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Qu'en est-il de la simplification du droit ?

 | 
Frédérique Rueda
, 
Jacqueline Pousson-Petit

Deuxième partie. Le concept de simplification

Rien n’est simple, tout se complique. La complexité, limite à la simplification du droit

Michel van de Kerchove

Texte intégral

“Lorsqu’un homme se rend plus absolu, (il) songe...d’abord à simplifier les lois” (MONTESQUIEU, De l’esprit des lois. Livre VI. Chapitre II).

  • 1 J.-J. Sempe, Rien n’est simple, Paris, Denoël, 1962 ; ID., Tout se complique, Paris, Denoël, 1963.

1L’intitulé de cette contribution est évidemment inspiré par le titre de deux ouvrages très évocateurs du célèbre dessinateur humoristique Sempé1. Il suggère deux phénomènes à la fois distincts et complémentaires : le fait, d’une part, que la simplicité, au moins absolue, n’existe pas, qu’elle n’a jamais existé et qu’elle n’existera jamais ; le fait, d’autre part, que, d’un point de vue évolutif, cette absence de simplicité ne fait que se confirmer au fil du temps.

2Ce dernier constat, appliqué au droit, a suscité ces dernières années de nombreuses réactions, manifestant le projet d’une simplification du droit, objet du présent colloque, mais il ne saurait faire oublier la première observation qui soulève simultanément la question des limites d’une telle entreprise que nous ramènerons à une idée unique, même si ses dimensions sont multiples, celle de complexité.

3Nous nous proposons dès lors d’évoquer successivement, d’une part, ce projet de simplification du droit, en en retenant deux illustrations particulièrement représentatives, celles du droit européen et du droit français ; d’autre part, l’idée de complexité, considérée comme une limite à sa pleine réalisation.

I – LA SIMPLIFICATION DU DROIT

A – L’exemple du droit européen

  • 2 Conseil européen de Birmingham, 16 octobre 1992. Conclusions de la présidence, DOC/92/6, Annexe I, (...)
  • 3 Résolution du Conseil, du 8 juin 1993, relative à la qualité rédactionnelle de la législation comm (...)
  • 4 JO C 340, 10.11.1997, p. 139.
  • 5 Accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la (...)
  • 6 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission à l’intention des pers (...)
  • 7 Préface, ibidem, p. 5
  • 8 Ibidem, p. 10.

4En ce qui concerne le droit européen, on fait généralement remonter à la Déclaration de Birmingham de 1992 l’affirmation du souhait du Conseil européen que “la législation communautaire devienne plus simple et plus claire”2. Cet objectif ayant été consacré par le Conseil européen d’Edimbourg des 11 et 12 décembre 1992, une résolution fut adoptée le 8 juin 1993 relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, aux termes de laquelle furent arrêtées des “lignes directrices fixant des critères d’appréciation” de cette qualité, le but poursuivi étant de “rendre la législation communautaire aussi claire, simple, concise et compréhensible que possible”3. Faisant suite à la Déclaration relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire annexée au Traité d’Amsterdam du 2 octobre 19974, l’Accord institutionnel du 22 décembre 1998 entre le Parlement européen, le Conseil de l’Union européenne et la Commission des Communautés européennes a adopté à son tour des lignes directrices communes à ces trois institutions, poursuivant également l’objectif d’une “formulation claire, simple et précise des actes législatifs communautaires”5. En application de ces lignes directrices, les services juridiques des trois institutions ont adopté, enfin, le 16 mars 2000, un “Guide pratique commun”6 permettant de formuler les actes “de manière intelligible et cohérente, et suivant des principes uniformes de présentation et de légistique”7. Or, la première de ces lignes directrices est que “les actes législatifs communautaires sont formulés de manière claire, simple et précise”8.

  • 9 Rapport de la Commission “Mieux légiférer 2002” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’appl (...)
  • 10 COM (2002) 278 final.
  • 11 Décision du Parlement européen sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel “Mieux légiférer” (...)
  • 12 COM (2004) 432 final.
  • 13 COM (2005) 535.
  • 14 Cf. COM (2006) 0690 final; COM (2008) 32 final; COM (2009) 17 final.

5Par ailleurs, c’est en relation avec l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité, sur laquelle la Commission fait annuellement rapport depuis le Conseil européen d’Edimbourg de 1992, que s’est également développée, à partir de 1995, l’idée que le respect de ces principes “est en fait étroitement lié à la qualité de la législation elle-même”9. Ce lien a notamment abouti au Plan d’action “simplifier et améliorer l’environnement réglementaire”, adopté le 5 juin 200210, à l’Accord interinstitutionnel “Mieux légiférer” du 9 octobre 200311, à la Communication de la Commission de juin 2004 intitulée “Mise en œuvre de l’action-cadre ‘mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire’”12 et à la Communication d’octobre 2005 intitulée “Mettre en œuvre le programme de Lisbonne : une stratégie de simplification de l’environnement réglementaire”13, stratégie dont la mise en œuvre fait également l’objet de rapports de la Commission depuis 200614.

6De ces différents documents se dégagent un ensemble de constats qui expliquent la stratégie de simplification mise en œuvre par les institutions européennes, ainsi qu’un ensemble de résolutions qui précisent tant les objectifs poursuivis que les moyens préconisés pour les atteindre.

  • 15 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environn (...)
  • 16 COMMISSION, Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire, COM (2003) 0071 final.

7En ce qui concerne le diagnostic, le constat essentiel est le suivant : “Au cours des cinquante dernières années, l’Union européenne a élaboré un ensemble considérable de textes législatifs (l’acquis) afin de répondre aux besoins des citoyens, des entreprises et des pouvoirs publics. Elle a donné de nouveaux droits aux citoyens, a ouvert des marchés aux entreprises, a fait avancer l’intérêt général et a contribué à augmenter la croissance et la prospérité. Cependant, la législation peut aussi avoir un coût. Le défi consiste à trouver un juste équilibre”15. En effet, si “nul ne peut en ignorer les avantages”, les actes législatifs sont souvent considérés, tant par les gouvernements que par les citoyens et les entreprises, comme “inutilement contraignants et par trop complexes”16.

  • 17 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.
  • 18 Déclaration relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, op. cit..
  • 19 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.
  • 20 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)
  • 21 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)
  • 22 Cf. notamment COMMISSION, Mieux légiférer 2001, COM (2001) 0728 final.
  • 23 Accord institutionnel “Mieux légiférer”, 16 décembre 2003, JO, 31.12.2003, C 321, p. 1 et 2.

