Version classiqueVersion mobile

Mélanges Germain Sicard

 | 
Germain Sicard

VI Partie. Économie - Société - Gestion

L’établissement des assurances sociales en France par les lois de 1928 et 1930*

Texte intégral

  • * Communication présentée le mercredi 11 juin 1997, publiée in Mémoires de l’Académie des Sciences, I (...)
  • 1 L’histoire de la Sécurité Sociale est évoquée brièvement dans les “Manuels” de Droit de la Sécurité (...)

1La valorisation de la “Sécurité Sociale”, à l’occasion notamment du cinquantenaire des ordonnances du 4 octobre 1945 et du 2 novembre 1945, a nui injustement à la connaissance des réalisations qui les ont précédées, notamment des “Assurances Sociales”, instituées par les lois du 5 avril 1928 et du 30 avril 19301.

  • 2 Le principe est annoncé en 1881 ; sont successivement établies : l’assurance maladie (1883), l’assu (...)

2L’adoption tardive d’un régime général d’Assurances Sociales constitue l’un des paradoxes de l’histoire de la Solidarité Sociale en France. La République se voulait cependant attentive aux intérêts des “petits”. C’est dans l’Empire Allemand, à l’instigation du chancelier-prince de Bismarck, qu’a été institué, pour la première fois, un système général de protection contre les risques d’accident, d’infirmité, de vieillesse2.

3En France, la longueur de la gestation tient à la priorité donnée à la lutte anticléricale, à l’instabilité des ministères, et surtout à la division, parmi les républicains, entre eux qui se veulent fidèles avant tout à l’orthodoxie libérale, et ceux qui sont influencés par le solidarisme ou le socialisme.

  • 3 La loi du 27 décembre 1890 dispose, dans son article 2, que les compagnies de chemins de fer devron (...)

4Certes, diverses grandes sociétés capitalistes (Mines, Chemins de fer) ont organisé leurs propres caisses de secours et de retraite, que la gauche accusera de “paternalisme”. Le législateur cherche à les contrôler3.

  • 4 La loi du 15 juillet 1893 institue une assistance médicale gratuite au profit des indigents, sous l (...)

5La République légifère en faveur des “indigents”, ne serait-ce que pour faire face au “paternalisme” des grandes fortunes, et aux œuvres d’assistance du clergé4. Dans le domaine particulièrement sensible des accidents du travail, la loi du 9 avril 1898 rompt avec la logique libérale de la responsabilité de fait de la faute, pour décider que l’employeur serait pécuniairement responsable des accidents survenus à ses employés, du seul fait que leur activité s’exerçait à son profit et sous sa responsabilité. Les patrons ne manquent pas de s’assurer contre le risque. Ainsi se constitue un système d’assurances contre les accidents du travail, qui ne sera pas aboli par les lois de 1928 et 1930.

6Le législateur républicain considère avec faveur les sociétés mutuelles volontairement établies : la loi du 1er avril 1898 en reconnaît la légalité. Un important mouvement mutualiste se développe dans les années suivantes et constituera, jusqu’à notre temps, un secteur de “l’économie associative”. Un projet de retraites ouvrières obligatoires chemine à travers les objections opposées des libéraux et des syndicalistes révolutionnaires. La loi de 1910, à laquelle il aboutit, ne satisfera personne. En 1912, on ne décomptera que deux millions et demi d’assujettis à titre “obligatoire“sur 12 millions de salariés.

7Le débat sur les Assurances Sociales se pose donc à nouveau dès la fin de la Grande Guerre, et en termes contraignants : la Collectivité Nationale ne peut refuser aux travailleurs qui ont défendu la Patrie les principes de la solidarité. La réintégration de trois départements perdus en 1871, qui avaient bénéficié du régime allemand et le conservent, conduit à rechercher, pour les autres départements, un régime qui ne soit pas moins favorable.

  • 5 Chirurgien des hôpitaux, député des Alpes Maritimes de 1919 à 1932, ministre du Travail du 13 décem (...)

8 Alexandre Millerand, autrefois socialiste “possibiliste”, Haut Commissaire de la République dans ces départements retrouvés, puis Président du Conseil en 1920, se fait le promoteur de la réforme. Il fait préparer, par une équipe de hauts fonctionnaires, un projet de loi qui reprend, sans le dire, les trois principes du système allemand : obligation étendue à l’ensemble des salariés, rôle essentiel des “Caisses Régionales“dans la gestion du système, cotisations égales des salariés et des employeurs, avec soutien éventuel de l’État. L’avant-projet poursuit son chemin selon la procédure complexe du travail parlementaire. Il est étudié et remanié par la commission de prévoyance sociale de la Chambre des Députés ; le docteur Grinda, président de cette commission, est rapporteur principal du projet5, qui sera voté par la Chambre le 8 avril 1924, à l’approche des élections (qui donneront la victoire au “Cartel des Gauches“face à l’équipe de Poincaré). Beaucoup de députés se plaignent qu’il n’y ait pas eu discussion approfondie, en raison de l’urgence politique : la Gauche soutient un projet qui va dans le sens de la justice sociale ; le Centre et la Droite entendent bien se présenter devant les électeurs en se prévalant, eux aussi, de cette réalisation. Ce projet de 1924 comporte la création d’un système d’Assurances Sociales couvrant les risques de maladie, invalidité, décès (à l’exclusion des accidents du travail, déjà couverts selon la loi du 7 avril 1898). L’adhésion est obligatoire pour tous les salariés, tant de l’agriculture que de l’industrie dont le salaire annuel n’excède pas 10 000 F. En outre, les petits cultivateurs indépendants, artisans, petits patrons peuvent s’affilier au système. On reste dans la logique d’une solidarité au profit des travailleurs de condition modeste.

