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Mélanges Germain Sicard

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Germain Sicard

II. Histoire de l’Administration

L’administration municipale de Toulouse à la fin du xviiie siècle1

Texte intégral

  • 1 Article paru in Annales de la Faculté des Lettres et Sciences humaines de Nice, n° 9- 10,1969.
    Le pr (...)

1L’histoire administrative de Toulouse à la fin de l’Ancien Régime prend forme de paradoxe ; la ville fut certes exceptée de cet édit de réformation des municipalités du Languedoc (de mai 1766) étudié avec perspicacité par Monsieur Bordes ; mais elle devait connaître au bout de quelques années, une application – partielle il est vrai – de ce système de Laverdy vite aboli ailleurs.

2L’article 34 de l’édit, tout en écartant de Toulouse la réforme, réservait l’avenir en des termes qui évoquent à la fois les habitudes administratives de l’Ancien Régime et les réserves que l’on pouvait commencer à faire, en haut lieu sur les rouages traditionnels de l’administration de la ville : « attendu qu’elle a des privilèges et des usages particuliers qu’il peut être utile de conserver et sur lesquels nous n’avons pas encore reçu des éclaircissement suffisants pour nous décider ».

  • 1 Sur l’administration capitulaire au début du XVIIIe : SICARD (R), Toulouse et ses capitouls sous la (...)

3Il serait bien trop long de décrire les rouages complexes de cette administration municipale, façonnée par six siècles de tradition, mainte fois retouchée en détail1. Les célèbres « capitouls », si fiers de se faire peindre pour la postérité, année par année, dans leur somptueux « costume comtal », (rouge et noir, avec chausse à trois rangs d’hermine) sont demeurés les symboles de la gloire locale. À Toulouse, comme dans bien d’autres villes, le pouvoir municipal appartenait à une oligarchie étroite et stabilisée, qui déléguait annuellement ses membres au capitoulat ; la prépondérance des gens de loi sur les négociants s’était accentuée au cours des siècles.

4Bien que la ville ait conservé des pouvoirs plus étendus qu’aucune autre cité, l’administration était soumise à la surveillance vétilleuse du redoutable parlement tout proche, ainsi qu’à la tutelle moins éclatante du subdélégué.

5La rédaction même de l’article 34 de l’édit de 1766, constituait une invitation à « éclairer Sa Majesté », sur l’utilité des privilèges dont les capitouls eux-mêmes vantaient l’antiquité ; et les Toulousains d’adresser à l’administration supérieure, dans les années qui suivent, des mémoires fort circonstanciés, témoignant à la fois de leur zèle pour les réformes et de leur mécontentement vis-à-vis du système existant. Leur verve critique se révèle assez vive pour que l’un de ces écrits soit brûlé par le bourreau en 1766 en vertu d’un arrêt du parlement.

6Les critiques portaient d’abord sur le peu de soin apporté par les capitouls dans l’exercice de leurs fonctions, sur le relâchement de l’action du personnel d’exécution ; l’incompétence le disputait à l’incurie. Les Toulousains critiquaient déjà la malpropreté des rues, le mauvais éclairage ; l’entretien plus que médiocre des chemins des faubourgs et des banlieues. Les faibles crédits affectés à la voirie selon les états de dépense de la municipalité confirment le bien fondé de ces plaintes. Autre chef de critique grave : la police de la ville était inexistante ; l’absence de lieutenant de police se faisait bien sentir : les mendiants étaient légion. D’autres auteurs, plus équitables, expliquent, il est vrai, cette situation par l’insuffisance des emplois et l’importance des distributions de charité des établissements religieux. Le guet, insuffisant et débonnaire, se montre fort en dessous de sa tâche. L’un des mémoires précise qu’au mois d’août 1776, les prisonniers se sont échappés trois fois des prisons municipales ; le guet, averti, refusa, une fois, comme il pleuvait beaucoup, d’aller se mouiller à leur poursuite. Le mémoire justificatif rédigé à l’instigation des capitouls trouve seulement à répondre qu’il n’y eut que deux évasions. L’intendant lui-même écrit au ministre : « pour la police, elle a besoin d’être faite à Toulouse, où il n’y en a d’aucune espèce ».

