Version classiqueVersion mobile

Mélanges Germain Sicard

 | 
Germain Sicard

II. Histoire de l’Administration

Centralisation et « participation » départementale : Un conflit entre l’empereur et le Conseil Général de la Haute-Garonne en 1807-18081

Texte intégral

  • 1 Article paru in Mélanges offerts au professeur Louis Falletti, Université de Lyon II, 1971.
    La bibli (...)

1En ces temps où se trouve discuté, une fois de plus, le problème d’un équilibre entre le Pouvoir Central et la « participation » locale, nous avons cru pouvoir participer à l’hommage rendu au Professeur Falletti en lui dédiant cette étude d’un conflit survenu autrefois à ce propos.

  • 1 Selon l’art. 2 de la loi du 22 décembre 1789 (section III) : les « administrations de département s (...)
  • 2 Art. 6 : « Le Conseil Général de département s’assemblera chaque année, l’époque de la réunion sera (...)

2La grande loi du 28 pluviôse an VIII (17 février 1800) qui réorganise l’administration de la France en établissant des institutions qui ont maintenu leur efficacité jusqu’à nos jours, crée dans le département, à côté du préfet, un « Conseil Général » chargé de représenter les populations du département et leurs intérêts. L’institution dérive ostensiblement du « Conseil Général » établi par la loi de réforme administrative du 22 décembre 1789, mais elle n’est plus qu’un pâle reflet de cette précédente assemblée administrative qui avait exercé un véritable « pouvoir départemental » durant la phase libérale de la Révolution1. Dans le régime nouveau, selon le laconisme significatif de la loi du 28 pluviose an VIII, art. 3, « Le Préfet sera seul chargé de l’administration ». Quant au Conseil Général de département, ses attributions sont limitativement énumérées par l’article 6 de la même loi : il répartit entre les arrondissements la charge des contributions directes imposées au département, vote les recettes (centimes additionnels) correspondant aux dépenses propres du département. Enfin, il peut exprimer « son opinion sur l’état et les besoins du département »2. Le Conseil se voyait ainsi confier un rôle d’information générale, lui permettant de faire connaître les besoins des populations dont il devenait le porte-parole auprès du gouvernement.

  • 3 Recueil des circulaires du ministre de l’intérieur, t. I, p. 127 ; Duvergier, Lois…, t. XII, pp. 38 (...)

3Le gouvernement consulaire désirait susciter la collaboration des Conseils Généraux : l’instruction du ministre de l’intérieur (Chaptal) en date du 16 ventôse an IX précise leur rôle et les invite à faire directement parvenir au ministre de l’intérieur leurs observations sur « tout ce qui peut tendre à faire connaître l’état et les besoins du département… Cette communication immédiate a pour objet de faire parvenir au gouvernement le véritable vœu, le tableau fidèle de leurs besoins, l’expression pure de leurs pensées. Ces mémoires doivent présenter à l’administration non seulement les maux à réparer ou le bien à faire dans chaque département, mais des vues étendues, des idées d’utilité publique, des éléments d’amélioration et de prospérité générale »3. Le ministre précise les points qui devront faire l’objet d’observations de la part des Conseils Généraux : « donner l’aperçu de l’état civil du département, exprimer un avis sur les moyens les plus sûrs et les plus économiques d’en faire rédiger convenablement les actes, sur les délimitations nouvelles du territoire ; sur la fixation actuelle des chefs-lieux, sur les biens patrimoniaux et communaux ; sur l’avantage ou les inconvénients du partage des biens dont la possession est demeurée commune. Il sera terminé par l’expression de l’opinion publique sur la moralité, l’aptitude et l’assiduité des fonctionnaires publics ».

  • 4 Même instruction : « le cinquième titre sera divisé en deux articles. L’un fera connaître la popula (...)
  • 5 Cf. les observations de J. Godechot : "L’opposition au Premier Empire dans les Conseils Généraux et (...)

4Les conseils généraux se trouvaient ainsi confirmés dans leur fonction d’information générale et de représentation de l’opinion publique. Certes, ce rôle leur était dévolu pour favoriser l’action du gouvernement, informé par eux de l’état du département4. Il permettait cependant à des hommes compétents et probes d’établir une sorte de « magistrature morale », à côté de l’administration hiérarchique. L’historiographie de la période napoléonienne souligne habituellement que « les conseils généraux et les conseils municipaux furent les instruments dociles du pouvoir »5. Le dépouillement des procès-verbaux des délibérations du Conseil Général de la Haute-Garonne nous met en présence d’une assemblée qui accomplit sa fonction d’information avec une indépendance certaine, jusqu’au moment où le développement des critiques lui vaudra un sévère rappel à l’ordre, et la contraindra à se plier à l’esprit d’un régime de centralisation rigoureuse.

*

  • 6 D’après la constitution de frimaire an VIII, les conseillers généraux sont nommés par le premier co (...)

5Le Conseil Général de la Haute-Garonne avait été institué par arrêté du Premier Consul du 24 prairial an VIII (13 juin 1800). Les vingt-quatre membres du conseil primitif, nommés par le premier consul, avaient été choisis presque tous parmi les anciens administrateurs de l’époque révolutionnaire, propriétaires notables ralliés au régime de brumaire. Comme dans l’ensemble de la France, ces choix affirment la volonté du régime consulaire d’assurer la transition avec la Révolution. Les remplacements qui se produisent au cours des années suivantes déterminent l’entrée au Conseil de membres de l’ancienne noblesse et d’hommes de loi6.

  • 7 L’importance du rôle d’information des Conseils Généraux dans la première phase du régime napoléoni (...)
  • 8 Sur les vingt-quatre conseillers en fonction pour la session de 1807 dix étaient en fonction depuis (...)

