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Regards sur le droit des étrangers

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Xavier Bioy

Regards universitaires

Les “réfugiés environnementaux” : des déplacés en quête de protection

Christel Cournil

Texte intégral

  • 1 On appelle ici “réfugiés environnementaux” les personnes qui migrent pour un motif écologique, mêm (...)
  • 2 Pour l'apparition du concept dans la littérature scientifique cf. François Gemenne, “Migration et (...)
  • 3 Rapport rédigé par Essam El-Hinnawi, Environmental refugees, PNUE, 1985, Nairobi, 41 p. (Traduit d (...)
  • 4 OIM, Séminaire d'experts sur la migration et l’environnement, 2008, p. 26.

1L’expression “réfugiés environnementaux”1 a fait officiellement2 son apparition en 1985 dans un rapport du Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE). Les réfugiés de l’environnement y sont définis comme “ceux qui sont forcés de quitter leur lieu de vie temporairement ou de façon permanente à cause d’une rupture environnementale (d’origine naturelle ou humaine) qui a mis en péril leur existence ou sérieusement affecté leurs conditions de vie”3. Cette définition fait l’objet de vifs débats au sein de la communauté des experts et scientifiques spécialistes des migrations ou des questions environnementales. En 2008, à la suite d’un important travail de réflexions. l’Organisation internationale des migrations a élaboré une “définition de travail” en retenant les termes de “migrants environnementaux” c’est-à-dire “les personnes ou groupes de personnes qui, pour des raisons impérieuses liées à un changement environnemental soudain ou progressif influant négativement sur leur vie ou leurs conditions de vie, sont contraintes de quitter leur foyer habituel ou le quittent de leur propre initiative, temporairement ou définitivement, et qui, de ce fait, se déplacent à l'intérieur de leur pays ou en sortent”4. Il n’existe aujourd’hui aucun consensus sur une définition.

  • 5 Voir en ce sens la première étude européenne sur la question Each For : les études de terrain sont (...)
  • 6 Cf. les évolutions des chiffres de Norman Myers, “Environmental Refugees in a Globally Warmed Worl (...)
  • 7 CHRISTIAN AID REPORT, Human tide, the real migration crisis, May 2007, 28 p.
  • 8 François Gemenne, op. cit., p. 7.

2Plusieurs appellations (réfugiés écologiques, réfugiés environnementaux, réfugiés climatiques, éco-réfugiés, climate évacué, migrants de l’environnement, personnes déplacées en raison d’une catastrophe naturelle, environmentally displaced persons, etc.) sont employées par les agences onusiennes, les experts, les universitaires, certains politiques, les ONG et les médias. Or, derrière ces différents termes se cache une réalité complexe et mal connue. On est d’abord confronté à la difficulté d'établir les liens entre les dégradations de l’environnement et les migrations qu’elles suscitent. En effet, les causes migratoires sont complexes en raison de l’interdépendance des motifs de départ5 (économique, politique, social, écologique, etc.). Ensuite, la scénarisation et la modélisation des migrations en fonction de l’évolution du climat et ses impacts s’avèrent difficiles en raison de la part aléatoire encore importante. On trouve des écarts importants dans les différentes études chiffrées annonçant le nombre de réfugiés environnementaux dans les cinquante prochaines années. Selon les études6, les estimations varient de 150 millions à 1 milliard7 pour 2050, et ce, en raison notamment de la variété des définitions retenues (réfugiés climatiques, réfugiés environnementaux, personnes déplacées, etc.). Ces chiffres sont contestés8 car ils ne prennent pas en compte les efforts d’adaptation qui pourraient être faits pour et par les populations concernées. L’importance d’une définition claire et unanimement reconnue sera donc cruciale tant pour la comptabilisation que pour la recherche de solutions politiques ou de protection pour les “réfugiés environnementaux”.

  • 9 Voir à cet égard Laure Verhaeghe, Les réfugiés environnementaux : obstacles à la reconnaissance an (...)
  • 10 Stuart M. Leiderman, Harry Wijnberg, The Toledo initiative on environmental refugees and ecologica (...)
  • 11 A citizen's guide to climate refugees (http://www.liser.org/Citizen's%20Guide2007small.pdf)

3Durant ces dernières années, plusieurs actions tournées vers la reconnaissance des réfugiés environnementaux ont été conduites aussi bien par les populations concernées ou leurs représentants, que par des ONG. A cet égard, les actions pour protéger les habitants de Tuvalu (petit archipel du Pacifique menacé de disparaître avec la montée des eaux) ont été très médiatiques9. De même, des actions d'ONG ou d’associations écologistes ou de défense des droits de l’Homme ont milité en faveur d’une protection pour les réfugiés de l’environnement. Ainsi, l’association “Living Space for Environnemetal Refugee” (LISER) a été créée pour promouvoir une reconnaissance et une protection pour les réfugiés environnementaux, et a lancé en 2004 : “The Toledo initiative on environmental refugees and ecological restoration”10. En 2007, l’ONG “les Amis de la Terre - Australie” a publié un document11 de vulgarisation visant à reconnaître les réfugiés climatiques et à expliquer les effets des changements climatiques sur certaines populations particulièrement exposées. La question des réfugiés climatiques ne semble plus quitter la scène médiatique certainement en raison du contexte d'adoption d'un nouvel accord sur le climat à Copenhague en décembre 2009.

4En définitive, depuis une dizaine d’années, on assiste à une multiplication d’actions en tout genre militant pour une reconnaissance et une protection des réfugiés environnementaux. Toutefois, la promotion de ce concept questionne, tout comme le contenu de celui-ci. Ne mine-t-il pas le subtil édifice institué par la Convention de Genève ? Ne bouleverse-t-il pas le droit d’asile ? Mais surtout le droit peut-il apporter des protections à ces réfugiés ? Les politiques ont-ils pris conscience de ce besoin de protection ?

