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Demain, la sixième République ?

 | 
Henry Roussillon

Première partie. L’opportunité du changement de République ?

Déformation et reformation de la constitution de 1958

François Luchaire

Texte intégral

1La constitution de 1958 a été interprétée, par les électeurs, de deux façons différentes.

2Pour les uns le régime repose sur un accord entre le peuple et le président de la République ; le référendum de septembre 1958 approuvait bien une constitution mais il signifiait indirectement que le général de Gaulle devait diriger l'Etat ; les deux référendums algériens et le référendum constitutionnel de 1962 approuvaient le président de la République en dépit de l'opinion très distincte de l'Assemblée nationale sur l'objet de chacune de ces consultations. La démission du général de Gaulle à la suite de l'échec du référendum de 1969 montrait que celui-ci estimait ne pas pouvoir rester au pouvoir sans l'accord du peuple français.

3D'autres électeurs constatant que le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation dont il est responsable devant le Parlement, pouvaient penser que le régime parlementaire s'imposerait une fois réglé le problème algérien par le général de Gaulle. Toutefois le principe de la séparation des pouvoirs limitait ceux du Parlement, jugé à tort ou à raison, responsable de l'instabilité de la IVème République ; en effet les parlementaires ne pouvaient en même temps être membres du gouvernement et surtout le domaine de la loi (article 44) se trouvait rétréci au profit de celui du règlement (article 37) qui relève du premier ministre (article 21).

4Or sur ces deux aspects très importants du régime constitutionnel, situation du gouvernement et séparation des pouvoirs, des déformations sont apparues et des réformations sont proposées.

I – Les déformations

5La constitution de 1958 en reposant sur un accord entre le chef de l'Etat et le peuple donne au régime un caractère autoritaire de type consulaire comme la France l'a connu avec la constitution du 22 frimaire an VIII (17 décembre 1790). Ce régime présente aussi un aspect parlementaire dans la mesure où il rend le gouvernement responsable devant le Parlement ; l'existence de celui-ci suppose une certaine séparation des pouvoirs ; mais cette séparation apparaît surtout dans la limitation des pouvoirs du Parlement.

6Or ce régime a fait l'objet de plusieurs déformations.

7 A – La première concerne la situation du gouvernement ; la constitution pouvait être interprétée comme signifiant que si le président de la République nomme le premier ministre (article 8), seule l'Assemblée nationale, en adoptant une motion de censure (article 49), peut contraindre ce premier ministre à remettre au président de la République la démission du gouvernement (article 50). Devant le comité consultatif constitutionnel, le général de Gaulle avait déclaré (vendredi 8 août 1958) à propos du président de la République “non il ne peut pas révoquer le premier ministre, sans quoi d'ailleurs le premier ministre ne pourrait pas gouverner avec l'esprit libre”.

8Or la pratique a voulu d'abord que le chef de l'Etat, quand il le juge bon, demande au premier ministre de lui présenter sa démission en même temps que celle du gouvernement, elle a voulu ensuite que le premier ministre s'estime obligé de démissionner quand le président de la République le lui demande. En 1972 Jacques Chaban-Delmas dut démissionner sur l'ordre du chef de l'Etat alors que deux mois plus tôt il avait obtenu la confiance de l'Assemblée nationale ! Pour reprendre les propos du général de Gaulle faut-il en conclure qu'en France le premier ministre n'a pas l'esprit libre ?

9 B – La seconde déformation provient de la cohabitation. François Mitterrand en est le responsable puisqu'il a continué à présider la République avec une assemblée qui, depuis l986, lui était opposée. En ne démissionnant pas ou en ne recherchant pas, par un référendum l'arbitrage populaire, il a mis fin – au moins provisoirement – à cette donnée fondamentale du régime qui était l'accord entre le peuple et le chef de l'Etat. Il y a eu d'ailleurs trois périodes de cohabitation : 1986-1988 et 1993-1995 avec François Mitterrand et 1998 à 2002 avec Jacques Chirac. Pendant ces périodes, le chef de la majorité est nommé premier ministre par le président de la République ; il détermine et conduit la politique de la nation comme l'indique l'article 21 ; le gouvernement en est responsable devant l'Assemblée nationale (articles 20 et 49).

10Le régime est-il devenu parlementaire comme le souhaitaient d'ailleurs les partisans de la deuxième interprétation précitée ?

11Pas complètement cependant : d'abord le chef de l'Etat a toujours la possibilité de dissoudre l'Assemblée nationale, le premier ministre ne peut s'y opposer (article 12), ensuite la négociation des traités relève du président de la République (article 52) qui doit avoir cependant l'accord du gouvernement car l'application du traité fait partie de la politique de la nation ; d'ailleurs les plus importants des accords internationaux nécessitent l'accord du législateur (article 53) et spécialement de l'Assemblée nationale qui par hypothèse fait confiance au gouvernent.

