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Mélanges Germain Sicard

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Germain Sicard

II. Histoire de l’Administration

Les activités du conseil général de la Haute-Garonne durant la Troisième République (1872-1912)*

Texte intégral

  • * Extrait de : L’Administration territoriale de la France (1750-1940), Actes du Colloque d’Orléans, ( (...)

1Chaque régime politique doit organiser les relations entre le pouvoir central souverain et les collectivités territoriales.

2Les Constituants de 1789-1790 avaient établi un système réellement décentralisé, la gestion des affaires publiques étant assurée par les élus, au niveau du département, le "conseil général" élu à deux degrés par les citoyens actifs. La république jacobine en revient à une rigoureuse centralisation, dans un dessein de salut public révolutionnaire, au moyen des représentants du peuple en mission dans les départements, des agents nationaux des districts et des communes, les attributions de départements étant réduites. La Constitution de l’An III tente d’assurer la cohabitation entre les administrateurs élus et les commissaires nommés par le gouvernement.

3Enfin, la grande loi administrative du 28 pluviôse An VIII pose les principes qui régiront l’administration territoriale française jusqu’aux réformes de la décentralisation de 1982 et 1983 : dans chaque département, le préfet sera "chargé seul de l’administration". Il est assisté d’un203ier à la marche de l’administration les notables et les intérêts qu’ils représentent.

  • 1 Selon la Constitution de l’An VIII, le premier consul nomme les conseillers généraux (16, 20 ou 24  (...)
  • 2 Selon la loi du 10 août 1871, art. 51, al. 3 : "Tous vœux politiques lui sont interdits. Néanmoins, (...)

4Le conseil général de l’An VIII n’a plus la représentativité de son prédécesseur de 1790, puisque ses membres sont nommés en fait par le chef de l’État1. Les attributions sont limitativement énumérées par l’article 6 de la loi : répartir entre les arrondissements la charge des contributions directes imposées au département par le pouvoir central, déterminer le nombre des centimes additionnels (au principal des contributions directes) qui seront levés pour faire face aux dépenses propres au département, donner son avis sur diverses requêtes locales, enfin, adresser au ministre de l’Intérieur son opinion sur la situation et les besoins du département2.

  • 3 Cf. pour la Haute-Garonne, G. Sicard, "Un conflit entre Napoléon et le conseil général de la Haute- (...)

5Quant à cette dernière prérogative, certains conseils généraux développeront des vues générales et critiques sur l’administration, mais comprendront vite qu’on ne leur demande pas des opinions, mais des approbations3. Ils se contenteront de transmettre à l’autorité supérieure des vœux d’intérêt local. La première prérogative suscite quelques débats durant les années du Consulat, mais bien vite on se borne à entériner les propositions de l’administration des contributions directes et à reconduire d’une année à l’autre les données de l’exercice précédent, en les modifiant à proportion de l’accroissement du montant demandé au département.

  • 4 Loi du 10 août 1871, art. 23 : "Les conseils généraux ont chaque année deux sessions ordinaires. La (...)

6L’essentiel du rôle des conseils généraux tient jusqu’à nos jours dans le vote des dépenses et recettes départementales, les unes et les autres dans les limites et selon les règles établies par les décrets et règlements. Le préfet fait préparer par ses services le projet de budget, chapitre par chapitre. Après décision du conseil, le préfet met à exécution ses délibérations. Le préfet présente, au début de la session, un compte rendu de l’emploi des sommes durant l’exercice achevé et un état de la situation du département. La réduction des attributions du conseil général explique que deux sessions suffisent à régler toutes les affaires4.

7Dans le cadre du présent colloque consacré à l’histoire de l’administration du milieu du XVIIIe siècle à nos jours, nous présentons l’activité du conseil général du département de la Haute-Garonne à partir des procès-verbaux de ses délibérations pour les années 1872, 1892, 1912, chacun d’eux constituant un fort volume imprimé.

  • 5 La loi du 10 août 1871 précise et renforce quelque peu les attributions du conseil général en matiè (...)

