d) TCE.

52 Article 96 § 1 TFUE. Article 76 § 1 TCE.

53 Qui reprend l’article 86 § 3 TCE. Cette compétence en matière de concurrence a suscité au sein des États membres une vive polémique concernant les pouvoirs octroyés à la Commission, ces derniers estimant que les directives adoptées sur la base de l’article 86 §3 TCE n’étaient pas de “même nature” que celles adoptées par le Conseil. La Cour de justice a cependant tranché en déclarant que la Commission avait “au même titre que le Conseil, le pouvoir d’arrêter des directives dans les conditions prévues au traité” et en récusant l’argumentation selon laquelle le Traité instituant la Communauté européenne confierait au Conseil le monopole de l’exercice du pouvoir législatif. CJCE, 6 juillet 1982, France, Italie et Royaume-Uni contre Commission, aff. 188 à 190/80, Rec. pp. 2545 et ss. Point 6.

54 Qui reprend l’article 106 § 1 TCE.

55 La pertinence de cette catégorie d’acte en droit interne a cependant été contestée cf. L. Favoreu, “Les règlements autonomes n’existent pas”, R.F.D.A., no 6, 1987, pp. 871-884.

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© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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