8En ce qui concerne la stratégie de simplification préconisée, il n’est pas inutile de souligner d’abord la diversité des objectifs poursuivis. Dans une perspective juridique, se trouve d’abord évoqué le respect de deux “principes généraux du droit” : le “principe de sécurité juridique”, tout d’abord, qui veut que la loi soit “prévisible dans son application”17 et qui “s’impose avec une rigueur particulière lorsqu’il s’agit d’un acte susceptible de comporter des conséquences financières et imposant des charges aux particuliers, afin de permettre aux intéressés de connaître avec exactitude l’étendue des obligations qu’il leur impose”18 ; le principe de “l’égalité des citoyens devant la loi”, ensuite, “en ce sens que la loi doit être accessible à tous et compréhensible par tous”19. Dans une perspective économique, se trouve également affirmé le fait que “la finalité première de la stratégie est d’améliorer la qualité de l’acquis et de le rendre plus efficace tout en supprimant les contraintes inutiles imposées aux opérateurs économiques, de manière à aider l’économie européenne à devenir plus compétitive”20, ce qui permet d’espérer que “ces changements se traduiront, au final, par des bénéfices macroéconomiques”21. Dans une perspective politique, enfin, il a été souligné que “l’accessibilité du droit communautaire est un objectif politique majeur de la Communauté, tel qu’il ressort des conclusions du Conseil européen d’Edimbourg de décembre 1992”22 et qu’elle s’inscrit dans un souci de “renforcement de la transparence et de l’information des citoyens”, tout en assurant le respect de “principes généraux, tels que la légitimité démocratique, la subsidiarité et la proportionnalité”23.

9Quant aux moyens préconisés, ils sont de nature diverse et se situent à des niveaux multiples.

  • 24 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.
  • 25 Ibidem, p. 11.

10Certains de ces moyens visent uniquement à améliorer la qualité rédactionnelle des textes. C’est ainsi que le Guide pratique commun affirme que “la rédaction d’un acte législatif doit être claire, facile à comprendre, sans équivoque ; simple, concise, dépourvue d’éléments superflus ; précise, ne laissant pas d’indécision dans l’esprit du lecteur”. Il ajoute cependant “qu’il peut y avoir une contradiction entre les exigences de simplicité et de précision. Souvent, la simplification se fait au détriment de la précision et vice versa. Il s’agit, en pratique, de trouver un point d’équilibre pour que la norme soit autant que possible précise sans, toutefois, qu’elle devienne insuffisamment facile à comprendre”24. Il est affirmé, par ailleurs, que “le rédacteur doit tâcher de réduire l’intention normative à des concepts simples, pour pouvoir ensuite l’exprimer d’une façon simple. Il utilisera, dans toute la mesure du possible, les mots du langage courant”25.

  • 26 Déclaration de Birmingham, op. cit., point 5.
  • 27 Résolution du Conseil, du 8 juin 1993, relative à la qualité rédactionnelle de la législation comm (...)
  • 28 Accord interinstitutionnel du 20 décembre 1944. Méthode de travail accélérée pour la codification (...)
  • 29 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social europé (...)
  • 30 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environn (...)
  • 31 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social europé (...)
  • 32 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de l’action-cadre “mettre à jour et simplifier l’ (...)
  • 33 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)
  • 34 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de l’action-cadre “mettre à jour et simplifier l’ (...)
  • 35 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’applicati (...)
  • 36 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)
  • 37 Accord interinstitutionnel “Mieux légiférer”, op. cit., p. 3.
  • 38 Ibidem.
  • 39 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environn (...)
  • 40 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)

11D’autres moyens concernent “l’environnement réglementaire” et consistent à avoir “recours à la forme de législation la plus légère possible”26. Cet “allègement” de la législation peut prendre des formes multiples. Une des premières évoquées réside dans “un recours systématique à la codification”27, celle-ci étant définie comme “la procédure qui vise à abroger les actes faisant l’objet de la codification et à les remplacer par un acte unique qui ne comporte aucune modification de la substance desdits actes”28. Comme le souligne la Commission, “ce processus simplifie la législation en établissant un seul texte faisant foi, notamment par la suppression des dispositions obsolètes et faisant double emploi, en harmonisant les termes et les définitions et en corrigeant des erreurs sans introduire de modification sur le fond”29. Une autre forme réside dans la “refonte”, qualifiée aussi de “codification journalière”, que la Commission a souhaité adopter comme “technique législative ordinaire, même lorsque la ‘révision’des textes en vigueur est proposée”30. A la différence de la codification proprement dite, elle implique des “modifications considérables du texte de base”, tout en permettant de “codifier l’acte de base et toutes ses modifications ultérieures”31. Se trouve également préconisé un “programme de consolidation de la totalité de l’acquis communautaire” qui, à la différence de la codification, ne fait “pas l’objet de procédures décisionnelles officielles” et n’a “dès lors aucun statut juridique”, même si les textes consolidés “facilitent énormément l’accès à la législation et réduisent la quantité de textes”32. Se trouve aussi envisagée la suppression de la “législation caduque par abrogation officielle ou au moyen d’un instrument supplémentaire de ‘déclaration de caducité’”33 qui. à la différence de l’abrogation, “n’implique pas, en soi. la suppression de l’acte juridique mais se traduit par une déclaration selon laquelle ce dernier a perdu tout effet juridique ou n’est plus appliqué pour une raison ou une autre”34. Comme nous l’avons déjà rappelé, l’allègement de la législation communautaire est également susceptible d’être réalisé par un respect plus strict des principes de subsidiarité et de proportionnalité. Comme l’affirme, en effet, la Commission : “En respectant le principe de subsidiarité, l’Union limite son action à ce qui est nécessaire et efficace. En respectant le principe de proportionnalité, elle opte pour les modes d’intervention les plus simples possibles”35. Sont également évoquées les techniques de “corégulation” et d’“autorégulation”, permettant d’“atteindre les objectifs poursuivis, tout en limitant l’intervention du législateur”36. La corégulation est définie comme “le mécanisme par lequel un acte législatif communautaire confère la réalisation des objectifs définis par l’autorité législative aux parties concernées reconnues dans le domaine”37, tandis que l’autorégulation est considérée comme “la possibilité pour les opérateurs économiques, les partenaires sociaux, les organisations non gouvernementales ou les associations, d’adopter entre eux et pour eux-mêmes des lignes directrices communes au niveau européen”38. Enfin, aux moyens préconisés au niveau européen s’ajoute encore le fait que “les Etats sont encouragés à poursuivre leurs propres programmes de simplification et à appliquer la législation communautaire dans un esprit de simplification, sans y ajouter des mesures inutiles”39, afin que “les avantages découlant d’un corpus réglementaire allégé au niveau communautaire ne soient pas anéantis par de nouvelles règles ou entraves techniques arrêtées à l’échelle nationale”40.

  • 41 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environn (...)
  • 42 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’applicati (...)

12D’autres moyens encore concernent la “simplification des procédures”. Ainsi évoque-t-on “l’utilisation plus large de l’informatique en tant que moyen d’améliorer les procédures de travail”41, différentes “mesures relatives à la consultation des parties intéressées, à la collecte d’expertise et à l’analyse d’impact”, ainsi que “l’échange des ‘bonnes pratiques’ réglementaires”42.

B – L’exemple du droit français

  • 43 Rapport fait M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législati (...)