8 La composition du conseil général a été modifiée par les grandes vagues de réformes politiques du XIXe siècle. La loi du 22 juin 1833 institue l’élection d’un conseiller par canton au suffrage censitaire, conformément aux principes de la Monarchie de Juillet. Désormais, la vie politique locale sera rythmée, tous les trois ans, par le renouvellement partiel des conseils généraux. Les rivalités personnelles et politiques opposent les notables locaux, soit partisans du "juste milieu", soit républicains, soit légitimistes. Le suffrage universel triomphe en 1848 et son principe ne sera plus remis en cause. Quant aux revendications des libertés locales qui émanent, au long du XIXe siècle, des oppositions de droite et de gauche, elles n’aboutissent qu’à de minces résultats. La loi du 10 août 1871, bien timide par rapport aux espoirs de décentralisation, institue une commission départementale composée de membres du conseil général. Cette commission siège dans l’intervalle des sessions du conseil. Elle reçoit délégation pour décider des affaires courantes ; le préfet la tient informée. Au demeurant, ni les attributions du conseil, ni l’équilibre de ses rapports inégalitaires avec le préfet ne sont profondément modifiés par les changements de régime ni par les lois administratives5.

9Chaque volume annuel des délibérations du conseil général comporte les rapports de la commission départementale sur les affaires traitées, le rapport du préfet sur l’exécution du budget du précédent exercice, sur l’état du département, avec ses propositions pour le vote du budget. Suivent les délibérations du conseil, préparées par les commissions entre lesquelles ses membres se sont répartis.

10La lecture de ces documents donne l’impression d’une dispersion des activités, d’un émiettement des enjeux : plusieurs centaines de décisions sont prises en quelques jours, en ratifiant, il est vrai, presque toujours les propositions du préfet ou celles de la commission départementale. Sans s’attarder aux avis sur les affaires locales (création ou suppression de foires et marchés) et à la gestion du patrimoine départemental (hôtels du préfet, des sous-préfets, palais de justice, prisons, casernes de gendarmerie), on peut grouper les interventions du conseil autour de trois chefs de compétence.

I – La voirie

11Il s’agit du bloc d’attributions le mieux déterminé, constituant le principal groupe de dépenses.

12Ces attributions existent depuis l’époque révolutionnaire et prennent la suite de la tradition selon laquelle les "États" particuliers étaient associés, dans le royaume de France, à la création et à l’entretien des voies de communication locale.

13L’opinion locale se montre très sensible au développement des communications en vue de faciliter les déplacements, et notamment la commercialisation des produits agricoles. L’intérêt électoral pousse à susciter la création de voies départementales et communales, puis de chemins de fer. Après les carences d’entretien de l’époque révolutionnaire, l’effort de création de routes reprend sous la Restauration, s’amplifie sous la Monarchie de Juillet. Les dépenses de voirie constituent le principal groupe d’engagements financiers du département, c’est-à-dire de prélèvement sur les capacités du contribuable au moyen des centimes additionnels au principal des contributions directes.

14Les préfets, mesurant l’intérêt des populations et des élus pour le désenclavement des campagnes, ne manquent pas de faire état de l’amélioration du réseau routier, puis ferroviaire. L’ingénieur en chef des travaux publics présente un rapport détaillé. L’intérêt du conseil général se manifeste par les vœux relatifs au développement des routes nationales, des grandes lignes de chemins de fer concédées par l’État. On décèle un véritable mythe du progrès par l’arrivée du chemin de fer. On souhaite qu’il desserve le plus grand nombre possible de localités du département.

  • 6 Selon l’article 46, alinéas 6 et suivants de la loi du 10 août 1871, le conseil général statue défi (...)

15Le conseil général intervient surtout par les décisions d’ouvrir des crédits pour la création et l’entretien des voies de communication qui lui incombent6. On distingue les routes départementales classées, placées sous l’autorité des ingénieurs des Ponts et Chaussées, fonctionnaires de l’État, des chemins placés sous l’autorité des agents-voyers, fonctionnaires départementaux. En 1872, les conseillers débattent des avantages et des inconvénients d’une fusion de ces deux corps. Des membres du conseil font observer que ces agents-voyers, proches des populations rurales avec lesquelles ils se trouvent en rapports quotidiens, sont bien mieux à même de gérer les voies locales que les ingénieurs lointains et autoritaires.

16Les chemins se distinguent en chemins de grande communication, à la charge exclusive du département, chemins d’intérêt commun et chemins vicinaux ordinaires, les uns et les autres à la charge des communes, mais avec subvention du département qui s’ajoute à celle de l’État. Le rapport du préfet intégrant ceux de l’ingénieur en chef des Ponts et Chaussées et de l’agent-voyer en chef indique minutieusement, pour chacune des voies, le nombre de kilomètres de chaussée construits ou entretenus, les ouvrages d’art réalisés et leur état. Le conseil décide, voie par voie, de la somme attribuée pour l’exercice à venir. Les administrations compétentes réaliseront les travaux financés.