6Le Conseil Général de la Haute-Garonne, comme ses homologues des autres départements, emploie efficacement sa brève session annuelle de quinze jours : examen des comptes rendus d’exécution du budget départemental par le préfet et des rapports des fonctionnaires (notamment en matière de travaux publics), délibération sur les dépenses à charge du département et les centimes additionnels ; examen, enfin de l’état du département et de ses besoins, du fonctionnement de l’administration. On peut relever le nombre et l’importance des vœux transmis au ministre de l’Intérieur, témoignage d’une volonté de collaboration avec le pouvoir central7. Au cours des années, les demandes de réforme sont plus nombreuses et la liste des observations critiques s’allonge, soit que le durcissement du régime impérial, affermi et installé dans la guerre soit nettement ressenti, soit que les nouveaux conseillers généraux issus de l’aristocratie développent cet esprit d’indépendance de l’ancienne noblesse, volontiers frondeuse contre le ministère8. Si les sessions commencent rituellement par des adresses de louanges hyperboliques à « Sa Majesté l’Empereur et Roi », bien des plaintes sont exprimées au cours des séances, en particulier contre la lourdeur des contributions foncières et les impôts sur les boissons.

7La session de 1807 présidée par le marquis d’Escouloubre (nommé conseiller le 4 avril 1806), est ouverte le 15 octobre en présence du préfet Desmousseaux.

8La préparation du budget départemental et l’audition des comptes de gestion ayant été réalisées selon l’usage au cours des premières séances, le conseil en vient, le 25 octobre, à l’examen du rapport « présenté par un membre du conseil (non dénommé) sur l’état de la population et les diverses parties de l’administration ». Ce long rapport, en 18 articles, qui sera adopté par le conseil est caractérisé par l’amplification des critiques, accompagnée de la sollicitation de réformes multiples.

  • 9 Demande en réduction du nombre des tribunaux de première instance, augmentation du nombre des juges (...)
  • 10 Selon la loi des 19-22 juillet 1791, le jugement des affaires de police municipale était attribué à (...)
  • 11 A.D.H.G., 1 N 8, registre 1807, pp. 66-68.

9La revue en règle des différentes parties de la gestion publique permet au rapporteur de développer ses vues avec une liberté de ton qui surprend le lecteur, habitué, pour cette période historique, aux hyperboles des adresses, au conformisme des rapports administratifs, à l’information dirigée de la société officielle. À propos de la justice, il renouvelle (et le conseil avec lui) la demande de réformes de portée locale9 et met en cause l’organisation même des tribunaux de simple police. « Les tribunaux de simple police judiciaire devaient aussi être supprimés comme ne présentant aucun des avantages du but louable que le gouvernement s’en était promis ». Le rapporteur s’explique : les modalités de la procédure n’offrent pas aux prévenus des garanties suffisantes : « C’est sur un procès-verbal dressé par des commissaires de police, et dans les campagnes par des gardes champêtres que sont dirigées les poursuites… sans qu’il en soit donné connaissance aux accusés, et par conséquent sans les mettre à même d’en avouer ou contester le contenu. L’accusé veut-il administrer des preuves contraires, elles ne sont pas écoutées, dans l’idée que les procès-verbaux font foi ». Le système répressif est lourd, coûteux et peu efficace ; les condamnés, généralement indigents, ne peuvent payer les frais qui « restent presque toujours à la charge du gouvernement ». Le conseil général n’hésite pas à demander une réforme, qui restituerait aux maires des communes les pouvoirs de juges de simple police qu’ils exerçaient antérieurement10. La répression serait rapide, simple, adéquate. « Le maire connaissant la conduite de l’accusé, l’exhorterait en père de ne plus retomber dans les cas qui ont donné lieu à son accusation, pour ne pas supporter de plus forte peine que celles qui seraient prononcées. Cette exhortation partant de celui revêtu de l’autorité dans la commune produirait sans contredit un meilleur effet que les condamnations prononcées par les juges… et pas un jugement ne resterait sans exécution »11.

10Le rapport examine successivement les diverses institutions publiques, distribuant approbations et critiques circonstanciées.

11Pour la gendarmerie, « cette institution est sans doute des plus utiles sous le rapport de la sûreté publique. Il serait à désirer que les tournées des gendarmes ne se dirigent pas toujours sur la ligne des grandes routes que ne suivent presque jamais les criminels, les vagabonds et les déserteurs ».

  • 12 Ibidem, p. 69.

12Le rapporteur demande la réunion des plus petites communes : il en résulterait l’avantage d’une plus grande latitude dans le choix des fonctionnaires publics12. Pour les foires et marchés, il note, en propriétaire au courant des mœurs rurales que leur trop grand nombre cause « la perte d’une infinité de journées précieuses de la part des laboureurs et manouvriers qui se font une habitude de les fréquenter ».

  • 13 Ibidem, p. 76.

13À propos des contributions, l’une des principales causes de mécontentement, on constate le procédé de « communication » que l’état du régime inspire au rédacteur du rapport : louer d’autant plus fort l’empereur qu’il faut exposer ensuite des critiques désagréables : « Les Français les payent avec joie (les contributions) ; elles sont dans les mains de notre immortel empereur des moyens d’accomplir les grandes choses qu’enfante son génie. Ce n’est point assez d’avoir assuré par son courage la gloire de la Nation française, il veut en faire le bonheur. Il a voulu que le poids des impositions fut plus supportable en le répartissant avec égalité… » ; les louanges préparent les réserves, particulièrement vives à propos de l’impôt sur les vins : « Il est un autre aliment qui n’est pas moins nécessaire à l’homme qui travaille : le vin lui donne la santé, répare ses forces. Les mettrons nous hors de sa portée en le renchérissant ? ». Et l’auteur de déployer toutes les ressources d’une rhétorique néoclassique : « Ferons-nous du laborieux laboureur, du pénible manouvrier Tantale altéré qui ne peut avaler l’eau qui (sic) touchent ses lèvres, et l’industrieux vigneron qui crée à la France d’immenses richesses, serait-il l’esclave enchaîné dans les mines, qui ne peut faire usage des trésors qui l’environnent ? ». Le rapport demande que les textes frappent seulement les boissons de qualité, et excepte « ces vins terreux et grossiers dont le bas prix fait le mérite », produits de la viticulture locale13. Il affirme que les paysans de la région seraient découragés au point d’arracher les vignes « s’ils n’espéraient qu’un prince bienfaisant se montrera sensible à leurs justes plaintes ». La critique de cet impôt est rondement menée : « Le recouvrement en est très coûteux ; il a nécessité la création d’une multitude de commis qui en absorbent la plus grande partie. Les vérifications qu’il nécessite sont très erronées. Les bureaux éloignés occasionnent une grande perte de temps préjudiciable au propriétaire et à l’acheteur. Cet impôt renchérit un aliment de premier besoin pour le manufacturier qui augmente en même proportion les produits de son industrie qui ne peut concourir avec ceux de l’étranger ».