13On ne remontera pas aux origines de la codification en France, qui a toujours manifesté une volonté de simplification du droit, comme l’illustre notamment l’article 19 de la loi des 16-24 août 1790 sur l’organisation judiciaire qui dispose que “Les lois civiles seront revues et réformées par les législateurs ; et il sera fait un code général de lois simples, claires et appropriées à la Constitution”. Il suffira ici de rappeler que l’adoption de programmes de simplification des procédures et des normes est, selon M. Blanc, “un thème de discours récurrent” depuis 197243 qui s’est traduit dans un certain nombre d’initiatives ponctuelles. Exprimant une des priorités de la politique gouvernementale, plusieurs lois ont été ensuite successivement adoptées, ayant cette simplification pour objet explicite : la loi no 2003-591 du 2 juillet 2003 habilitant le Gouvernement à simplifier le droit ; la loi no 2004-1343 du 9 décembre 2004 de simplification du droit ; la loi no 2007-1787 du 20 décembre 2007 relative à la simplification du droit ; la loi no 2009-07 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures. Enfin, on peut rappeler le dépôt d’importants rapports récents sur ce thème, notamment le rapport intitulé La qualité de la réglementation, déposé en 2003 par M. Dieudonné Mandelkern, le Rapport public du Conseil d’Etat de 2006, intitulé Sécurité juridique et complexité du droit, et le Rapport sur la qualité et la simplification du droit déposé par M. Jean-Luc Warsmann, en décembre 2008.

  • 44 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.

14Le diagnostic sur lequel reposent ces initiatives est comparable à celui dressé au niveau européen : on invoque “la prolifération des normes, leur absence de nécessité, leur caractère incantatoire” ; leur complexité entraîne une “insoutenable application de la loi” et rend celle-ci “incompréhensible”44.

  • 45 Ibidem. Cf. également Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglement (...)

15Les objectifs poursuivis sont également parallèles à ceux qui ont déjà été invoqués. Il s’agit essentiellement de réduire le quadruple coût d’une complexité jugée excessive et inutile : un coût juridique pour les citoyens qui. confrontés à l’ordonnancement juridique “doivent le connaître, le comprendre et faire valoir leurs droits”, alors que sa complexité “accroît les risques d’inégalité et d’insécurité” ; un “coût de gestion” pour les pouvoirs publics, qui “pèse sur la qualité et la lisibilité de l’action publique” ; un “coût en termes démocratiques : les objectifs des politiques publiques sont brouillés ; les services publics sont déconsidérés ; les tensions entre usagers s’accroissent, chacun ayant l’impression qu’il est lésé par rapport aux autres” ; un coût économique, enfin, dans la mesure où cette complexité “peut... contribuer à affaiblir l’attractivité de la France”45.

  • 46 Conseil d’Etat, Sécurité juridique et complexité du droit, Rapport public 2006.

16Les moyens préconisés, enfin, sont analogues ou complémentaires par rapport à ceux qui sont proposés au niveau européen. Si le Conseil d’Etat a eu l’occasion de rappeler que l’Etat ne peut s’attaquer à certains causes qui “échappent à la seule responsabilité directe des pouvoirs publics”, telles que “le caractère foisonnant du droit communautaire” et “le développement des conventions internationales”, il en est d’autres “qui tiennent à nos mœurs” et attendent que “le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif manifestent une volonté déterminée d’infléchir le cours des choses”46.

  • 47 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.
  • 48 Ibidem.
  • 49 Ibidem ; Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présid (...)
  • 50 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.
  • 51 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, décembre 2008, proposition n(...)
  • 52 Ibidem, proposition no 4.
  • 53 Ibidem, proposition no 24.
  • 54 Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. (...)
  • 55 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit.
  • 56 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.
  • 57 Ibidem.

17Outre la simplification des formalités et procédures administratives qui semble avoir bénéficié, en un premier temps, d’une certaine priorité, la stratégie a porté également et surtout, depuis la loi du 2 juillet 2003, sur la simplification des “règles”, en touchant “pour la première fois, de manière étendue, la matière législative”47. A cet égard, deux catégories de “solutions cumulatives” ont été consacrées : “la première s’attache à alléger les normes en vigueur, à les harmoniser et à abroger les dispositions devenues obsolètes ou inapplicables” ; la seconde consiste à faciliter l’accès à la loi. c’est la codification”48. En ce qui concerne la lutte contre l’inflation normative, il a été affirmé à de nombreuses reprises que “la simplification ne saurait être synonyme de déréglementation, de contractualisation des normes, ni être assimilée à la réduction drastique du nombre de textes”49. Contrairement à la circulaire adoptée par le Premier Ministre Alain Juppé en 1995 qui prévoyait que “l’édiction de règles nouvelles doit se traduire par la suppression d’un nombre au moins équivalent de règles existantes”, et à la différence de réformes plus radicales adoptées dans d’autres pays, le processus “repose sur l’établissement par chaque ministère d’un programme annuel dont le COSA(Conseil d’orientation de la simplification administrative) veille à ce qu’il soit mis en œuvre”50. Dans son Rapport de 2008. M. Warsmann réaffirme cette stratégie et préconise de “prévoir, au minimum, une loi de simplification par an”51, tout en renforçant le recours à “l’étude d’impact”52 et “les démarches de remontée d’information en s’appuyant sur les administrations déconcentrées et les usagers et en développant des mécanismes incitatifs”53. Le deuxième type de solution réside dans l’accroissement de “l’accessibilité et l’intelligibilité” de la loi. Ce type de solution exigerait tout d’abord l’amélioration de la “rédaction des textes”, ce qui implique une “professionnalisation” accrue et un renforcement des “formations de ‘légistique’”54, conçue comme “un ensemble de conventions qui doit permettre une rédaction des textes juridiques évitant toute ambiguïté”55. Elle impliquerait ensuite le renforcement de la codification considérée comme “un élément déterminant”56 de la simplification du droit, qu’il s’agisse de la “codification à droit constant” qui implique une mise en ordre du droit déjà en vigueur, ou de la “codification à doit ‘inconstant’ qui implique, en outre, une “modernisation” de celui-ci57.

II – LA COMPLEXITÉ, LIMITE À LA SIMPLIFICATION DU DROIT

18Il apparaît tout d’abord que la complexité n’est pas seulement à la source du problème que tend à résoudre la stratégie de simplification du droit. Elle affecte également l’opération de simplification elle-même, que ce soit sa caractérisation même ou que ce soit sa réalisation concrète.

  • 58 A. Maucour-Isabelle, “La simplification du droit : des réformes sans définition matérielle”, AJDA,(...)
  • 59 A. Maucour-Isabelle, “La simplification du droit : des réformes sans définition matérielle”, AJDA,(...)
  • 60 Ibidem, p. 80.
  • 61 Ibidem, p. 76.
  • 62 A. Maucour-isabelle, op. cit., p. 306.
  • 63 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit., p. 79.

19En ce qui concerne la définition même de la simplification du droit, on a pu à la fois souligner que cette notion “souffre d’une absence de définition juridique précise”58 et que, “si le concept de ‘simplification’ apparaît ambigu, c’est parce qu’il est toujours mentionné au singulier alors qu’il est, en fait, pluriel”59. Ce double facteur d’incertitude affecte donc le concept même de simplification d’une complexité essentielle. D’une part, elle se caractérise par une forme de “relativité” : “la simplification ne doit pas être confondue avec le simplisme. La politique de simplification rejette...l’illusion de l’absolue simplicité du droit”60. Elle “ne vise pas à effacer la complexité, qui est tantôt nécessaire, tantôt inévitable...Elle tend à bannir la complexité inutile, celle qui survient par facilité, par empilement des textes au fil des armées, ou bien encore par un insuffisant mûrissement des nouvelles normes”61. D’autre part, elle se caractérise par une “pluralité” de formes différentes qui reflètent “la diversité des complexités auxquelles le législateur entend remédier”62. Les deux principales seraient ainsi, pour M. Warsmann, “la réduction du ‘fardeau administratif’” et “le renforcement de la sécurité et de la cohérence juridiques” qui, “sans se confondre avec aucun de ces concepts”, “est en résonance avec...l’accessibilité et l’intelligibilité du droit, la clarté du droit, le principe de confiance légitime ou encore la codification”63. C’est évidemment en raison des recoupements partiels existant entre ces différents concepts que se trouvent souvent associées, aussi bien au niveau européen, qu’au niveau national, des stratégies relatives à l’amélioration de la qualité du droit, d’une part, et à sa simplification, d’autre part.