5Nous tenterons d’amener des éléments de réponses à ces questionnements en montrant que les potentialités du droit ne permettent pas aujourd’hui de protéger les réfugiés environnementaux (I). Les migrations environnementales, notamment celles issues des changements climatiques, sont mal connues et complexes, et posent un certain nombre d'interrogations liées aux limites structurelles du droit international (II). En somme, la protection des “réfugiés environnementaux” passera donc certainement par l'adaptation, l’invention de concepts et surtout par la création de nouveaux mécanismes juridiques adaptés à cette complexité (III). Pourtant, ces défis ne semblent pas encore préoccuper grandement les États et leurs gouvernements qui restent encore timides dans leurs initiatives (IV).

I – DES INSTRUMENTS JURIDIQUES PEU EFFICACES

6Un rapide panorama des insuffisances des instruments juridiques permet de montrer les limites actuelles du droit à offrir une protection directe et opérationnelle aux réfugiés environnementaux. Ni les textes relatifs aux réfugiés, ni les droits de l’Homme, ni le droit communautaire et les protections nationales n’offrent de solutions satisfaisantes.

  • 12 Dans sa décision du 15 mars 2000 (Mme Drannikova, no 185837, publiée aux Tables du Recueil Lebon),(...)

7Les textes “spécialisés” relatifs aux étrangers et aux réfugiés, muets sur la question, sont globalement décevants. Selon la définition de l’article 1er A de la Convention de Genève, le réfugié est celui qui craint “avec raison d'être persécuté du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques (...)”. Il n’existe aucune référence directe aux victimes de catastrophes ou dégradations environnementales. Même le critère d'”appartenance à un groupe social” semble difficilement12 applicable. Le statut de réfugié conventionnel n’a été reconnu que très exceptionnellement pour des motifs quasi exclusivement environnementaux. Par ailleurs, la notion de “persécution” sera difficile à défendre au sens de la Convention de Genève, hormis peut-être le cas des victimes de dégradations environnementales dues aux conflits armés (agent orange) ou celles résultant “d’un choix de développement” des autorités étatiques (construction d’un grand barrage sans relogement des populations). Le caractère individuel de la reconnaissance du statut de réfugié écarte les menaces générales de persécutions, seule la crainte de persécutions personnelles peut être retenue. Il sera certainement difficile d'apporter la preuve du caractère personnel des “violences” dues aux catastrophes écologiques, elles ne pourront donc pas entrer dans “l’esprit” du texte de la Convention de Genève. La Convention de Genève est fortement marquée par la nature interétatique du droit international et le respect des souverainetés nationales. Ainsi, un État accorde la protection internationale seulement aux personnes qui ont quitté leur pays, c’est-à-dire uniquement celles qui n’ont plus de protection étatique. Dès lors, les personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’origine en raison d’une catastrophe ou dégradation environnementale ne relèveraient pas du champ d'application de la Convention de Genève, et ce, même si le pays touché ne peut leur apporter de protection adéquate. Notons que les pays les plus vulnérables sont les pays du Sud particulièrement démunis face à ces déplacements internes. Enfin, la Convention de Genève est surtout basée sur une approche individualiste des motifs d’exil du réfugié. Or, l’approche prima facie (collective, par groupe) paraît plus adéquate face aux situations d’urgence que connaîtront la plupart des réfugiés environnementaux. En définitive, la Convention de Genève a été adoptée dans un contexte d’après-guerre et par conséquent dans un contexte migratoire bien différent de celui d’aujourd’hui.

  • 13 Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les nonnes minimales relatives aux c (...)
  • 14 Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des nonnes minimales pour l'octroi (...)

8Le “réfugié de l’environnement” ne trouve pas non plus de protection dans les directives issues de la communautarisation de la politique d'asile. La directive “qualification” de 2004 sur le statut de réfugié conventionnel et la protection subsidiaire13 n’offre pas de potentialités d’extension aux “réfugiés environnementaux”. Seule éventuellement une lecture très extensive de la récente protection temporaire14 communautaire en cas d’afflux massif de déplacés offerte aux ressortissants extra-communautaires pourrait, en cas de grave crise écologique, organiser un accueil sous condition en Europe, si cette dernière était amendée. Ce qui est peu probable étant donné les actuelles négociations sur l’asile en Europe.

  • 15 Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique, 1001 UNTS, (...)
  • 16 Article 1er § 2 de la Convention de l'OUA.

9D'autres textes régionaux relatifs aux réfugiés ont été adoptés à la suite de l’évolution des migrations internationales. Ainsi, pour le continent africain, la Convention de l'OUA d'Addis-Abeba du 10 septembre 196915 et dans une certaine mesure la Déclaration de Carthagène sur les réfugiés de 1984 pour l’Amérique centrale ont élargi les motifs de reconnaissance de la qualité de réfugié en instituant la possibilité de reconnaître toute personne qui a été victime “d’une agression, d’une occupation extérieure, d’une domination étrangère ou d’événements troublant particulièrement l'ordre public dans une partie ou une totalité de son pays d'origine ou du pays dont elle a la nationalité”16. Cette large définition permet d’envisager une protection en cas d'un afflux massif de personnes déplacées. Les termes “événements troublant particulièrement l'ordre public” pourraient offrir une “piste” d’extension de la définition conventionnelle au profit des “réfugiés environnementaux”. Toutefois, si ces textes paraissent exploitables, leur effectivité relative, la diversité des cas de refuge écologique ainsi que le nombre important de personnes déplacées en Afrique et en Amérique centrale pour des raisons écologiques relativisent l’application réelle de ces instruments aux réfugiés environnementaux.

  • 17 En 1998, M. Francis Deng (ancien représentant du Secrétaire général des Nations unies pour les per (...)
  • 18 Résolution no 43/131 adoptée par l'Assemblée générale des Nations-unies, le 8 décembre 1988 relati (...)
  • 19 Résolution no 45/100 adoptée par l'Assemblée Générale des Nations-unies, le 14 décembre 1990 relat (...)
  • 20 Cf. nos analyses Christel Cournil et Pierre Mazzega, op. cit., REMI, 2007, (23), 1, pp. 7-34.
  • 21 http://www.ifrc,org/what/disasters/idrl/?gclid=C024i4X815YCFOxUtAodOOJW80
  • 22 Rapport de la CDI, La protection des personnes en cas de catastrophe, mémoire du secrétariat, 11 d (...)

