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Regards sur le droit des étrangers

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Xavier Bioy

Regards universitaires

Les étrangers et la démocratie locale participative : les exemples français

Benjamin Audoye

Texte intégral

1“Réfugié”, “contentieux”, “conflits politiques” : rien que par les titres de ses interventions, ce colloque “Regards sur le droit des étrangers” livre, comme tous les autres, des termes péjorativement connotés. Ce faisant, les juristes peignent un tableau pessimiste pour évoquer un thème, à l’instar d’un adulte qui, voulant parler d’amour à un adolescent, n’évoquerait que les infections sexuellement transmissibles. Néanmoins, il est normal que les travaux des juristes s’articulent davantage autour des douleurs que des joies.

2Le thème de notre étude “les étrangers et la démocratie locale participative” aurait peut-être permis plus d'optimisme. Malgré quelques avancées, il n’en sera rien. S’intéresser à la place des étrangers dans la démocratie locale participative suppose de réfléchir au préalable sur ce concept, qui n’est pas si récent, bien que fortement médiatisé depuis les discours de Ségolène Royal, lors de l’élection présidentielle de 2007.

  • 1 Or le problème s’accentue du fait que chaque auteur définit aussi ses diverses notions et affirme q (...)

3La démocratie, qu’elle soit “locale”, “de proximité” ou “participative”, est une notion floue. Certes, le législateur a introduit la notion de “démocratie locale” dans la loi d'orientation du 6 février 1992 pour l’administration territoriale de la République et celle de “démocratie de proximité” par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, mais sans les définir. Le flou est entretenu par le fait que chaque auteur expose sa propre définition de la démocratie “participative” et estime ainsi ses enjeux : information, consultation, concertation, codécision voire décision à la place des représentants1.

  • 2 Y. Jégouzo, “Principe et idéologie de la participation”, in Pour un droit commun de l'environnement (...)

4Une définition relativement souple de la démocratie participative est alors préférable. En réalité, la “démocratie participative”, n’étant pas un terme juridique, permet de multiples définitions. L’essentiel pour chaque auteur est de ne pas employer le terme par commodité de langage. La démocratie participative s’incarne dans l’ensemble des procédés qui permettent la participation effective des personnes souhaitant s’impliquer dans un projet. Le professeur Yves Jégouzo précise que la notion de participation “implique que l'on donne à l’expression des demandes, des projets, des opinions exprimés une certaine portée. Les résultats de la participation doivent pouvoir influencer la décision finale. Sinon, c'est le principe même de la participation qui sera remis en cause”2.

  • 3 “L'information doit remplir un certain nombre de critères : elle doit être transparente, complète, (...)

5Dès lors, si une information correcte est indispensable comme préalable à toute participation3, elle n’est en rien suffisante pour permettre aux citoyens de peser sur la prise de décision.

6Pour cette raison, le premier niveau de la participation des citoyens est plutôt la consultation, à travers laquelle les citoyens peuvent influencer la prise de décision, à condition que le décideur soit réellement à l’écoute. La concertation n’est en fait qu’une variante de la consultation, en plus soutenue.

7Niveau supplémentaire, la codécision serait une situation dans laquelle les élus décident avec les habitants, notamment via des associations.

8Dernier niveau, le maximal, est celui dans lequel les citoyens décident à la place de leurs représentants ; c’est ce niveau qui pose les questions les plus épineuses.

9Ainsi, il nous appartient de déterminer les procédés de démocratie participative locale ouverts aux étrangers de ceux qui leur sont fermés. La notion d’étranger sera d'abord entendue dans sa globalité, à savoir que l’étranger est toute personne qui n’a pas la nationalité française. Puis, à l’intérieur de l’ensemble des étrangers, il faudra distinguer le cas des ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne résidant en France.

  • 4 En effet, l’article 7 de la Charte de l’environnement en disposant que “Toute personne a le droit, (...)

10Si l’on se réfère uniquement à la Charte de l'environnement, l’accès des étrangers à la démocratie participative devrait être développé, à condition que les lois le permettent4. En réalité, la place des étrangers se résume ainsi : les étrangers ont accès en théorie à un grand nombre de procédés consultatifs (I) mais sont exclus, quand ils n'appartiennent pas à l’espace communautaire, des procédés les plus opérants de la démocratie participative (II).

I – UNE OUVERTURE THÉORIQUEMENT ÉGALE POUR TOUS LES ÉTRANGERS À CERTAINS PROCÉDÉS CONSULTATIFS DE DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE

11Si certains procédés de démocratie participative mettent apparemment les étrangers sur un pied d’égalité avec les nationaux (A), d’autres ne leur sont ouverts qu’en fonction des décisions des élus (B).

A – Une égalité apparente avec les nationaux dans l’accès à certains procédés consultatifs

  • 5 Il serait non seulement maladroit d'un point de vue politique que des élus interdisent l’accès aux (...)

12Il existe plusieurs outils de démocratie participative auxquels les étrangers peuvent participer. En mettant de côté les réunions publiques organisées par les élus5, les procédés de l’enquête publique, du débat public et de la concertation préalable en matière d’urbanisme sont ouverts aux étrangers.

13L’enquête publique met en place une procédure ancienne, apparue d'abord en droit de l’expropriation. Profondément réaménagée par la loi du 12 juillet 1983. Elle a pour but de permettre au responsable d’un projet susceptible de nuire à l’environnement de fournir des informations afin que les administrés puissent déposer leurs observations auprès d’un commissaire-enquêteur, qui, in fine, formulera un avis sur le projet.

  • 6 C’est la Commission Nationale du Débat Public (C.N.D.P.), autorité administrative indépendante comp (...)

14Le débat public est un procédé de démocratie participative plus récent et, de ce fait beaucoup moins connu. En France, c’est la loi du 2 février 1995, modifiée par la loi du 27 février 2002, qui le met en place. Il consiste le plus souvent à permettre aux habitants de débattre en amont du projet, à savoir donner un avis sur son opportunité, ses objectifs et ses caractéristiques principales. Bien avant l’enquête publique, les habitants peuvent ainsi s’exprimer en ayant moins le sentiment qu’il est trop tard pour agir. Seuls sont soumis à débat les projets à forts enjeux socioéconomiques et environnementaux qui peuvent émaner de personnes publiques ou privées. Le débat est organisé par une commission particulière du débat public ou par le maître d’ouvrage lui-même6.

  • 7 J.-F. Struillou, “La concertation de l’article L. 300-2 du code de l'urbanisme à l'épreuve du droit (...)

15La concertation préalable en matière d’urbanisme est une procédure organisée notamment par une commune ou par un établissement public de coopération intercommunale. Ce mode de consultation permet une prise en considération des avis des habitants sur des projets d'urbanisme et d’aménagement et ce en amont de l’enquête publique. C’est à l’autorité organisatrice qu’il appartient de décider de la teneur de la concertation, ce qui peut “aboutir au meilleur comme au pire faute d’une règle du jeu claire”7.

  • 8 Pour l'enquête publique, l’article L. 123-3 du Code de l’environnement dispose que “L’enquête menti (...)
  • 9 Article L. 300-2 du Code de l’urbanisme : “I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'éta (...)

16Ces trois outils de démocratie locale sont ouverts aux étrangers, puisque les règles régissant l’enquête publique et le débat public mentionnent en toute logique qu’elles sont ouvertes au “public”8, tandis que les règles régissant la concertation préalable en matière d'urbanisme visent notamment les “habitants”9. Ainsi, aucune condition de nationalité ou d’âge n’est visiblement posée par le législateur : toute personne qui le souhaite peut s’exprimer dans ces rencontres. Ces procédés sont ouverts tout simplement parce que ces rencontres ne font l’objet d’aucune vérification d’identité.

  • 10 “Parce que la question de la nationalité des pétitionnaires n'est jamais abordée et que de toute ma (...)
  • 11 En tant que commissaire enquêteur et pour avoir participé à plusieurs débats publics, nous nous lim (...)

17Si l’égalité entre étrangers et nationaux n’a été qualifiée que “d’apparente”, c’est parce que la participation des étrangers in concreto doit être évoquée. Or, comme le souligne justement Jean-Yves Vincent, aucune étude quantitative sur la participation des étrangers ne peut être réalisée10 Nonobstant cette difficulté, il serait possible de constater la participation de l’ensemble des habitants et de pointer les obstacles supplémentaires ou plus ardus qui pourraient être rencontrés par les étrangers11. Lors du déroulement de certaines enquêtes publiques ou débats publics, il a pu être constaté deux obstacles principaux.