12Ainsi en période de cohabitation la constitution établit un régime parlementaire qui connaît pourtant quelques limites.

13Ce n'est donc pas là exactement une déformation de la constitution mais une certaine interprétation de celle-ci. Le régime constitutionnel français est donc différent selon que l'on se trouve, ou non, dans une situation de cohabitation.

14 C – La troisième déformation c'est le quinquennat : la loi constitutionnelle du 2 octobre 2000 a modifié l'article 6 de la constitution pour ramener la durée du mandat présidentiel à cinq ans ce qui est aussi la durée du mandat de l'Assemblée nationale ; mais surtout les deux mandats prennent fin à peu près en même temps car l'Assemblée nationale devra être élue aussitôt après le président de la République.

15Les électeurs étant considérés comme ne changeant pas d'opinion entre deux élections aussi rapprochées, on peut penser que l'Assemblée nationale élue aussitôt après le président de la République aura une majorité fidèle à ce dernier.

16Certes le chef de l'Etat pourrait décéder en cours de mandat ; mais dans ce cas son successeur à peine élu pourrait dissoudre l'Assemblée nationale pour être sûr de sa majorité et éviter toute cohabitation. Il est peu probable que les électeurs, dans leur majorité, changent d’opinion entre deux élections aussi rapprochées l'une de l'autre.

17Il n'empêche qu'une majorité fidèle au chef de l'Etat acceptera les projets de lois que lui présentera un gouvernement nommé par le président de la République qui seul peut contraindre ce dernier à démissionner.

18C'est alors que cette réforme porte atteinte au principe de la séparation des pouvoirs tel que la constitution le comprenait : le général de Gaulle devant le Comité consultatif constitutionnel avait déclaré que “le gouvernement c'est le pouvoir exécutif, le Parlement le pouvoir législatif”. Pour cette raison dans le célèbre discours qu'il avait prononcé à Bayeux (16 juin 1946) il avait considéré comme inadmissible que le chef de gouvernement soit choisi par l'Assemblée nationale car d'après lui il ne pouvait être désigné que par le chef de l'Etat.

19Mais à l'inverse la séparation des pouvoirs implique la liberté du Parlement dans l'élaboration des lois.

20Ainsi le quinquennat dans la mesure où il rend le gouvernement sous l'autorité du président de la République, pratiquement maître de l'exercice du pouvoir législatif, est contraire au principe de la séparation des pouvoirs.

21 D – La quatrième déformation apportée aux principes de 1958 est l'œuvre du Conseil constitutionnel : elle porte sur la séparation des pouvoirs que les auteurs de la constitution interprétaient à l'encontre du législateur ; en effet l'article 34 de la constitution limite les domaines relevant du pouvoir législatif tandis que l'article 37 étend celui du pouvoir réglementaire donc de l'exécutif.

22Mais par sa décision du 30 juillet 1982 (143 DC) le Conseil constitutionnel a mis fin à cette limitation en considérant que la loi qui porte sur un objet autre que ceux définis à l'article 34, n'est pas pour autant frappée d'inconstitutionnalité. De plus comme la loi ne peut être modifiée que par une autre loi, le pouvoir réglementaire perd de son étendue puisqu'il ne peut plus intervenir dans le domaine dont le législateur s'est emparé sauf à obtenir du Conseil constitutionnel le déclassement de la loi en cause (article 37).

23Cette déformation explique la grande longueur – et donc le nombre des amendements proposés aussi bien par le gouvernement que par le Parlement dans l'élaboration des lois. Certes le gouvernement est décidé à remédier à cette situation qui crée une brèche importante au principe de la séparation des pouvoirs tel que ce principe était compris en 1958.

24En revanche le Conseil constitutionnel a accompli un grand pas vers la protection des droits et des libertés en se reconnaissant le pouvoir de censurer une loi contraire aux droits et libertés du citoyen tels qu'ils apparaissent dans la déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ou dans le préambule de la constitution de 1946 (44 DC du 16 juillet 1971 et 51 DC du 27 décembre 1972). Mais ce progrès n'est pas complètement décisif puisque les particuliers ne peuvent défendre leurs droits devant le Conseil constitutionnel auquel seuls peuvent s'adresser (article 61) le président de la République, le premier ministre, le président du Sénat, le président de l'Assemblée nationale, soixante députés ou soixante sénateurs.