10Notons que le rôle du HCR n’est pas encore à la hauteur pour offrir une protection aux réfugiés environnementaux car ses compétences, encore limitées, ne permettent pas d'apporter une assistance systématique à des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d’origine (même si ses compétences se sont récemment élargies sur ce plan). La protection des personnes déplacées internes n’est toujours pas reconnue par le droit international positif. Cette notion de “personnes déplacées” a été simplement définie par la doctrine17 une protection effective reste donc à construire. Par ailleurs, si le “droit international humanitaire moderne” né des Résolutions no 43/131 du 8 décembre 198818 et no 45/100 du 14 décembre 199019 offre des pistes d’assistance aux victimes de catastrophes naturelles, il ne saurait actuellement répondre20 à un véritable droit à l’assistance de toutes les victimes de catastrophes ou dégradations écologiques. De même, un grand nombre d’instruments internationaux sur le secours international en cas de catastrophes existe, notamment des traités (en particulier aux échelons régional et bilatéral), des résolutions, des directives, des codes et des modèles mais ce cadre réglementaire international, de plus en plus connu sous l'appellation de “lois, règles et principes applicables aux actions internationales en cas de catastrophe” (International Disaster Response Laws IDRL), comporte des failles sur lesquelles il faut réfléchir pour proposer leurs dépassements. Ce travail a débuté21 sous l’égide de la Fédération internationale des Sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge (IFRC) et surtout de la Commission du droit international22.

  • 23 Déclaration Universelle des droits de l'Homme, Pacte international relatif aux droits civils et po (...)
  • 24 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.
  • 25 Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992) ; Protocole à la Convent (...)

11Dans les textes internationaux des droits de l’homme, aucune protection directe ne peut être offerte aux réfugiés environnementaux. Dans les textes relatifs aux droits individuels, civils et politiques23, il existe surtout des protections de l’individu face aux arbitraires de l’État. Les demandes de protections des Hommes victimes de dégradations de l’environnement n’y trouvent pas leur place. Dans les textes relatifs aux droits collectifs, économiques et sociaux24, il peut être fait des liens avec les réfugiés environnementaux avec le droit à l’alimentation, le droit au logement. Toutefois, ces droits souffrent d’application effective dans le droit interne des États. Les droits de la troisième génération25, les droits de l’environnement (les “droits de solidarité”) protègent l’environnement de façon sectorielle (l’eau, l’air, la biodiversité) et commencent à peine à aborder la protection intégrée de l’environnement. En somme, seule la Convention internationale de lutte contre la désertification de 1994 a très clairement et directement mentionné un lien entre les atteintes à l’environnement et les conséquences migratoires dans son préambule et dans quelques articles. Toutefois, elle n’offre pas pour autant un statut et une protection spécifique aux personnes déplacées en raison de la désertification. Elle établit un simple constat sans droit ou statut pour ces populations.

  • 26 Cf. http://www.nrigrationsverket.se/english.jsp

12Enfin, dans le droit national des États, certaines protections spécifiques existent en cas de force majeure, de catastrophes naturelles. Par exemple, le Danemark a prévu une protection pour les réfugiés de Tchernobyl ; le Canada a offert quelques titres de séjour pour les membres des familles résidant au Canada victimes du tsunami et les États-Unis ont mis en place une protection temporaire pour les victimes du cyclone Mitch. La Nouvelle Zélande et l’État de Tuvalu ont lancé un partenariat (le programme “Pacific Access Category”) pour accueillir des travailleurs migrants Tuvaluens. Toutefois, ce programme est basé sur une migration économique et non environnementale. Enfin, la législation suédoise organise une protection alternative au statut de réfugié pour les personnes qui ont besoin de protection en raison d'un désastre environnemental dans leur pays26. Ces protections ponctuelles ne sont bien évidement pas suffisantes pour protéger l’ensemble des réfugiés environnementaux et ne constituent en aucun cas une réponse globale...

II – UNE MIGRATION MAL CONNUE DONC DIFFICILE À PROTÉGER

  • 27 Pour une classification des causes : David Keane, (2004) “The environmental causes and conséquence (...)
  • 28 http://www.each-for.eu/

13Le défi d’une protection est lié à celle de la compréhension des causes migratoires environnementales. Or ces dernières sont peu ou mal connues. En effet, la variété des causes27 de migration environnementale est telle qu’il est difficile d’envisager une protection “englobante”. Les causes de vulnérabilité des populations sont particulièrement délicates à recenser tant elles sont multiples et complexes. En effet, les causes “écologiques”, politiques et socio-économiques qui conduisent au déplacement des populations sont multiples et complètement imbriquées et interdépendantes. C’est souvent un faisceau d'éléments qui poussent à partir. Or, ces causes restent encore peu étudiées. Seul le programme européen “Each For”28 financé par la Commission européenne a lancé une vaste étude des liens entre les migrations et l’environnement. Il est donc ardu d’établir un lien de causalité et d’aboutir à une typologie exhaustive des causes de départ. Ainsi, l'adoption d’un consensus sur une définition claire des réfugiés environnementaux demeure une réelle difficulté.

14Les destinations des personnes sont également cruciales, puisqu’elles n’entraînent pas les mêmes conséquences en droit. D'abord, le départ forcé peut donner lieu à un déplacement “interne”. Le “réfugié environnemental” est alors une personne déplacée à l'intérieur d’un État. Par exemple, le refuge interne est très fréquent lors d’inondations, la migration est alors simplement périurbaine, locale, régionale. Dans ce cas, les déplacés internes sont sous la protection et donc sous la souveraineté de l'État d'appartenance. Se pose alors la question de la pertinence et de la faisabilité d’un statut international du réfugié de l’environnement capable de protéger ce type de réfugiés tout en respectant le principe de droit international de non-ingérence. Ensuite, la migration peut être “inter-étatique”, c’est-à-dire avec le franchissement d’une frontière internationale, seule une protection internationale pourrait être, dans ce cas, envisagée.