18Premièrement, le public est souvent absent. Il faut savoir que les enquêtes publiques mobilisent en général peu de monde, la moitié d’entre elles ne mobiliserait même personne. Une des raisons tient au fait que peu d’enquêtes publiques sont médiatisées. Bien que la procédure prévue comporte des mesures de publicité obligatoire (annonce dans la presse, affichages en mairie et sur le lieu où le projet doit être réalisé), peu de citoyens sont capables d’en citer une. Les difficultés de tous ordres rencontrées par une part des étrangers nous laissent raisonnablement penser qu’ils sont certainement moins au courant, encore, que les Français.

  • 12 Il semblerait qu'un étranger puisse devenir commissaire-enquêteur à condition que la commission dép (...)

19Deuxièmement, il existe une difficulté dans l'expression de l’opinion du public. En l’occurrence, dans une enquête publique, la personne intéressée doit être capable d'exposer clairement son opinion devant le commissaire-enquêteur ou être capable de lui écrire, lorsqu’elle connaît ce droit à être entendu12. Dans un débat public, il faut être capable de prendre la parole devant un nombre parfois important de personnes. Le malaise et l’intimidation que peuvent ressentir certaines personnes (face à tout interlocuteur présumé d'importance), risquent de les décourager à s’exprimer, notamment face à des élus et des personnes habituées aux débats.

  • 13 Il s’agit en fait d'une expertise complémentaire, dans laquelle les annexes ont été laissées en ang (...)

20La difficulté supplémentaire généralement rencontrée par les étrangers est qu’une bonne maîtrise du français est indispensable. Les dossiers soumis à enquête publique ou les documents relatifs à un débat public sont toujours en français (et compte tenu de leur important volume, ils ne peuvent pas être aisément traduits sans un coût financier excessif). Sans méconnaître l’article second de la Constitution du 4 octobre 1958 : “La langue de la République est le français” et le dogme de l’ordonnance de Villers-Cotterêts de 1539, il serait peut-être judicieux que lors de l’organisation de grands débats publics, une petite synthèse soit mise à disposition et traduite dans trois des langues étrangères parlées en France (arabe, espagnol, anglais). Parmi les documents mis à la disposition du public lors de chaque débat organisé, une éventuelle présence de documents en plusieurs langues a été recherchée. Apparemment, rien n’est jamais écrit ou traduit dans une langue étrangère, sauf un rapport spécial qui a été commandé par la C.N.D.P. lors du débat public sur le projet de la centrale électronucléaire Flamanville III13.

21Le sujet est délicat en France alors qu’il ne pose pas de problèmes dans des pays comportant plusieurs langues officielles. Au Canada, le site du Bureau d’Audiences Publiques sur l’Environnement (B.A.P.E.), organe qui a inspiré la création de la C.N.D.P, est bilingue.

22Si les procédés précédemment évoqués sont ouverts, de droit, aux étrangers, d’autres ne le sont que par la volonté des élus.

B – Une participation à certains procédés consultatifs dépendante de la volonté des élus

23Les divers outils de démocratie participative présentement évoqués ne sont ouverts aux étrangers que si les élus le décident, ce qui signifie clairement que rien ne les y oblige. Il s’agira d’évoquer ici deux catégories de conseils consultatifs et un procédé plus connu : les conseils de quartier.

1) Deux catégories de conseils consultatifs

  • 14 Article L. 1413-1 C.G.C.T. : “Les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitan (...)

24En premier lieu, il existe la commission consultative des services publics locaux. Elle est obligatoirement créée pour certains types de collectivité et permet aux usagers d’être informés et consultés sur les services publics exploités en régie ou confiés à un tiers par convention de délégation de service public14.

  • 15 J.-Y. Vincent, op. cit., p. 535.

25Parmi ses membres, doivent être présents des “représentants d’associations locales”. Ainsi, rien n’empêche qu’il y ait des représentants d’associations d’étrangers ou indirectement, des étrangers représentants d’associations locales intéressées par le sujet. Comme le remarque Jean-Yves Vincent : “Il incombe à la personne publique de trancher le délicat problème de la représentativité de ces associations. Son pouvoir en la matière est discrétionnaire. Elle n’est pas contrainte de considérer comme représentatives les associations d’étrangers ou à dominante étrangère (si tant est qu’elles existent) mais il pourra s’avérer de bonne politique de retenir des étrangers parmi les représentants des associations locales, ainsi que, pour celles-ci, de proposer des étrangers comme porte-parole de certaines catégories d’usagers”15.

  • 16 Il en est de même pour Bordeaux et Montpellier.
  • 17 http://www.niairie-toulouse.fr/VieMunicipale/deliberations/pdf/Delib/08-143.pdf

26En dépit de cette opinion, il convient de noter que la commission consultative des services publics locaux de la Ville de Toulouse n’accorde pas un accès aux associations représentant les étrangers16. En effet, selon les termes mêmes de la délibération no 4 du Conseil municipal du 4 avril 2008, les associations représentées sont des associations œuvrant notamment “en matière d’environnement”, “dans le domaine sportif”, “en matière culturelle”, “pour la protection de la Santé et de la Famille”, “à propos de la circulation et des usagers de la voie publique”, “pour les commerçants et artisans”, etc.17.

  • 18 Il existe notamment comme association de ce type : l’Association des Compatriotes du Henan en Europ (...)

27Cette occasion manquée peut surprendre en raison de l’entrée en fonction d’une nouvelle équipe municipale, soutenue par les principaux partis réclamant une participation accrue des étrangers à la vie municipale. Toutefois, il est possible qu’il y ait des étrangers responsables des diverses associations sélectionnées. Il se peut aussi, mais cela serait surprenant pour une commune de 440 000 habitants, qu’il n’y ait aucune association de ce type reconnue comme compétente ou fiable18.

  • 19 http://www.cliambety-metropole.fr/20-la-conunission-des-usagers.htm

28Autre exemple, qui aurait pu être avancé a contrario, est celui de la communauté d’agglomération de Chambéry, la commission comporte un nombre important de membres (140) dont 56 “habitants de l’agglomération qui ont souhaité participer aux travaux de la CCSPL à titre personnel” et 53 “représentants d’associations, de syndicats et d’organismes divers, qui interviennent au nom de leur structure”. La probabilité serait donc plus forte de voir siéger un étranger19. Cependant, l’administration de la communauté d’agglomération nous a précisé qu’aucun étranger n’avait souhaité y participer. Par cet exemple, comme avec d’autres, apparaît le peu d’intérêt que porte la quasi-totalité des étrangers à la démocratie locale participative à l’instar de la très grande majorité des nationaux.

  • 20 Art. L. 2143-2 C.G.C.T : “Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problèm (...)

29En second heu et alors que la création du premier conseil consultatif est prévue par la loi la création d’un “comité consultatif sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune” reste facultative20.

  • 21 L'adjectif “étranger” s’emploie aussi pour la non-appartenance à un groupe, une famille, une ville (...)

30L’intérêt de ce comité est qu’une grande souplesse est accordée à l’occasion de sa création. Il peut en effet comporter “notamment des représentants des associations locales”. Le conseil municipal est donc quasiment souverain pour déterminer les personnes qui siégeront dans ce conseil. Ainsi, il peut non seulement y avoir des habitants étrangers, mais aussi des Français ne résidant pas dans la commune, voire des étrangers résidant en dehors de la commune. Le dernier exemple serait une parfaite illustration de personnes doublement étrangères : au pays d’accueil et à la ville21.

  • 22 J.-Y. Vincent, op. cit.. p. 536
  • 23 Délibération du Conseil de Paris créant le conseil : http://www.paris.fr/portail/viewmultimediadocu (...)
  • 24 Par exemple, 22 % à Stains, 17 % à l’Ile-Saint-Denis (Seine-Saint-Denis).
  • 25 D'après le site internet de la Ville de Paris : “Ce conseil, présidé par le Maire de Paris est comp (...)
  • 26 Le Conseil des résidents étrangers lyonnais (apparemment en réelle activité, ce qui ne semble pas l (...)

31S’il peut y avoir des étrangers admis dans un comité sur un sujet déterminé, par exemple, la voirie, il peut y avoir un comité créé spécialement pour les résidents étrangers. J.-Y. Vincent mentionne le “Conseil de la citoyenneté des Parisiens non communautaires”22. Le Conseil de Paris justifie la création de ce comité : “La capitale compte 308 266 Parisiens étrangers au dernier recensement, soit 14,5 % de la population parisienne”23, pourcentage qui peut être bien plus élevé dans bien des communes en périphérie de la capitale24. Ce comité parisien des résidents étrangers comporte une particularité : il dispose d'un budget, au demeurant peu important25. D'autres communes ont mis en place ce type de conseil26.

  • 27 P. Mozol, La participation du public à la vie municipale, P.U.A.M., 2003, p. 255.
  • 28 Ibidem.