9Le financement est assuré par deux cotisations de 5 % sur le montant du salaire, l’une à la charge de l’employeur, l’autre retenue par l’employeur sur la rétribution du salarié ; telle est l’introduction d’un système qui assure, jusqu’à nos jours, le financement de la Sécurité Sociale pour l’essentiel. Les discussions ont permis aux représentants des mutuelles de faire valoir leur point de vue : le projet organise la participation des mutuelles au système. Les régimes sociaux déjà établis au profit des fonctionnaires, militaires, agents des chemins de fer, mineurs et de diverses autres catégories sont conservés.

  • 6 Sénateur de la Côte-d’Or de 1910 à 1940. Appartient au groupe des indépendants, puis à l’Union Répu (...)

10Conformément aux règles constitutionnelles de la Troisième République, le projet voté par la Chambre est transmis au Sénat. La procédure recommence, avec étude par la commission sénatoriale, présidée par un autre médecin, Chauveau, lui aussi militant mutualiste6. Le texte initial est modifié, pour tenir compte des revendications des différentes catégories professionnelles intéressées : médecins, agriculteurs, mutualistes, chefs d’entreprises. Le vote favorable intervient le 9 juin 1927. Entre temps, les gouvernements issus du Cartel des Gauches ont échoué. Poincaré a été rappelé aux affaires pour “sauver le Franc”. Ministres et députés se préoccupent de maîtriser les dépenses budgétaires, et s’interrogent sur les coûts induits par le système d’Assurances Sociales. Les employeurs se préoccupent des effets des “charges sociales“ sur les coûts de production, dans une conjoncture de compétition internationale renforcée, et d’essoufflement de la reprise d’après-guerre.

11Le projet accepté par le Sénat doit revenir devant la Chambre des députés en vue d’être voté dans les même termes, pour qu’il puisse être promulgué comme loi de la République. La discussion reprend à la Chambre le 9 mars 1928.

12L’enjeu politique est évident : “l’Union Nationale“formée autour du président Poincaré, qui associe Centre droit et Centre gauche, est menacée par les poussées des communistes et des socialistes. Quel député sortant oserait s’opposer, à l’approche des élections, à l’adoption d’une conquête sociale indispensable ? Quel député négligerait de faire valoir auprès des électeurs qu’il a contribué à l’adoption de ces Assurances Sociales tant espérées ?

13Ce vote bloqué “sur le projet sénatorial”, sur lequel s’accordent le gouvernement, les leaders des partis (sauf le Parti Communiste), les rapporteurs, constitue l’un des points d’achoppement possibles du projet. Par ailleurs, beaucoup de députés ne cachent pas leur déception vis-à-vis de tel ou tel élément du système proposé. Ce paradoxe d’un projet fort discuté dans son contenu mais sur lequel on recherche un consensus pour des raisons de politique générale, apparaît à travers des débats parlementaires, brefs mais animés, qui ont lieu à partir du 9 mars au matin.

14Nous ne relèverons pas le détail des interventions des orateurs dans l’ordre où ils se sont succédés à la tribune de la Chambre, mais, afin de mieux rendre les enjeux du débat et l’état de l’opinion parlementaire, nous présenterons d’abord l’intervention du rapporteur principal, le député socialiste Antonelli, économiste réputé, puis les propos du porte-parole du parti communiste qui juge la réforme bien trop timide, enfin les interventions des médecins et d’agriculteurs, qui critiquent vivement certains aspects du projet.

  • 7 Étienne Antonelli (1879-1971), professeur aux Universités de Lyon puis de Montpellier, disciple de (...)

15La tâche du rapporteur, l’économiste É. Antonelli7, apparemment simplifiée par l’accord du gouvernement, de la commission, des leaders des groupes principaux sur la nécessité de voter, avant la fin prochaine de la législature, le projet arrêté par le Sénat, est rendue malaisée par la multiplicité et la vigueur des critiques articulées devant la Chambre.

16Il s’applique à démontrer que le projet doit être adopté tel quel sans autre délai : c’est en 1880 qu’a été déposée la première proposition parlementaire en faveur d’assurances sociales obligatoires, en matière d’accident du travail. La loi sur les accidents du travail n’a été votée qu’en 1898. Une proposition de loi sur les retraites ouvrières et paysannes a été déposée en 1890. Elle n’aboutit que vingt ans après. Le projet de loi sur les assurances sociales a été déposé en 1921. Il ne faut pas prolonger indéfiniment ce débat. Les intéressés – les électeurs – ne veulent pas de nouveaux atermoiements.

17Quant au contenu du projet sénatorial, la commission de la Chambre a exprimé plusieurs critiques qui seront reprises par les orateurs. Le rapporteur propose, malgré ces divergences, le vote du projet sénatorial parce que les imperfections pourront être facilement corrigées, « Le gouvernement nous ayant promis d’apporter… un projet rectificatif… [À défaut de gouvernement], l’initiative parlementaire ne ferait pas défaut ». « Le vote du texte actuel laisse le champ libre pour toutes les améliorations. Nous pouvons donc, sans inquiétude pour l’avenir, la voter ou même la laisser mettre en application dans l’attente des améliorations prochaines » (Très bien, très bien, à l’extrême gauche et à gauche).