7Plus graves encore sont les critiques de l’administration financière. Les auteurs de mémoires accusent les capitouls d’une mauvaise répartition de l’impôt, réaction habituelle des contribuables. En outre, ils laissent s’accomplir les malversations les plus variées, ou en sont les complices. Les vérifications de travaux ne sont que prétextes à dîners fins. Les entreprises qui travaillent pour la ville s’enrichissent vite et dans des conditions suspectes. On cite le cas de l’architecte municipal Cammas, auteur de l’harmonieuse façade du « Capitole » : devant recevoir de la ville mille livres de gratification par an (ce que confirment les comptes municipaux), il fit durer dix ans les travaux. Dans un registre plus modéré, le subdélégué ne se montre pas moins sévère « la ville est si mal servie dans les ouvrages qu’elle fait faire qu’il est comme passé en proverbe d’appeler "ouvrage de la ville" un ouvrage mal fait et payé plus cher que les autres ».

8Quant aux causes de cette incurie administrative, les principales tiennent selon les publicistes à des vices d’organisation du système : confusion des pouvoirs dans les différentes parties de l’administration, durée trop brève du mandat des capitouls (annuel) : ils ont à peine le temps de prendre connaissance de l’état des affaires ; le système de choix est fort critiqué : le roi nommait huit capitouls pris sur la liste de 24 noms. Les brigues dans les secrets des bureaux et les gratifications distribuées aux commis jouaient elles-mêmes dans les choix un rôle que déploraient les partisans du bien public.

  • 2 L’anoblissement par les fonctions capitulaires, confirmé par lettres patentes de 1771 (AMT, AA. 29, (...)

9Divers auteurs regrettent que la charge de capitoul, qui anoblissait2, en vienne à détourner les négociants de leur activité, une fois devenus capitouls, voire à mépriser le négoce. Enfin, l’importance des droits de justice conservés par les capitouls attire des critiques : ils avaient plénitude de juridiction civile et criminelle sous réserve d’appel au parlement ; ils consacraient trop de temps à ces affaires pour lesquelles leur compétence est discutée par plus d’un de leurs contemporains. L’affaire Calas constitue la plus célèbre illustration des vices de cette justice.

  • 3 En fait, chacun des huit capitouls continue à être affecté à un des capitoulats selon le manuscrit (...)

10L’arrêt du Conseil du 26 juin 1778, réformant l’administration de Toulouse n’apporte cependant aucun changement à la tradition sur les points essentiels ; les privilèges de la ville ne sont pas mis en cause. Le Gouvernement se limite à des réformes partielles dans la ligne de cette politique de rénovation timide de l’Ancien Régime déclinant. Cet arrêt faisait reposer l’organisation municipale sur quatre organes. D’abord un corps municipal de huit capitouls sous l’autorité d’un chef du consistoire (cette dernière modification dut être bientôt rapportée à la suite de conflits de préséance). Ils cessent de représenter les quartiers et ils sont élus désormais par « classes » : deux parmi les gentilshommes ou nobles, deux anciens capitouls, quatre parmi d’autres citoyens notables3. L’introduction des gentilshommes avait été demandée par plusieurs auteurs mécontents de « l’esprit étroit de petits boutiquiers » du capitoulat traditionnel. On espérait que les nouveaux venus apporteraient des vues plus larges. Quant à l’obligation de prendre quatre notables hors de la catégorie des anciens capitouls, elle tendait au renouvellement d’un personnel municipal oligarchique. L’innovation principale portait sur la nomination : la Ville (c’est-à-dire le monde capitulaire) retrouvait la liberté de choix : proposition par les capitouls en fonction d’un nombre de personnes double des postes vacants et choix par le conseil général de la ville.