17Sans entrer plus avant dans le détail, relevons dans le budget prévisionnel de l’exercice 1873, voté par le conseil au cours de la session d’avant 1872, que l’ensemble des dépenses de voiries s’élèvera, pour le département, à 732 250 francs, soit à peu près la moitié de l’ensemble de la dépense départementale.

18Le financement proprement départemental est assuré (selon le budget prévisionnel 1873) par le produit des sept centimes additionnels affectés au service de la voirie et par le produit des quatre centimes à titre extraordinaire.

19Moyennant un effort fiscal accepté par les contribuables et soutenu depuis 1830 à peu près, le réseau routier départemental tel que nous le connaissons est à peu près achevé à la fin du XIXe siècle, l’essentiel de l’effort étant accompli durant la Monarchie de Juillet et le second Empire. La création du réseau de chemins vicinaux a suivi et le mouvement se poursuit jusqu’au XXe siècle. Une fois le réseau achevé, il faudra l’entretenir, le réparer, adapter le revêtement à la circulation automobile.

20Le conseil général est tenu informé aussi des données de la circulation sur les canaux et de l’état des rivières. Il se préoccupe de l’effondrement du trafic sur le canal du Midi et le canal latéral à la Garonne, concédés aux compagnies ferroviaires, qui découragent les transports par voie d’eau par leurs tarifs (1872).

  • 7 L’article 46, 10e de la loi du 10 août 1871, attribue au conseil général compétence pour statuer dé (...)

21Le département s’implique aussi dans l’aventure des chemins de fer en favorisant l’établissement d’un réseau ferré secondaire7. On y réfléchit dès 1868. Les principaux itinéraires sont décidés après de vives discussions, chaque conseiller général luttant pour obtenir des gares sur son canton. Les réalisations avancent lentement. Les lignes ne seront définitivement ouvertes à la circulation des personnes et des marchandises qu’entre 1900 et 1910.

22L’exploitation sera concédée à l’initiative privée mais le coût de l’infrastructure (voies, gares, ouvrages d’art) est à la charge du département. L’ensemble atteint des sommes respectables : le budget extraordinaire 1913 prévoit 1 342 139 francs pour l’ensemble des lignes secondaires. Beaucoup de projets ne verront pas le jour car le progrès ne s’arrête pas : dès 1912, le conseil général s’interroge sur l’opportunité d’établir des lignes d’autobus (appelées en fait à concurrencer la voie ferrée entre les deux guerres et à se substituer à elle après 1950).

23Le dessein des conseillers généraux est de relier tous les cantons soit à Toulouse (ce qui accentuera le phénomène de concentration des hommes et des activités), soit aux gares des grandes lignes (Toulouse-Bayonne, Bordeaux-Cette).

II – Le second “bloc” d’attributions du conseil général (et des financements qui en résultent) est constitué par les aides à l’enseignement public et particulièrement à l’enseignement primaire communal

24La participation départementale, à la fois financière et tutélaire, a joué un rôle essentiel dans la généralisation de la scolarisation en France au XIXe siècle. Le point de départ se trouve dans la loi Guizot de 1833, charte d’un nouveau service public, celui de l’enseignement primaire ; elle ne crée pas les écoles communales qui existent depuis des siècles mais les intègre dans un système national cohérent.

25Le département intervient d’abord parce qu’il est chargé d’assurer la construction et l’entretien des écoles normales d’instituteurs, qui doivent être érigées dans chaque chef-lieu (l’État choisit et rétribue le corps enseignant). Le conseil général a fondé plusieurs bourses ou demi-bourses à l’École normale au profit d’élèves méritants. Chaque année, le directeur de l’École normale établit un rapport (que le préfet communique au conseil général) sur le fonctionnement de l’école, le nombre et le comportement des élèves. Il fait état des besoins en les justifiant. Les demandes sont satisfaites sans difficultés par le conseil général. Ce dernier est acquis sans réserve, au moins depuis 1830, à la cause du développement de l’enseignement primaire et de sa généralisation.