  • 64 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnem (...)
  • 65 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social europé (...)
  • 66 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’applicati (...)
  • 67 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social europé (...)

20En ce qui concerne la complexité de l’opération concrète de simplification, par ailleurs, la Commission a, pour sa part, clairement reconnu que “le processus de simplification est un travail de longue haleine qui exige une préparation minutieuse et mobilise des ressources importantes”64. Elle n’hésite d’ailleurs pas à affirmer qu’il constitue un “processus complexe et diffus qui exige des moyens considérables”65. Concernant, en particulier, l’évaluation de la charge pesant sur certaines parties prenantes, la Commission a relevé qu’il “s’agit d’une problématique relativement complexe dans une Union aussi vaste et diversifiée” et que “le souhait d’exhaustivité pourrait se traduire par une paralysie législative, à un moment où l’Union doit relever des défis dans l’urgence”66. Concernant enfin la méthode de la “refonte”, elle souligne qu’il s’agit d’un “outil performant mais complexe”67.

  • 68 Rapport de la Commission “Mieux légiférer 2002” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’appl (...)
  • 69 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social europé (...)

21Le souci de simplification peut également aboutir à des résultats contradictoires. Ainsi en va-t-il du choix de l’instrument législatif utilisé. La Commission a ainsi rappelé que, selon le principe de proportionnalité, “la forme de l’action communautaire doit être aussi simple que le permet la réalisation efficace de l’action”, avec pour conséquence que, “toutes choses égales par ailleurs, il convient de donner préférence à des directives plutôt qu’à des règlements, et à des directives-cadres plutôt qu’à des mesures détaillées”68. En revanche, la Commission a pu souligner ultérieurement que, “dans certaines situations, le remplacement de directives par des règlements peut favoriser la simplification, étant donné que les règlements permettent une application immédiate, garantissent que tous les intervenants sont soumis simultanément aux mêmes règles et concentrent l’attention sur la mise en œuvre concrète des dispositions communautaires. Les consultations ont largement admis cette contribution à la simplification en soulignant qu’elle éviterait des mises en œuvre nationales divergentes”69.

  • 70 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.

22Enfin, le Guide pratique commun, tout en affirmant que la rédaction d’un acte législatif doit être simple, relève à juste titre que “les actes communautaires... doivent s’insérer dans un système qui est non seulement complexe, mais encore multiculturel et multilingue”70.

  • 71 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la légis (...)
  • 72 Ibidem.
  • 73 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la légis (...)
  • 74 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la légis (...)
  • 75 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la légis (...)
  • 76 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, décembre 2008, p. 27.
  • 77 Ibidem, p. 33.
  • 78 Ibidem, p. 95-97.
  • 79 Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. (...)
  • 80 Ibidem, point 4.2.1.1.
  • 81 Rapport fait par M. Bernard Saugey, au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législ (...)
  • 82 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit., p. 90 et 91.

23Cette “complexité” de la simplification a également été soulignée en France. On a relevé que “la tâche de la simplification est ingrate”71 ; on a évoqué les “difficultés de la politique de simplification”72 et souligné qu’étant donné que l’“édifice juridique construit législature après législature” “est complexe et souvent disparate, sa ‘remise en ordre’ ne peut elle-même qu’apparaître compliquée et hétérogène”73. En particulier, à propos de la “volonté codificatrice” qui constitue l’un des procédés de simplification proposés, on a pu dire qu’elle-même “n’échappe pas à la complexité”74. Par ailleurs, la nécessité de recourir systématiquement à une “étude d’impact” a fait l’objet d’opinions contradictoires : d’une part, se trouve émise l’idée que “pour alléger les procédures,...seuls feront désormais l’objet d’une telle étude les projets pour lesquels elle paraît indispensable”75 ; d’autre part, se trouve affirmé, comme le suggère la Commission européenne, que l’étude d’impact est “l’instrument principal... pour lutter contre l’inflation normative et participer à la qualité de la nonne”, qu’elle “s’impose comme une contrainte forte de la qualité du droit”76 et que “le champ du normatif doit être totalement couvert par les études d’impact”77. Quoi qu’il en soit, on ne peut se dissimuler qu’une “politique de simplification génère...des coûts organisationnels, notamment de formation, d’accompagnement, de communication”. Elle suppose également une “structure administrative forte”, qui pourrait prendre la forme d’une nouvelle entité, la “Commission supérieure de simplification”, sur le modèle de la Commission supérieure de codification, à laquelle seraient intégrés le Conseil d’orientation de la simplification administrative et le Conseil pour la simplification du langage administratif, auquel s’ajouteraient encore des structures ministérielles ad hoc, qualifiées de “Missions simplifications” auprès de chaque ministère78. Or l’intervention, tant en amont qu’en aval de la production normative, de ces différents organes, de même que le respect strict des procédures proposées, sont peut-être susceptible d’aboutir à une réduction des “coûts de mise en œuvre” de la réglementation pesant sur l’usager, mais, par un effet de glissement dans leur répartition, elles risquent fort d’entraîner “a contrario un renforcement des charges de l’administration”79. Par ailleurs, concernant la qualité rédactionnelle des textes, on a pu souligner les résultats contradictoires auxquels pourrait aboutir une simplification excessive : “un texte simple peut être, du fait de son imprécision, d’application difficile, alors qu’à l’inverse un texte, dont la rédaction peut paraître excessivement détaillée est susceptible de simplifier la tâche de l’usager”80. Quant à la “méthode législative” utilisée, à savoir celle d’une “habilitation législative” et du “recours aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution comme instrument privilégié de la simplification du droit”, on a pu souligner paradoxalement que, malgré la “souplesse” du procédé, “certaines mesures d’ordre technique, ou des réformes qui ne requièrent la modification que d’un seul texte, seraient au contraire retardées par une habilitation” et que “l’application directe présente l’avantage d’une mise en œuvre plus rapide”, aboutissant ainsi à prôner “l’hybridation de la méthode”81, ce qui nous ramène à la complexité. La recherche d’un “bon équilibre entre dispositions législatives et dispositions prises par ordonnances” a également été prônée récemment par M. Warsmann, mais pour des raisons plus politiques – l’ordonnance présentant “le désavantage de traduire ‘le plus souvent le point de vue unilatéral de l’Administration, ou plus exactement des administrations centrales, les plus éloignées du terrain” et l’adoption d’une loi permettant au contraire ‘d’assurer un débat public’”–, ce qui aboutit, semble-t-il, à la conclusion partiellement inverse des précédentes, à savoir que “la loi de simplification doit rester le véhicule normatif premier de la simplification afin de lui donner lisibilité et cohérence” et qu’il convient de “recourir aux ordonnances de simplification pour les seules mesures techniques ou procédurales”82.