18Le rapporteur soutient ensuite que, mis à part le contre-projet communiste, les autres amendements ne portent que sur des difficultés d’application. Elles pourront être facilement résolues par les textes rectificatifs à venir.

19Puis il réfute les critiques concernant l’organisation administrative : on a critiqué “l’étatisme”, mais il n’y a aucun représentant de l’État dans les Caisses primaires et les Caisses départementales. Sans doute, un certain nombre de fonctionnaires sont chargés du contrôle financier de la gestion : leur présence est justifiée par la nécessité d’assurer l’emploi sûr et conforme à la loi des fonds considérables que devront gérer les caisses (4 à 5 milliards).

20Il défend les estimations officielles du coût du système. Il aborde enfin la défense du projet face aux offensives “corporatistes” ; celle du patronat, des associations agricoles, des médecins (Nous les retrouverons un peu plus bas). Il soutient que si les citoyens ont le droit de défendre leurs intérêts par l’intermédiaire des organisations syndicales, « les intérêts corporatifs les plus légitimes doivent s’incliner devant les représentants de l’intérêt de la collectivité » (Applaudissements à l’extrême-gauche et à gauche).

21Il conclut en adjurant ses collègues de voter le projet pour offrir un avenir meilleur aux travailleurs, « c’est la société, la vie sociale tout entière qui prennent un aspect nouveau… La loi que vous allez voter – car vous allez la voter, n’est-ce-pas ? – c’est la vaste et lumineuse préface d’un chapitre nouveau de notre histoire sociale… Les intéressés vous demandent seulement de leur donner l’instrument législatif nécessaire à cette œuvre collective d’émancipation matérielle et morale… Vous ne le leur refuserez pas » (Vifs applaudissements à l’extrême-gauche et à gauche).

  • 8 Albert Fournier, avocat, député de la Seine, 1926-1928.

22L’orateur du parti communiste, l’avocat Fournier, après avoir proclamé la nécessité d’un véritable système d’Assurances Sociales au profit des travailleurs exploités par le capitalisme8 se livre à une critique en règle du projet sénatorial, encore plus timide que celui qui avait été voté par les députés au printemps de 1924 (J.O. Débats, Ch. des députés, 10 mars 1928 ; n° 50, col. 1337 et suiv.). Il dénonce les menées souterraines des « représentants des gros intérêts » qui, n’osant pas s’opposer en face à l’espérance populaire, si longtemps déçue, d’une loi « d’Assurance Sociale », se sont efforcés d’établir des modalités qui laissent subsister les institutions patronales de prévoyance sociale, inspirées par la volonté « paternaliste » de contrôler la main-d’œuvre.

23L’orateur communiste n’est guère tendre pour ses collègues du “juste milieu”. Dans ces années vingt, le parti communiste, adoptant la tactique “classe contre classe“combat les “socio-traîtres” de la S.F.I.O. et de la C.G.T., ils vont voter le texte même s’ils le considèrent comme insuffisant, incomplet : « ils ont besoin de voter les Assurances Sociales pour en faire un paragraphe essentiel de leur programme électoral ». Le parti communiste, lui énumère les insuffisances du projet, propose un contre-projet. L’allocation de la moitié du salaire, en cas de maladie, est insuffisante. Tout individu mis dans l’impossibilité de travailler pour cause indépendante de sa volonté devrait avoir droit à une rémunération équivalente au salaire nécessaire pour subvenir aux besoins vitaux. Les travailleurs s’usent au profit de la Société. C’est à elle de protéger le capital humain.

24 Autre insuffisance du projet : l’assurance chômage, que le sénateur Chauveau, rapporteur, espérait faire admettre, est limitée dans le projet finalement adopté par le Sénat aux salariés de nationalité française, ayant bénéficié d’un contrat de travail. Or, le chômage, résultat de la mauvaise organisation de la société capitaliste, devrait être pris en charge par elle.

25L’assurance maladie devrait s’étendre explicitement à tous les frais médicaux, pharmaceutiques, hospitaliers, prothèses et rééducation. L’obligation, pour les assurés sociaux de payer eux-mêmes 15 % à 20 % des dépenses, est injuste.

26Le député Fournier juge trop peu protecteur le régime prévu pour les femmes enceintes (six semaines de congés avant l’accouchement et six semaines après avec demi-salaire). Il faudrait que le congé intervienne au moins huit semaines avant la date présumée de la naissance, car « la femme qui travaille deux mois avant l’accouchement le fait au prix de sa santé et surtout de celle de son enfant ».

27Le député communiste s’élève énergiquement contre l’assujettissement des salariés au paiement d’une cotisation : c’est là une véritable régression sociale, un prélèvement inique sur des salaires déjà insuffisants, un impôt s’ajoutant aux autres. Ce n’est pas comme cotisants que les salariés on droits aux assurances sociales, mais comme travailleurs, assurant, par leur peine, la subsistance de la Société.

28Quant à la gestion des assurances sociales, elle devrait être assurée par les syndicats de travailleurs à l’exclusion des patrons, de l’Administration et même des mutualistes. Les mutuelles sont en concurrence avec les syndicats de travailleurs. La Mutualité sert souvent de tremplin électoral à ses responsables (de fait, le rapporteur Chauveau au Sénat et Grinda à la Chambre, appartiennent au mutualisme). La retraite devrait être assurée non à 60 ans mais à 55 ans, après 37 ans de travail, et même à 50 ans pour les professions les plus pénibles ; les travailleurs sont usés par leurs emplois.