  • 29 Centre International de Droit Comparé en l’Environnement.
  • 30 Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de l'Environnement, de l'Aménagement et de l’Urb (...)
  • 31 Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques, 23 juin 2005 (http://www.cidce.org/).
  • 32 Publié à la Revue Européenne du Droit de l'Environnement, no 4, 2008, p. 381-393.
  • 33 David Hodgkinson, Tess Burton, Simon Dawkins, Lucy Young and Alex Coram, “Towards a convention for (...)
  • 34 Résolution 1655 (2009) Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux : un d (...)
  • 35 Recommandation 1862 (2009) Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux : (...)
  • 36 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European économic a (...)

15En 2005, des juristes français spécialisés en droit de l’environnement (membres du CIDCE29 et du CRIDEAU30) ont lancé l’Appel de Limoges31 pour clôturer un colloque sur la reconnaissance d’un statut international pour les réfugiés écologiques. Ces derniers ont formalisé un projet de Convention relative au statut international des déplacés environnementaux en décembre 200832. Cette proposition de protection “clef en main” n’est pas isolée puisqu’un groupe de chercheurs australiens milite également en faveur de la création d’une convention pour les personnes déplacées par les changements climatiques33, elle constitue le travail le plus complet actuellement réalisé (rédaction de la Convention rapport explicatif et Protocoles additionnels évoqués). Ce projet est rédigé comme une véritable Convention internationale (Préambule, chapitres et articles, etc.). Cette piste de nouvelle Convention n’est pas totalement fantaisiste puisque la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population et la Commission de l’environnement, de l’agriculture et des questions territoriales de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe ont adopté en ce sens une résolution34 et une recommandation35 en janvier 2009. La démarche de cette institution régionale est très ambitieuse et inédite, reste à voir comment elle sera accueillie. L’Union européenne quant à elle, n’est qu’aux prémices des réflexions, puisqu’elle vient dans une communication du 8 octobre 200836 de préciser pour la première fois qu’elle devra formuler une politique en réponse aux développements récents sur les impacts croissants des changements climatiques sur les mouvements migratoires.

  • 37 Fabrice Renaud. Janos J. Bogardi. Olivia Dun. Koko Warner, Control, Adapt or Flee: How to Face Env (...)
  • 38 Voir sur la question la thèse de Karen Elizabeth Mc Namara. The Politics ofenvironmental refugee (...)
  • 39 Oli Brown. Migration and Climate Change, IOM, Geneva, 2008. 64 p.
  • 40 Une importante réunion internationale a regroupé de nombreux d'experts et chercheurs les 9 et 11 o (...)

16Par ailleurs, un programme de recherches (Each for) et des experts de l'Université des Nations Unies ont publié également un certain nombre de documents37 sur les déplacements des populations dus à la dégradation de l’environnement et la question de protection. Les agences onusiennes38 (HCR, PNUE, PNUD) ont fait appel à des experts pour évaluer la question. Ces dernières préfèrent focaliser le débat sur les “personnes déplacées” plutôt que d’évoquer les termes de “réfugié climatique” ou environnemental qui, selon elles (notamment le HCR), constitue un abus de langage puisque le concept juridique de “réfugié” désigne les seuls bénéficiaires de la Convention de Genève relative au statut de réfugié. Enfin en janvier 2008, à son tour l’Organisation Internationale des Migrations a publié un rapport sur les migrations et les changements climatiques39. Cette accélération récente d’études, de rapports, d’expertises et de recherches40 révèle combien une partie de la communauté scientifique réfléchit à cette thématique complexe en marge de tout relais politique (cf. infra). Certaines de ces études insistent sur la nécessaire reconnaissance des réfugiés environnementaux et donc l’émergence d’une nouvelle catégorie de réfugiés de laquelle découlerait une nouvelle protection juridique qui reste à créer.

III – DES PROPOSITIONS DE PROTECTIONS À DISCUTER

  • 41 Pour plus de détail : cf. notre publication Christel Cournil, “Les défis du droit international po (...)

17Plusieurs propositions de protections juridiques sont ici succinctement41 retracées. Elles ne sont pas exhaustives et présentent toutes autant d’avantages que d’inconvénients.

  • 42 Brookings Institution-Université de Berne. (2005) Projet sur le déplacement de personnes à l'intér (...)

18D’abord, renforcer la protection des personnes déplacées à l’intérieur de leur pays d'origine42 permettrait de donner à cette notion une valeur effective en droit international positif et pousserait ainsi les États à insérer dans leur législation des obligations d’accueil pour les personnes déplacées internes (plan d’évacuation, installation provisoire, droit à l’assistance et à la non-discrimination de l’aide, respect des spécificités locales, protection des camps, possibilité d’envisager un retour raisonnable ou une re-installation dans d’autres régions, etc.). Cette piste aurait l’avantage d’offrir une protection à toutes les personnes déplacées internes quel que soit le motif de déplacement et surmonterait la difficulté d’une définition non encore consensuelle des réfugiés environnementaux. En revanche, elle aurait pour inconvénient de diluer la protection des réfugiés environnementaux dans celle des personnes déplacées internes et de ne pas permettre de faire émerger des responsables (le volet “justice climatique” pourrait néanmoins se construire en parallèle). Demeure toutefois le problème de l’effectivité de ce droit et de sa mise en œuvre difficile (car très coûteuse) dans les pays pauvres particulièrement exposés et vulnérables aux changements climatiques et aux catastrophes.

  • 43 First meeting to discuss Protocol on environmental refugees : recognition of environmental refugee (...)

19Puis, l’ajout d’un protocole à la Convention de Genève a été soulevé au colloque de Limoges en 2005 et aux Maldives43 en 2006. Le principal avantage d'un amendement de la Convention de Genève réside dans son application qui serait mise en œuvre facilement puisque les États parties à la Convention de Genève ont mis en place un système de reconnaissance déjà opérationnel (exemple de l'OFPRA en France). En revanche, un tel mécanisme ne permettrait pas d’inclure les déplacés internes. Or, il n’est pas certain que les réfugiés environnementaux arrivent à franchir les frontières et invoquent avec succès cette nouvelle protection. Par ailleurs, l’application de la Convention de Genève par les organismes de reconnaissance des pays du Nord est depuis quelques années très restrictive, en conséquence il est peu probable que cette solution offre une protection “massive” surtout dans un contexte de repli et de fermeture des frontières. De surcroît, ce protocole ne minerait-il pas le subtil édifice conventionnel et par conséquent la logique déployée par le droit international des réfugiés d'après guerre ? Ne risque-t-on pas de bouleverser le droit d'asile avec une nouvelle catégorie de réfugiés ? Enfin, la mise en place d’un tel protocole occulte la question de la responsabilité politique, écologique et économique à l’origine des déplacements. Il faudra imaginer un mécanisme de responsabilité à côté de cette protection.