24On évoquera enfin le fait que la complexité est intrinsèquement liée aux phénomènes dont la simplification est envisagée, complexité, comme cela a déjà été rappelé, qui peut être considérée comme “tantôt nécessaire, tantôt inévitable”.

25La représentation la plus traditionnelle que l’on ait sans doute du droit, et que véhicule largement aussi bien la dogmatique juridique que la philosophie du droit, est profondément marquée par une idée, ou à tout le moins un idéal, de simplicité. Or, les différentes stratégies de simplification du droit évoquées paraissent de toute évidence renouer avec une telle représentation. Le droit serait ainsi associé à une forme essentielle de certitude, notamment quant à la signification de ses règles (celle-ci serait en principe claire, à défaut de quoi elle pourrait être établie de manière certaine par ses interprètes) et quant à leur applicabilité (celle-ci étant inconditionnelle à partir du moment où ces règles ont été valablement adoptées). Il serait également associé à un mode d’organisation hiérarchisé, où la diversité des organes, des nonnes et des systèmes n’est concevable que sous la forme d’une subordination stricte des uns par rapport aux autres. Enfin, une telle représentation s’accompagne généralement d’une conception binaire ou disjonctive des phénomènes, aux termes de laquelle, par exemple, un fait est licite ou illicite, une règle est valide ou non-valide, un organe est supérieur ou inférieur à un autre, un sens est clair ou obscur, sans qu’ils puissent être l’un et l’autre à la fois.

  • 83 A ce sujet, cf. notamment Les théories de la complexité. Autour de l’œuvre d’Henri Atlan, sous la (...)
  • 84 Pour un développement plus approfondi, cf. notamment M. van de Kerchove et F. Ost, Le droit ou les (...)

26Il existe cependant de bonnes raisons de penser que cette idée de simplicité ne saurait rendre compte en profondeur de la réalité juridique et qu’elle doit céder la place à une certaine forme de complexité83, dont on se contentera d’évoquer et d’illustrer sommairement trois dimensions : l’incertitude, la récursivité, voire la réticularité, et la dialectique84.

27Si l’on peut difficilement nier l’importance d’un idéal de sécurité et de certitude en droit, que certaines périodes de son histoire illustrent cependant davantage que d’autres, il n’en reste pas moins vrai qu’un tel idéal se heurte à des limites indépassables et que des éléments fondamentaux d’incertitude, sans doute variables selon les temps et les lieux, marquent inéluctablement le phénomène juridique.

  • 85 Cf. notamment H.L.A. Hart, Le concept de droit, 2e éd. augmentée, trad. par M. van de Kerchove, Br (...)
  • 86 A cet égard, cf. notamment M. van de Kerchove, “La doctrine du sens clair des textes et la jurispr (...)

28L’incertitude affecte notamment la signification des règles de droit. Le langage naturel ou “semi-artificiel”, dans lequel elles sont formulées, se trouve en effet affecté de ce que les anglo-saxons appellent une “texture ouverte” (open texture)85 qui a pour double conséquence que l’extension des concepts signifiés par ses termes ne font pas l’objet d’une délimitation nette, et qu’en toute hypothèse, elle ne peut pas faire l’objet d’une délimitation complète. A l’idée qu’une règle de droit pourrait être dotée d’une clarté absolue, il convient dès lors d’opposer l’idée qu’une telle clarté est toujours relative à un double contexte d’énonciation et d’application et qu’une telle clarté, même relative, est loin de toujours exister, marquant ainsi la signification de toute règle juridique d’un degré plus ou moins radical d’incertitude86. Par ailleurs, à l’idée que la clarté d’un texte juridique pourrait se fonder sur le sens usuel de ses termes, il convient également d’opposer la double idée selon laquelle ce sens usuel recouvre toujours en réalité une pluralité de significations aux contours indéterminés et que l’insertion d’un terme usuel dans un texte juridique ne peut laisser sa signification absolument inchangée, ne fût-ce que pour la raison que le droit exige, au niveau de son application, un degré de précision relatif aux “situations-limites” qui ne répond à aucun besoin essentiel de la pensée courante.

  • 87 J. Carbonnier, Flexible droit. Textes pour une sociologie du droit sans rigueur, Paris, L.G.D.J.-R (...)
  • 88 Sur cette distinction générale, cf. notamment M. Edelman, The symbolic uses of politics, New York- (...)
  • 89 Montesquieu, De l’esprit des lois, nouvelle éd., Paris, Garnier, 1871, p. 73.

29En ce qui concerne l’applicabilité de la règle de droit, par ailleurs, il est également possible de relever un élément essentiel d’incertitude, en affirmant à la suite de J. Carbonnier que “la phrase banale, que les règles de droit sont faites pour s’appliquer, quoiqu’elle ait l’air d’un truisme, n’est pas une vérité. Du moins pas une vérité générale”87. A une conception “dogmatique” de l’application de la règle de droit (law enforcement as a dogma), aux termes de laquelle toute nonne valide doit être inconditionnellement appliquée, s’oppose en effet une conception que certains ont qualifiée de “ludique” (law enforcement as a game), selon laquelle un certain nombre de limites font raisonnablement obstacle à une telle application88. On relèvera ainsi d’abord des limites d’ordre axiologique qui, se fondant sur le respect de valeurs telles que la sécurité, la liberté ou l’équité, amènent généralement le système juridique à admettre une certaine forme d’”auto-limitation”, telle que le respect du principe du procès équitable dans l’application judiciaire des règles qui auraient été transgressées, qui, selon le cas, est susceptible d’aboutir soit au ralentissement, soit même à l’absence d’application de la loi. C’est ce que Montesquieu soulignait très judicieusement en affirmant que, “dans les Etats modérés, où la tête du moindre citoyen est considérable, on ne lui ôte son honneur et ses biens qu’après un long examen... Aussi, lorsqu’un homme se rend plus absolu, songe-t-il d’abord à simplifier les lois. On commence dans cet Etat à être plus frappé des inconvénients particuliers que de la liberté des sujets, dont on ne se soucie point du tout”. Il en concluait que les “formalités ;... augmentent en raison du cas que l’on fait de l’honneur, de la fortune, de la vie, de la liberté des citoyens”89. A ces limites axiologiques, s’en ajoutent d’autres d’ordre plus instrumental, qui, partant de l’idée que les règles de droit sont faites non pas pour être toujours appliquées, mais seulement pour atteindre certains objectifs, et aboutissent, par le biais de certains mécanismes tels que le principe de l’opportunité des poursuites en matière pénale ou le principe d’individualisation des peines, à une application sélective de ces règles, conditionnée par la réalisabilité effective de tels objectifs. Enfin, dans certains cas, le dissensus social dont une règle de droit fait éventuellement l’objet peut amener le système juridique à adopter cette règle, moins en vue d’en poursuivre l’application effective qu’en vue d’en consacrer la valeur sur un plan symbolique, tout en acceptant délibérément qu’elle ne soit pas ou peu appliquée. Dans chacun des cas, dès lors, une dissociation, au moins partielle, entre l’adoption d’une règle de droit, son application judiciaire, et ses différentes formes d’exécution, paraît à la fois explicable et justifiable, et constitue une source d’incertitude fondamentale qui affecte l’applicabilité de la règle de droit.