29L’orateur communiste s’en prend aussi au mode de financement par capitalisation, prévu par le projet sénatorial : qui profitera de ces gigantesques capitaux (plusieurs milliards), sinon des financiers avides et les Caisses de l’État bourgeois « qui s’en servira pour acquérir des canons et des munitions pour écraser à nouveau des millions de sacrifiés » ? Dans l’ordre financier, la capitalisation présente un risque redoutable : en cas de “dégringolade” de la devise, les sommes réunies pour assurer les salariés sont anéanties en proportion. Les exemples de banqueroutes allemande et autrichienne sont dans les esprits.

30 L’orateur aborde enfin le nœud gordien du système socio-médical : comment faire coexister le libre choix des médecins (incontesté) et le paiement des honoraires par les Caisses d’Assurances Sociales ?

31Enfin, comment financer un système qui coûterait quelque 9 milliards de francs (environ 1/5ème du budget de l’État). Non par des cotisations sociales, des impôts, des taxes nouvelles, mais par l’utilisation de bénéfices des compagnies d’assurances, par un prélèvement progressif sur les héritages, par des économies sévères sur les budgets de la Guerre et de la Marine. Toutes ces critiques dessinent en creux une conception des assurances sociales que les communistes ne pouvaient espérer faire prévaloir. L’orateur conclut que le P. C. et la C.G.T.U. « n’entendent pas aider le Capital à enchaîner davantage le prolétariat sous couvert de la solidarité et de la prévoyance. Depuis 1920, le prolétariat de ce pays vit sur la promesse de la loi sur les Assurances Sociales. Depuis 1920, on retire les projets pour les sortir à la veille de nouvelles élections. On fait autour de cette loi une démagogie électorale… Le P. C. et la C.G.T.U. rappellent que sur cette question, comme sur celle des salaires, la classe ouvrière ne pourra bénéficier… que le jour où le prolétariat, par la force, aura imposé la charge aux profiteurs du capital » (Applaudissements à l’extrême-gauche communiste, observe le compte rendu des débats).

  • 9 Industriel, député de la Charente-Maritime de 1919 à 1924, puis de la Seine de 1924 à 1942. Un des (...)

32L’intervention qui suit, celle de Taittinger, mandaté par le groupe de l’Union Républicaine Démocratique (Centre Droit) s’oppose, trait pour trait, à la précédente9 : ton apaisant, volonté de souligner le consensus, d’aboutir à l’adoption du projet du Sénat sans amendement. Il rappelle qu’il avait lui-même voté le projet de loi au printemps 1924, que la France doit combler son retard, en matière d’assurances sociales, sur la plupart des pays étrangers importants, qu’un consensus s’est dégagé en vue du progrès social : « Je ne crois pas qu’il y ait ici des ennemis du progrès social. Nous avons parfois des façons différentes d’envisager les choses… Des industriels attireront nos esprits sur certaines répercussions économiques de la loi ; d’autres qui se sont consacrés aux œuvres de mutualité, se feront les porte-parole d’un certain état d’esprit, d’autres enfin, défenseurs qualifiés d’intérêts agricoles, nous apporteront certaines suggestions. Mais n’interprétez pas ces critiques comme une opposition dissimulée à la loi. Au moment de voter sur l’ensemble des propositions gouvernementales, nous réunirons la quasi-unanimité des suffrages ». Il devrait y avoir une émulation entre les partis pour arriver à faire mieux que ce qui a été fait. Avec pertinence, il évoque la mémoire respective des deux députés catholiques sociaux, le comte Albert de Mun (mort en 1914), l’abbé Lemire, récemment décédé, qui avait proposé, depuis longtemps, un système d’assurances sociales.

  • 10 Député du Haut-Rhin de 1924 à 1936, un des fondateurs du syndicalisme chrétien en Alsace. Siège par (...)

33Intervient ensuite Joseph Bom, comme porte-parole des députés d’Alsace-Lorraine et aussi de la C.F.T.C.10. Il insiste, à son tour, sur la nécessité de voter un projet si longtemps en chantier, sans en dissimuler les imperfections. Il regrette, notamment, que l’affiliation aux Assurances Sociales ne s’étende pas aux salariés recevant une rétribution supérieure à 18 000 francs. Il aurait mieux valu les admettre tous, en plafonnant le montant des indemnités. Il aurait préféré que la gestion soit assurée par les représentants des intéressés, comme en Alsace-Lorraine, solution moins compliquée et moins coûteuse que le système prévu. Il souhaite que la création des Assurances Sociales soit le point de départ « d’un effort de création et de développement d’institutions de prévoyance, de soins, d’assistance. Assurer les risques, c’est bien ; les éviter autant que possible, maintenir la santé et la capacité de travail, c’est mieux » (Applaudissements). Ainsi pointe une sensibilité qui s’exprimera, dans les années 40, en pays anglo-saxon, par la recherche d’un “Social Wellfare”.

34Puis interviennent, à titre individuel, plusieurs députés qui exposent vigoureusement leurs critiques : ils expriment l’opinion des médecins et des représentants des associations agricoles.

  • 11 Député du Calvados de 1896 à 1932. Radical.