26Le conseil général est chargé, en outre, par la loi Guizot (1833) d’aider, par ses subventions, les communes les plus pauvres, à rétribuer l’instituteur et à établir une maison d’école. Les financements du conseil général complètent ceux des communes et peuvent être complétés par des subventions de l’État. En fait, le conseil exerce une fonction d’incitation et de pilotage auprès des communes. Il complète les interventions du préfet et celles de l’inspecteur d’académie. Le conseil ne rechigne jamais à voter des fonds pour l’enseignement. Une fois la République installée, la majorité du conseil se rallie à la politique de laïcisation de Jules Ferry et de ses successeurs.

27La charge financière décidée par le conseil et pesant, de ce chef, sur les contribuables, s’est accrue constamment au cours du XIXe siècle. En 1872, les dépenses d’instruction publique à la charge du département s’élèvent à 149 024 francs, en tenant compte à la fois des ressources ordinaires et extraordinaires (à l’exclusion, évidemment, des financements assurés par le budget de l’État et celui des communes). La loi Falloux (1850) autorise le conseil général à lever trois centimes additionnels pour financer les diverses dépenses d’enseignement. La loi Duruy du 10 août 1867, qui constitue une étape vers l’enseignement primaire obligatoire et gratuit, prévoit la possibilité de voter dix centimes supplémentaires.

28Grâce aux efforts financiers, les communes se sont dotées de maisons d’école les unes après les autres. Grâce aux efforts des collectivités locales -c’est-à-dire, en définitive, des contribuables locaux- l’enseignement primaire est devenu gratuit dès la fin du second Empire pour la majorité des enfants fréquentant les écoles communales de la Haute-Garonne.

29Le système de financement de l’enseignement primaire est transformé lorsque l’instituteur, en 1889, devient un fonctionnaire rétribué sur le budget de l’État. Le département continue à intervenir en attribuant des subventions pour la construction des maisons d’école, et en prenant à sa charge diverses dépenses "para-scolaires", depuis les subventions aux caisses des écoles, l’achat de livres de prix, jusqu’à l’impression des certificats d’études primaires, ces diplômes institués comme baccalauréat du peuple, qui ont longtemps décoré, encadrés, les logis des travailleurs. En 1912, on évoque le financement de "cantines scolaires", pour constater que bien des parents se déchargent sur elles du soin de nourrir à bon compte leurs enfants.

30Le rôle du département s’est étendu aussi, petit à petit, à l’enseignement secondaire et même supérieur. Certaines interventions résultent d’un esprit de solidarité sociale : ainsi les bourses au profit d’élèves des Lycées, de l’école des Arts et Métiers d’Aix-en-Provence, de l’école des Beaux-Arts, du Conservatoire national de musique, de l’école de médecine.

31D’autres subventions relèvent de la volonté d’associer le département aux progrès techniques : financement, en 1893, d’un cours d’hydraulique à la faculté des Sciences ; vingt ans plus tard, financement partiel d’un cours de mécanique agricole. Le même motif, joint à une sorte de régionalisme culturel, anime le conseil général quand il soutient avec constance la ville de Toulouse dans la revendication d’une faculté de médecine, renouant avec la tradition universitaire d’avant la Révolution. La revendication, présentée dès la Restauration, n’aboutira qu’à la fin du XIXe siècle.

32Enfin, le conseil général dispense des "encouragements aux Lettres, Sciences et Arts" pour reprendre le titre même du chapitre XI du budget ordinaire. Ces encouragements s’émettent en une cinquantaine de rubriques d’intérêt inégal, avec le saupoudrage des dons aux multiples sociétés savantes.

33En somme, le conseil général ne ménage pas son soutien à l’enseignement populaire et encourage en outre de multiples activités intellectuelles qui ont su se faire apprécier. L’assemblée entend participer -sans trop dépenser- à la promotion culturelle du territoire et de ses habitants.

III – Les contours du troisième ensemble d’attribution du conseil général sont plus incertains : il s’agit des interventions multiples en vue du développement économique et social

34Les subventions destinées à promouvoir les activités économiques sont apparues les premières. Elles dérivent du fait que les conseillers généraux de la France des notables, tous propriétaires, s’intéressent aux activités qui les concernent directement, eux et leurs commettants. Le conseil général, dès ses premières réunions au temps du Consulat, évoque la situation de l’agriculture et des métiers et adresse des vœux pour favoriser leurs progrès.