  • 90 Cf. notamment F. Ost et M. van de Kerchove, Jalons pour une théorie critique du droit. Bruxelles, (...)
  • 91 Cf. notamment C.J.C.E., 2 juillet 1996, arrêt Commission c. Grand-Duché de Luxembourg, Rec., 1996- (...)
  • 92 Cf. notamment J.-V. Louis, “La primauté, une valeur relative ?”, Cahiers de droit européen, 1995, (...)
  • 93 C.A., no 33/94, 26 avril 1994, Rev.trim.dr.h., 1995, p. 487 et s.
  • 94 Cf. notamment F. Delperee et S. Depre, Le système constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Larci (...)
  • 95 A cet égard, cf. notamment K. Lenaerts, “Dialogues juridictionnels et traductions constitutionnell (...)
  • 96 Le nouveau modèle européen, éd. par R Magnette et E. Remacle, vol. 1, Institutions et gouvernance,(...)
  • 97 M. Van DE Kerchove et F. Ost, Le système juridique entre ordre et désordre, op. cit., p. 116.

30En ce qui concerne la récursivité et la réticularité, sans reprendre ici trop longuement des idées que nous avons déjà eu l’occasion de développer ailleurs90, qu’il nous suffise de rappeler que la simplicité du modèle hiérarchique traditionnellement véhiculé par la pensée juridique résiste difficilement à l’épreuve des faits. Quel que soit le niveau auquel on l’envisage, l’étude du phénomène juridique nous permet en effet d’observer des processus d’“enchevêtrements” ou d’“interaction de niveaux” qui, sans remettre totalement en question l’idée même de hiérarchie, révèlent la mesure dans laquelle elle se trouve constamment “déjouée”, affectant ainsi le fonctionnement du système juridique d’une deuxième dimension essentielle de complexité. Dans chacun des cas, l’idée de complexité fait ainsi clairement apparaître que, si un modèle strictement hiérarchisé ne suffit certainement pas à rendre compte du fonctionnement concret d’un système juridique, on ne saurait davantage se le représenter dans les simples termes du modèle opposé, c’est-à-dire en termes de pure circularité. Pour reprendre la terminologie de Hofstadter, c’est en effet, dans les termes complexes et paradoxaux de “hiérarchies enchevêtrées” ou de “boucles étranges” qu’il semble la plupart du temps possible de rendre compte à la fois de ce que le respect d’une hiérarchie établie fait l’objet d’une “attente” incontestable au sein du système juridique, et de ce qu’une telle attente se trouve constamment “déjouée”. Pour nous limiter à un seul exemple emprunté aux rapports entre le droit européen et les droits nationaux, on rappellera la difficulté majeure liée à la question de la primauté du droit communautaire à l’égard des Constitutions étatiques. Si un modèle strictement hiérarchique impose, comme le laissent entendre la jurisprudence de la Cour de justice elle-même91 et une partie de la doctrine92, le respect intégral d’une telle primauté, la Cour constitutionnelle belge93, ainsi qu’une autre partie de la doctrine94, admettent au contraire la primauté de la Constitution et estiment que cette juridiction est compétente pour contrôler la constitutionnalité d’une loi d’assentiment à un traité, ainsi que la substance de la règle conventionnelle ainsi introduite en droit belge, manifestant un enchevêtrement évident dans les relations existant entre les nonnes européennes et internes. La solution pragmatique de ce type de difficulté illustre également la substitution partielle d’un modèle “réticulaire” (ou modèle du “réseau”) au modèle “pyramidal” traditionnel, accordant une priorité à une logique de coordination par rapport à une logique de stricte hiérarchisation. C’est ainsi que des ajustements mutuels permettront d’harmoniser ces relations et d’éviter un conflit : du côté du droit étatique, des modifications de la Constitution sont susceptibles d’être consacrées avant d’adopter une loi d’assentiment qui irait à l’encontre d’une de ses dispositions, tandis que, du côté européen, la Cour de justice tentera d’intégrer dans sa jurisprudence un certain nombre de principes généraux inspirés des traditions constitutionnelles nationales et favorisera les “dialogues juridictionnels”95. C’est également sur le modèle du réseau que se sont fondées les recommandations européennes relatives au développement de mécanismes de co-régulation et d’autorégulation, ainsi que de procédures de collecte de données, de participation des parties intéressées et d’échange des “bonnes pratiques”. C’est également ce qui a permis de dire que “l’Union prend, de plus en plus, l’allure d’un ensemble de réseaux horizontaux, réseau judiciaire associant la Cour de Justice des Communautés et les juridictions nationales ; réseau exécutif établi autour des Conseils et du Conseil européen et prolongé dans les écheveaux de la comitologie ; réseau parlementaire en gestation”96. C’est sans doute aussi ce qui assigne des limites à toute entreprise actuelle de codification, que ce soit au niveau européen ou au niveau national. Comme nous avons déjà eu l’occasion de le souligner ailleurs, en effet, “les quatre paradigmes sur lesquels reposait l’entreprise de codification à l’époque où elle triomphait (monisme juridique, monisme politique, rationalité déductive et linéaire, temporalité prométhéenne), ne sont-ils pas profondément altérés aujourd’hui ?”97.

  • 98 Sur cette forme de structuration d’une problématique, cf. notamment CH. Perelman et L. Olbrechts-t (...)

31Les deux premières dimensions de l’idée de complexité nous amènent tout naturellement à la troisième. Ce que nous en avons dit révèle en effet clairement les limites d’une conception “binaire” ou “disjonctive” des phénomènes juridiques, qui consisterait à établir différents “couples philosophiques”, dont les termes seraient radicalement dissociés et opposés l’un à l’autre98. Comme le suggère parfaitement une notion comme celle de “texture ouverte”, l’idée de complexité ne consiste pas tant à opposer l’incertitude à la certitude, qu’à suggérer l’existence d’une relation dialectique constante de l’une à l’autre, qui en révèle en même temps les limites respectives. De la même façon, la notion de “hiérarchie enchevêtrée” illustre parfaitement l’idée que la complexité de la structure d’un système juridique réside dans le fait qu’elle ne peut être adéquatement représentée en termes exclusifs ni de hiérarchie ni de circularité, mais que l’une se trouve constamment imbriquée dans l’autre. A la disjonction de ces pôles opposés, se trouve dès lors clairement substituée leur inévitable conjonction.

  • 99 G. Bachelard, La formation de l’esprit scientifique, Paris, Vrin, 1977, p. 20. A ce sujet, cf. éga (...)
  • 100 A cet égard, cf. F. Ost et M. van de Kerchove, “De la théorie de l’argumentation au paradigme du j (...)