11Le Conseil politique ordinaire constitue le second organisme substitué à peu près au traditionnel « Conseil de bourgeoisie ». Il s’assemble à la demande du corps municipal. À sa tête, selon la tradition, les hauts magistrats : le premier président, deux conseillers au parlement, le procureur général, un avocat général, le juge mage et les capitouls. L’innovation est constituée par la présence de trente-deux conseillers élus : huit gentilshommes, huit anciens capitouls, seize notables pris, le texte le précise, parmi les avocats ou gradués en droit ou médecine, procureurs, notaires, chirurgiens, négociants immatriculés à la bourse et bourgeois (cette énumération détermine quelles sont les professions « notables », à l’exclusion des « gens mécaniques »). Ces conseillers sont choisis classe par classe par le Conseil général sur présentation par les capitouls de deux candidats pour chaque place.

12Le « Conseil général », troisième organisme, devait s’assembler pour l’audition des comptes de trésorerie, du compte rendu du chef du consistoire et les nominations des capitouls et membres des conseils. Il comprenait, outre les membres du Conseil ordinaire, des officiers du parlement, des dignitaires ecclésiastiques (vicaires généraux de l’archevêque et de l’abbé de Saint-Sernin, députés des chapitres), le recteur de l’université et seize députés élus par classes.

13Enfin, quatre commissions spécialisées sont instituées : du contentieux, des affaires économiques, de l’assiette des impositions, de l’audition des comptes du trésorier de la ville. Les membres des commissions sont élus pour deux ans parmi les capitouls et les membres des autres conseils. La durée des différentes fonctions étant de deux ans, avec renouvellement par moitié chaque année.

14L’administration de la justice, elle, demeure inchangée : sous la présidence du « premier de justice », capitoul lui-même avocat, les capitouls l’assurent, assistés par quatre assesseurs pris parmi les avocats au parlement et spécialement chargés de l’instruction des affaires.

15Cette organisation, quoique proche des lignes traditionnelles, apporte des éléments nouveaux : délimitation plus précise des compétences, ouverture partielle des assemblées, élections. On peut relever un parallélisme certain avec les dispositions de l’édit de mai 1766 sur le Languedoc : dualité du Conseil politique ordinaire et du Conseil général, élection des officiers municipaux par le Conseil « renforcé », division des différentes catégories en classes ; la présidence du Conseil politique de Toulouse par le premier président correspond trait pour trait aux dispositions attribuant la présidence du Conseil politique au premier officier de la justice ordinaire ; similitudes encore quant au fonctionnement : présentation des comptes aux officiers municipaux et débat au cours d’une séance du Conseil politique renforcé. Ainsi, la réforme toulousaine de 1778 constitue, d’une certaine manière, une application posthume et partielle du système de Laverdy.

16Le nouveau capitoulat fut installé en grande pompe par l’intendant Saint-Priest, le 22 juillet 1778, « au vu et acclamations d’un peuple infini… d’autant plus qu’on se promet une gestion plus heureuse et plus satisfaisante pour la ville ». La mise en application de la réforme, pourtant, souleva vite des difficultés. Outre les incidents mineurs, deux ordres de querelles méritent d’être relevés. D’abord les nobles ne manquent pas d’exiger la préséance : les gentilshommes la contestent au « premier de justice » Gouazé, professeur de droit, en des termes qui en disent long sur leur morgue : « En nous plaçant à la tête du corps municipal, écrivent-ils dans leur mémoire, l’objet du nouveau règlement a sans doute été de relever le capitoulat, rabaissé par l’introduction de toutes sortes de gens ». L’intendant se montre agacé par leur attitude dans la correspondance avec le ministre : cependant, le gouvernement n’empêcha point les nobles d’importuner le « premier de justice » au point qu’il devint difficile de trouver des sujets compétents.