  • 44 Véronique Magniny, Les réfugiés de l’environnement, hypothèse juridique à propos d’une menace écol (...)
  • 45 Publié à la Revue Européenne du Droit de l'Environnement, no 4, 2008, p. 381-393.

20L’idée de créer une nouvelle Convention internationale est séduisante, elle a été développée dans la thèse de Véronique Magniny44 et au colloque de Limoges en 2005. Une Convention spécifique et autonome présenterait l’avantage de définir les obligations des États pour accueillir les réfugiés environnementaux. Pour être pertinente, il faudrait qu’elle dépasse les limites de la Convention de Genève. C’est-à-dire qu’elle offre une protection “englobante” qui protège tous les réfugiés environnementaux dans le pays d’origine (ce qui semble peu probable au regard du principe de droit international de non-ingérence) et hors du pays avec une approche prima facie (par groupe). Elle devrait pouvoir fixer des règles coutumières de non-refoulement ou d’accueil temporaire. On pourrait imaginer une protection à durée variable avec des protections différentes dans le temps selon les catastrophes, les résiliences des milieux ou les stratégies d’adaptations (cf. infra Projet de Limoges sur une Convention relative au statut international des déplacés environnementaux en décembre 200845). Toutefois, un tel texte serait difficile à négocier, à écrire et à ratifier au regard du droit international actuel, du contexte de restriction des politiques de l’asile, de la fermeture des frontières et de la complexité des causes environnementales. Par ailleurs, si cette Convention était adoptée, sa mise en œuvre effective risquerait de rester lettre morte en raison des lourdes obligations qui pèseraient sur les États parties, notamment sur les pays pauvres.

21Avant de mettre en place une protection globale, une protection bilatérale pourrait être envisagée par exemple pour l'île Tuvalu. La disparition soulève d’importantes interrogations aussi bien politiques que juridiques en raison de la disparition d'un État Nation. Disparition qui porte atteinte au principe de la souveraineté des États et aux droits des ressortissants pourtant protégés par l’article 13 § 2 de la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (DUDH) “toute personne a le droit de quitter tout pays, y compris le sien, et de revenir dans son pays”, par l’article 15 de la DUDH “toute personne ne peut être privée arbitrairement de sa nationalité” ou encore par l’article 12 § 4 du Pacte international des droits civils et politiques “nul ne peut être arbitrairement privé du droit d’entrer dans son propre pays”. Cela soulève par ailleurs la question d’une nouvelle forme d’apatridie et celle de la survivance d’un État alors que son territoire disparaît physiquement. Il s’agirait d’offrir à ces premiers réfugiés des changements climatiques un accueil régi par un accord bilatéral pensé et ratifié avant la catastrophe. Une sorte de protection anticipée qui serait un exemple de manifestation d’une solidarité d’un État voisin à l’égard d’un État menacé de disparaître. Cet accord poserait une politique préétablie d’accueil (nombre de personnes accueillies, droits offerts, lieux d’accueil, droit au travail, respect de la culture locale, de la langue, reconnaissance des traditions, etc.). L’instauration d’un tel accord serait sans aucun doute la solution la plus pragmatique néanmoins elle présente certaines limites. En effet, pourquoi faire peser le “fardeau” de l’accueil uniquement sur le pays voisin ? La charge de l’accueil risque de peser lourdement sur le pays voisin et ainsi conduire à des blocages politiques dans les négociations à moins que la communauté internationale décide de répartir la charge financière que représente l’accueil de ces populations. De surcroît, endécidant unilatéralement de la destination d’accueil, on prive le réfugié du choix de son futur lieu de migration. Enfin, un tel accord sera difficile à négocier et à conclure en raison de l’inégalité qui pèse entre les parties.

  • 46 Frank Biermann et Ingrid Boas, (2007) Preparing for a Warmer World, Towards a Global Governance Sy (...)

22Enfin, un groupe de chercheurs propose dans le “Global Governance Project46 ” d’offrir une protection aux seuls “réfugiés climatiques”, c’est-à-dire aux personnes qui ont quitté immédiatement ou sont sur le point de quitter dans un futur proche leur heu de vie en raison d’une soudaine ou graduelle altération du milieu naturel causée par l’un des trois impacts dus aux changements climatiques suivants : conséquences de l’augmentation du niveau de la mer, événement climatique extrême (cyclones, tempêtes), sécheresse, raréfaction de l’eau. Ils souhaitent que soit créée une protection sui generis avec une reconnaissance légale du concept de réfugiés climatiques grâce à l'adoption d’un Protocole sur les réfugiés climatiques qui serait annexé à la Convention-Cadre des Nations unies sur les Changements Climatiques de 1992. Ce texte tournerait autour de cinq principes : principe de relocalisation ou réinstallation, principe de la réinstallation plutôt que de la protection temporaire, principe de droits collectifs offerts aux populations locales, principe d’assistance internationale à l’intérieur des États, principe de la répartition internationale du fardeau de l’accueil. Un comité exécutif de reconnaissance et de réinstallation des réfugiés climatiques veillerait à l’application effective de ce protocole grâce à l’instauration d’un fond spécifiquement créé (Climate Refugee Protection and Resettlement Fund – CRPRF). Le principal avantage d’une telle solution est qu’il lie la protection des réfugiés environnementaux à la responsabilité des États dans les changements climatiques. Toutefois, ce projet présente l’inconvénient de réduire la catégorie des réfugiés à protéger en n’offrant une protection internationale qu’aux réfugiés climatiques. Pour ces derniers, leur définition reste encore à construire, elle suscitera les mêmes débats que ceux des réfugiés environnementaux.