25Il ne reste pas moins vrai qu'il s'agit là d'une déformation heureuse de la constitution, puisqu'en 1958 devant le Comité consultatif constitutionnel le commissaire du gouvernement Raymond Janot qui représentait le général de Gaulle avait déclaré que la déclaration de 1789 et le préambule de 1946 n'avaient plus valeur constitutionnelle et qu'en conséquence le Conseil constitutionnel ne pourrait censurer une loi qui leur serait contraire.

II – Les réformations

A – Présentation générale

26Les déformations apportées à la constitution doivent-elles conduire à une VIème République ?

27Le régime actuel est déjà une VIème République puisqu'il ne correspond plus à la Vème République telle que le général de Gaulle l'avait voulue ou tout au moins exposée.

28Il avait assuré que le président de la République ne pourrait révoquer le premier ministre ; or il peut exiger sa démission.

29Pour de Gaulle le régime reposait sur l'accord entre le chef de l'Etat et le peuple ; il l'avait prouvé en quittant ses fonctions à la suite de l'échec du référendum de 1969 ; or aujourd'hui le président reste en fonction lorsque les électeurs élisent une Assemblée nationale qui lui est hostile ou s'opposent à un accord international signé par lui.

30La séparation des pouvoirs revient sur la fiction d'abord lorsque le domaine de la loi n'est plus limité, ensuite lorsque le président de la République élu pour la même durée que l'Assemblée nationale est pratiquement sûr d'obtenir ce qu'il veut du Parlement.

31Comment alors caractériser le régime actuel ?

32Le Comité consultatif pour la révision de la constitution nommé le 30 novembre 1992 par François Mitterrand et présidé par le doyen Vedel avait estimé que “la constitution institue incontestablement un régime parlementaire mais que nombre de ses traits évoquent certains traits du régime présidentiel”.

33On pourrait dire aujourd'hui qu'en période de cohabitation le régime est parlementaire mais qu'avec le quinquennat il est proche d'un régime présidentiel renforcé.

34Faut-il le réformer ?

35Rares sont les hommes politiques qui ne se sont pas exprimés sur la réforme des institutions parfois en quelques mots ; mais quatre projets assez complets méritent une particulière attention. Les uns tendent vers un régime présidentiel aménagé ; c'est le cas du projet de François Bayrou (16 décembre 2005) qui réclame une VIème République ; c'est aussi le cas du projet de Nicolas Sarkozy (12 janvier 2006) qui se déclare fidèle à la Vème République. A l'inverse le député Arnaud Montebourg et le juriste Bastien François veulent une VIème République à régime parlementaire. Enfin le projet de la commission présidée par le doyen Vedel (texte du 15 février 1993) penche en faveur du régime parlementaire sans se prononcer sur la numérotation de la République.

36Or ces quatre projets présentent deux caractéristiques communes.

  • 1 Par la voix du président de son groupe à l'Assemblée nationale le Parti communiste s'est déclaré f (...)

37En premier lieu ils maintiennent l'élection au suffrage universel du président de la République ; mais le projet Bayrou propose qu'au second tour puissent se présenter tous les candidats ayant obtenu plus de 10 % des voix au premier tour1. Le projet Sarkozy limite à deux mandats les fonctions du chef de l'Etat. Malgré ces différences, il apparaît donc que l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel fait partie de l’image générale que les Français voient dans la République.

38La deuxième proposition commune à tous ces projets est l'accès au Conseil constitutionnel de tout citoyen pour la défense de ses droits et libertés. Cela confirme l'acceptation du contrôle de constitutionnalité par tous les Français à l'exception sans doute de l'extrême gauche.

B – Vers un régime présidentiel ?

39Le régime présidentiel est souvent réclamé par des dirigeants du Parti socialiste mais sans préciser les conditions d'un équilibre, ou d'une séparation, des pouvoirs.

40Le mouvement des radicaux de gauche (MRG) s'est nettement prononcé pour une VIème République reposant sur un régime présidentiel assez voisin de celui des Etats-Unis.

41Il propose en effet : la suppression du poste de premier ministre, l'élection du président de la République au suffrage universel mais pour un seul mandat dont la durée serait la même que le mandat de l'Assemblée nationale, la suppression des votes de censure, la suppression du droit de dissolution, la suppression des ordonnances, la maîtrise par le Parlement de son ordre du jour, enfin comme tous les autres projets la possibilité reconnue aux citoyens de saisir le Conseil constitutionnel.

42Les projets Bayrou et Sarkozy augmentent l'autorité du chef de l'Etat qui d'après eux, contrairement aux articles 20 et 21 de la constitution, devrait définir et diriger la politique gouvernementale et s'en expliquer devant le Parlement. Ces projets maintiennent le premier ministre qui n'aurait qu'un rôle de coordination. Enfin ces deux projets veulent faire intervenir le Parlement, comme le Sénat aux Etats-Unis, dans la nomination des hauts fonctionnaires de l'Etat.