35Le député Laniel11 fait observer que le projet risque de coûter cher alors que la fiscalité est reconnue trop lourde par tous les responsables politiques, que les chambres d’agriculture ont demandé que la loi ne soit pas applicable aux professions agricoles dans la forme actuelle. Il aurait été plus sage d’étendre le régime des mutuelles qui ont fait la preuve de leur efficacité et de la rigueur de la gestion. Le nouveau régime aboutira à une hausse des prix à la production. Il accuse le président de la commission (docteur Grinda) de jeter les ouvriers dans les bras des communistes, en soumettant les salaires à un prélèvement de 5 %, que les syndicats n’acceptent pas de voir diminuer. L’accusé réplique aussitôt : « C’est vous qui allez les jeter dans les bras du parti communiste et grossir de tous les mécontents sa redoutable armée. Notre réforme est le moyen le plus efficace d’enrayer les progrès en cours » (J.O., loc. cit., col. 1348).

  • 12 Député de l’Ille-et-Vilaine de 1902 à 1919 et de 1924 à 1932. Appartient à l’Union Républicaine.

36D’autre orateurs déclinent, à leur manière, le thème de l’incohérence de la procédure préconisée par la commission : pourquoi voter en bloc, sans débat, sans examen, sans amendement, ce projet sénatorial, objet de tant de critiques ? Alexandre Lefas12 défend l’opinion des représentants des intérêts agricoles : « Ce que les agriculteurs demandent avant tout, c’est d’avoir leurs caisses coopératives agricoles ». Comment serait-il possible de les créer ultérieurement si on vote d’abord un texte qui implique l’intégration dans des caisses communes. Il souligne plusieurs incohérences de la rédaction ; selon l’alinéa 1 de l’article 6, « l’assuré a droit aux consultations et aux traitements dans les dispensaires, cliniques, établissements de cure, dépendant de la Caisse d’Assurances Sociales ». En présence de cette rédaction, peut-on soutenir que chaque assuré pourra se faire soigner dans l’établissement de son choix, dépendant ou non de la Caisse ? Certes, le ministre du Travail André Fallières, interrogé, répond qu’il est bien d’accord sur ce point. Mais où sera la vérité ? Dans le texte de loi, complété par un règlement d’administration publique interprété par les juges, ou dans la parole d’un rapporteur ou d’un ministre ? À l’argument du ministre : « Pas besoin de voter un amendement ou une correction, nous sommes tous d’accord pour modifier le texte ultérieurement » (mouvements divers), l’orateur objecte : quand la Chambre aura été renouvelée, qui assure que les nouveaux députés respecteront ces engagements ? (ibidem, col. 1539).

  • 13 Député de la Manche de 1919 à 1936. Pharmacien, appartient à l’Union Nationale Républicaine, puis à (...)
  • 14 Membre de l’Académie de Médecine, républicain de gauche, député de la Seine de 1919 à 1928.
  • 15 Député du Lot-et-Garonne (1919-1928) puis sénateur de ce département (1932- 1940), Républicain Radi (...)

37Plusieurs médecins relèvent les obscurités de la loi sur les rapports entre les médecins, leurs clients et les caisses. Guérin13 affirme que le projet brimera les professions libérales : « On verra les médecins transformés en scribes chargés continuellement d’établir des comptes, et de vérifier, par exemple, s’ils ont ou non le droit de soigner un malade parce qu’un confrère habite un peu plus près ». Intervient ensuite le professeur Pinard, l’une des figures les plus respectées de la Chambre : médecin illustre (gynécologue), philanthrope, il interviendra maintes fois de 1919 à 1928 sur tous les sujets d’hygiène, de natalité, de société14. Il commence par encenser les promoteurs de la réforme, ses confrères Chauveau et Grinda, et affirmer que la future loi « sera la plus grande étape qui jalonne l’histoire sociale de l’Humanité ». Mais elle ne pourra fonctionner qu’avec la collaboration du monde médical. Il questionne le président de la Commission et le ministre du Travail, de l’Hygiène et de la prévoyance sociale, André Fallières15 présent à la séance : « Sont-ils bien assurés d’un accord complet avec les représentants du corps médical ? Ont-ils accepté les conditions posées par ces derniers ? ». Le ministre répond qu’il les accepte, mais il résulte de l’échange de vues que la situation n’est pas tout à fait claire (ibidem, col. 1349).

  • 16 Radical, député de la Dordogne de 1919 à 1929. Maire de Périgueux.

38Le médecin député Gadaud16 revient, lui aussi, sur le problème essentiel de la place des médecins dans le système d’Assurances Sociales. En présence de l’importance de l’enjeu, les différents syndicats médicaux entre lesquels se divisait la profession, ont constitué un organe fédéral. Il y a donc “un corps médical”. Ce corps médical n’est nullement hostile au principe même des assurances sociales. Il approuve, au contraire, une loi « qui permettra au praticien de ne pas… éprouver la vanité de ses actes devant la misère et le taudis… Une telle loi… doit être attendue parce qu’elle accroîtra ses possibilités d’agir, et, par conséquent, augmentera les garanties données aux malades ». Encore faut-il que l’organisation du système corresponde à cette logique : tout le monde entend reconnaître et maintenir le caractère de profession libérale de la médecine : « La médecine ne vaut que si elle est exercée librement par le médecin, réclamée librement par le malade… On ne diagnostique pas, on ne pense pas par contrainte. Le malade le sait, et il a seulement confiance dans le médecin qu’il a lui-même choisi » (ibidem, col. 1361).

39Or, les médecins constatent que la rédaction de l’article 4 du projet ne garantit pas suffisamment cette liberté ; que la caisse soit en face des malades pour leur assurer les soins, très bien, « mais que la Caisse soit en face du médecin pour lui imposer des choix, limiter étroitement sa thérapeutique et acquitter ses honoraires, c’est un contresens ». Ou alors, il faudrait avouer que la loi entraînera une transformation complète de la pratique médicale, une “fonctionnarisation” de la médecine dont personne ne veut. Gadaud expose donc clairement la conception des médecins : liberté de choix du praticien, liberté de prescription, liberté de fixation des honoraires.