  • 47 Pour plus de détail, voir nos analyses Christel Cournil et Pierre Mazzega, op. cit., REMI, 2007. ( (...)
  • 48 Jean-Marc Lavieille, “L’assistance écologique”, Revue européenne de droit de l'environnement, déce (...)
  • 49 Michel Bachelet, L'ingérence écologique, éd. Frison-Roche, 1995, 304 p.
  • 50 Roberta Cohen, “The Burma Cyclone and the responsability to protect”, Myanmar, Natural Disasters, (...)

23Au-delà de ces pistes de protections envisageables, des nouveaux concepts juridiques47 peuvent être débattus pour ouvrir des pistes de réflexions : celui de “l’assistance écologique”48 ou “ingérence écologique”49, du “droit d’asile environnemental”, de la “force majeure”, de la notion “d’État défaillant”, de “justice climatique” ou de “responsabilité de protéger”50, etc.

IV – DES INITIATIVES POLITIQUES ISOLÉES : UNE PRISE DE CONSCIENCE ÉTATIQUE ENCORE EMBRYONNAIRE

  • 51 Déclaration au Parlement européen pour un statut communautaire de réfugié écologique du 6 avril 20 (...)
  • 52 Motion pour une Recommandation sur la question des réfugiés de l’environnement de l'Assemblée Parl (...)
  • 53 Proposition de résolution du Sénat Belge visant à la reconnaissance dans les Conventions internati (...)
  • 54 Le groupe Ecolo-Groen a déposé à la chambre une Proposition de Résolution visant à la reconnaissan (...)
  • 55 Bob Sercombe, Labor calls for international coalition to accept climate change refugees. 2006.

24La prise de conscience du problème des réfugiés environnementaux et de leur protection par les politiques reste encore très limitée. Seules des actions de “lobbying politique” relativement isolées ont été menées avec pour objectif de reconnaître une protection pour les réfugiés climatiques en droit. Ainsi, en 2004 deux députés écologistes Marie-Anne Isler Béguin et Jean Lambert ont sans succès proposé au vote du Parlement européen une “Déclaration sur la reconnaissance d’un statut communautaire des réfugiés écologiques”51. En 2006, l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe a présenté une motion pour une recommandation sur les réfugiés écologiques52. Depuis, la Commission sur les migrations, les réfugiés et la population du Conseil de l’Europe réfléchit à un projet de Convention européenne sur les réfugiés écologiques (cf. infra). De même, devant le Sénat Belge, alors qu’une proposition de Résolution visant à la reconnaissance dans les Conventions internationales du statut de réfugié environnemental a été présentée en 200653, une prochaine Résolution est en cours d’élaboration (Pour une reconnaissance transnationale du statut de “réfugié climatique”54). Par ailleurs, le Parti travailleur australien a appelé à réfléchir en 2006 à un “droit d’asile environnemental”55. En juillet 2007. la sénatrice Kerry Nettle (Parti écologiste australien) a proposé en vain d’amender la loi sur l’immigration en demandant que soit créée une nouvelle catégorie de visa (Climate refugee Visa) qui permettrait d’accueillir 300 personnes par an de Tuvalu et d’autres îles du Pacifique. De même, en 2008, le président Anote Tong de Kiribati, a rencontré Penny Wong, ministre australienne des changements climatiques et de l’eau, pour lui demander d’ouvrir les frontières aux éventuels réfugiés environnementaux des îles du Pacifique.

  • 56 Déclaration sur les migrations climatiques in Actes de la conférence du 11 juin 2008 au Parlement (...)
  • 57 Document établi par le Haut Représentant (Javier Solana) et la Commission européenne à l’attention (...)

25Dernièrement, le 11 juin 2008. Hélène Flautre (présidente de la Sous Commission aux droits de l’Homme du Parlement européen) a organisé une conférence internationale à Bruxelles. Cette initiative a été clôturée par l'adoption par le groupe politique des Verts/ALE d'une Déclaration sur les migrations climatiques56 à destination des institutions européennes. Ces dernières n’ont pas encore abordé la question, les réflexions sont en cours. En définitive, toutes ces actions visent à sensibiliser tant l’opinion publique que les politiques sur les impacts humains et notamment les déplacements de populations menacées par les conséquences des changements climatiques. Elles poussent également les gouvernants à se positionner et à agir pour une reconnaissance et une protection des réfugiés environnementaux. Les pays du Nord sont particulièrement silencieux sur ces questions, trop crispés par les enjeux actuels de rationalisation des politiques migratoires et les discours sécuritaires. On peut d’ailleurs s’interroger sur l’impact de ces actions de lobbying, de sensibilisation et d'éveil nécessaire des consciences qui peuvent pourtant s’avérer contre-performantes dans un contexte de fermeture des frontières... L'instrumentalisation politique de ce concept ne peut-il pas aussi conduire à un repli sécuritaire de certains États ? D'autant plus que désormais selon certains rapports57 la sécurité internationale serait menacée par les impacts des changements globaux. La problématique du refuge environnemental soulève des questions fondamentales qui tiennent à la fois aux limites de nos concepts juridiques, aux carences du droit international et aux capacités de la Communauté internationale à relever les enjeux globaux. La gestion de ces migrations climatiques ou environnementales passera certainement par un bouleversement de nos acquis politiques et juridiques. Seule une démarche véritablement innovante et créatrice permettra à la Communauté internationale de trouver des solutions efficaces aux crises globales qui menacent notre planète.