  • 14 Le préfet, n’acceptant pas de se contenter des aménagements réalisés par son prédécesseur à l’Hôtel (...)
  • 15 Ibidem, p. 80. Ces courriers coûteront pour l’ensemble du département 29 650 fr., somme égale à un (...)

14Les griefs à l’égard de la gestion préfectorale ne manquent pas. Le mécontentement du Conseil s’exprime, non seulement par le refus d’inscrire bon nombre de dépenses demandées par le préfet, mais par des critiques directes. Le ton, où pointe le persiflage, traduit l’irritation de ces notables devant l’allure autoritaire et les prétentions excessives du préfet Desmousseaux ainsi que l’inquiétude devant le surcroît de dépenses14. Après avoir osé rappeler que le service du courrier administratif se faisait régulièrement et à bon marché auparavant, le rapport continue : « M. le Préfet de ce département, sans citer aucune loi ni arrêté du Gouvernement qui l’y autorise, vient de changer en entier la marche suivie jusqu’à ce jour pour sa correspondance et celle de MM. les Sous-Préfets avec les communes. Pour lui donner plus de sûreté et de célérité, il vient de créer une trentaine d’employés aux appointements de 500 à 600 francs, pour ceux à pied et de 1 000 francs pour ceux à cheval qui vêtus d’un uniforme et porteurs d’une arme attendent dans l’antichambre de M. le Sous-Préfet les ordres dont il les fait mandataires. C’est une garde imposante bien capable de faire respecter les ordres de l’administration qui, ayant toujours deux cavaliers à sa disposition, peut les envoyer avec vitesse dans les parties les plus éloignées de son arrondissement »15.

  • 16 Ibidem, p. 81. L’auteur observe en particulier qu’il serait facile de supprimer de nombreux agents (...)

15Sur sa lancée, le rapporteur s’en prend à la croissance des effectifs de l’administration, thème favori des oppositions libérales : « Le Conseil Général ne peut s’empêcher de manifester le sentiment de peine qu’il éprouve lorsqu’il voit le nombre des employés en tout genre s’accroître dans une proportion vraiment inquiétante ; il ne saurait y voir que des citoyens dans la vigueur de l’âge, qui se dérobant à la conscription ont su faire valoir des services vrais ou imaginaires pour être nommés à des emplois qui exigent peu de devoirs à remplir ; ils reçoivent cependant des honoraires très considérables et surpassant le produit de plusieurs corps de domaines »16.

16Poursuivant sa revue, le rapporteur glorifie la réalisation du Code Civil, demande qu’il soit établi de même un code administratif mettant fin – autre critique traditionnelle de l’administration – à l’accumulation des textes. « Un code en administration ne serait donc pas moins nécessaire qu’un code civil ; il arrêterait une multitude d’arrêtés interprétatifs, modificatifs de la loi qui l’obscurcissent souvent, la dénaturent quelquefois au lieu d’en rendre l’application plus facile ».

  • 17 Ibidem, pp. 82-83.

17Le rapporteur couronne son œuvre par des observations générales sur le système administratif17. L’exorde est vigoureux : « Le Conseil, en terminant le chapitre par l’article Administration proprement dite, ne saurait taire les grandes vérités qu’il lui suggère. Il n’ira point, par des considérations pusillanimes, avancer que tout est pour le mieux ; émettant donc son opinion avec franchise, il dira que l’administration telle qu’elle est organisée lui paraît susceptible de grandes réformes. Les développements suivent, de la même veine : les « trois divers degrés [de notre administration actuelle] en rendent la marche trop lente. Un citoyen a-t-il une réclamation à faire, il ne peut obtenir le redressement de ses griefs qu’après avoir vu sa pétition renvoyée du maire au sous-préfet, de celui-ci au chef de l’administration, qui seul a le droit d’y prononcer ; et s’il y a partie contradictoire, nouveaux renvois et toujours par les mêmes intermédiaires ; si l’avis du directeur des domaines, du directeur, du contrôleur des impositions doivent intervenir…, un administré voit quelquefois s’écouler une année entière entre le jour de sa demande et celui de son jugement ».

18Le rapport se plaint que les administrateurs restent enfermés dans leurs bureaux, dédaignant les avis des personnes compétentes (ces mêmes notables représentés au conseil général ?) et le contact direct avec les administrés.

19« Les sous-préfectures ont été établies pour que les administrations secondaires fussent à portée de connaître par elles-mêmes et les hommes et les choses. Mais le sous-préfet ne se déplace que rarement et si quelqu’opération relative à sa place exige qu’il se transporte à quelques lieues du chef-lieu, il la délègue à une ou plusieurs commissions ; c’est ainsi que les administrateurs trop scrupuleusement attachés à leurs bureaux méconnaissent les communes de leur arrondissement…, les hommes respectables qui pourraient présenter des vues utiles ne sont pas entendus, ne sont pas écoutés… Et toutes ces choses sur lesquelles ils peuvent être trompés ne les voyant pas eux-mêmes, les apprendront-ils mieux par la voie publique, par leurs conférences avec leurs administrés ? Leurs grandes occupations ne leur permettent pas de donner de longues et fréquentes audiences. Il serait bien à désirer que M. le chef de l’Administration voulut donner une heure par jour pour recevoir ceux qui, ayant à l’entretenir d’affaires importantes, arrivent à grands frais des lieux les plus écartés du département, il en résulterait sûrement de grands avantages pour les administrés, et quelquefois pour l’administrateur lui-même ».