32Dans sa thèse, Patrick Mozol, considère que “le refus persistant de nombreux élus locaux à créer des commissions consultatives spécifiques aux étrangers s’explique en partie par le souci, présumé ou réel, d’assurer une politique de participation d’ensemble”. Les élus chercheraient ainsi à éviter un “cloisonnement et une marginalisation des immigrés” qui les priveraient “de toute possibilité de se fondre et de s’intégrer au reste de la population locale”27. Mais pour l’auteur, et son avis est pertinent, “l'argument est hypocrite. Il constitue parfois une excuse”28.

2) Les conseils de quartier

33Créés par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, bien que certaines communes aient mis en place bien avant ce type de conseils, les conseils de quartier ont plus ou moins réussi leur implantation. Porteurs d’espoir en matière de démocratie locale, ils peuvent permettre une meilleure adéquation des projets locaux avec les désirs des habitants. Ils sont un médium utile de communication entre les élus, les représentants d’associations ou d'habitants très actifs dans la vie de la cité et l’ensemble de la population.

34Pourtant les conseils de quartier sont souvent décriés. Les observateurs critiquent notamment leur opacité dans leur mode de fonctionnement et dans le choix de leurs membres. Certains membres de ces conseils se considèrent eux-mêmes comme inutiles faute de moyens matériels et financiers qui leur sont accordés. Les élus peuvent y voir une perte dans l’action municipale tant au niveau financier que temporel.

35Si les relations entre conseils de quartier et conseil municipal peuvent être bonnes et constructives, d’autres se résument dans l'opposition de deux structures : l’un, centre de contestation (et par cette voie, un vivier potentiel de futurs candidats à l’élection municipale suivante) l’autre, centre de rétention... d’informations.

  • 29 Art. L. 2143-1 C.G.C.T. : “Dans les communes de 80 000 habitants et plus, le Conseil municipal fixe (...)

36Quoi qu’il en soit le législateur a choisi de laisser aux communes une grande latitude pour les mettre en place. Si les conseils de quartier sont obligatoires pour les communes de 80 000 habitants et plus, ce qui peut paraître comme un travail fastidieux pour l’équipe municipale, il n’en reste pas moins qu’un Conseil municipal défavorable à ce procédé peut en faire une coquille vide29.

  • 30 La Charte des conseils de quartier de la Ville de Besançon, adoptée par le conseil municipal du 13 (...)
  • 31 http://www.rouen.fr/ficliiers/cdQcliartefonctioimement.ndf

37En ce qui concerne notre sujet, le meilleur moyen théorique pour permettre l’accès des étrangers aux conseils de quartier est d’en ouvrir l’accès à tous les habitants. C’est la solution choisie par la Ville de Besançon, tout comme celle de Rouen. A Besançon la “Charte des conseils de quartier”30, précise que “peuvent être candidats, tous les habitants justifiant d’un domicile dans le quartier et disposant de leurs droits, sans condition d’âge ni de nationalité”. Il faut toutefois noter que les “candidatures retenues sont validées par le Maire”, ce qui permet bien sûr l’exclusion des non-bisontins, mais aussi de Bisontins “dérangeants”. A Rouen, la Charte de fonctionnement des conseils de quartier précise que “Les conseils de quartier accueillent, pour une durée de trois ans, toute personne âgée d’au moins 16 ans (obligation d’une autorisation parentale entre 16 et 18 ans) qui concourt à la vie du quartier au titre de sa résidence (locataire ou propriétaire) ou de son activité (professionnelle, associative ou scolaire)”, à l’exclusion des élus locaux (deux élus de la majorité municipale sont toutefois “élus référents”)31.

38L’ouverture à tous est le meilleur moyen en apparence mais n’est pas toujours le plus efficace. En effet, il est probable que les étrangers osent moins que les Français participer à ces conseils. Sans pratiquer une “discrimination positive”, concept galvaudé ici, il serait peut-être utile de mettre des moyens supplémentaires pour faire participer les étrangers. Cette action n’est pas appréciée par certains, parce que la démocratie participative ne supposerait pas de recourir à ceux qui ne veulent pas participer.

  • 32 Les conseils de quartier ont souvent une appellation diverse, comme le montre l'exemple montpelliér (...)
  • 33 Voir le site de la mairie de Montpellier : http://www.inontnellier.fr/253-conseils-citoyensde-secte (...)

39En règle générale, les conseils de quartier sont ouverts à certaines associations, d'aucuns diraient les plus “dociles” ou les moins contestataires. A Montpellier, sept “Conseils Citoyens de secteur”32 sont ouverts aux “membres qui concourent à la vie du quartier, au titre de leur activité associative”. Comme pour les conseils consultatifs précédemment évoqués, des étrangers peuvent très bien être membres dirigeants d'une association. Par exemple, parmi les sept conseils de quartiers montpelliérains, une association est susceptible d'accueillir des étrangers : “L’Association des Franco-Marocains”, membre d'un Conseil Citoyen de secteur, celui de La Mosson33.

40Si l’ensemble des outils de démocratie locale précédemment évoqués est ouvert ou peut l’être aux étrangers, il n’en est pas de même pour les consultations et référendums locaux, lorsque les étrangers ne sont pas ressortissants communautaires.

II – UNE FERMETURE POUR LES ÉTRANGERS NON-RESSORTISSANTS D’UN ETAT MEMBRE DE L’UNION EUROPÉENNE AUX PROCÉDÉS LES PLUS OPÉRANTS DE LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE : L’EXEMPLE DES CONSULTATIONS ET RÉFÉRENDUMS LOCAUX

  • 34 La participation la plus efficace n’est probablement pas réalisée via les consultations et référend (...)

41Les procédés les “plus opérants” sont les consultations et référendums locaux parce qu’ils permettent une participation maximale34, à savoir une quasi obligation politique pour la consultation locale et une obligation juridique pour le référendum.

  • 35 L’expression “référendum local décisionnel” est redondante.

42La consultation locale, qui n’est qu’un procédé consultatif, doit être distinguée du référendum local. En effet, la consultation locale n’est, en droit, qu’une demande d’avis alors que le référendum local est décisionnel35 : il impose que le résultat de la votation soit suivi par l’assemblée délibérante.

43La consultation locale aurait toute sa place dans le paragraphe précédent. Toutefois, il ne faut pas omettre que, sauf exceptions notables, les élus suivent pratiquement toujours les résultats de la consultation locale, ce qui en fait littéralement un “quasi-référendum”. En outre, les citoyens, les élus et même parfois le juge, confondent les deux procédés.

44Afin de cerner au mieux l’exclusion des étrangers non communautaires des consultations et référendums locaux, il faut constater le concours des pouvoirs publics organisé à cette fin (A) bien que l’interdiction soit parfois contournée en pratique (B).

A – Le concours des pouvoirs publics pour interdire l’accès des étrangers non ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne aux consultations et référendums locaux

45Les pouvoirs publics s'unissent pour exclure les étrangers non communautaires des consultations et référendums locaux. Non seulement l’interdiction législative est expresse (1), mais elle est relayée par un contrôle préfectoral ferme bien qu’évolutif (2) et par une jurisprudence claire (3).

1) Une interdiction législative expresse

  • 36 Voir, entre autres, l’intervention du député J.-P. Blazy, J. O., Débats, Assemblée nationale, 3ème (...)

46L’intention du législateur est claire en ce qui concerne les personnes habilitées à participer au scrutin en dépit des souhaits développés par certains parlementaires lors des débats précédant le vote36.

47En ce qui concerne le référendum local, l’article L. 1112-11 du C.G.C.T. énonce explicitement que : “Seuls peuvent participer au scrutin les électeurs de nationalité française inscrits, dans les conditions prévues par les articles L. 30 à L. 40 du code électoral, sur les listes électorales de la collectivité territoriale ayant décidé d’organiser le référendum et, pour un référendum local décidé par une commune, les ressortissants d’un Etat membre de l’Union européenne inscrits, dans les conditions prévues aux articles L 227-1 à L 227-5 du même code, sur les listes électorales complémentaires établies pour les élections municipales”.

48La situation est identique pour la consultation locale, puisque l’article L. 1112-22 du C.G.C.T. renvoie à l’article L. 1112-11 du C.G.C.T.

  • 37 En revanche, il y a eu une tentative de consultation départementale, voir TA Pau Ord., 27 septembre (...)
  • 38 Article L. 1112-15 du C.G.C.T., alinéa 2nd : “La consultation peut être limitée aux électeurs d'une (...)

49Ainsi, il apparaît que les étrangers communautaires sont eux aussi exclus des consultations et référendums départementaux et régionaux. Ceci pourrait paraître une faille dans notre raisonnement. En réalité, c’est une micro fêlure puisqu’il n’y a pas eu de consultation ou de référendum au niveau départemental ou régional depuis leur légalisation37. Pour le référendum local, cette absence de pratique est accentuée notamment par le fait qu’un référendum local, à l’inverse de la consultation locale, ne peut être limité à une partie de la collectivité territoriale organisant le référendum38. Cette impossibilité restreint les projets susceptibles d’être soumis à un référendum départemental ou régional. En effet, il ne sera pas évident de trouver un projet susceptible d’intéresser l’ensemble des électeurs d’un département, a fortiori d'une région, surtout compte tenu de leurs périmètres incohérents.