32Une telle conclusion déborde cependant largement les thèmes que nous avons évoqués et nous paraît pouvoir s’étendre à l’intelligence globale du phénomène juridique. Dans le sillage de G. Bachelard, il nous paraît en effet possible de dénoncer une véritable loi de la “bipolarité des erreurs” qui affecte trop souvent la science juridique et tend à l’entraver par des obstacles qui “se présentent toujours par paires”, marquant son développement d’“une oscillation pleine de saccades et de tiraillements”99. De semblables paires ou couples d’obstacles jalonnent toute l’histoire de la pensée juridique. Dans chacun des cas, nombreux sont en effet les courants de pensée ou les “écoles” qui, sous de telles qualifications, ont tenté, tour à tour, de privilégier exclusivement une dimension essentielle du phénomène juridique, tout en tentant d’exclure radicalement la dimension opposée. Conscients du caractère réducteur d’une telle approche, d’autres auteurs ont pu développer des conceptions éclectiques tendant à la recherche d’une “synthèse”, d’une “conciliation”, d’un “compromis” ou d’un “juste milieu” entre des positions extrêmes jugées excessives100. Cependant, une telle conception statique de l’“entre-deux” ou de la “troisième voie” paraît insuffisante. D’une part, parce que le droit occupe moins une position stable d’équilibre entre les pôles opposés entre lesquels il évolue qu’il ne se trouve traversé par une tension permanente entre ceux-ci, qui permet de rendre compte de fréquents phénomènes de déséquilibre et d’oscillation pendulaire. D’autre part, parce que le droit n’est pas tant “à distance égale” de pôles opposés et dissociables que lieu d’échange et de médiation permanent entre des pôles indissociables qui ont “partie liée” l’un avec l’autre, et dont on peut dire que le droit est incontestablement caractérisé par l’un et l’autre. A cet égard, les liens dialectiques qui unissent indissociablement clarté et obscurité, certitude et incertitude, réglementation et déréglementation, codification et décodification, contrainte et autonomie, pour ne reprendre que quelques-uns des pôles dont l’opposition traverse constamment notre problématique, font partie intégrante d’une forme de complexité irréductible du phénomène juridique.

CONCLUSION

33Les limites à toute entreprise de simplification du droit, liées à l’idée de complexité, sont, comme nous l’avons vu, de trois types différents. Elles sont d’abord liées à la nature imprécise et plurielle de l’opération elle-même. Elles sont ensuite liées aux difficultés, voire aux contradictions possibles, inhérentes à la réalisation du processus. Elles sont enfin liées à la nature du phénomène juridique et aux contraintes linguistiques et sociopolitiques auxquelles il se trouve soumis.

34Le rappel de telles limites ne rend évidemment pas vaine toute forme de simplification du droit. A fortiori, il ne peut être compris comme un plaidoyer pour une forme de complexification débridée et sans cesse accrue du phénomène juridique. Il se contente, comme certains rapports évoqués l’admettent d’ailleurs lucidement, d’éviter d’entretenir une rhétorique réductrice et simpliste et de reconnaître le caractère tantôt inévitable, tantôt utile, voire nécessaire, de la complexité.

Notes

1 J.-J. Sempe, Rien n’est simple, Paris, Denoël, 1962 ; ID., Tout se complique, Paris, Denoël, 1963.

2 Conseil européen de Birmingham, 16 octobre 1992. Conclusions de la présidence, DOC/92/6, Annexe I, Déclaration de Birmingham, point 3.

3 Résolution du Conseil, du 8 juin 1993, relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, JO C 166, 17.6. 1993, p. 1.

4 JO C 340, 10.11.1997, p. 139.

5 Accord interinstitutionnel du 22 décembre 1998 sur les lignes directrices communes relatives à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, JO C 73, 17.3.1999, p. 1-4.

6 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission à l’intention des personnes qui contribuent à la rédaction des textes législatifs au sein des institutions communautaires, Luxembourg, Office des publications officielles des Communautés européennes, 2003.

7 Préface, ibidem, p. 5

8 Ibidem, p. 10.

9 Rapport de la Commission “Mieux légiférer 2002” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (10ème Rapport)”, COM/2002/0715 final.

10 COM (2002) 278 final.

11 Décision du Parlement européen sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel “Mieux légiférer” entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission (2003/213 1(ACI)), JO C 81, 31.3.2004, p. 84-90.

12 COM (2004) 432 final.

13 COM (2005) 535.

14 Cf. COM (2006) 0690 final; COM (2008) 32 final; COM (2009) 17 final.

15 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, 28 janvier 2008, COM (2009) 17 final, p. 2.

16 COMMISSION, Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire, COM (2003) 0071 final.

17 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.

18 Déclaration relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, op. cit..

19 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.

20 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, COM (2006) 0690 final. Cf. également COMMISSION, Mise en œuvre de l’action-cadre ‘mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire’, op. cit., qui souligne également le fait que cette initiative poursuit “le but d’accroître la compétitivité, ce qui est un des objectifs énoncés dans la stratégie de Lisbonne” ; COMMISSION, Résultat de l’examen des propositions législatives en instance devant le législateur, COM (2005) 462 final : “l’amélioration de la réglementation... doit... contribuer à la compétitivité”.

21 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, COM (2006) 0690 final.

22 Cf. notamment COMMISSION, Mieux légiférer 2001, COM (2001) 0728 final.

23 Accord institutionnel “Mieux légiférer”, 16 décembre 2003, JO, 31.12.2003, C 321, p. 1 et 2.

24 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.

25 Ibidem, p. 11.

26 Déclaration de Birmingham, op. cit., point 5.

27 Résolution du Conseil, du 8 juin 1993, relative à la qualité rédactionnelle de la législation communautaire, JO C 166, 17.6.1993, p. 1.

28 Accord interinstitutionnel du 20 décembre 1944. Méthode de travail accélérée pour la codification officielle des textes législatifs, JO C 102, 4.4.1996, p. 2.

29 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire, COM (2003) 0071 final, point 3.

30 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., p. 8.

31 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire, op. cit., point 3. A cet égard, cf. Accord institutionnel, du 28 novembre 2001, pour un recours plus structuré à la technique de la refonte des actes juridiques, JO C 77, 28.3.2002, p. 1-3.

32 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de l’action-cadre “mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire”, op. cit., p. 6.

33 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., résumé.

34 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de l’action-cadre “mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire”, op. cit., p. 13.

35 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (12ème Rapport), COM (2005) 0098 final.

36 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., point 2.3.

37 Accord interinstitutionnel “Mieux légiférer”, op. cit., p. 3.

38 Ibidem.

39 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., p. 11.

40 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., point 2.4.1.

41 COMMISSION, Troisième rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., point 3.2.

42 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (12ème Rapport), op. cit.

43 Rapport fait M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (no 710) portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit”, Assemblée nationale, XIIe législature, no 752.

44 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.

45 Ibidem. Cf. également Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. Dieudonné Mandelkem, 2003, point 3.1.2 qui souligne les coûts de l’inflation normative pour le citoyen, ses “coûts démocratiques” et ses “coûts financiers”

46 Conseil d’Etat, Sécurité juridique et complexité du droit, Rapport public 2006.

47 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.

48 Ibidem.

49 Ibidem ; Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. Dieudonné Mandelkern, 2003, point 3.3.

50 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.

51 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, décembre 2008, proposition no 28.

52 Ibidem, proposition no 4.

53 Ibidem, proposition no 24.

54 Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. Dieudonné Mandelkem, op. cit., point 4.2.1.

55 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit.

56 Rapport fait M. Etienne Blanc, op. cit.

57 Ibidem.

58 A. Maucour-Isabelle, “La simplification du droit : des réformes sans définition matérielle”, AJDA, 2005, p. 303.

59 A. Maucour-Isabelle, “La simplification du droit : des réformes sans définition matérielle”, AJDA, 2005, p. 303.

60 Ibidem, p. 80.

61 Ibidem, p. 76.

62 A. Maucour-isabelle, op. cit., p. 306.

63 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit., p. 79.