20Et le rédacteur d’assortir ces critiques de l’administration actuelle d’une comparaison avec l’ancien régime administratif du Languedoc, toute à la louange de ce dernier. « De grands et superbes monuments attesteront à la postérité son existence et ses bienfaits [de l’administration de l’ancienne province de Languedoc]. Cette province dans sa vaste enceinte comprenait huit départements. Elle avait une administration provinciale sous le nom d’États du Languedoc, qui s’assemblaient un mois chaque année, réglaient les impositions, établissaient les subsides de la Province, les assiettes diocésaines, les répartitions entre les communes. Ces administrations étaient peu coûteuses, n’étant pas permanentes. Un commandant et un intendant avec un petit nombre de secrétaires entretenaient la correspondance avec les ministres du souverain et avec les communes et les peuples ne s’apercevaient pas des frais qu’elles occasionnaient. Cependant, tout était dans l’état le plus prospère : les peuples n’étaient point foulés ; les travaux publics se faisaient avec intelligence et célérité ; des routes percées en tous sens, des ouvrages d’art très multipliés faisaient l’admiration des voyageurs ; on donnait des encouragements, aux sciences, aux arts, aux manufactures ; des monuments somptueux s’élevaient même sans occasionner une grande surcharge aux contribuables et les habitants des autres provinces de France enviaient le sort des heureux Languedociens. Pourrions-nous dire la même chose de notre administration actuelle ? ».

  • 18 Le nom du rapporteur, selon l’usage, n’est pas indiqué, le procès-verbal de cette séance du 25 octo (...)
  • 19 Cet éloge de l’administration ancienne, fort significatif comme témoignage de mentalité exprime, il (...)

21L’ensemble de ce rapport « sur l’état de la population et les diverses parties de l’administration » fut adopté par le Conseil Général18 sans en excepter cette éloquente péroraison qui osait louer l’ancien régime administratif pour mieux marquer les imperfections du nouveau système19.

*
* *

  • 20 Les divers documents relatifs à l’incident se trouvent aux Archives Nationales, série AF IV, n° 105 (...)

22Conformément à la loi, le texte des délibérations fut transmis au ministre de l’Intérieur (Cretet) et parvint finalement, dans les premiers jours de janvier 1808, sous les yeux de l’Empereur lui-même, qui fut saisi d’un très vif mécontentement. Fut-il déterminé plus spécialement par l’irrespect du ton vis-à-vis du préfet, les critiques multiples du système administratif, ou l’évocation provocante des bienfaits de l’administration de la monarchie ancienne ? Les documents de l’affaire ne l’indiquent pas. Ils témoignent au moins de la vigueur première de la réaction impériale. L’Empereur, le 6 janvier, charge son ministre de l’Intérieur de rédiger une circulaire « pour prévenir des écarts aussi inconvenants et pour marquer aux conseils généraux les bornes dans lesquelles ils doivent se renfermer ». La note du ministre, accompagnant le projet de circulaire présenté à l’empereur, montre l’importance que ce dernier avait attaché à l’affaire20 : « J’ai l’honneur de mettre sous les yeux de Votre Majesté une copie de la circulaire que j’ai écrite à cet effet. Je l’ai rédigée d’après les expressions mêmes de Votre Majesté en consultant les instructions déjà publiées à ce sujet par mes prédécesseurs » (instructions du 16 ventôse an IX et du 30 nivôse an XIII).

  • 21 Il ne semble pas que le projet rédigé par Cretet ait été finalement diffusé comme circulaire. Nous (...)

23Ce projet de circulaire (daté du 18 janvier 1807) rédigé à destination des préfets indique les principes du gouvernement impérial quant au rôle des Conseils Généraux. Chaque préfet est chargé de « remettre les principes sous les yeux du Conseil Général » de son département, « lorsqu’il sera réuni, afin que son zèle, sans se ralentir, ne prenne pas une fausse route ». La vigueur des passages principaux de l’instruction reflète sans doute les expressions mêmes de l’empereur et la netteté de ses conceptions21.

24« Si les conseils généraux, écrit le ministre, devaient s’occuper de l’administration, selon la loi du 28 pluviôse an VIII, et les instructions du 16 ventôse an IX et 30 nivôse an XIII, c’était « pour traiter de l’exécution plus rapide ou plus lente que reçoivent les lois dans le département. Cependant, parmi les procès-verbaux des séances des Conseils Généraux de département pendant la session de 1807, il en est plusieurs qu’il m’a été impossible de mettre sous les yeux de Sa Majesté, parce qu’elle aurait vu avec peine que ces conseils étaient sortis des bornes qui leur ont été prescrites ».

25« Les fonctions des Conseils Généraux n’ont rien d’analogue à celles du Corps Législatif, elles n’embrassent point l’examen des lois et des décrets et les mesures générales qu’a réglées la sagesse du gouvernement. Ces conseils ne sont et ne peuvent être que des conseils d’administration. Ils doivent se borner à faire connaître comment les lois et les décrets sont exécutés dans le département ; ils sont autorisés à représenter les abus qui les frappent, soit dans les détails des administrations locales, soit dans la conduite des administrateurs ; à indiquer les vœux et les besoins des habitants, et à fournir en un mot les documents nécessaires au gouvernement pour qu’il détermine le genre de surveillance, de répression, d’encouragements ou de protection qui obtiendra les effets les plus heureux… mais sans sortir du cercle qui leur est tracé. Lorsqu’ils le dépassent en s’immisçant dans des choses qu’ils ne sont pas appelés à examiner, les conseils généraux… commettent une erreur semblable à celle que commettrait une cour de justice, si, au lieu de rendre la justice et d’appliquer la loi, elle s’égarait jusqu’à en discuter la convenance ».

  • 22 A.D.H.G., I N 8, 1807. Selon une instruction du ministre de l’Intérieur en date du 30 mai 1806, un (...)
  • 23 Dans le compte rendu de leur mission, qu’ils présentent à leur collègue du Conseil Général au début (...)
  • 24 Selon la délégation, Napoléon avait parlé aux députés pendant près d’un quart d’heure et leur « ava (...)