  • 4 Les seize membres du Conseil politique à élire au 1er janvier 1784 devraient se répartir ainsi : un (...)
  • 5 L’examen des listes de capitouls montre que les « gens de justice » sont le plus souvent au nombre (...)

17Plus grave est le conflit avec le parlement. Ce dernier exigeait des capitouls des marques de révérence excessives que les gentilshommes supportent mal. La querelle annonce un affrontement au fond : en 1782, les capitouls ayant destitué un geôlier incapable, le parlement casse leur décision, rétablit l’ancien geôlier et les admoneste ; les capitouls se pourvoient devant le Conseil du Roi ; ce dernier corps qui préférait éviter de heurter le redoutable parlement, finit par rejeter le pourvoi. En 1783, on accuse les parlementaires de brigue aux élections pour assurer la présentation des gens de justice soumis à eux, à l’exclusion des négociants et des bourgeois ; les capitouls, craignant d’être définitivement étouffés par cette surveillance malveillante, obtiennent un arrêt du Conseil du Roi du 19 octobre 1783 : pour conserver l’esprit de l’arrêt de 1778, ce texte-là fixe le nombre des membres des conseils politiques non seulement par classe mais encore par profession afin de garantir la représentation des bourgeois, des négociants et des professions libérales4. Le parlement réplique en interdisant la mise en exécution de l’arrêt du Conseil du Roi et adresse au roi des remontrances amples et aigres. La machine administrative est bloquée. Signe des temps : l’intendant se garde de s’immiscer dans l’affaire et le ministre temporise. Finalement, la querelle s’apaise peu à peu, comme par lassitude générale ; les élections eurent lieu chaque année en application des arrêts du Conseil de 1778 et 1783, mais le parlement maintint sa maîtrise, les gens de justice conservant leur prépondérance accentuée5.

18Après cinq années perturbées par ces querelles, l’administration capitulaire selon le nouveau régime pouvait s’attaquer à l’œuvre immense de réforme d’une gestion bien imparfaite. Elle le fit avec un zèle certain, et non sans perspicacité. Quant à la gestion financière, si décriée et si aisément impopulaire, les capitouls, à défaut de pouvoir modifier fondamentalement le système, multiplient les réformes de détail destinées à permettre une prévision plus correcte et un contrôle plus sérieux. Les délibérations qu’ils prennent et l’examen des registres du Trésorier de la ville montrent que les dépenses sont maintenant justifiées article par article. Le classement par chapitre fait des progrès, la présentation est plus nette ; on peut dès lors connaître les différents postes de dépense ; la vérification des comptes se fait moins tardive : par exemple le 30 avril en 1786 (et non plus au mois d’août ou septembre). Le total des dépenses serait plutôt inférieur à celui que l’on relève vingt ans plus tôt, ce qui traduit tout au moins un effort de rigueur. Il faut porter au crédit de l’administration nouvelle quelques sages mesures relatives à la gestion des travaux publics : la commission des affaires économiques décide de n’admettre à participer aux enchères pour exécution de constructions publiques ou travaux de voirie que des hommes de l’art et de bonne réputation. Il leur sera défendu de sous-traiter leur ouvrage ; aucun dépassement de crédit ne sera accordé pour mettre fin à de fâcheuses pratiques.

19La protection des bas-quartiers de la ville contre l’inondation préoccupe les capitouls, mais le problème ne sera résolu qu’au milieu du XIXe siècle. La réalisation de la place intérieure de Saint-Cyprien et la construction des quais sur la Garonne progressent ; les capitouls améliorent la voirie, qui laissait fort à désirer. Un corps de cantonnier est prévu pour l’entretien. En 1784, 12 000 toises furent réceptionnées. Un règlement du 26 février 1784 relatif à la voirie fixe la procédure des adjudications selon des techniques fort modernes : chaque dossier doit comporter un plan, un devis général et estimatif. Une visite des lieux doit être effectuée avant que statue la commission compétente. Les travaux sont attribués par adjudication au plus fort rabais. Tout entrepreneur qui désire participer à l’adjudication doit élire domicile à Toulouse et fournir caution. Le paiement de l’ouvrage n’est effectué que réserve faite d’une quotité de garantie, qui n’est versée qu’après un an et un jour de la réception définitive.