  • 39 En revanche, un E.P.C.I. ne peut organiser un référendum local.

50Par ailleurs, les étrangers non ressortissants d’un pays membre de l’Union européenne sont exclus d’une consultation organisée par un établissement public de coopération intercommunale39. En effet, le premier alinéa de l’article L. 5211-49 du C.G.C.T. énonce que “les électeurs des communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale peuvent être consultés sur les décisions que l'organe délibérant ou le président de cet établissement sont appelés à prendre pour régler les affaires de la compétence de l’établissement”. En revanche, puisque les étrangers communautaires, sont électeurs des communes, il n’y aurait aucune cohérence à les exclure de cette votation.

51Une fois l’interdiction éventuellement non respectée par les élus, un contrôle préfectoral adéquat s’avère indispensable.

2) Un contrôle préfectoral ferme mais évolutif

  • 40 Contra, E.-P. Guiselin, Développement urbain durable et référendum local, JCP, Administrations et C (...)
  • 41 Le 16 décembre 2006, une délibération du Conseil municipal de Castanet-Tolosan porte décision d'org (...)

52En matière de consultation ou de référendum, le contrôle du préfet est parfois absent ou défaillant40. A titre d’exemple, la consultation locale organisée par la commune de Castanet-Tolosan (Haute-Garonne) a pu se réaliser, le 21 janvier 2007, alors qu’elle semble bien porter sur une compétence de la communauté d’agglomération du SICOVAL, à savoir le transport urbain41.

  • 42 Par une délibération du 29 février 1996, le Conseil municipal a décidé d'organiser une consultation (...)
  • 43 Par une délibération du 14 novembre 2001, le Conseil municipal a adopté les principes et modalités (...)
  • 44 Consultation réalisée le 29 septembre 2002 à propos de l'adhésion de chacune des communes à une com (...)

53A l’inverse, le contrôle préfectoral est bien plus ferme lorsque l’irrégularité porte sur l’inclusion des étrangers non communautaires parmi les personnes pouvant participer au scrutin. Ceci s’explique par le fait qu’il s’agit ici d’un domaine sensible et plus médiatisé. Des consultations locales, projetées ou réalisées ont déjà permis, par le passé, aux étrangers de pouvoir voter. Lorsque les communes de Chelles42 (Seine-et-Marne), Vitry-sur-Seine43 (Val-de-Marne). L’Ile-Saint-Denis et Stains44 (Seine-Saint Denis) ont organisé ou tenté d'organiser une consultation locale portant sur des sujets divers, le préfet a déféré au juge administratif les délibérations litigieuses.

  • 45 Et même pour toutes les élections dans les communes de Stains et Saint-Denis. Michel Verpeaux remar (...)
  • 46 Une demande de renseignement concernant un éventuel déféré pour les trois dernières communes a été (...)

54En outre, des votations ont non seulement permis aux étrangers de voter mais ont concerné directement la place des étrangers dans la démocratie locale, ici représentative. En effet, six communes de Seine-Saint-Denis (Saint-Denis. Stains. La Courneuve. Le Blanc-Mesnil. Bobigny, et Aubervilliers) et une des Hauts-de-Seine (Gennevilliers) ont organisé une votation sur le droit de vote et d’éligibilité des résidents étrangers aux élections locales45. Il semblerait que le préfet ait déféré les délibérations pour les quatre premières communes séquano-dionysiennes et pour Gennevilliers46.

  • 47 CE 28 décembre 2007, Commune de Clichy-la-Garenne, ccl. Séners F., B.J.C.L., 2008, no 2, p. 145, no (...)

55Toujours sur le même objet, le Conseil municipal de Clichy-la-Garenne (Hauts-de-Seine) a adopté le 24 octobre 2006, une délibération particulière dont le libellé est un “vœu pour l’organisation d’un référendum sur la question du droit de vote et d’éligibilité des étrangers extracommunautaires aux élections locales”47.

  • 48 Suite au refus d'une commune de mentionner son nom, la reproduction de la lettre du préfet est main (...)
  • 49 “Enfin, un référendum local est une consultation démocratique. La démocratie se caractérise par le (...)

56Face à ces votations permettant la participation des étrangers ou portant directement sur le droit des étrangers, certains préfets ont parfois manifesté, sans détour, un réel agacement. Les communes de X. et Y. ont organisé illégalement un référendum local et une consultation locale. Dans les deux courriers informant les maires de deux communes d’une saisine du tribunal administratif48, le préfet ne modère pas ses propos49.

  • 50 Alors que figure l’article L. 2121-29 du C.G.C.T. dont l’alinéa 1er dispose que “Le conseil municip (...)

57En dépit de la fermeté apparente du contrôle préfectoral, une certaine souplesse point depuis la légalisation du référendum local. En effet, le préfet semble moins déférer les consultations locales portant sur le droit de vote des étrangers, bien que ces dernières soient toutes aussi illégales. A titre d’exemple, la commune de Bobigny avait souhaité organiser un référendum local portant sur le droit de vote des étrangers par une délibération du 22 juin 2006. Compte tenu d’un déféré préfectoral et d'une suspension de la délibération par le tribunal administratif, une nouvelle délibération, du 5 octobre 2006, annule et remplace la précédente et porte décision d'organiser une consultation locale. La délibération ne mentionne pas dans ses visas les articles relatifs à la consultation locale50 mais le conseil municipal entend organiser une “large consultation locale du 6 au 12 novembre 2006, ouverte à tout citoyen, habitant, travaillant ou étudiant à Bobigny sur les mêmes questions à savoir :

  1. Etes-vous favorable au droit de vote des étrangers non communautaires résidant dans notre ville lors des élections locales ? OUI/NON

  2. Etes-vous favorables au droit de vote des étrangers résidant dans notre ville pour toutes les élections ? OUI/NON”.

58Cette consultation illégale par son objet et aussi par le fait qu’elle soit étalée sur plusieurs jours, ne sera pas empêchée par le préfet. Cette souplesse vient peut-être du fait qu’une consultation locale est considérée comme plus “inoffensive”, puisqu’elle n’est, en droit, qu’une demande d’avis”.

3) Une jurisprudence claire

59Compte tenu de la clarté dont a fait preuve le législateur, il n’est guère étonnant que le juge soit en parfaite symbiose avec le législateur.

  • 51 T.A. Versailles, 23 juillet 1996, Préfet de Seine-et-Mane, Melle Philippon c/ Commune de Chelles.

60Une des premières jurisprudences, pourtant passée relativement inaperçue, est un jugement du Tribunal administratif de Versailles rendu le 23 juillet 199651. Saisi par un particulier et par le préfet de Seine-et-Marne, le tribunal annule, sans surprise, les délibérations litigieuses : “Considérant qu'il résulte des termes mêmes de l'article L. 2142-1 du code des collectivités territoriales que seuls les électeurs de la commune peuvent être consultés dans les conditions prévues par ce texte ; qu'en vertu des dispositions de l'article 3 de la constitution du 4 octobre 1958 et de l'article 2 du code électoral sont électeurs les Français et Françaises âgés de 18 ans accomplis ; qu'ainsi les requérants sont fondés à soutenir que la délibération attaquée du 29 février 1996 organisant une consultation de la population le 9 juin suivant est entachée d'illégalité puisqu'elle étend la qualité d’électeur aux mineurs de 16 ans et aux étrangers âgés de plus de 16 ans et domiciliés dans la commune depuis au moins 5 ans ; [...]”.

  • 52 Il faudra attendre la loi organique du 1er août 2003 (référendum) et la loi du 13 août 2004 (consul (...)
  • 53 “Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne si (...)

61En faisant référence à l’article 3 de la Constitution française, alors que rien ne l’y obligeait, le juge commet indirectement une maladresse. Certes, le régime entourant la consultation locale, légalisée depuis la loi du 6 février 1992, ne comportait pas de disposition permettant la participation des étrangers communautaires aux consultations locales52. Toutefois, le jugement étant rendu en 1996, la Constitution comportait déjà l’article 88-353. L’étranger communautaire se retrouvait devant une situation cocasse : il pouvait voter aux élections municipales mais pas à une simple consultation. C’est comme s’il pouvait concourir à un marathon mais pas à une promenade dominicale.

62Néanmoins, cette maladresse du juge est due en fait à la théorie de la “loi-écran” : la loi du 6 février 1992 faisait écran au principe de l’article 88-3 de la Constitution.

63Saisi en référé, le juge n’hésite pas à prononcer la suspension de la délibération portant décision d’organiser une consultation locale ouverte aux étrangers non-communautaires :

  • 54 T.A. Melun Ord., 8 janvier 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, Quinzaine jur (...)