40Dans cette bataille complexe qui dépasse les perceptions traditionnelles droite et gauche, on relève, pour l’adoption des Assurances Sociales, avec des motivations diverses outre les communistes et la C.G.T.U., les socialistes, la C.G.T., le centre gauche radical socialiste, sensible aux influences “solidaristes”, les forces groupées dans l’Union Nationale, autour de Poincaré, les démocrates et syndicalistes chrétiens. Les réserves hostiles viennent de trois réseaux d’influence (lobbies, dirait-on aujourd’hui).

41Celui, d’abord, des patrons. Le petit patronat s’inquiète surtout des incidences des prélèvements obligatoires sur les coûts de production, face à la concurrence étrangère. Le grand patronat craint que les Assurances Sociales ne fassent disparaître les multiples fondations sociales organisées et financés par les entreprises et ne le dépossède de ses influences sociales.

42Le débat est revenu à plusieurs reprises sur la position des agriculteurs, ou plutôt de leurs représentants. Ils ont souhaité que le monde agricole organise, de manière spécifique, son système de protection sociale. Ils redoutent la lourdeur de l’appareil, l’inadéquation aux réalités de l’agriculture d’un système conçu pour l’industrie. Ils craignent que les charges imposées aux exploitations ne mettent en difficulté beaucoup de propriétaires (les prix des denrées agricoles plafonnent, la crise n’est pas loin).

43Le rapporteur tente de désarmer leur hostilité en montrant que les commissions ont écouté et discuté les observations des “grandes associations agricoles“– que l’assurance ne sera obligatoire que pour les salariés agricoles et les métayers n’apportant pas de cheptel, que les fermiers et les petits propriétaires pourront s’assurer en versant des cotisations s’élevant de 5 % à 10 % de leurs revenus, et qu’ils recevront des prestations correspondant aux primes versées, que les syndicats et unions de syndicats agricoles, les mutuelles agricoles pourront fonder des caisses primaires avec leurs adhérents.

44Les médecins, enfin, adoptent, vis-à-vis des Assurances Sociales, une attitude de plus en plus réservée. Ils redoutent de devenir les subordonnés des organismes de gestion. La rédaction de l’article 4 est ambiguë : certes, son alinéa 2 affirme que l’assuré choisit son praticien mais les honoraires seront établis, conformément à une nomenclature, par accord entre les syndicats de médecins et les caisses (On se trouve donc aux origines du système actuel, avec ses difficultés). Les médecins voient une menace pour leur profession dans la présence de ce puissant intermédiaire, la Caisse, entre le médecin et le patient.

45Le corps médical craint deux dérives possibles : si les meilleurs médecins refusent de s’accorder avec les Caisses, les praticiens besogneux subsisteront des remboursements par les Assurances Sociales. En cas d’attraction victorieuse de la médecine conventionnée, la minorité qui resterait libre n’aurait plus qu’une clientèle clairsemée. Il y aurait, de toute manière, une médecine “à deux vitesses”, avec deux catégories de praticiens, le glissement vers la “fonctionnarisation” de la médecine, dont nul ne veut en apparence, mais qui séduirait les mutuelles, la gauche et l’administration sociale qui se met en place.

46Malgré les critiques multiples et les réserves convergentes, le texte adopté par le Sénat est voté à l’unanimité par les députés. Il devient la loi du 5 avril 1928, véritable acte créateur des Assurances Sociales en France.

47 Paradoxalement, ce texte adopté à l’unanimité ne sera pas appliqué tel quel. Le gouvernement, tenant compte des oppositions qui s’étaient manifestées, remet la réforme en chantier, comme il s’était engagé à le faire.

  • 17 La discussion du Sénat est rapportée par le Journal Officiel, éd. Débats parlementaires, Sénat, num (...)

48Plusieurs ébauches sont nécessaires pour tenir compte des réserves des médecins, des employeurs, des propriétaires ruraux. Entre temps, le climat économique mondial se dégrade. La “grande crise“frappe d’abord les États-Unis, puis l’Allemagne et la Grande-Bretagne. La France en subira le choc à partir de 1930. L’inquiétude a remplacé les grands espoirs de la précédente décennie. La publication d’un règlement d’administration publique en 308 articles, en mars 1929 a suscité des oppositions. Les orateurs de la Chambre et du Sénat mentionneront la campagne de presse contre les Assurances Sociales, l’étatisation, les complications des formalités, les risques de vie chère. En diverses régions, on signale des manifestations, des cortèges d’agriculteurs. Cependant, le nouveau projet suit son cours sous l’égide des présidents successifs du Conseil Tardieu (Centre droit), puis Chautemps (Centre gauche), et par l’action du nouveau ministre du Travail Pierre Laval (qui avait fait son entrée dans le monde parlementaire comme socialiste indépendant). La C.G.T. continue à le soutenir. Le projet est discuté, et voté par la Chambre des Députés (février 1930), transmis au Sénat, discuté en urgence à partir du 7 mars 1930. La discussion se prolonge jusqu’au 22 mars17. De nombreux orateurs interviennent, tant sur l’ensemble du système d’Assurances Sociales que sur les modifications prévues par le nouveau projet. On retrouve les arguments développés plusieurs fois depuis 1921, tant en faveur du principe, que contre beaucoup de dispositions (trop de bureaucratie, coûts trop élevés). On entend à nouveau vanter les avantages des mutuelles, la nécessité de réserver un statut spécial à l’agriculture, le respect nécessaire vis-à-vis des libertés des médecins. Le ministre P. Laval intervient sans cesse pour expliquer, concilier, convaincre. Les contre-projets, et presque tous les amendements, sont repoussés.