20Si les capitouls font la guerre aux dépenses somptuaires, ils continuent leur tradition de mécénat en subventionnant les académies et les facultés, le collège de l’Esquile et les écoles de paroisse. Des dépenses d’assistance sociale figurent au budget : subvention à l’Hôtel-Dieu, pension des chirurgiens et accoucheurs travaillant gratuitement pour les pauvres.

21La crise des subsistances de 1788-89 exige un effort considérable de la ville : achats de blé (pour 167 000 livres en un an), création d’une boulangerie de charité, indemnité donnée aux boulangers pour compenser la perte qu’ils éprouvent en vendant à la taxe le pain en dépit de la cherté du grain ; création au début de 1789 d’ateliers de charité où les chômeurs sont employés à des travaux de terrassement : plus de 10 000 sans travail y furent utilisés et plus de 110 000 livres dépensées en quelques mois.

22Certes, l’administration de la police n’offre pas de réussite éclatante, mais l’ordre ne fut pas sérieusement troublé en 1789. Les capitouls, en installant, le 28 février 1790, la nouvelle municipalité (qui comptait deux anciens capitouls seulement) pouvaient avoir conscience qu’ils s’étaient eux-mêmes engagés dans la voie des progrès, tout en exprimant leurs regrets de voir mourir une institution multiséculaire.

  • 6 Gouazé, professeur de droit, plusieurs fois capitoul (finalement en 1779-1780), Dubernard, professe (...)

23Quant aux hommes qui ont animé cette administration capitulaire rénovée, on peut, à défaut d’une étude sociale systématique, proposer quelques observations sommaires. Les gentilshommes participent effectivement à la vie municipale : le marquis de Thésan, le marquis de Grammont, le marquis de Bélesta, le marquis de Bonfontan alternent dans les listes capitulaires. Thésan notamment fut le promoteur de diverses mesures administratives et sociales. Mais l’essentiel du personnel capitulaire demeure constitué par des gens de loi : magistrats, avocats, procureurs. Tout au plus apparaît quelquefois un professeur de droit ou de médecine6. La prépondérance écrasante du parlement s’exprime par cette composition du personnel administratif autant que par le contrôle a posteriori de ses actes.

24Le bilan de cette réforme, qui aboutit à l’application partielle des projets de Laverdy, présente à coup sûr des éléments positifs : un effort sérieux pour assurer une gestion plus efficace et plus rationnelle, une marge de liberté plus étendue pour le choix de la municipalité. Mais l’autorité du parlement sur la vie municipale n’avait pas été allégée. L’évolution des conflits au niveau de la ville confirme le fléchissement progressif de l’autorité royale, sa timidité vis-à-vis des parlementaires et les déceptions de ceux qui avaient pu placer leurs espoirs de réforme dans l’action tutélaire du monarque.

25La réforme de l’administration toulousaine – comme celle de Laverdy – laissait la part trop belle aux parlements, et aux gens de justice.

Notes

1 Sur l’administration capitulaire au début du XVIIIe : SICARD (R), Toulouse et ses capitouls sous la Régence, thèse droit, Toulouse, 1952,181.

2 L’anoblissement par les fonctions capitulaires, confirmé par lettres patentes de 1771 (AMT, AA. 29, n° 64, p. 211) est maintenu par l’arrêt du Conseil du 26 juin 1778, art. 16 : Sa Majesté confirme la noblesse acquise par le capitoulat, « Voulant que ceux qui l’auront remplie pendant deux années, continuent à jouir comme par le passé des privilèges qui y sont attachés » (AMT, AA. 29, n° 106, p. 133) ; les capitouls qui décéderaient pendant l’exercice de leurs fonctions auront acquis la noblesse et la transmettront à leurs descendants (AMT, AA. 29, n° 110, 5°).