“Considérant que l’article L. 2142-1 du code général des collectivités territoriales dispose : “Les électeurs de la commune peuvent être consultés sur les décisions que les autorités municipales sont appelées à prendre pour régler les affaires de la compétence de la commune [...] qu’il résulte de ce texte que lorsque le conseil municipal envisage la consultation susvisée seuls les électeurs de la commune sont autorisés à donner leur avis ; que ne peuvent être regardées comme électeurs que les personnes remplissant les conditions figurant aux articles L. 9 et suivants du code électoral ; que, notamment, les personnes de nationalité étrangère ne peuvent être regardées comme des électeurs au sens des dispositions précitées54.

  • 55 TA Melun, 4 juillet 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, req. no 01-5205.
  • 56 En effet, l'objet même du référendum, à savoir le droit de vote et l’éligibilité des résidents étra (...)

64Lors du jugement sur le fond du déféré préfectoral opposé à la commune Vitry-sur-Seine55, ce n’est qu’une erreur procédurale commise par la préfecture de Seine-Saint-Denis (cette dernière avait déposé des conclusions nouvelles après l’expiration du délai de recours contentieux) qui entraîne un rejet du déféré, empêchant le juge du fond de se prononcer sur la violation de l’illégalité du corps électoral en question. Dans l’affaire opposant le préfet de Seine-Saint-Denis à la commune de Saint-Denis, le Tribunal administratif, statuant sur le fond, réalise une économie de moyens en ne se prononçant que sur l’incompétence de la commune56.

65Si l’action des pouvoirs publics est certaine pour contenir l’accès des étrangers aux scrutins locaux, les élus cherchent parfois à la contourner.

B – Une interdiction parfois contournée par les élus

66L’imagination de certains élus est bien plus fertile que le carcan juridique entourant les consultations et référendums locaux. Certains élus se sont employés à réaliser des sortes de “votations” s’éloignant du régime des consultations et référendums locaux (1). En outre, peu importe l’interdiction opposée par les pouvoirs publics, les élus ont tendance à maintenir la votation illégale, adoptant ainsi une stratégie discutable (2).

1) Une “votation” s’éloignant d’une consultation ou d’un référendum

67Autant les maires des petites communes se retrouvent quelque peu désemparés devant la complexité du droit des consultations et référendums locaux, autant certains élus trouvent d’autres méthodes de démocratie participative qui ressemblent à des votations. Par exemple, certaines communes utilisent les fameuses “enveloppes T”. D’autres laissent plusieurs jours aux électeurs pour pouvoir aller voter. D’autres augmentent le nombre de bureaux de vote par les locaux des divers services publics locaux ou utilisent des urnes itinérantes. Pour éviter le déféré préfectoral, une technique consiste à ne pas mentionner les articles du code général des collectivités territoriales relatifs aux consultations et référendums locaux dans les visas des délibérations portant décision d'organiser ce type de procédé. Cela ne rend pas l’opération légale pour autant, mais cela a le mérite de montrer que l’opération n’a pas la prétention d'être une consultation ou un référendum stricto sensu.

68En conséquence, les élus risquent d'utiliser ainsi des armes de distraction massive. Si certaines règles entourant la consultation et le référendum locaux sont précautionneuses, d’autres sont imposées par le bon sens même.

69Toutefois, il ne faudrait pas tomber dans une suspicion systématique à l’encontre des élus. Après tout, et ce fut un débat à chaque légalisation des consultations et référendums locaux, les élus sont parfois les mieux placés pour adopter des modes adéquats de consultation de la population.

70Par exemple, à Givors (Rhône), la municipalité a choisi de consulter les électeurs, les résidents secondaires, les étrangers et même les entreprises (via une urne spécifique) à propos de l’adhésion à la communauté urbaine du Grand Lyon. Le vote pouvait se faire en octobre 2005 par correspondance ou dans les bureaux de vote, sur trois jours, mais à des horaires réduits.

  • 57 Si le terme “consultation” est entendu en temps que “consultation-votation”, c'est une erreur car l (...)
  • 58 Lettre du maire qui nous a été adressée, datée du 6 avril 2006.

71Bien qu’il soit bienvenu de consulter l’ensemble de la population pour une décision si importante, le maire était parfaitement conscient de la “ruse” pour éviter le déféré préfectoral : “Le terme de referendum ne s’applique pas strictement à ce cas d’espèce car le Conseil municipal a décidé à l'unanimité d’associer l’ensemble de la population, étrangers non communautaires compris. [...] La loi électorale et la Constitution française n'autorisent pas une collectivité à organiser un “référendum” de ce type. Le terme de consultation a donc été privilégié57 pour ne pas voir le vote annulé [sic] par le préfet lors de son contrôle de légalité des actes du Conseil municipal. Je milite personnellement depuis longue date pour la reconnaissance du droit de vote aux étrangers qui participent au même titre que les Françaises et les Français à la vie de la collectivité”58.

  • 59 T.A. Melun Ord., 8 janvier 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, Quinzaine jur (...)
  • 60 Le Parisien, 22 novembre 2002. L'emploi des expressions “référendum d'initiative locale”, (à savoir (...)

72A Vitry-sur-Seine, une consultation locale sur l’opportunité de créer une police municipale est organisée le 23 janvier 2002, après plusieurs contentieux59, et toujours via une technique juridiquement douteuse : “Si les élus de la majorité ont préféré le principe d’une “consultation” à celui de “référendum”, c’est tout simplement pour contourner les contraintes légales attachées au référendum d’initiative locale”60.

  • 61 A Vitry-sur-Seine, le préfet a bien déféré la délibération du 14 novembre 2001 portant décision d'u (...)

73Pourtant dans les deux cas, le préfet aurait pu déférer la délibération portant décision de cette “consultation”61 Le problème, pour le préfet, est que non seulement, il aurait attisé un conflit politique avec la commune, mais il aurait pu se retrouver en face de communes qui persistent à organiser la votation.

2) Un maintien stratégiquement discutable de la votation

  • 62 M. Verpeaux, “Du bon et du mauvais usage des référendums locaux”, note T.A. Cergy-Pontoise, 13 janv (...)

74Le fait de maintenir la votation alors qu’une suspension ou une annulation de la délibération vient d’être prononcée est un acte juridiquement répréhensible. Lorsque la commune de Saint-Denis a maintenu sa consultation. Michel Verpeaux considère à juste titre et par un euphémisme, que cela “ne rend cependant pas service au principe du respect des décisions de justice”62.

75Toutefois, si le maintien de la votation est juridiquement condamnable, il peut être a priori politiquement adroit. Les élus ont justifié ce maintien pour trois raisons.

  • 63 Libération, 30 septembre 2002. C’est un peu la même ambition qu'a eue le maire de Bègles, Noël Mani (...)

76La première est qu’il est nécessaire, selon eux, que certaines communes soient avant-gardistes en la matière. Il s’agirait en fait de susciter un débat, qui dépasse parfois le cadre local. Le maire de l’Ile-Saint-Denis. Michel Bourgain, avait justifié le maintien de la consultation en affirmant que “faire du concret, c’est relancer le débat63

77La seconde vient du fait qu’une simple consultation n’a aucune conséquence juridique. Le débat de la coexistence de la consultation et du référendum se retrouve ici. Ne faudrait-il pas assouplir le régime juridique de la consultation locale afin que les pouvoirs publics contrôlent avec le plus de fermeté le référendum local ?

  • 64De toute façon, le préfet ne peut pas nous envoyer les CRS pour nous en empêcher [...] on la [la c (...)
  • 65 L'action du préfet eut l'effet d'une caisse de résonance qui finalement facilita la communication d (...)

78La troisième raison est plus dissimulée par les élus. En réalité, si les élus maintiennent la votation, c’est notamment pour que les médias continuent à s’intéresser ou s’intéressent davantage à la votation. Après l’annulation des trois délibérations portant décision de consulter les habitants de trois communes à propos de la réouverture du tunnel sous le Mont-Blanc aux poids lourds par le Tribunal administratif de Grenoble, le 16 août 2001, les maires des communes de Chamonix, Les Houches et Servoz (Haute-Savoie) n’ont pas changé d’avis64. Cette poursuite du mouvement ne fera qu’amplifier la médiatisation de la consultation, médiatisation commencée dès le déféré préfectoral65.

  • 66 Le Parisien a consacré à cette affaire de nombreux articles, de même que certains quotidiens nation (...)

79L’exemple haut-savoyard ne concerne pas directement notre sujet. Néanmoins, quel que soit le thème de la votation réalisée ou projetée, légale ou illégale, les élus recherchent une médiatisation. Ils y parviennent très fréquemment, les votations locales étant des “attractions journalistiques”. A Vitry-sur-Seine, la votation a atteint un niveau élevé de médiatisation, non seulement parce que les étrangers pouvaient voter, mais parce que le projet en question (l’installation d'une police municipale) était soutenu par un Conseil municipal dont la majorité des membres provient du Parti Communiste Français66.