35Dès le second Empire, et plus encore durant la Troisième République, ces intérêts inspirent une multitude de subventions au titre "d’encouragements à l’agriculture et à l’industrie". Les subventions, déjà mentionnées, aux Sociétés savantes et à la faculté des Sciences relèvent de cette volonté. Elle motive aussi les subventions à la Société d’horticulture, aux cours d’agriculture pour adultes. Le conseil général espère, en 1872, que le gouvernement établira, dans les environs de Toulouse, une École nationale d’agriculture et il vote 20 000 francs pour les frais de premier établissement. Ses espoirs seront déçus ; il faudra se contenter d’une école pratique de niveau moyen (à Ondes).

36D’une période à l’autre, la diversité des subventions s’accentue. Ainsi, en 1892, le chapitre 12 du budget ordinaire comporte vingt rubriques individualisées et d’autres subventions qui sont reconduites en bloc chaque année sans discussion, depuis la somme allouée à la Société d’Agriculture jusqu’aux dépenses pour lutter contre le phylloxera.

  • 8 L’article 50, § 3 de la loi du 10 août 1871 charge le conseil général de donner son avis "sur les d (...)

37On voit émerger, dès la fin du XIXe siècle, la préoccupation de l’environnement et de la protection des ressources naturelles (on disait alors "restauration et conservation des projets en montagne"). Le conseil se préoccupe, comme l’administration, de maintenir les forêts, de prévenir les inondations8. On sait déjà que les déboisements exagérés risquent d’entraîner la dégradation des terrains et de favoriser les inondations.

38Les services vétérinaires départementaux font rapport sur la situation sanitaire des troupeaux, sur les épizooties.

39Le conseil général, au titre de l’agriculture, s’intéresse régulièrement à l’amélioration de la race chevaline, tant pour les travaux des champs que pour le service des troupes montées. Dans les procès-verbaux, on relève régulièrement d’éloquents débats sur les qualités respectives des races chevalines, sur l’opportunité de subventionner les sociétés hippiques, sur les inconvénients de favoriser seulement les races de chevaux de course fragiles, sur la nécessité de revigorer l’élevage des races traditionnelles de chevaux d’armes solides, capables de porter tout un jour les cuirassiers en armure.

40Le conseil s’occupe aussi de l’amélioration de la race bovine en attribuant des prix ou en achetant des taureaux. Ainsi, au chapitre 17, "Diverses subventions agricoles", voisine la subvention pour le concours spécial de la race bovine gasconne à muqueuse noire avec la subvention au "Comité de patronage des jeunes apprentis agricoles" (1912).

41L’ensemble des subventions à l’agriculture, à l’artisanat et à l’industrie ne dépasse pas 100 000 francs, soit 5 % du budget, ce qui mesure les limites de l’interventionnisme départemental.

42Le conseil général doit être consulté par le préfet sur l’opportunité de créer ou de supprimer des foires et marchés, sur demande des communes, et après avis du conseil d’arrondissement. Dans les débats, on relève avec surprise les opinions contraires de gens qui demandent les créations de foires, pour favoriser la commercialisation des produits du sol et de ceux qui craignent que ces foires ne soient, pour les paysans, occasions de perdre leur temps, voire de dissiper leur bien dans les cabarets et les salles de jeux clandestines.

  • 9 L’article 46 charge le conseil général d’approuver les traités avec les établissements chargés des (...)

43Le conseil est intervenu aussi dans les domaines qu’on qualifiait alors d’assistance (on préfère de nos jours celui de solidarité). Les interventions, d’abord ponctuelles sous la Monarchie de Juillet et le second Empire, prennent forme d’actions convergentes au profit de diverses catégories d’indigents. De véritables services départementaux s’organisent qui précèdent la D.S.D. actuelle9.

44Le conseil général distribue des pensions, peu nombreuses et assez maigres, à des agriculteurs âgés, infirmes ou malades incurables.

45Un service départemental d’assistance médicale gratuit est constitué, sous l’autorité du médecin-chef, avec intervention sur le terrain des médecins locaux. Les populations apprécient ce service, embryon non négligeable de la "couverture maladie" de notre Sécurité sociale. En 1912, le conseil général commence à s’inquiéter de l’augmentation du nombre des bénéficiaires retenus par chaque commune comme indigents. Telle est la conséquence d’une situation économique peu brillante et aussi des pratiques "clientélistes" bien connues des élus locaux.

46Pour l’exercice 1911, le coût de l’assistance médicale gratuite, estimé à 175 000 F, a dépassé finalement 190 000 F, ce qui représente à peu près 10 % du budget de l’année.