43C'est là une première contrepartie à l'autorité et à la responsabilité accrue du chef de l'Etat.

44Le projet Bayrou en prévoit d'autres : pour lui l'Assemblée nationale doit être élue en partie à la proportionnelle ; pourrait y siéger tout parti ayant obtenu un minimum de voix ; ainsi seraient représentés des territoires mais aussi des courants d'idées.

45Mais surtout d'après ce projet, il faudrait rendre à chaque assemblée parlementaire la totale liberté de son ordre du jour ; de plus la dissolution de l'Assemblée nationale ne pourrait plus être décidée par le seul chef de l'Etat, elle devrait être décidée par le Conseil constitutionnel sur la proposition du président de la République.

46Dans le même esprit, le projet Sarkozy ne permet pas au chef de l'Etat d'engager sa responsabilité devant le peuple par le recours au référendum.

47Ainsi le régime présidentiel envisagé s'accompagne de quelques tempéraments.

C – Vers un régime parlementaire ?

48Le député Arnaud Montebourg et le juriste Bastien François proposent un régime qu'ils intitulent “primo ministériel” pour la VIème République.

49Ils rappellent certaines des conceptions initiales de la Vème République : le président de la République qui serait élu pour sept ans nommerait le premier ministre mais ne pourrait mettre fin à ses fonctions ; le chef de l'Etat resterait le garant de l'unité de la nation, de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et du respect des traités ; mais il ne pourrait agir que dans le cadre des compétences que la constitution lui donnerait expressément ; or le projet lui retire bon nombre d'attributions pour les remettre au premier ministre ; c'est le cas pour la nomination et la révocation des ministres, les nominations aux emplois civils et militaires, la négociation et la signature des traités, la direction de la défense nationale, la convocation du Parlement en session extraordinaire, l'ordre du jour du Conseil des ministres, etc. Toutefois il donne au chef de l'Etat le droit de dissolution et lui permet de saisir le Conseil constitutionnel de tout projet avant qu'il ne soit soumis au Conseil des ministres.

50La proposition Montebourg-François Bastien augmente les pouvoirs d'enquête et de contrôle du Parlement comme de ses commissions ; le Parlement devrait être informé de toute négociation internationale ; il interviendrait dans la nomination des hauts fonctionnaires.

51Mais surtout le premier ministre devrait engager, devant l'Assemblée nationale, la responsabilité du gouvernement dès sa formation ; il pourrait à tout moment être renversé par le vote d'une motion de censure dont les signataires pourraient proposer la nomination d'un autre chef de gouvernement.

52Ainsi quel que soit le titre que lui donnent ses auteurs le projet, en soulignant la responsabilité du gouvernement devant l'Assemblée, établit un régime parlementaire.

53Le projet présenté le 15 février 1993 par la commission présidée par le doyen Vedel ne modifie pas la situation du président de la République ni ce qui concerne son élection (en 1993, la commission reste fidèle au septennat), ni l'essentiel de ses pouvoirs.

54Certes encore il nomme le premier ministre et les autres membres du gouvernement ; mais dans les quinze jours qui suivent sa nomination, le premier ministre doit engager la responsabilité du gouvernement sur son programme ou sa politique (articles 20 et 49 du projet) ; par la suite à tout moment l'Assemblée nationale peut renverser le gouvernement en votant une motion de censure dans les mêmes conditions que celles prévues par le texte actuel.

55De plus le projet Vedel souligne les pouvoirs de contrôle et d'enquête du Parlement ; il prévoit qu'à l'initiative du cinquième des membres du Parlement soutenue par le dixième des électeurs inscrits, un référendum pourrait être décidé par le Conseil constitutionnel ; dans le domaine international toute intervention des forces armées à l'étranger devrait faire l'objet d'un débat au Parlement ; lorsque celui-ci examine un traité international, il devrait, contrairement aux règles actuelles, se prononcer sur les réserves susceptibles d'accompagner la ratification de ce traité par la France.

56Ainsi plus que l'augmentation des pouvoirs du Parlement la responsabilité permanente du gouvernement devant l'Assemblée nationale rapproche les institutions proposées d'un régime parlementaire.

Notes

1 Par la voix du président de son groupe à l'Assemblée nationale le Parti communiste s'est déclaré favorable à la présentation de plusieurs candidats au second tour de l'élection du président de la République (6 février 2006).

Auteur

Ancien membre du Conseil constitutionnel

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2007

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