80Malgré tout, cette stratégie politique comporte une importante lacune. En l’occurrence, lors des divers scrutins auxquels les étrangers ont participé, il a été constaté une participation plus symbolique qu’effective.

81Par exemple, à l’Ile-Saint-Denis, à peine 250 étrangers se sont inscrits alors qu’ils représentent 17 % des 6 800 habitants. A Stains. 1 500 étrangers se seraient inscrits grâce au travail de vacataires allant convaincre les résidents étrangers, à leur domicile pour s’inscrire.

  • 67 200 étrangers à peine se sont pourtant inscrits.

82Quelle peut être l’explication de ce peu d’engouement ? Certains élus considèrent que les étrangers, lorsqu’ils sont en situation irrégulière, craignent le fait que la préfecture prenne connaissance de l'adresse de leur domicile. C’est pour cette raison que la commune de Vitry-sur-Seine avait précisé qu’elle procéderait à la destruction de la liste spéciale des “électeurs”67.

  • 68 Aubervilliers (le 24/06/2006 - 10,29 % de participation), Le Blanc Mesnil (18/06/2006 - 11,3 %), Vi (...)

83Du fait que le vote des étrangers n’ait pas été comptabilisé à part, il faut constater que la participation de l’ensemble des “électeurs” a été assez faible et en deçà des résultats constatés pour d’autres votations locales. La participation a en effet varié entre 10 et 36 %, le taux de participation étant toutefois plus élevé dans certaines communes que le taux constaté lors du référendum sur le quinquennat68.

84Ainsi, le principal obstacle rencontré par les étrangers est en fait le même que celui rencontré par les Français : un manque d’intérêt pour la démocratie participative et ce, pour tous ses procédés.

85Il ne faut pas non plus méconnaître le fait que les étrangers, surtout non-communautaires, subissent des inégalités supplémentaires dans l’accès à la démocratie participative. Mais outre une amélioration de quelques règles de droit, il est primordial qu'apparaisse une culture de la participation de tous les habitants, qui est, convenons-en, une culture plutôt inconnue en France. Qu’il soit français ou étranger, l’habitant va devoir fortement s’impliquer pour atténuer le carcan qu’est la démocratie représentative locale.

Notes

1 Or le problème s’accentue du fait que chaque auteur définit aussi ses diverses notions et affirme que les autres les confondent.

2 Y. Jégouzo, “Principe et idéologie de la participation”, in Pour un droit commun de l'environnement, Mélanges M. Prieur. Dalloz, Paris, 2007, p. 584.

3 “L'information doit remplir un certain nombre de critères : elle doit être transparente, complète, plurielle, précise et interactive”, B. Ménelet, “Les réalités de la démocratie participative dans l'aménagement et l’équipement du territoire : les apports de la loi “démocratie de proximité””, R.D.P., 2004, p. 730.

4 En effet, l’article 7 de la Charte de l’environnement en disposant que “Toute personne a le droit, dans tes conditions et les limites définies par la toi, d'accéder aux informations relatives à l'environnement détenues par tes autorités publiques et de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement” ne vise pas uniquement les Français.

5 Il serait non seulement maladroit d'un point de vue politique que des élus interdisent l’accès aux étrangers à une réunion publique mais une telle interdiction serait une violation de la liberté de réunion, si on conçoit cette dernière comme une liberté d'organiser une réunion ou d’y participer. Le Conseil constitutionnel a précisé que “si le législateur peut prendre à l'égard des étrangers des dispositions spécifiques, il lui appartient de respecter les libertés et droits fondamentaux de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République”, DC no 1993-325 du 13 août 1993 relative à la loi concernant les conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France.

6 C’est la Commission Nationale du Débat Public (C.N.D.P.), autorité administrative indépendante composée de 21 membres (parlementaires, élus locaux, représentants d’associations de protection de l’environnement agréées, magistrats, etc.), qui va décider si un débat public doit être organisé sur un projet.
Un site internet national (http://www.debatpublic.fr/) permet au citoyen de savoir si un débat public a lieu près de chez lui et propose un accès à toute la documentation établie par le maître d’ouvrage. C'est d'ailleurs le site internet particulier créé lors de chaque débat qui semble susciter le plus d’intérêt.

7 J.-F. Struillou, “La concertation de l’article L. 300-2 du code de l'urbanisme à l'épreuve du droit”, in Perspectives du droit public, Etudes offertes à J.-C. Helin, Litec, 2004, p. 491.

8 Pour l'enquête publique, l’article L. 123-3 du Code de l’environnement dispose que “L’enquête mentionnée à l'article L. 123-1 a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, postérieurement à l'étude d'impact lorsque celle-ci est requise, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous éléments nécessaires à son information”.
Pour le débat public, l'article L. 121-1 du Code de l’environnement dispose que “La Commission nationale du débat public, autorité administrative indépendante, est chargée de veiller au respect de la participation du public au processus d'élaboration des projets d'aménagement ou d'équipement d'intérêt national de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories d'opérations dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, dès lors qu'ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l'environnement ou l'aménagement du territoire”.

9 Article L. 300-2 du Code de l’urbanisme : “I - Le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale délibère sur les objectifs poursuivis et sur les modalités d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées dont les représentants de la profession agricole, avant :
a) Toute élaboration ou révision du schéma de cohérence territoriale ou du plan local d'urbanisme ;
b) Toute création, à son initiative, d'une zone d'aménagement concerté ;
c) Toute opération d'aménagement réalisée par la commune ou pour son compte lorsque, par son importance ou sa nature, cette opération modifie de façon substantielle le cadre de vie ou l'activité économique de la commune et qu'elle n'est pas située dans un secteur qui a déjà fait l'objet de cette délibération au titre du a) ou du b) ci-dessus. Un décret en Conseil d’Etat détermine les caractéristiques des opérations d'aménagement soumises aux obligations du présent alinéa”.

10 “Parce que la question de la nationalité des pétitionnaires n'est jamais abordée et que de toute manière elle n'a pas d'incidence juridique, aucune donnée ne permet de mesurer l'implication de la population étrangère dans les enquêtes et débats publics”, J. Y. Vincent. “Les étrangers et la démocratie locale”, in Etudes offertes à J.-C. Helin, Litec, 2004. p. 534.

11 En tant que commissaire enquêteur et pour avoir participé à plusieurs débats publics, nous nous limiterons à ces deux procédés. Néanmoins, les réflexions qui vont être faites semblent valables pour la concertation préalable en matière d'urbanisme, à partir du moment où cette concertation prévoit une réunion, une rencontre, la mise à disposition d'un registre, etc.

12 Il semblerait qu'un étranger puisse devenir commissaire-enquêteur à condition que la commission départementale d'aptitude aux fonctions de commissaire-enquêteur l'inscrive sur la liste d'aptitude des commissaires-enquêteurs. En effet, aucune condition de nationalité n’est posée par les articles D. 123-34 à D. 123-43 du code de l’environnement. Si une commission rejetait la candidature d'une personne uniquement en raison de sa nationalité, un recours serait possible devant le tribunal administratif et devrait permettre une annulation pour erreur de droit. Un refus d'inscription, ou de réinscription, est susceptible en effet d'un recours pour excès de pouvoir ; voir par exemple CAA Bordeaux, 15 novembre 2007, M. X., req. no 05BX00313 : “Considérant qu'il ressort des pièces du dossier ; et notamment de la décision contestée, que la candidature de M. X a été écartée aux motifs notamment que l'intéressé manquait de rigueur dans la rédaction des rapports qu'il produisait et manquait d’impartialité ainsi que d’ouverture d’esprit sur les préoccupations d’environnement ; que, compte tenu de leur nature, ces carences, qui ne sont pas sérieusement contestées, ont pu fonder sans erreur manifeste d’appréciation la décision de la commission départementale refusant ta réinscription de M. X sur la liste départementale”.

13 Il s’agit en fait d'une expertise complémentaire, dans laquelle les annexes ont été laissées en anglais, mais ce bilinguisme est logique vu le sujet traité par les experts : “Accès à l'information sur la sécurité nucléaire dans une sélection de pays occidentaux”, Y. Schneider, Y. Marignac et F. Drouet.