26Tandis que l’Empereur, outré de l’audace du Conseil Général de la Haute-Garonne, faisait rappeler que ces assemblées pouvaient seulement aider le gouvernement de leurs informations, et non critiquer ses actions, une délégation de ce même Conseil Général se rendait à Paris, mandatée lors de cette même session d’octobre 1807, pour présenter à Sa Majesté Impériale et Royale les vœux et les hommages du département22. Elle fut éconduite. L’Empereur refusa plusieurs semaines de l’admettre en sa présence. À la longue cependant, la tension diminua. Le 12 mars enfin, la députation « eut l’honneur d’être admise à l’audience de Sa Majesté », après avoir plaidé sa cause auprès du ministre de l’Intérieur, et obtenu son entremise23. Elle reçut quelques bonnes paroles24. La leçon ne fut pas perdue. Le Conseil Général avait mesuré son imprudence. Heureux de s’en tirer à bon compte (aucune sanction ne fut prise), il commencera la session de l’année 1808 (ouverte seulement le 20 janvier 1809) par le vote d’une adresse enthousiaste au Héros, pour ses actions et ses bienfaits. Désormais, les informations du Conseil Général, sans être insignifiantes pour autant, se limiteront à des données de portée locale.

27On avait compris que le maître, tel l’archevêque de Grenade du Gil Blas, n’invitait ses administrés à faire part de leurs observations qu’en attendant des approbations et des louanges.

  • 25 Le texte de ce décret est inséré dans le Mémorial administratif du département de la Haute-Garonne, (...)
  • 26 Le Préfet, lui, devait manifester sa mauvaise humeur en refusant d’assister, contre l’usage, à la s (...)

28Le conflit cependant, ne fut pas sans avantage pour Toulouse. Les délégués du Conseil Général profitèrent de leur séjour prolongé dans la capitale pour visiter les ministres et disposer les administrateurs à leurs vues, autant que faire se pouvait. Ce travail porta ses fruits. L’Empereur jugea opportun de gratifier de ses bienfaits une ville où l’opposition pouvait trouver des points d’appui : sa visite officielle à Toulouse le satisfait. Il marque son passage par un décret du 27 juillet 1808, qui tient compte des demandes des représentants locaux. Certes, il n’est pas question de réforme administrative, ni de ces aménagements de l’impôt sur les boissons, si vivement réclamés par le Conseil Général ; mais quelques décisions favorables sont prises : travaux publics décidés pour l’aménagement de Toulouse et l’amélioration de la navigation sur la Garonne, affectation d’établissements publics25, faveurs au clergé (le Conseil Général se faisait l’avocat empressé des demandes ecclésiastiques) ; surtout, l’Empereur couronnait l’un des espoirs les plus vifs du départements en prévoyant une École Vétérinaire. Le Conseil Général pouvait être satisfait des faveurs de l’Empereur et s’associer par ses votes, à l’enthousiasme général souhaité par le préfet Desmousseaux26.

*
* *

29Les enseignements que comporte cet épisode dépassent le cadre de l’histoire locale et permettent de saisir quelques traits fondamentaux des institutions de l’époque.

  • 27 Même le projet de circulaire rédigé par Cretet, sur l’ordre de Napoléon, pour rappeler à leur devoi (...)

30Au niveau de l’histoire administrative, ce conflit de 1807-1808 contribue à donner une orientation définitive au Conseil Général. Établi comme la plupart des institutions du règne, au temps de la république consulaire, il se ressentait de l’ambiguïté fondamentale du régime césarien. Par le jeu des nominations, comme par la définition restrictive des fonctions, la loi du 28 pluviôse an VIII établissait le Conseil Général comme une institution soumise au pouvoir central, et de faible puissance à côté du préfet. Mais la tradition révolutionnaire (ou le désir d’être informé) avait laissé une trace sensible : le rôle d’information, de représentation de l’opinion locale, dévolu nettement au Conseil Général par la loi et les circulaires. Comme pour bien d’autres éléments du régime, c’est après quelque temps d’usage, et à l’expérience des tensions que se fixe l’orientation définitive. Les ministres de l’intérieur eux-mêmes n’avaient pas su délimiter par des textes parfaitement clairs les fonctions du Conseil Général : les délégués du Conseil Général de la Haute-Garonne pourront invoquer, non sans fondement, pour justifier leur foucade, les instructions mêmes de Chaptal (citées plus haut) qui les invitaient à présenter « des idées d’utilité publique, des éléments d’amélioration et de prospérité générale »27. Le conflit de 1807-1808, pour l’issue duquel Napoléon lui-même assigne les limites à ne pas franchir, met fin aux velléités de « représentation de l’opinion ». « Les lois, les décrets, le système du Gouvernement sur les institutions qui composent l’administration publique doivent être pour eux choses sacrées, auxquelles, comme tous les autres citoyens ils doivent respect et obéissance passive ». Il constitue une étape dans le durcissement de l’exercice du Pouvoir.

31Cette passe d’armes de 1807-1808 marque un tournant : après les années de zèle et d’initiative des premiers temps du régime, les Conseils Généraux passeront progressivement, ou par le rappel à l’ordre, à l’insignifiance et à la soumission. Les notables ont abandonné l’illusion de pouvoir infléchir le régime ou corriger ses abus. Il n’est pas indifférent d’observer que Napoléon lui-même a défini, avec sa vigueur coutumière, leur orientation selon la logique d’une monarchie autoritaire. Le rôle et le prestige de l’administration préfectorale se trouvent consolidés du fait même du coup d’arrêt porté aux velléités des Conseils Généraux. Est-il besoin de rappeler que cette orientation assignée en 1808 continuera par la suite à déterminer le rôle des Conseils Généraux ?

32Au niveau des mentalités, l’incident révèle une intensité de mécontentement assez sérieuse pour oser s’exprimer en critiques nombreuses.

  • 28 J. Godechot observe que les Conseils municipaux de certaines villes manifestent aussi des velléités (...)
  • 29 J. Godechot conclut vigoureusement : « L’impression générale qui se dégage de la lecture des procès (...)