49La volonté d’aboutir l’emporte ; le texte est voté par le Sénat, le 22 mars, par 255 voix pour et 17 contre ; renvoyé à la Chambre des Députés qui l’adopte presque à l’unanimité, après une brève discussion, le 26 avril. Il sera promulgué par le Président de la République le 30 avril 1930 (publié au J.O. du 1er mai 1930, col. 4819 à 4833), sous le titre significatif “Loi modifiant et complétant la loi du 5 avril 1928 sur les Assurances Sociales”.

50 En quoi consistent ces compléments et ces modifications ? Dans le cadre de la présente communication, il n’est pas possible de comparer article par article les textes longs et compliqués des deux lois successives. Relevons seulement les modifications les plus significatives.

51La présentation générale et la finalité de la réforme ne sont pas modifiées d’un texte à l’autre. Il s’agit d’établir les Assurances Sociales pour couvrir les risques de maladie, d’invalidité prématurée, de vieillesse et de décès, avec participation aux charges de famille et de maternité. Pour ce qui est de la protection contre le chômage, réservée aux salariés qui pouvaient justifier avoir bénéficié d’un contrat de travail, une nouvelle condition est posée : avoir été inscrit à un office de placement.

52Les conditions d’affiliation sont un peu plus ouvertes au profit des salariés à revenus moyens chargés de famille : l’affiliation est obligatoire pour tous ceux dont la rémunération annuelle ne dépasse pas 18 000 francs, le plafond était relevé de 2 000 francs pour un enfant à charge, de 4 000 francs pour deux enfants et porté à 25 000 francs pour trois enfants ou plus à charge.

53Pour ce qui est du financement, le texte de 1930 tient compte de la nouvelle conjoncture économique déprimée, dans laquelle le coût des “charges sociales“risque de pénaliser les entreprises dans une compétition devenue plus sévère. Le montant de la cotisation est ramené de 10 % du salaire à 8 %, pour les années 1930, 1931, 1932, 1934 ; il est prévu de le relever à 9 % à partir de 1934, et à 10 % en 1940. L’État, en contrepartie, porte de 240 millions à 540 millions la subvention annuelle du fonds de majorations de solidarité.

54Le texte confirme, en précisant celui de 1928, le respect des positions acquises : les sociétés mutualistes et les sociétés patronales de retraites ou de secours pourront demander à être intégrées dans le système d’Assurances Sociales en devenant Caisse primaire. Les sociétés mutualistes pourront conserver leur statut, notamment quant à la composition de leur Conseil d’administration, à condition qu’il comprenne au moins une moitié de salariés (art. 26, al. 9 de la loi).

55Le texte de 1930 allonge et étend la liste des collectivités qui conservent leur régime social spécifique, en commençant par les employés des administrations, les militaires, les mineurs, les cheminots en terminant par les agents de la Chambre de Commerce de Marseille. Chacun entend conserver son statut. Ainsi se fixe l’un des traits du système français de Sécurité Sociale : le maintien de tous les “régimes particuliers”, et des “droits acquis” de tous les bénéficiaires.

56L’une des critiques contre le texte de 1928 visait “l’étatisme”, la création de “technostructures”. Disparaissent dans la version de 1930, l’Office National et les offices départementaux d’Assurances Sociales. Leurs attributions seront exercées par le ministre du Travail et ses subordonnés.

57Du texte de 1928 à celui de 1930, les médecins ont obtenu certaines concessions : l’obligation, pour le patient, de s’adresser à l’un des médecins de la commune et, à défaut, au médecin le plus proche (alinéa 3 de l’art. 4), disparaît en 1930. La nouvelle version de l’alinéa 4 de ce même article 4 précise les conditions de la tarification des actes médicaux (qui est une préoccupation essentielle du corps médical) : elle sera établie par accord entre la Caisse départementale et les syndicats de médecins habilités par un groupement national (pour éviter la formation de syndicats dépendants de Caisses ?). À défaut d’accord, les modalités de remboursement des honoraires sont définies de manière plus proche des revendications des médecins qu’en 1928.

58Enfin, la revendication d’un statut particulier pour les professions agricole s’était amplifiée depuis les discussions des années 1924-1928, soit par l’effet de mobilisation des forces corporatives, soit du fait de la chute des revenus des agriculteurs à partir de 1929. Le texte tient compte de la situation. Il comporte un titre 6 “Dispositions spéciales aux professions agricoles et forestières”, qui établit en fait un régime spécial pour ces professions. La loi de 1930 conserve l’affiliation obligatoire des salariés et des métayers n’apportant pas de cheptel, mais en précisant que l’obligation ne s’étend pas aux membres de la famille de l’exploitant travaillant sous sa direction et sans recevoir de salaire. Les assujettis des professions agricoles seront affiliés à une société mutualiste d’agriculteurs. En somme, l’autonomie de la Mutualité Agricole est reconnue indirectement, et sera conservée.