3 En fait, chacun des huit capitouls continue à être affecté à un des capitoulats selon le manuscrit des "Annales" de la ville (AMT. BB. 284) ; la tradition demeure ainsi respectée.

4 Les seize membres du Conseil politique à élire au 1er janvier 1784 devraient se répartir ainsi : un officier de justice, un membre de l’université, deux avocats, quatre négociants inscrits au grand tableau, deux procureurs, un notaire, un médecin, un chirurgien ou apothicaire, trois bourgeois. Les huit autres notables à élire annuellement au Conseil général devraient comprendre : alternativement, un officier de justice et un universitaire, un médecin ou un notaire à l’alternative, un avocat, un procureur, deux négociants au grand tableau, un bourgeois, un chirurgien ou apothicaire alternativement.

5 L’examen des listes de capitouls montre que les « gens de justice » sont le plus souvent au nombre de quatre ou cinq (sur huit capitouls de deuxième et troisième classe). En 1782, ils ne sont que trois ; est-ce l’indice d’une timide tentative d’évolution, contre laquelle réagit énergiquement le parlement de 1781 à 1784 ? Les capitouls élus pour les années 1786 et suivantes comptent à nouveau quatre ou cinq membres des professions judiciaires. L’examen des registres de délibération contenant les procès-verbaux d’élections, montrent que l’arrêt du Conseil du 25 octobre 1783, déterminant avec précision la composition du Conseil est bien appliqué dans sa teneur (A.M. T. BB. 60. Fos 136 et suivants [27 déc. 1785 et jours suivants], 295 et suivants [27 déc. 1786 et jours suivants], 435 et suivants [27 déc. 1787 et jours suivants]).
Les gens de justice conservent une légère majorité dans les conseils, en raison de la présence de capitouls et anciens capitouls et des magistrats membres de droit de ces conseils. Cette situation explique peut-être que le parlement n’ait pas persisté dans son opposition vigoureuse à l’arrêt de 1783.

6 Gouazé, professeur de droit, plusieurs fois capitoul (finalement en 1779-1780), Dubernard, professeur à la faculté de médecine (1783,1784,1785,1786). D’autres professeurs (droit, médecine, arts) sont nommés dans les conseils, conformément aux prescriptions de l’arrêt de 1783. Les négociants ou anciens négociants font une timide apparition dans les premiers temps de la mise en application de la réforme : Sahuqué (1779-1780), Joulia (1779-1780) ; Pagès (1781-1782). Il n’en est plus mentionné à partir du conflit de 1783. Ne sont-ils pas les victimes de l’affrontement puis du modus vivendi entre gentilshommes et parlementaires ?

Notes de fin

1 Article paru in Annales de la Faculté des Lettres et Sciences humaines de Nice, n° 9- 10,1969.
Le présent sujet a fait l’objet de deux études anciennes de Dutil, "La Réforme du capitoulat toulousain au XVIIe siècle", Annales du Midi, 1907, p. 305 sqq. et de Lamouzele, Essai sur l’administration de la ville de Toulouse à la fin de l’Ancien Régime, Paris, Giard, 1910. La rédaction de la présente communication nous a conduit à pratiquer des sondages dans les séries BB. 59 et suivantes (délibérations des Conseils de la municipalité) et CC. 2247 et suivantes (Comptes de la municipalité) des archives municipales de Toulouse. P. Lunel, Pouvoir municipal et gestion financière : Toulouse au XVIIe siècle, thèse droit, Toulouse, 1976, ronéot., 2 vol.
J. Laffont a soutenu, en avril 1997, sa thèse de doctorat devant l’Université de Toulouse-Le Mirail, sur l’Administration de Toulouse durant la seconde moitié du XVIIIe siècle.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2000

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