33Dans cette société impériale de gouvernement absolu et d’information dirigée, les Conseils Généraux28 réservent des possibilités d’expression libre (mais non publique). Ce mécontentement s’exprime par rapport au « style » de l’administration : centralisation, allure autoritaire, bureaucratie. Peut-on en déduire que le Conseil Général constitue, dès 1807, le repaire d’une opposition politique délibérée au régime ? Certes, la vivacité des critiques, un grain de nostalgie de l’ancienne France laissent croire, pour certains membres, à des sentiments assez tièdes vis-àvis de l’Empire29. Les adresses de louanges, la manière dont le Conseil se protège derrière les instructions ministérielles en arguant de sa bonne foi dans la présentation de critiques « constructives » ne procédaient pas d’une égale sincérité chez tous les conseillers généraux. Cependant, il serait hasardeux de tirer des conclusions générales de l’exégèse d’une documentation aussi partielle. L’irritation vis-à-vis des formes les plus désagréables de l’action administrative, le sentiment bien méridional d’être désavantagé par les décisions parisiennes, n’impliquent pas forcément, en 1807, hostilité délibérée vis-à-vis de cette monarchie napoléonienne apparemment invincible.

34Le document nous renseigne, en tous cas, sur les attitudes d’un groupe représentatif de la société française : dans ce conseil général de 1807, se partageant à peu près à égalité entre anciens élus de la Révolution et membres de l’aristocratie d’Ancien Régime, la possession d’une fortune importante constitue le dénominateur commun. Les motivations de ces notables ne se réduisent pas à la défense de leurs intérêts de propriétaires et de leur dignité d’hommes publics. Au travers des morceaux les plus éloquents de leurs critiques, ils prennent la défense des couches de la population pauvre dont ils se sentent quelque peu responsables, des petits vignerons aux menus délinquants. L’esprit paternaliste se combine avec une espèce de solidarité des « gens du pays » – tous contribuables et assujettis – contre l’administration de l’État, son coût, ses pompes et sa puissance.

35Le régime napoléonien reposait, au regard de la stabilité sociale, sur l’adhésion et l’utilisation de ces « notables », corps intermédiaires de la société nouvelle. Leurs satisfactions et leurs réticences, dont les documents utilisés révèlent les éléments, définissent le ton des rapports entre l’Empereur et la Nation.

36Les relations entre le Conseil Général et l’Empereur peuvent renseigner enfin sur le « style » du gouvernement impérial, et la nature de la « participation » offerte aux notabilités locales : les conseillers généraux de la Haute-Garonne avaient cru pouvoir jouer le rôle d’une autorité représentant l’opinion et les intérêts locaux. Le rappel à l’ordre impérial souligne qu’ils ne sont que des agents administratifs, devant, comme tous les citoyens, une obéissance absolue au gouvernement, et qu’il n’y avait point de place, dans le régime, pour la libre discussion et la formation d’une opinion publique. Le projets de circulaire de 1808 sur le rôle des Conseillers Généraux, rappelle que les Constitutions de l’empire ont affranchi à jamais « les Français de cette espèce d’anarchie des opinions qui fatiguent sans effet le gouvernement et qui entretiendraient une espèce de rumeur, d’opposition susceptible d’affaiblir et d’embarrasser sa pensée, obstacle qu’il ne veut pas et ne doit pas supporter ». Conformément à la logique d’une monarchie absolue, il fallait exclure toute opposition organisée, même à l’intérieur du régime.

  • 30 Sur la pratique des Conseils dans le régime, et la manière dont Napoléon Bonaparte suscitait les av (...)

37Cependant Napoléon, quoique irrité par « l’inconvenance » du comportement du Conseil Général de la Haute-Garonne, ne se refuse pas, le moment d’humeur passé, à tirer la leçon des griefs qui ont été articulés. Plutôt que d’aviver le mécontentement par des sanctions, il préfère satisfaire l’opinion locale par quelques faveurs qui doivent désarmer les préventions et accroître sa popularité. Ainsi, la forme de « monocratie absolue » n’excluait pas que le chef tout puissant sache tenir compte des observations et des obstacles. Comme dans la tradition de l’ancienne France, le pouvoir était exercé par un seul homme, sans dépendance et sans partage, mais « l’esprit de conseil » devait inspirer les décisions du monarque30.

Notes

1 Selon l’art. 2 de la loi du 22 décembre 1789 (section III) : les « administrations de département seront chargées, sous l’autorité et l’inspection du Roi… de toutes les parties de cette administration ».

2 Art. 6 : « Le Conseil Général de département s’assemblera chaque année, l’époque de la réunion sera déterminée par le Gouvernement, la durée de sa session ne pourra excéder quinze jours. Il nommera un de ses membres pour président, un autre pour secrétaire.
Il fera la répartition des contributions directes entre les arrondissements communaux du département. Il statuera sur les demandes en réduction faites par les conseils d’arrondissements, les villes, bourgs et villages.
Il déterminera dans les limites fixées par la loi, le nombre des centimes additionnels dont l’imposition sera demandée pour les dépenses de département. Il entendra le compte annuel que le préfet rendra de l’emploi des centimes additionnels qui auront été destinées à ces dépenses.
Il exprimera son opinion sur l’état et les besoins du département et l’adressera au ministre de l’Intérieur ».

3 Recueil des circulaires du ministre de l’intérieur, t. I, p. 127 ; Duvergier, Lois…, t. XII, pp. 388-389 ; le ministre indique la manière dont les observations devront être présentées selon les matières, en titres (Agriculture et commerce ; secours publics et prisons ; ponts et chaussées et navigation ; instruction publique ; population et administration) subdivisés eux-mêmes en paragraphes. Le Conseil Général de la Haute-Garonne se conforme, dans l’ensemble, à ces instructions dans la réalisation des procès-verbaux. De même, instruction du 30 nivôse an XIII, dans Recueil des lettres, instructions… du ministère de l’intérieur, t. V, 525.

4 Même instruction : « le cinquième titre sera divisé en deux articles. L’un fera connaître la population, les causes de son accroissement ou de sa diminution ; l’exécution plus rapide ou plus lente que reçoivent les lois dans le département. Cet article doit contenir des détails assez précis pour que, d’après les nabitudes, les préjugés, les opinions, les moeurs et l’énergie des habitants, le gouvernement détermine le genre de surveillance, de répression, d’encouragement et de protection qui obtiendra les plus heureux effets dans les diverses localités ».

5 Cf. les observations de J. Godechot : "L’opposition au Premier Empire dans les Conseils Généraux et les Conseils Municipaux", dans : Mélanges Jacquemyns, Bruxelles, 1960, pp. 384-391.