64 COMMISSION, Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit., résumé.

65 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Mettre à jour et simplifier l’acquis communautaire, COM (2003) 0071 final, point 1.

66 COMMISSION, Rapport “Mieux légiférer 2004” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (12ème Rapport), op. cit.

67 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne : une stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, op. cit.

68 Rapport de la Commission “Mieux légiférer 2002” conformément à l’article 9 du Protocole sur l’application des principes de subsidiarité et de proportionnalité (10ème Rapport)”, COM/2002/0715 final.

69 COMMISSION, Communication au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions. Mettre en œuvre le programme communautaire de Lisbonne : une stratégie de simplification de l’environnement réglementaire, COM (2005) 0535 final.

70 Guide pratique commun du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, op. cit., p. 10.

71 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (no 710) portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du choit”, Assemblée nationale, XIIe législature, 26 mars 2003, no 752.

72 Ibidem.

73 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (no 1504) habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, Assemblée nationale, XIIe législature, 2 juin 2004, no 1635.

74 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (no 710) portant habilitation du Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures de simplification et de codification du droit”, op. cit.

75 Rapport fait par M. Etienne Blanc au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République sur le projet de loi (no 1504) habilitant le Gouvernement à simplifier le droit, op. cit.

76 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, décembre 2008, p. 27.

77 Ibidem, p. 33.

78 Ibidem, p. 95-97.

79 Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par M. Dieudonné Mandelkern, 2003, point 3.3.2.2.

80 Ibidem, point 4.2.1.1.

81 Rapport fait par M. Bernard Saugey, au nom de la Commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d’administration générale sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, de simplification du droit, Sénat, 7 octobre 2004, no 343.

82 J.-L. Warsmann, Rapport sur la qualité et la simplification du droit, op. cit., p. 90 et 91.

83 A ce sujet, cf. notamment Les théories de la complexité. Autour de l’œuvre d’Henri Atlan, sous la direction de F. Fogelman Soulié, Paris, Seuil, 1991 ; E. Morin, “Epistémologie de la complexité”, Revue de la recherche juridique. Droit prospectif, 1984-1, p. 47 et s.

84 Pour un développement plus approfondi, cf. notamment M. van de Kerchove et F. Ost, Le droit ou les paradoxes du jeu, Paris, PUF, 1992, p. 116 et s.

85 Cf. notamment H.L.A. Hart, Le concept de droit, 2e éd. augmentée, trad. par M. van de Kerchove, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2005, p. 143 et s.

86 A cet égard, cf. notamment M. van de Kerchove, “La doctrine du sens clair des textes et la jurisprudence de la Cour de cassation de Belgique”, in L’interprétation en droit. Approche pluridisciplinaire, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1978, p. 13 et s. ; ID., “Le sens clair d’un texte : argument de raison ou d’autorité ?”, in Arguments d’autorité et arguments de raison en droit. Etudes publiées par P. Vassart, SOUS la direction de G. Haarscher, L. Ingber et R. Vander Elst, Bruxelles, Bruylant, 1988, p. 291 et s.

87 J. Carbonnier, Flexible droit. Textes pour une sociologie du droit sans rigueur, Paris, L.G.D.J.-R. Pichon et R. Durand-Auzias, 1969, p. 101.

88 Sur cette distinction générale, cf. notamment M. Edelman, The symbolic uses of politics, New York-San Francisco-Londres, Academie press, 1964, p. 46-47. Concernant l’application de ces différentes limites à la loi pénale, cf. notamment M. van de Kerchove, “Les lois pénales sont-elles faites pour être appliquées ? Réflexions sur les phénomènes de dissociation entre la validité formelle et l’effectivité des normes juridiques”, Journal des tribunaux, 1985, p. 329 et s.

89 Montesquieu, De l’esprit des lois, nouvelle éd., Paris, Garnier, 1871, p. 73.

90 Cf. notamment F. Ost et M. van de Kerchove, Jalons pour une théorie critique du droit. Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1987, p. 205 et s. ; M. van de Kerchove et F. Ost, Le système juridique entre ordre et désordre, Paris, PUF, 1988, p. 105 et s. ; F. Ost et M. van de Kerchove, De la pyramide au réseau ? Pour une théorie dialectique du droit, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2002, p. 43 et s. ; M. van de Kerchove, “La pyramide est-elle toujours debout ?”, in Mélanges Paul Amselek, Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 471 et s.

91 Cf. notamment C.J.C.E., 2 juillet 1996, arrêt Commission c. Grand-Duché de Luxembourg, Rec., 1996-1997, p. 3248 et s.

92 Cf. notamment J.-V. Louis, “La primauté, une valeur relative ?”, Cahiers de droit européen, 1995, p. 27 ; J. Velu, Contrôle de constitutionnalité et contrôle de compatibilité avec les traités, Bruxelles, Bruylant, p. 209.

93 C.A., no 33/94, 26 avril 1994, Rev.trim.dr.h., 1995, p. 487 et s.

94 Cf. notamment F. Delperee et S. Depre, Le système constitutionnel de la Belgique, Bruxelles, Larcier, 1998, p. 335 ; H. Dumont, “La traduction, ciment du ‘pacte constitutionnel européen’. Une relecture du débat sur la primauté du choit européen par rapport aux Constitutions nationales”, in Traduction et droits européens : enjeux d’une rencontre. Hommage au recteur Michel van de Kerchove, SOUS la direction de A. Bailleux, Y. Cartuyvels, H. Dumont et F. Ost, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 2009, p. 449 et s.

95 A cet égard, cf. notamment K. Lenaerts, “Dialogues juridictionnels et traductions constitutionnelles dans l’Union européenne”, in Traduction et droits européens : enjeux d’une rencontre, op. cit., p. 623 et s.

96 Le nouveau modèle européen, éd. par R Magnette et E. Remacle, vol. 1, Institutions et gouvernance, Bruxelles, Ed. de l’Université de Bruxelles, 2000, p. 12-13.

97 M. Van DE Kerchove et F. Ost, Le système juridique entre ordre et désordre, op. cit., p. 116.

98 Sur cette forme de structuration d’une problématique, cf. notamment CH. Perelman et L. Olbrechts-tyteca, Traité de l’argumentation. La nouvelle rhétorique, 2e éd., Bruxelles, Ed. de l’Université de Bruxelles, 1970, p. 550 et s. ; CH. Perelman, L’empire rhétorique. Rhétorique et argumentation, Paris, Dalloz, 1977, p. 139 et s.

99 G. Bachelard, La formation de l’esprit scientifique, Paris, Vrin, 1977, p. 20. A ce sujet, cf. également F. Ost et M. van de Kerchove, “De la "bipolarité des erreurs" ou de quelques paradigmes de la science du droit”, Archives de philosophie du droit, t. 33, 1988, p. 177 et s.

100 A cet égard, cf. F. Ost et M. van de Kerchove, “De la théorie de l’argumentation au paradigme du jeu. Quel entre-deux pour la pensée juridique ?”, Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 1991, no 27, p. 82-84.

Auteur

Recteur honoraire et professeur émérite des Facultés universitaires Saint-Louis à Bruxelles

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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