47Ajoutons les subventions au dépôt de mendiants, à l’asile d’aliénés, aux maisons de soins des aveugles et des sourds-muets.

48Le conseil général intervient aussi au début de la vie pour financer le placement des mères célibataires, pour protéger les enfants du premier âge (origine de la "protection maternelle et enfantine"), pour le placement des enfants "difficiles ou vicieux", pour remettre une petite dot à l’occasion du mariage.

49Le département prend en charge -au moins partiellement- divers frais d’assistance publique : pensions des bébés placés en nourrice, des enfants placés dans des familles d’accueil (où leur état est contrôlé par le médecin et le maire), fourniture de vêtements.

50En 1892, le chapitre VII, dépenses des aliénés à la charge du département, s’élève à 140000 F, le chapitre VIII du budget ordinaire "Hygiène et assistance publique" à 101 892 F. Ce chapitre comporte 32 articles, depuis le remboursement de leurs interventions aux médecins locaux jusqu’à l’entretien de malades aux sanatoriums de Saliès-du-Salat et de Banyuls et à la subvention à la maison du Refuge, accueillant les "filles repenties". Le tout pour un budget ordinaire total de près de 2 millions de francs.

51Le conseil général, en 1912, s’inquiète -déjà- de la hausse de dépenses de santé : le rapporteur observe que la consommation pharmaceutique a sensiblement augmenté depuis que le malade a le libre choix de son médecin (1er janvier 1912).

52Les interventions du département dans l’ordre de l’assistance sociale expriment à la fois le souci d’hygiène, caractérisant le siècle du positivisme et des progrès de la science, et la volonté de venir en aide aux malheureux, enfants, femmes seules, malades sans ressources, vieillards. Il n’est pas inutile d’observer que le quart à peu près des conseillers généraux sont des médecins, conscients des difficultés des plus démunis.

53Peut-on proposer des conclusions à partir du foisonnement des rapports des interventions, des délibérations, des subventions ?

54L’impression première est que l’institution, entièrement soumise à l’autorité préfectorale, ne joue qu’un rôle bien modeste dans la vie locale. De fait, on ne relève plus d’échos des dissentiments entre préfet et conseil général, qui avaient percé sous le premier Empire. Le conseil n’est plus le lieu où les grands notables de la Restauration exprimaient leurs regrets de la politique "libérale" du ministère.

55Les propositions du préfet ou de ses chefs de service sont presque toujours adoptées, soit convergence de vues de l’un et des autres, soit que le conseil général se soit habitué à se contenter de ses attributions sans oser s’en prendre à l’administration.

56Les rapports des chefs de service constituent pour nous de précieuses sources d’information sur la situation dans le département. Ils ne sont pas discutés. Le conseil ne dispose ni d’un service d’information, ni de moyens d’exécution. Il doit s’en tenir aux documents fournis par la préfecture. Le conseil général rend de multiples décisions en quelques jours, le plus souvent très vite, en reconduisant les subventions d’une année à l’autre.

57Dans certains cas, la disproportion entre la documentation et la décision est frappante : en 1912, l’ingénieur en chef des Ponts et Chaussée remet un copieux rapport bourré de formules algébriques sur les avantages et les inconvénients de la rétrocession au département du Gers de quelques kilomètres de voie ferrée secondaire. L’affaire est réglée en quelques minutes par des hommes, propriétaires, avocats, médecins étrangers à cette dialectique savante.

58Mais il faut dépasser cette première impression.

  • 10 Un questionnaire a été adressé aux conseils généraux par Baudot, président de la commission de déce (...)
  • 11 Pour l’exercice 1873, le chapitre Dépenses des cultes comporte les articles suivants : pour l’arche (...)

59Le conseil général constitue un lien essentiel de communication entre l’administration et les populations. L’administration fournit une masse d’informations et de justifications, qui peuvent être ensuite diffusées auprès de leurs commettants par les conseillers. Ces derniers transmettent l’expression de leurs opinions : en 1872, les conseillers, invités à formuler leurs avis sur la réforme de l’administration, sont enclins à étendre les compétences des pouvoirs locaux et à réduire celles de l’administration10. En cette même année 1872, les échos de l’offensive laïque affleurent, divers conseillers proposent le vote de vœux en faveur d’un enseignement primaire gratuit et obligatoire ; une joute entre orateurs de droite et de gauche s’engage, qui présage les fameux débats des années 1880 au Parlement. En 1892, les dépenses au profit des cultes ont disparu11.