6 D’après la constitution de frimaire an VIII, les conseillers généraux sont nommés par le premier consul pour trois ans, ils devaient être choisis sur les « listes de confiance » départementales. Ces dernières n’ayant pas été constituées, le premier consul choisit librement, sur rapport des préfets (cf. Godechot, Institutions de la France…, p. 513 ; Sautel, Histoire des institutions publiques, p. 263). Selon le S.C. du 16 thermidor an X, le collège électoral présente, pour chaque place vacante deux candidats entre lesquels choisit le Premier Consul. Les nominations sont faites désormais pour quinze ans. Quatorze conseillers généraux nouveaux furent nommés de 1801 à 1808. On retrouve, dans toute la France, cette même évolution de la politique du recrutement des conseillers généraux. Cf., sur les conseillers généraux de la Haute-Garonne le volume : Conseil général du département de la Haute-Garonne – Délibération de l’An VIII à 1838 – Analyse des procès-verbaux…. par A. Godoffre, Toulouse, 1869.

7 L’importance du rôle d’information des Conseils Généraux dans la première phase du régime napoléonien a été heureusement soulignée par G. Sautel, Histoire des Institutions publiques, p. 266.

8 Sur les vingt-quatre conseillers en fonction pour la session de 1807 dix étaient en fonction depuis 1800 (dont neuf anciens administrateurs de département, district ou municipalités) et quatorze nommés depuis lors ; on compte, en 1807 outre les neuf anciens administrateurs de l’époque révolutionnaire (eux-mêmes propriétaires, négociants ou hommes de loi), sept membres de l’ancienne aristocratie (Escouloubre, Haupoul, Lasplanes, Peytes de Moncabrier, Pérignon, Raynal, Villeneuve) et huit « propriétaires » ou hommes de loi.

9 Demande en réduction du nombre des tribunaux de première instance, augmentation du nombre des juges pour le tribunal de Saint-Gaudens, extension du ressort de la Cour d’appel de Toulouse, A.D.H.G., 1 N 8 (registre 1807, art. 2, P. 65).

10 Selon la loi des 19-22 juillet 1791, le jugement des affaires de police municipale était attribué à un « tribunal de police municipale » composé de trois officiers municipaux.

11 A.D.H.G., 1 N 8, registre 1807, pp. 66-68.

12 Ibidem, p. 69.

13 Ibidem, p. 76.

14 Le préfet, n’acceptant pas de se contenter des aménagements réalisés par son prédécesseur à l’Hôtel de la préfecture, avait fait accomplir de son chef de multiples et coûteuses réparations sans suivre la procédure régulière (adjudications, autorisation du ministre, affectation des fonds). Le Conseil Général refuse de payer les réparations.

15 Ibidem, p. 80. Ces courriers coûteront pour l’ensemble du département 29 650 fr., somme égale à un centime par franc de contribution foncière. « Le Conseil ne peut voir qu’avec inquiétude le nombre des employés se multiplier sans une nécessité bien reconnue, et absorber une partie des fonds publics ».

16 Ibidem, p. 81. L’auteur observe en particulier qu’il serait facile de supprimer de nombreux agents de la régie des droits réunis si le Gouvernement en simplifiait le régime.

17 Ibidem, pp. 82-83.

18 Le nom du rapporteur, selon l’usage, n’est pas indiqué, le procès-verbal de cette séance du 25 octobre étant (comme celui des autres) signe par le président (marquis d’Escouloubre) et le secrétaire (F. de Villeneuve). Le style même du rapport dénote un homme cultivé, habitué à écrire, coutumier d’un style ample et académique : la fermeté des notations, un esprit vigoureux ; l’usage de tournures classiques, la description enthousiaste et circonstanciée de l’administration des États, un homme dont la formation est antérieure à la Révolution. S’agirait-il du marquis d’Escouloubre lui-même, membre de la Société Royale d’Agriculture et de l’Académie des Jeux Floraux qui siégeait au Conseil Général pour la seconde fois seulement (il avait été nommé le 4 avril 1806) ? De toute manière, l’adoption du rapport par le Conseil montre qu’il exprimait au moins les vues de la tendance la plus influente. Aucune trace de dissentiments entre les conseillers n’est relevée dans les procès-verbaux pour la session de 1807, et pour celles des années suivantes.

19 Cet éloge de l’administration ancienne, fort significatif comme témoignage de mentalité exprime, il est à peine besoin de le souligner, une vue bien favorable des choses.

20 Les divers documents relatifs à l’incident se trouvent aux Archives Nationales, série AF IV, n° 1052 (Hte-Garonne).

21 Il ne semble pas que le projet rédigé par Cretet ait été finalement diffusé comme circulaire. Nous n’avons retrouvé sa trace ni dans la série AF IV des Archives Nationales, ni dans les séries M et N des Archives de la Haute-Garonne, ni dans les recueils de documents administratifs. Peut-être le gouvernement a-t-il jugé préférable de garder le silence, plutôt que de reconnaître l’existence d’un mécontentement dans un document officiel.

22 A.D.H.G., I N 8, 1807. Selon une instruction du ministre de l’Intérieur en date du 30 mai 1806, un Conseil Général ne pouvait envoyer de délégation qu’après autorisation du ministre. Le Conseil Général de la Haute-Garonne avait demandé cette autorisation et l’avait reçue (toujours par l’intermédiaire du préfet) le 28 octobre 1807. La délégation comprenait Escouloubre, Villeneuve, respectivement président et secrétaire du Conseil, et Pérignon. Elle devait demander à l’Empereur d’honorer de sa présence la Ville de Toulouse et le Midi. L’envoi de cette délégation décidée dès la session de 1805 est indépendant de l’effet produit par la délibération du Conseil Général.