59Ces lois de 1928 et 1930 établissant le régime français d’Assurances Sociales n’ont pas manqué de susciter des jugements contradictoires, les uns invoquant des discussions interminables, les pressions des lobbies, la lenteur de la procédure parlementaire, les hésitations du gouvernement, pour y voir un exemple de l’impuissance de la Troisième République vieillissante. Les autres, au contraire, répondent que la lenteur du cheminement, les discussions, ont permis l’établissement d’un consensus à peu près général. Finalement, de retouche en retouche, on a mis en place un système que les réformes de 1945 ont remanié et amplifié sans le détruire.

60En définitive, les lois de 1928 et 1930 constituent, pour le meilleur et pour le pire, le régime français de protection sociale, avec l’accès aux soins pour les salariés et leur famille, la co-gestion par les représentants des employeurs et salariés, mais aussi le maintien des “régimes spéciaux“si coûteux, et la complexité des relations entre médecins, patients et Caisses de Sécurité sociale.

Notes

1 L’histoire de la Sécurité Sociale est évoquée brièvement dans les “Manuels” de Droit de la Sécurité Sociale (J. J. Dupeyroux, 12ème édition, Dalloz, 1993 ; H. Huteau et E. Le Bort, Masson, 1994). L’histoire des antécédents français de la Sécurité Sociale a été étudiée par E. Antonelli, Trente trois ans de Sécurité Sociale en France, Reschly, Montpellier, s.d., 175 p. ; par H. Hatzfeld, Du paupérisme à la Sécurité Sociale, A. Colin, 1971, 346 p. ; par B. Gibaud, De la mutualité à la Sécurité Sociale, Ed. Ouvrières, 1986. Les textes ont été publiés dans les colloques successifs sur L’Histoire de la Sécurité Sociale, (Dijon, 1984, Poitiers, 1986, Montpellier, 1985, Strasbourg, 1988) par l’Association pour l’histoire de la Sécurité Sociale.

2 Le principe est annoncé en 1881 ; sont successivement établies : l’assurance maladie (1883), l’assurance accidents (1884), l’assurance invalidité et vieillesse (1889), et, beaucoup plus tard, l’assurance chômage (1929).

3 La loi du 27 décembre 1890 dispose, dans son article 2, que les compagnies de chemins de fer devront soumettre à l’homologation ministérielle les statuts et les règlements de leurs caisses de retraites et de secours. La loi du 29 juin 1894 réglemente les retraites des ouvriers mineurs, financées par des cotisations égales des employeurs et des salariés, avec compléments de l’État. La loi du 27 décembre 1895 impose aux employeurs de verser les fonds provenant des cotisations ouvrières et patronales soit à la Caisse Nationale des retraites pour la vieillesse, soit à la Caisse des Dépôts et Consignations, soit à des caisses patronales ou syndicales agréées.

4 La loi du 15 juillet 1893 institue une assistance médicale gratuite au profit des indigents, sous la responsabilité des collectivités locales, avec un concours financier de l’État qui augmentera plusieurs fois.

5 Chirurgien des hôpitaux, député des Alpes Maritimes de 1919 à 1932, ministre du Travail du 13 décembre 1930 au 22 janvier 1931. Appartient au groupe de l’Union Républicaine.

6 Sénateur de la Côte-d’Or de 1910 à 1940. Appartient au groupe des indépendants, puis à l’Union Républicaine.

7 Étienne Antonelli (1879-1971), professeur aux Universités de Lyon puis de Montpellier, disciple de Walras, a été le rénovateur, en France, des études d’économie mathématique. En même temps, il se préoccupe constamment des rapports entre économie et société, et publiera, à la fin de sa vie, de 1958 à 1967, une ample fresque sous le titre “Économie Humaniste”. Associé, dès 1906, à Paul Boncourt et E. Herriot, il fonde le Comité de la Démocratie Sociale. Chargé de mission en Russie, il assiste à la Révolution de 1917. Il est élu au printemps 1924 député socialiste de la Haute-Savoie. Outre ses fonctions de rapporteur du projet en 1928, il est intervenu maintes fois, par la plume et la parole, sur les problèmes de solidarité et de sécurité sociale.

8 Albert Fournier, avocat, député de la Seine, 1926-1928.

9 Industriel, député de la Charente-Maritime de 1919 à 1924, puis de la Seine de 1924 à 1942. Un des principaux leaders de la droite parlementaire. Appartient à l’Union Républicaine Nationale, puis à la Fédération Républicaine.

10 Député du Haut-Rhin de 1924 à 1936, un des fondateurs du syndicalisme chrétien en Alsace. Siège parmi les démocrates populaires.

11 Député du Calvados de 1896 à 1932. Radical.

12 Député de l’Ille-et-Vilaine de 1902 à 1919 et de 1924 à 1932. Appartient à l’Union Républicaine.

13 Député de la Manche de 1919 à 1936. Pharmacien, appartient à l’Union Nationale Républicaine, puis à la Fédération Républicaine.

14 Membre de l’Académie de Médecine, républicain de gauche, député de la Seine de 1919 à 1928.

15 Député du Lot-et-Garonne (1919-1928) puis sénateur de ce département (1932- 1940), Républicain Radical.

16 Radical, député de la Dordogne de 1919 à 1929. Maire de Périgueux.

17 La discussion du Sénat est rapportée par le Journal Officiel, éd. Débats parlementaires, Sénat, numéros du 8 mars au 23 mars. Elle occupe près d’une centaine de colonnes, et a mobilisé l’activité du Sénat pendant deux semaines.

Notes de fin

* Communication présentée le mercredi 11 juin 1997, publiée in Mémoires de l’Académie des Sciences, Inscriptions et Belles Lettres de Toulouse, Toulouse, vol. 159 (17e série, Tome VIII), 1997.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search