14 Article L. 1413-1 C.G.C.T. : “Les régions, les départements, les communes de plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants créent une commission consultative des services publics locaux pour l'ensemble des services publics qu'ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu'ils exploitent en régie dotée de l'autonomie financière. Les établissements publics de coopération intercommunale dont la population est comprise entre 20 000 et 50 000 habitants peuvent créer une commission consultative des services publics locaux dans les mêmes conditions.
Cette commission, présidée par le maire, le président du Conseil général, le président du Conseil régional, le président de l'organe délibérant, ou leur représentant, comprend des membres de l'assemblée délibérante ou de l'organe délibérant, désignés dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, et des représentants d'associations locales, nommés par l'assemblée délibérante ou l'organe délibérant. En fonction de l'ordre du jour, la commission peut, sur proposition de son président, inviter à participer à ses travaux, avec voix consultative, toute personne dont l'audition lui paraît utile ;
La majorité des membres de la commission peut demander l'inscription à l'ordre du jour de toute proposition relative à l'amélioration des services publics locaux
[...]”.

15 J.-Y. Vincent, op. cit., p. 535.

16 Il en est de même pour Bordeaux et Montpellier.

17 http://www.niairie-toulouse.fr/VieMunicipale/deliberations/pdf/Delib/08-143.pdf

18 Il existe notamment comme association de ce type : l’Association des Compatriotes du Henan en Europe, l’Access Japan Association, PAPRIKA 31, l’Americans In Toulouse, l’Afro 31, l’Association des Camerounais de Toulouse et de la Région Midi-Pyrénées, l’Association Toulouse-CEI, Maison Vietnam, Persepolis, etc.

19 http://www.cliambety-metropole.fr/20-la-conunission-des-usagers.htm

20 Art. L. 2143-2 C.G.C.T : “Le conseil municipal peut créer des comités consultatifs sur tout problème d'intérêt communal concernant tout ou partie du territoire de la commune. Ces comités comprennent des personnes qui peuvent ne pas appartenir au conseil, notamment des représentants des associations locales. Sur proposition du maire, il en fixe la composition pour une durée qui ne peut excéder celle du mandat municipal en cours. Chaque comité est présidé par un membre du conseil municipal, désigné par le maire. Les comités peuvent être consultés par le maire sur toute question ou projet intéressant les services publics et équipements de proximité et entrant dans le domaine d'activité des associations membres du comité. Ils peuvent par ailleurs transmettre au maire toute proposition concernant tout problème d'intérêt communal pour lequel ils ont été institués”.

21 L'adjectif “étranger” s’emploie aussi pour la non-appartenance à un groupe, une famille, une ville ou une entreprise.

22 J.-Y. Vincent, op. cit.. p. 536

23 Délibération du Conseil de Paris créant le conseil : http://www.paris.fr/portail/viewmultimediadocument?multimediadocument-id=32252

24 Par exemple, 22 % à Stains, 17 % à l’Ile-Saint-Denis (Seine-Saint-Denis).

25 D'après le site internet de la Ville de Paris : “Ce conseil, présidé par le Maire de Paris est composé de 45 hommes et 45 femmes non ressortissants de pays appartenant à l'Union Européenne, désignés sur une base paritaire, en tenant compte de la diversité des zones géographiques d'origine, des arrondissements de résidence et des milieux socioprofessionnels. Le bureau du conseil est composé de 13 membres, élus chaque année. Le conseil dispose d'un budget annuel de 76 000 euros. Il comprend 8 commissions thématiques (accès aux droits fondamentaux, affaires sociales, coopération internationale, développement économique et formation, information et communication, jeunes culture et éducation, qualité de vie, égalité femmes hommes)” voir http://www.paris.fr/portail/accueil/Portal.lut?pageid=8079&documenttypeid=5&documentid=26064&portletid=18625

26 Le Conseil des résidents étrangers lyonnais (apparemment en réelle activité, ce qui ne semble pas le cas de certains conseils), le Conseil nantais de la citoyenneté des étrangers, le Conseil consultatif des résidents étrangers grenoblois (créé parmi les premiers en 2000), le Conseil consultatif des citoyens étrangers de Saint-Denis (dont les membres sont “proposés par les trois listes ayant obtenu des élus au conseil municipal et répartis de manière proportionnelle par rapport aux résultats de chaque liste”, voir le site internet de la mairie http://www.ville-saint-denis.fr/isp/site/Portal.jsp?pageid=402), et le Conseil des citoyens étrangers de Clichy-la-Garenne. A Toulouse, un “Conseil toulousain des résidents étrangers (hors Union Européenne)” fut présenté le 17 novembre 2008.
Encore une fois, ces conseils sont très divers dans leur organisation et dans leur fonctionnement, ce qui est logique compte tenu de la liberté de manœuvre dont dispose le conseil municipal au moment de la création du comité.

27 P. Mozol, La participation du public à la vie municipale, P.U.A.M., 2003, p. 255.

28 Ibidem.

29 Art. L. 2143-1 C.G.C.T. : “Dans les communes de 80 000 habitants et plus, le Conseil municipal fixe le périmètre de chacun des quartiers constituant la commune.
Chacun d'eux est doté d'un conseil de quartier dont le conseil municipal fixe la dénomination, la composition et les modalités de fonctionnement.
Les conseils de quartier peuvent être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à l'élaboration, à la mise en œuvre et à l'évaluation des actions intéressant le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville.
Le conseil municipal peut affecter aux conseils de quartier un local et leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement.
Les communes dont la population est comprise entre 20 000 et 79 999 habitants peuvent appliquer les présentes dispositions. Dans ce cas, les articles L. 2122-2-1 et L. 2122-18-1 s'appliquent”.

30 La Charte des conseils de quartier de la Ville de Besançon, adoptée par le conseil municipal du 13 décembre 2001, est consultable sur ce site internet : http://www.besancon.fr/index.php?p=440&art_id= 1091

31 http://www.rouen.fr/ficliiers/cdQcliartefonctioimement.ndf

32 Les conseils de quartier ont souvent une appellation diverse, comme le montre l'exemple montpelliérain. A Grenoble, par exemple, ce sont des “Unions de Quartier”.

33 Voir le site de la mairie de Montpellier : http://www.inontnellier.fr/253-conseils-citoyensde-secteur.htm

34 La participation la plus efficace n’est probablement pas réalisée via les consultations et référendums locaux. En effet, l'électeur ne fait que répondre à une question. Toutefois, son pouvoir est réel. Par ailleurs, la meilleure participation est sûrement le droit de vote aux élections locales. C’est une participation à la démocratie représentative qui va faire l'objet d'une autre contribution dans ce colloque.

35 L’expression “référendum local décisionnel” est redondante.

36 Voir, entre autres, l’intervention du député J.-P. Blazy, J. O., Débats, Assemblée nationale, 3ème séance du 15 juillet 2003, p. 7649.

37 En revanche, il y a eu une tentative de consultation départementale, voir TA Pau Ord., 27 septembre 2005, Préfet du Gers c/Département du Gers, Environnement, Novembre 2005. p. 32.

38 Article L. 1112-15 du C.G.C.T., alinéa 2nd : “La consultation peut être limitée aux électeurs d'une partie du ressort de la collectivité, pour les affaires intéressant spécialement cette partie de la collectivité”. Contra, J.-M. Notarianni, “Le référendum local : outil de démocratie directe et outil politique”, R.G.C.T., no 44, 2008, p. 90. Or, un référendum local partiel semble bien impossible, voir M. Verpeaux, “Référendums et consultations propres à certaines collectivités territoriales”, R.L.C.L., no 4, juillet/août 2005, p. 48 et F. Connétable, “Acte II de la décentralisation, scène 3 (1) : Le référendum local”, R.R.J., 2004. p. 1863.

39 En revanche, un E.P.C.I. ne peut organiser un référendum local.

40 Contra, E.-P. Guiselin, Développement urbain durable et référendum local, JCP, Administrations et Collectivités Territoriales, no 44-45, 30 octobre 2006, p. 1416

41 Le 16 décembre 2006, une délibération du Conseil municipal de Castanet-Tolosan porte décision d'organiser une consultation des électeurs sur un plan de transports publics urbains. Les électeurs de la commune sont invités à participer à une consultation locale en répondant à la question : “Dans la perspective du prolongement de la ligne B du métro jusqu'à Labège-Innopole, souhaitez-vous que soit privilégiée une jonction directe de transports en commun entre Castanet-Tolosan et le terminus du métro et que cela soit inscrit dans le prochain plan de déplacement urbain de l'agglomération toulousaine ?”.
Personne ne peut nier le fait que cette question concerne un sujet intéressant au premier chef les habitants de cette commune. Toutefois, en portant sur un problème de transport urbain, c’est la communauté d'agglomération dont est membre la commune qui est compétente en la matière comme l'impose l'article L. 5216-5 du C.G.C.T.

42 Par une délibération du 29 février 1996, le Conseil municipal a décidé d'organiser une consultation le 9 juin 1996 à propos d'un projet d'aménagement d'un quartier. Les mineurs de seize ans et les majeurs étrangers qui habitent la commune depuis 5 ans pouvaient s’inscrire sur une liste “spécifique”. Suite à l'annulation de la délibération, la consultation n'a pas eu lieu (voir infra).