23 Dans le compte rendu de leur mission, qu’ils présentent à leur collègue du Conseil Général au début de la session suivante, les trois membres de la délégation présentent une version favorable : leur admission auprès de l’Empereur « avait d’abord éprouvé quelques difficultés motivées sur l’accusation qu’ on intentait au Conseil Général d’avoir excédé les bornes de leurs attributions » (A.D.H.G., 1 N 9 f° 9). Ils se sont défendus en alléguant la circulaire de Chaptal (16 ventôse an IX) qui recommandait fortement « aux Conseils Généraux de ne point se borner à des objets locaux et de présenter des vues générales d’amélioration ». Ils finissent par convaincre le ministre de leur bonne foi quoique leurs critiques générales et vigoureuses aient dépassé, en réalité, l’esprit de circulaires de rédaction trop peu rigoureuses. Cretet écrit lui-même à l’Empereur : « Ces expressions inconsidérées… ne paraissent pas avoir été inspirées par aucune mauvaise intention ». Le pardon fut peut- être dû également aux bons offices de Talleyrand, qui présente la délégation à l’Empereur. Il avait auparavant séjourné à Toulouse et conservé un bon souvenir de l’accueil qui lui avait été réservé.

24 Selon la délégation, Napoléon avait parlé aux députés pendant près d’un quart d’heure et leur « avait témoigné beaucoup de bonté », allant jusqu’à déclarer qu’il tenait la ville pour l’une des plus notables de l’Empire. Nos délégués ne mentionnent pas de reproches, qu’ils durent probablement essuyer.

25 Le texte de ce décret est inséré dans le Mémorial administratif du département de la Haute-Garonne, année 1808, 2e semestre, p. 263 et suivantes (Aron. Dép. Hte-Gne, 4 K. 5). Ce décret ordonne la reconstruction partielle du port de la Daurade, la réparation du Pont Saint-Cyprien à l’aide du budget des Ponts-et-Chaussées, la confection de plans pour la création de fontaines publiques, l’affectation de fonds à destination d’édifices publics, la donation d’immeubles publics à la Ville de Toulouse (Musée, École des Beaux-Arts, Jardin botanique, Observatoire) ; la création de deux nouveaux postes de juges au Tribunal de Saint-Gaudens (l’une des demandes du Conseil Général). Le clergé recevait plusieurs faveurs : affectation au séminaire du ci-devant collège de l’Esquile, attribution à l’Archevêque du ci-devant hôtel de la première présidence, réparations à la cathédrale, promotion à la première classe de divers curés du diocèse. Enfin, à propos du commerce des grains, l’une des activités du département, « le maximum du prix du blé au delà duquel l’exportation par les ports d’Agde et Sète est défendue sera réglée à l’avenir sur les mercuriales du marché de Toulouse ». La création de l’École Vétérinaire, décidée en 1808, ne se réalisera qu’au temps de la Restauration.

26 Le Préfet, lui, devait manifester sa mauvaise humeur en refusant d’assister, contre l’usage, à la séance d’ouverture du Conseil Général, pour la session 1808- 1809. Il reviendra à partir de la session suivante.

27 Même le projet de circulaire rédigé par Cretet, sur l’ordre de Napoléon, pour rappeler à leur devoir les Conseils Généraux, témoigne d’une certaine imprécision des concepts : critiques du Conseil Général de la Haute-Garonne décrites comme une « invasion condamnable du pouvoir législatif » (Arch. Nat., AF IV, 1052).

28 J. Godechot observe que les Conseils municipaux de certaines villes manifestent aussi des velléités d’opposition ; ainsi celui de Castres, composé outre les partisans fervents du régime et les adversaires de la Révolution, d’une bonne moitié « d’opportunistes », prêts à changer de camp au moindre événement.

29 J. Godechot conclut vigoureusement : « L’impression générale qui se dégage de la lecture des procès-verbaux du Conseil est qu’on est en présence de gens prudents, parce que riches ; polis, parce que biens élevés, provisoirement soumis, parce qu’ils n’ont pas la force pour eux, mais nullement dévoués au régime et prompts à saisir la moindre occasion de manifester courtoisement et légalement, mais catégoriquement, leur opposition (Mélanges Jacquemyns, p. 388). En 1815, à l’annonce du retour de Napoléon de l’île d’Elbe, la majorité du Conseil Général, d’Escouloubre le présidant, fait imprimer une proclamation invitant les habitants à soutenir la monarchie de Louis XVIII. Dans un rapport du 31 octobre 1805, le général commandant la subdivision de Toulouse observe : « Ce département n’est pas animé du meilleur esprit possible, d’anciens souvenirs basés sur des intérêts particuliers, sur des grandes pertes, ont laissé dans les gens des classes supérieures des regrets » (Arch. Nat., AF IV, 1052, Hte-Garonne).

30 Sur la pratique des Conseils dans le régime, et la manière dont Napoléon Bonaparte suscitait les avis, cf. en dernier lieu l’étude très précise de C. Durand : "Conseils privés, conseils des Ministres, Conseils d’administrations de 1800 à 1814", dans : La France à l’époque Napoléonienne, Rev. hist. mod. et contemp., t. 17, juillet-sept. 1970, pp. 814-828.

Notes de fin

1 Article paru in Mélanges offerts au professeur Louis Falletti, Université de Lyon II, 1971.
La bibliographie de l’histoire des institutions administratives de l’époque napoléonienne se trouve indiquée par J. Godechot, Les institutions de la France sous la Révolution et l’Empire, 2e éd., et P. Legendre, Histoire de l’Administration, p. 155. On retiendra particulièrement pour notre propos : Monnet, Histoire de l’Administration provinciale départementale et communale en France, Paris, 1885 ; Régnier, Les Préfets du Consulat et de l’Empire, Paris, 1913 ; Chapman, The Prefects and provincial France, London, 1855 ; L. Benaerts, Le régime consulaire en Bretagne, le département d’Ille-et-Vilaine sous le Consulat, 1914 ; P. Viard, L’administration préfectorale de la Côte-d’Or sous le Consulat et l’Empire, Lille, 1914 ; R. Durand, L’Administration des Côtes-du-Nord sous le Consulat et l’Empire, Paris, 1925 ; J. Soulet, L’œuvre des premiers Préfets des Hautes-Pyrénées (1800-1814), Paris, 1965.
Nous remercions M. le doyen Godechot d’avoir bien voulu nous communiquer le texte du mémoire de D.E.S. d’histoire de Mlle Rendu : Le Conseil Général de la Haute-Garonne, le Conseil d’arrondissement et le Conseil municipal de Toulouse, 1800- 1815, (dactyl., 1965).

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2000

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search