60Pour ce qui est de l’administration courante, le conseil général joue un rôle essentiel : il assure l’application des décisions nationales aux situations locales.

61La loi du 10 août 1871, art. 421, confère au conseil général une fonction de pilotage des finances communales : il lui revient chaque année "d’arrêter dans les limites fixées annuellement par la loi le maximum du nombre des centimes additionnels que les conseils municipaux sont autorisés à voter, pour en affecter le produit à des dépenses extraordinaires d’utilité communale".

62Pour ce qui est de la voirie, les lois du 18 juillet 1866 et 10 août 1871 font du conseil général le responsable et le régulateur du réseau secondaire : à lui de déterminer les travaux aux routes départementales et chemins vicinaux, de répartir les subventions sur fonds d’État ou du département ; à lui de fixer la part contributive du département aux dépenses intéressant à la fois le département et les communes ; à lui d’arrêter les contingents à demander aux commumes pour la création et l’entretien des chemins vicinaux.

63Par le vote de secours au profit des diverses catégories d’indigents, le conseil général s’achemine vers la création de services départementaux : assistance médicale gratuite, protection des mères et des enfants. Dans tous ces domaines, les choix et les soutiens du département appliquent ou précèdent les interventions de l’État.

  • 12 L’analyse des dépenses départementales par masse et par objectif conduit aux observations suivantes (...)
  • 13 Le budget des dépenses extraordinaires de l’exercice 1893 fait état des fonds provenant de six empr (...)

64Le développement des activités du conseil général explique la multiplication de rubriques des dépenses, l’accroissement du volume des documents et le montant des dépenses départementales12. Le conseil en vient à recourir aux emprunts pour financer les opérations les plus importantes. En 1911, on mentionne onze emprunts différents. Mais le rapport n’indique pas le montant total de la charge annuelle résultant des emprunts13.

65Par son rôle d’intermédiaire, par ses multiples subventions, acceptant de payer le prix, le conseil général a fait participer les populations du département aux évolutions essentielles de la société : réalisation d’un équipement complet de la voirie locale, diffusion de l’enseignement populaire, mise en place de nombreuses formes d’assistance.

66Par sa composition, le conseil général est passé d’un groupe de notables, héritiers des fortunes et des noms, à une assemblée de notables distingués par l’élection. Par ses activités, il assure la transition entre le temps de l’État gendarme du début du XIXe siècle et celui de l’État "infirmier" du XXe siècle, qui secourt les faibles et les malheureux.

Notes

1 Selon la Constitution de l’An VIII, le premier consul nomme les conseillers généraux (16, 20 ou 24 selon les départements), pour trois ans, en les choisissant parmi les citoyens élus sur la liste de confiance des notabilités départementales, ces listes n’étant pas encore constituées, Bonaparte aura les mains libres. La première promotion comprendra une majorité d’administrateurs de l’époque révolutionnaire. Selon la Constitution de l’An X, le collège électoral du departement propose au choix du premier consul deux noms pour chaque poste vacant. Durant l’Empire, des membres des familles de l’aristocratie de robe ou d’épée d’Ancien Régime seront nommés conseillers généraux.

2 Selon la loi du 10 août 1871, art. 51, al. 3 : "Tous vœux politiques lui sont interdits. Néanmoins, il peut émettre des vœux sur toute les questions économiques et d’administration générale." Tracer la limite entre les uns et les autres est malaisé, ont observé les législateurs.

3 Cf. pour la Haute-Garonne, G. Sicard, "Un conflit entre Napoléon et le conseil général de la Haute-Garonne en 1807", dans Mélanges Faletti, Lyon, 1971, réimprimé dans le présent volume.

4 Loi du 10 août 1871, art. 23 : "Les conseils généraux ont chaque année deux sessions ordinaires. La session dans laquelle sont délibérés le budget et les comptes commence de plein droit le premier lundi qui suit le 15 août… la durée de la session d’août ne pourra excéder un mois, celle de l’autre session ordinaire ne pourra excéder quinze jours".