43 Par une délibération du 14 novembre 2001, le Conseil municipal a adopté les principes et modalités d'organisation d'une consultation locale sur l'opportunité de créer une police municipale. Suite à la suspension de la délibération mais d'un rejet sur le fond de la requête pour un problème de procédure (voir infra), une consultation, décidée par le Conseil municipal par une délibération du 13 novembre 2002, fut organisée le 26 janvier 2003.

44 Consultation réalisée le 29 septembre 2002 à propos de l'adhésion de chacune des communes à une communauté d'agglomération.

45 Et même pour toutes les élections dans les communes de Stains et Saint-Denis. Michel Verpeaux remarque avec pertinence que : “D'autre part, sans doute afin d'attirer l'attention des médias et pour montrer que l'octroi de ce droit de vote était une urgence politique, il était prévu que ces électeurs participent eux-mêmes et de manière en quelque sorte préventive, à la consultation visant à leur octroyer le droit de participer à des opérations électorales. C’est un peu comme si on devait demander aux premiers intéressés de se prononcer sur l'octroi d'un nouveau droit”, M. Verpeaux, “Du bon et du mauvais usage des référendums locaux”, note T.A. Cergy-Pontoise, 13 janvier 2006, Préfet de la Seine-Saint-Denis, A.J.D.A., 1er mai 2006, p. 874.

46 Une demande de renseignement concernant un éventuel déféré pour les trois dernières communes a été adressée à la préfecture de Seine-Saint-Denis. Cette demande est restée sans réponse.

47 CE 28 décembre 2007, Commune de Clichy-la-Garenne, ccl. Séners F., B.J.C.L., 2008, no 2, p. 145, note Moreau J., J.C.P., Administrations et collectivités territoriales, no 14, 31 mars 2008, p. 30.

48 Suite au refus d'une commune de mentionner son nom, la reproduction de la lettre du préfet est maintenue mais sans révéler les divers protagonistes en présence.

49 “Enfin, un référendum local est une consultation démocratique. La démocratie se caractérise par le respect des règles. Or, j'observe que vous souhaitez ouvrir la consultation projetée à des personnes qui ne sont pas inscrites sur la liste électorale de X. [...].
L'objet, comme les conditions fantaisistes d'organisation de cette consultation, et l'absence totale de garantie sur sa neutralité, démontrent donc qu'elle ne relève en rien de la procédure du référendum local et qu'elle est totalement illégale.
Je suis surpris qu'un maire puisse envisager d'utiliser les moyens de sa commune pour une opération illégale.
La ville de X. est soumise à la même loi que tout le territoire français et ne peut s'en affranchir. Toute utilisation des locaux, du personnel et des ressources financières de la commune pour la “consultation” illégale à laquelle vous entendez procéder à des fins purement politiques engagera donc votre responsabilité sur les plans administratif, pénal et financier”
, Lettre du préfet du département Z. au maire de X., du 20 juin 2006. La lettre datée du même jour adressée au maire de Y. est similaire bien que comportant ces deux phrases : “Je tiens donc à vous mettre en garde solennellement. Bien évidemment, il est hors de question, [...] que je reçoive ou fasse recevoir à la préfecture une quelconque délégation missionnée pour me remettre le fruit de cette pseudo consultation”.

50 Alors que figure l’article L. 2121-29 du C.G.C.T. dont l’alinéa 1er dispose que “Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune”. Ce visa est un peu surprenant : la question du droit de vote des étrangers n’est pas une compétence communale, que cela soit par un référendum ou une consultation. Ce visa sert à notre avis à montrer au service du contrôle de légalité de la préfecture que cette question est bien selon la commune une affaire relevant de sa compétence.

51 T.A. Versailles, 23 juillet 1996, Préfet de Seine-et-Mane, Melle Philippon c/ Commune de Chelles.

52 Il faudra attendre la loi organique du 1er août 2003 (référendum) et la loi du 13 août 2004 (consultation) pour permettre la participation des étrangers communautaires.

53 “Sous réserve de réciprocité et selon les modalités prévues par le Traité sur l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales peut être accordé aux seuls citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens ne peuvent exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élection des sénateurs. Une loi organique votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article”.

54 T.A. Melun Ord., 8 janvier 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, Quinzaine juridique, 18 févr. 2002, no 220, p. 181. En toute logique, la suspension est aussi prononcée en cas de référendum local, voir T.A. Cergy-Pontoise Ord., 13 janvier 2006, Préfet de la Seine-Saint-Denis, A.J.D.A., 1er mai 2006, p. 873, note M. Verpeaux.

55 TA Melun, 4 juillet 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, req. no 01-5205.

56 En effet, l'objet même du référendum, à savoir le droit de vote et l’éligibilité des résidents étrangers, méconnaît l’article L.O. 1112-1 du C.G.C.T.
Voir T.A. Cergy-Pontoise, 23 février 2006, Préfet de la Seine-Saint-Denis, ccl. Delamarre M., B.J.C.L.. no 04. 2006. p. 257, A.J.D.A., 1er mai 2006. p. 873. note M. Verpeaux ; J.C.P. Collectivités territoriales Intercommunalité no 3, Mars 2006, commentaire J. Moreau, 41. Il en a été de même pour un référendum et une consultation portant sur la fermeture de deux usines et dont les étrangers pouvaient voter, voir T.A. Dijon, 9 novembre 2006, Préfet de la Nièvre c/Commune de Garchizy, Préfet de la Nièvre c/Commune de Varennes-Vauzelles (deux jugements), ccl. P. Nicolet, obs. B. Audoye, B.J.C.L., avril 2007, p. 229.

57 Si le terme “consultation” est entendu en temps que “consultation-votation”, c'est une erreur car la consultation locale est elle aussi régie par le Code général des collectivités territoriales.

58 Lettre du maire qui nous a été adressée, datée du 6 avril 2006.

59 T.A. Melun Ord., 8 janvier 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, Quinzaine juridique, 18 févr. 2002, no 220, p. 181. C.A.A. Paris, 7 mai 2002, Commune de Vitry-sur-Seine, req. no 02PA00347. T.A. Melun, 4 juillet 2002, Préfet du Val-de-Marne c/Commune de Vitry-sur-Seine, req. no 01-5205.

60 Le Parisien, 22 novembre 2002. L'emploi des expressions “référendum d'initiative locale”, (à savoir d'un référendum décidé localement pas un Conseil municipal) est maladroit car cela pourrait faire penser au référendum local d'initiative populaire, qui n'existe pas légalement.

61 A Vitry-sur-Seine, le préfet a bien déféré la délibération du 14 novembre 2001 portant décision d'une consultation locale sur l'opportunité de créer une police municipale, mais non celle du 13 novembre 2002 qui a permis le déroulement de la votation.

62 M. Verpeaux, “Du bon et du mauvais usage des référendums locaux”, note T.A. Cergy-Pontoise, 13 janvier 2006, Préfet de la Seine-Saint-Denis, A.J.D.A., 2006, p. 875.

63 Libération, 30 septembre 2002. C’est un peu la même ambition qu'a eue le maire de Bègles, Noël Manière, en mariant deux hommes, le 5 juin 2004.

64De toute façon, le préfet ne peut pas nous envoyer les CRS pour nous en empêcher [...] on la [la consultation] fait quand même, sur le trottoir ; dans un chapiteau, n'importe où mais elle aura lieu”

65 L'action du préfet eut l'effet d'une caisse de résonance qui finalement facilita la communication des trois maires. Le maire de Chamonix allant jusqu'à tenir en ces propos : “Je remercie le préfet qui m'a bien lancé cette campagne...”. Ces deux citations sont issues de la quarantaine d’articles du Dauphiné Libéré (2001) que le maire des Houches, Patrick Dole, a eu l’amabilité de nous faire parvenir.

66 Le Parisien a consacré à cette affaire de nombreux articles, de même que certains quotidiens nationaux : Le Figaro (7 novembre 2002, 10 janvier 2003), Libération (31 décembre 2002, 25 et 26 janvier 2003) et L’Humanité (hebdo, 25 et 26 janvier 2003).

67 200 étrangers à peine se sont pourtant inscrits.

68 Aubervilliers (le 24/06/2006 - 10,29 % de participation), Le Blanc Mesnil (18/06/2006 - 11,3 %), Vitry-sur-Seine (23/01/2003 - env. 15 %), Stains (trois consultations, l’une le 29/09/2002 - 24 % et les deux autres le 21/05/2006 - 18,27 %). La Courneuve (01/10/2006 - 26,34 %). L'Ile-Saint-Denis : (29/09/2002 - 28,02 %). Saint-Denis (26/03/2006 - 30,99 %), Gennevilliers (12/11/2006 - 34,41 %) et Bobigny (06-12/11/06 - 36,13 %).

Auteur

A.T.E.R. en droit public, Université de Toulouse 1 Capitole (C.E.R.C.P.)

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2010

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