Notes

1 On appelle ici “réfugiés environnementaux” les personnes qui migrent pour un motif écologique, même si le terme de réfugié est réservé en droit aux personnes qui obtiennent le statut de réfugié au sens de la Convention de Genève.
Cet article est une synthèse de plusieurs articles publiés : Christel Cournil, “A la recherche d'une protection pour les “réfugiés environnementaux” : actions, obstacles, enjeux et propositions”, Asylons, 2008, à paraître et “Quelle protection juridique pour les réfugiés écologiques”, in Les journées d'études du GISTI, Quel statut pour les réfugiés environnementaux du 17 décembre 2007, Paris, juin 2008, p. 18-23 ; Pour plus d'informations voir aussi Christel Cournil, “Vers une reconnaissance du “réfugié écologique ? Quelle(s) protection(s) Quel(s) statut(s) ?”, Revue du droit public, juillet-août 2006, no 4, pp. 1035-1066. Christel Cournil et Pierre Mazzega, “Réflexions prospectives sur une protection juridique des réfugiés écologiques”, Revue Européenne des Migrations Internationales, 2007, (23), 1, pp. 7-34 et “Catastrophes écologiques et flux migratoires : Comment protéger les “réfugiés écologiques” ?”, Revue européenne de droit de l'environnement, no 4, décembre 2006. pp. 417-427.

2 Pour l'apparition du concept dans la littérature scientifique cf. François Gemenne, “Migration et environnement, état des savoirs sur une relation méconnue”, in Les journées d'études du GISTI, Quel statut pour les réfugiés environnementaux du 17 décembre 2007, Paris, juin 2008, pp. 5-11.

3 Rapport rédigé par Essam El-Hinnawi, Environmental refugees, PNUE, 1985, Nairobi, 41 p. (Traduit de l'anglais).

4 OIM, Séminaire d'experts sur la migration et l’environnement, 2008, p. 26.

5 Voir en ce sens la première étude européenne sur la question Each For : les études de terrain sont disponibles sur le site : http://www.each-for.eu/index.php?module=d_documents

6 Cf. les évolutions des chiffres de Norman Myers, “Environmental Refugees in a Globally Warmed World”, Bio Science. vol. 43, No 11, décembre, 1993, pp. 752-761 ; “Environmen tal refugees”, Population and environment, vol. 19, No 2, November, 1997, pp. 167-182 ; “Environmental refugee : a growing phenomenon of the 21st century”, Philosophical transaction : Biological Sciences, 357 (1420), 2002, pp. 609-613.

7 CHRISTIAN AID REPORT, Human tide, the real migration crisis, May 2007, 28 p.

8 François Gemenne, op. cit., p. 7.

9 Voir à cet égard Laure Verhaeghe, Les réfugiés environnementaux : obstacles à la reconnaissance anticipée d'un statut juridique. Le cas de Tuvalu, Mémoires de Ml, IEP de Lille, 2007, pp. 20-34. Action des 43 petits États en développement (Alliance of Small Island States AOSIS).

10 Stuart M. Leiderman, Harry Wijnberg, The Toledo initiative on environmental refugees and ecological restoration, 9-10 juillet 2004 (http://www.liser.org/)

11 A citizen's guide to climate refugees (http://www.liser.org/Citizen's%20Guide2007small.pdf)

12 Dans sa décision du 15 mars 2000 (Mme Drannikova, no 185837, publiée aux Tables du Recueil Lebon), le Conseil d'État a estimé que les victimes de la catastrophe nucléaire de Tchernobyl ne constituaient pas un “groupe social” au sens la Convention de Genève.

13 Directive 2004/83/CE du Conseil, du 29 avril 2004, concernant les nonnes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir prétendre au statut de réfugié ou les personnes qui pour d'autres raisons, ont besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, JOUE, 30 septembre 2004, L 304/12.

14 Directive 2001/55/CE du Conseil, du 20 juillet 2001, relative à des nonnes minimales pour l'octroi d'une protection temporaire en cas d'afflux massif de personnes déplacées et à des mesures tendant à assurer un équilibre entre les efforts consentis par les États membres pour accueillir ces personnes et supporter les conséquences de cet accueil, JOCE L 212, 7 août 2001, pp. 12-23. Voir à cet égard les analyses d'Aurélie Lopez, “The protection of enviromnentally-displaced persons in international law”, Environmental Law, vol. 37, 2007. p. 365-409.

15 Convention de l'OUA régissant les aspects propres aux problèmes de réfugiés en Afrique, 1001 UNTS, entrée en vigueur le 20 juin 1974.

16 Article 1er § 2 de la Convention de l'OUA.

17 En 1998, M. Francis Deng (ancien représentant du Secrétaire général des Nations unies pour les personnes déplacées) a proposé la définition suivante de la personne déplacée : “Les personnes déplacées sont des personnes ou des groupes de personnes qui ont été forcés ou contraints à fuir ou à quitter leur foyer ou leur lieu de résidence habituel, notamment en raison d'un conflit armé, de situations de violence généralisée, de violations des droits de l’homme ou de catastrophes naturelles ou provoquées par l’homme ou pour en éviter les effets, et qui n'ont pas franchi les frontières internationalement reconnues d'un État”. E/CN.4/1998/53/add.2. 11 février 1998 (instrument non contraignant).

18 Résolution no 43/131 adoptée par l'Assemblée générale des Nations-unies, le 8 décembre 1988 relative à l'assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d'urgence du même ordre.

19 Résolution no 45/100 adoptée par l'Assemblée Générale des Nations-unies, le 14 décembre 1990 relative à l'assistance humanitaire aux victimes des catastrophes naturelles et situation d'urgence du même ordre.

20 Cf. nos analyses Christel Cournil et Pierre Mazzega, op. cit., REMI, 2007, (23), 1, pp. 7-34.

21 http://www.ifrc,org/what/disasters/idrl/?gclid=C024i4X815YCFOxUtAodOOJW80

22 Rapport de la CDI, La protection des personnes en cas de catastrophe, mémoire du secrétariat, 11 décembre 2007, 172 p. et voir notre contribution : Christel Cournil, “Les défis du droit international pour protéger les “réfugiés climatiques” : réflexions sur les pistes actuellement proposées”, ouvrage collectif (sous la direction de Christel Cournil et Catherine Fabregoule), Acte de la journée d'études sur les Changements climatiques et les défis du droit, 24 mars 2009 à Villetaneuse, Bruylant Bruxelles, à paraître fin 2009, 17 p.

23 Déclaration Universelle des droits de l'Homme, Pacte international relatif aux droits civils et politiques, etc.

24 Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels.

25 Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (1992) ; Protocole à la Convention sur le climat dit Protocole de Kyoto (1997), etc.