5 La loi du 10 août 1871 précise et renforce quelque peu les attributions du conseil général en matière de voirie départementale Elle charge le conseil général du service des enfants assistés et de l’organisation de l’assistance publique

6 Selon l’article 46, alinéas 6 et suivants de la loi du 10 août 1871, le conseil général statue définitivement sur : "classement et direction des routes départementales, la rectification ou l’entretien desdites routes ; désignation des services qui seront chargés de leur construction et de leur entretien ; classement et direction des chemins vicinaux de grande communication et d’intérêt commun ; désignation des communes qui doivent concourir à la construction et à l’entretien des-dits chemins et fixation du contingent annuel de chaque commune, le tout sur l’avis des conseils compétents ; répartition des subventions accordées sur les fonds de l’État ou du département aux chemins vicinaux de toutes catégories ; désignation des services auxquels sera confiée l’exécution des travaux…, et mode d’exécution des travaux a la charge du département… ; déclassement des routes départementales, des chemins vicinaux…"

7 L’article 46, 10e de la loi du 10 août 1871, attribue au conseil général compétence pour statuer définitivement sur la "direction des chemins de fer d’intérêt local, mode et conditions de leur construction, traités et dispositions nécessaires pour en assurer l’exploitation".

8 L’article 50, § 3 de la loi du 10 août 1871 charge le conseil général de donner son avis "sur les délibérations des conseils municipaux relatives à l’aménagement. au mode d’exploitation, à l’aliénation et au défrichement des bois communaux…". Le conseil général suit généralement l’avis de l’administration des Eaux et Forêts habituellement hostile aux défrichements Cependant, en 1872, s’agissant de la commune de Venerque le conseil donne un avis favorable au défrichement de 40 hectares de forêt, malgré l’opinion contraire du conservateur des Eaux et Forêts. Le conseil considère que la commune a besoin de cette ressource pour établir une "ferme école".

9 L’article 46 charge le conseil général d’approuver les traités avec les établissements chargés des traitements des aliénés (alinéa 17), de décider de la répartition entre les communes de la charge des dépenses qui leur incombent pour le service des aliénés et celui des enfants assistés (alinéa 19), du service des enfants assistés (al. 18), de la création d’institutions d’assistance publique et de leur service (al. 20).

10 Un questionnaire a été adressé aux conseils généraux par Baudot, président de la commission de décentralisation à l’Assemblée nationale. Les conseillers proposent la suppression des conseils de préfecture et le règlement du contentieux administratif par les tribunaux de droit commun, au nom du principe d’égalité devant la loi.

11 Pour l’exercice 1873, le chapitre Dépenses des cultes comporte les articles suivants : pour l’archevêque de Toulouse 10000 francs ; pour les séminaires diocésains : 4 000 francs ; pour la maîtrise de la cathédrale : 3 000 francs ; pour le président du Consistoire de l’Église réformée : 1000 francs ; pour le rabbin : 500 francs.

12 L’analyse des dépenses départementales par masse et par objectif conduit aux observations suivantes :
Pour l’exercice 1872, le montant total des recettes ordinaires s’élève à 1509 760 francs, à partir essentiellement de 26 centimes additionnels "ordinaires" ; 7 centimes additionnels applicables au service vicinal et 3 applicables au service de l’enseignement primaire communal.
Pour l’exercice 1892, le montant total des recettes ordinaires s’élève à 1 695 827 francs. De l’un à l’autre budget, les dépenses du personnel d’enseignement primaire étant mises à la charge du budget de l’État, les 3 centimes additionnels affectés à ce service ne figurent plus au budget.
Le total des dépenses s’élève à 2 772 711 francs (dont dépenses ordinaires 1 967 911 francs et dépenses extraordinaires : 805 000 francs).
Pour l’exercice 1912, le total des dépenses ordinaires s’élève à 369 078 francs les dépenses de voirie ayant fortement diminué du fait de l’achèvement du réseau routier. Les dépenses extraordinaires, représentées surtout par les frais des chemins de fer d’intérêt local, s’élèvent à 2 203 681 francs.

13 Le budget des dépenses extraordinaires de l’exercice 1893 fait état des fonds provenant de six emprunts, d’un montant total de 3 229 454 francs. Le budget de l’exercice 1913 fait état de dix emprunts représentant un montant total de plus de 19 millions de francs (dont plus de 13 millions pour le financement de diverses lignes de chemin de fer).

Notes de fin

* Extrait de : L’Administration territoriale de la France (1750-1940), Actes du Colloque d’Orléans, (sept.-oct. 1993), P. U. Orléans, 1998, p. 117-127.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2000

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