26 Cf. http://www.nrigrationsverket.se/english.jsp

27 Pour une classification des causes : David Keane, (2004) “The environmental causes and conséquences of migration : a search for the meaning of “environmental refugees”, Georgetown international environmental law, volume 16, pp. 214-215 A..Suhrke et A. Visentin, (1991) “The environmental Refugee : a new approach”, Ecodecision, pp. 73-74.

28 http://www.each-for.eu/

29 Centre International de Droit Comparé en l’Environnement.

30 Centre de Recherches Interdisciplinaires en Droit de l'Environnement, de l'Aménagement et de l’Urbanisme.

31 Appel de Limoges sur les réfugiés écologiques, 23 juin 2005 (http://www.cidce.org/).

32 Publié à la Revue Européenne du Droit de l'Environnement, no 4, 2008, p. 381-393.

33 David Hodgkinson, Tess Burton, Simon Dawkins, Lucy Young and Alex Coram, “Towards a convention for persons displaced by climate change : key issues and preliminary responses”, Climate Change : Global Risks, Challenges and Decisions IOP Publishing, IOP Conf. Series : Earth and Environmental Science 6 (2009) 562014 (2 pp.). Voir aussi http://www.ias.uwa.edu.au/new-critic/eight/?a=87815. Une présentation du projet de convention a été dévoilée à l’Université de Copenhague, lors de la conférence Climate Change : Global Risks, Challenges and Decisions, 10-12 mars 2009.

34 Résolution 1655 (2009) Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux : un défi pour le XXIe siècle, http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta09/FRES1655.htm

35 Recommandation 1862 (2009) Migrations et déplacements induits par les facteurs environnementaux : un défi pour le XXIe siècle, http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta09/FREC1862.htm

36 Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European économic and social committee and the committee of the régions : strengthening the global approach to migration : increasing coordination, coherence and synergies, Brussels, 8 October 2008. COM (2008) 611 final, p. 8.

37 Fabrice Renaud. Janos J. Bogardi. Olivia Dun. Koko Warner, Control, Adapt or Flee: How to Face EnvironmentalMigration?. InterSecTions. Publication Series of UNU-EHS. No 5/2007.

38 Voir sur la question la thèse de Karen Elizabeth Mc Namara. The Politics ofenvironmental refugee” Protection at the United Nations. Thesis presented to the University of New South Wales, Sydney, Australie, 2006. 361 p.

39 Oli Brown. Migration and Climate Change, IOM, Geneva, 2008. 64 p.

40 Une importante réunion internationale a regroupé de nombreux d'experts et chercheurs les 9 et 11 octobre à Bonn pour faire un bilan des premières études sur les migrations liées à l’environnement. (http://www.efmsv2008.org)

41 Pour plus de détail : cf. notre publication Christel Cournil, “Les défis du droit international pour protéger les “réfugiés climatiques” : réflexions sur les pistes actuellement proposées”, ouvrage collectif (sous la direction de Christel Cournil et Catherine Fabregoule). Acte de la journée d'études sur les Changements climatiques et les défis du droit, 24 mars 2009 à Villetaneuse. Bruylant Bruxelles, à paraître fin 2009. 17 p.

42 Brookings Institution-Université de Berne. (2005) Projet sur le déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays, Faire face au problème du déplacement de personnes à l'intérieur de leur propre pays : cadre normatif précisant les responsabilités des États, 41 p. (http://www.brookings.edu/fp/projects/idp/idn.htm)

43 First meeting to discuss Protocol on environmental refugees : recognition of environmental refugees in the 1951 Convention and 1967 Protocol relating to the status of refugees, 14 et 15 août 2006, Maldives.

44 Véronique Magniny, Les réfugiés de l’environnement, hypothèse juridique à propos d’une menace écologique. Thèse de droit (dact.), Université de droit, Paris, Panthéon Sorbonne, 1999, 645 p.

45 Publié à la Revue Européenne du Droit de l'Environnement, no 4, 2008, p. 381-393.

46 Frank Biermann et Ingrid Boas, (2007) Preparing for a Warmer World, Towards a Global Governance System to Protect Climate Refugees, Global Govemance Project, November 2007, 39 p.

47 Pour plus de détail, voir nos analyses Christel Cournil et Pierre Mazzega, op. cit., REMI, 2007. (23). 1. pp. 7-34.

48 Jean-Marc Lavieille, “L’assistance écologique”, Revue européenne de droit de l'environnement, décembre no 4, 2006, pp. 400-412.

49 Michel Bachelet, L'ingérence écologique, éd. Frison-Roche, 1995, 304 p.

50 Roberta Cohen, “The Burma Cyclone and the responsability to protect”, Myanmar, Natural Disasters, Global Governance, United Nations, Asia, août, 2008. http://www.brookings.edu

51 Déclaration au Parlement européen pour un statut communautaire de réfugié écologique du 6 avril 2004.

52 Motion pour une Recommandation sur la question des réfugiés de l’environnement de l'Assemblée Parlementaire du Conseil de l'Europe, 2006.

53 Proposition de résolution du Sénat Belge visant à la reconnaissance dans les Conventions internationales du statut de réfugié environnemental, 2006.

54 Le groupe Ecolo-Groen a déposé à la chambre une Proposition de Résolution visant à la reconnaissance d'un statut spécifique pour les réfugiés climatiques (déposée par Mme Juliette Boulet, M. Wouter Devriendt et Mme Zoé Genot), doc 52 1478/001, Chambre 3ème session de la 52ème Législature (9 p.).

55 Bob Sercombe, Labor calls for international coalition to accept climate change refugees. 2006.

56 Déclaration sur les migrations climatiques in Actes de la conférence du 11 juin 2008 au Parlement européen sur les Migrations climatiques, Publication des Verts, Alliance Libre Européenne, p. 4-5.

57 Document établi par le Haut Représentant (Javier Solana) et la Commission européenne à l’attention du Conseil européen sur les changements climatiques et la sécurité internationale, Bruxelles, 14 mars 2008, doc. S113/08, 11 p. WBGU, Climate Change as a Security Risk, novembre 2007, pp. 204-207.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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