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Grève et droit public

 | 
Florence Crouzatier-Durand
, 
Nicolas Kada

Conclusion. (In)satisfactions

Nicolas Kada

Texte intégral

1“Le propre du travail, c’est d’être forcé” disait Alain. Les analyses qui précèdent cette ultime réflexion semblent faire mentir le philosophe, tant elles illustrent parfaitement la richesse des travaux du colloque organisé à l’Université Toulouse I Capitole les 9 et 10 juin 2016 à l’initiative du Centre Maurice Hauriou (IMH) de cette université et du Centre de Recherches Juridiques (CRJ) de l’Université Grenoble Alpes.

2Florence Crouzatier-Durand et Didier Guignard ont d’emblée justifié l’objet de cette étude collective en relativisant fort légitimement la question du temps. Les soixante-dix années qui marquent en 2016 la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève apparaissent de fait en elles-mêmes peu importantes. Certes, le temps produit en lui-même des effets sur le droit tout autant que le droit peut avoir une influence sur le temps, mais c’est surtout le décalage entre le temps (long) du droit et le temps (court) de l’action qui apparaît au grand jour. Le temps est d’ailleurs un élément fondamental dans le régime du droit de grève puisque se trouvent ainsi réglementés le préavis, la durée et la fin de la grève notamment.

3Cette question du temps, le professeur Lucien Rapp l’a bien soulignée en faisant notamment référence au poème de Jacques Prévert intitulé “Le temps perdu”. Dans une analyse sociologique, Anne Bory a également mis en évidence ce rapport au temps en ce qui concerne les différents usages du droit de grève et combattu un certain nombre d’idées reçues… au premier rang desquelles il s’agirait d’un instrument de lutte suranné, dépassé, décrédibilisé : la France n’a en réalité jamais eu un recours massif à la grève (plutôt en dessous de la moyenne européenne). Il est vrai cependant que si l’on cherche à quantifier le temps de la grève, on mesure une chute drastique du nombre annuel de jours de grève dans le secteur privé : de près de 3 millions de journées de grève par an dans les années 1970 jusqu’à environ 300 000 journées aujourd’hui.

4Florence Cayla a elle-même insisté sur le temps de l’administration, qui garde en tête la volonté de moderniser et d’adapter le statut de la fonction publique, en privilégiant le recours au dialogue social institutionnalisé. À ce titre, l’article 10 du statut général issu de la loi du 13 juillet 1983 ne fait que répéter l’alinéa 7 du Préambule de 1946.

  • 1 En juin 1936, le rôle de Maurice Thorez fut particulièrement important dans les mouvements de grèv (...)

5On prête généralement à Maurice Thorez cette fameuse formule : “Il faut savoir terminer une grève… dès que l’on a obtenu satisfaction”1. De la même manière, il faut savoir arrêter un ouvrage et une démarche de recherche collective… mais peut-on en la matière affirmer que l’on a obtenu satisfaction ? En réalité, les conclusions qui s’imposent à la lecture de ce qui précède, sont doubles : elles mettent en avant l’insatisfaction ressentie quant à l’état du droit (I) mais aussi la satisfaction éprouvée quant à la légitimité du droit public (II). Le recours aux slogans habituellement rencontrés dans les manifestations permet de couvrir de manières exhaustive et imagée ces deux aspects.

I – INSATISFACTION QUANT À L’ÉTAT DU DROIT

6L’insatisfaction n’est pas feinte en ce qui concerne le droit actuel de la grève dans les services publics : elle est tout autant due à des hésitations qu’à une trop grande propension à rattacher les débats à des questions d’ordre public.

“Aucu… aucu… aucune hésitation”

7Si l’on entend régulièrement ce slogan dans les cortèges de manifestants, les hésitations sont pourtant nombreuses et transparaissent au fil de cet ouvrage.

  • 2 Par exemple : CE, 9 décembre 2003, Aguillon : Rec. p. 497 et JCP A, 2004, 1054, note Jacques Morea (...)

8Le professeur Xavier Magnon a ainsi montré combien la brièveté de la formule contenue dans l’alinéa 7 du Préambule de 1946 soulève finalement plus de questions qu’elle n’en résout. Au-delà de l’interrogation quant à l’autonomie ou au lien qui unit les deux éléments qui compose cet alinéa, transparaissent en effet plusieurs hésitations quant au service minimum par exemple. Pierre Esplugas-Labatut constate ainsi que cette expression n’est que rarement utilisée en droit positif et qu’elle peut se définir comme la garantie d’un niveau incompressible de prestation dans le cadre de services publics considérés comme essentiels (avec réquisition si nécessaire). Aux fondements jurisprudentiels2 se sont progressivement rajoutés des compléments législatifs : il n’y a donc pas de fatalité à considérer le service minimum comme un mythe. Il reste néanmoins à espérer que d’autres lois viennent utilement renforcer le dispositif.

  • 3 Conseil constitutionnel, 25 juillet 1979, déc. no 79-105 DC, Loi modifiant les dispositions de la (...)

9Les hésitations existent aussi dans l’aspiration à de nouvelles réformes, exprimées lors de la table-ronde. Alors qu’Henri de Lagoutine propose d’aligner le régime du droit de grève de la fonction publique territoriale (retenue par heure) sur celui de la fonction publique d’État (retenue par jour), Brigitte Jumel entend plutôt développer la culture de la négociation et du dialogue social dans le secteur public. Joseph Carles milite pour que les différents acteurs publics aient une vision du dialogue social moins administrée et Daniel Steinmetz souhaite desserrer les contraintes financières qui pèsent dans tout dialogue social. Florence Cayla propose de poursuivre le dialogue social, dans le respect des organisations syndicales et Jean-Michel Lattes a pointé toute une série de flous dans les textes, qui devraient être résolus par la jurisprudence mais qui ne le sont que partiellement. Enfin, Marie Courrèges a développé de nouvelles propositions visant à concilier deux principes constitutionnels : le principe de continuité3 et le droit de grève.

“Police partout, justice nulle part !”

10Ce slogan, ô combien crié dans les manifestations, rappelle s’il en était besoin que l’exercice du droit de grève s’entend essentiellement en termes d’ordre public dans le champ du droit public.

11Nathalie Merley a ainsi pointé la fragilisation de ce droit par la jurisprudence administrative : préavis admis par le juge administratif bien avant 1963, contrôle des mesures de désignation et réquisition des agents, contrôle de proportionnalité des mesures (sur le terrain des motifs : usage abusif ou contraire à l’ordre public, mais aussi principe de continuité alors même qu’il n’était pas historiquement explicitement mentionné dans l’arrêt Dehaene). Elle s’est par ailleurs interrogée sur le recours récent par le Conseil d’État à une notion : celle de besoins essentiels du pays. De quoi parle-t-on exactement ?

12Jean-Christophe Videlin a de son côté étudié le droit de grève parmi les forces de l’ordre, qu’elles soient militaires ou civiles. Au-delà de l’apparence de l’homogénéité de la privation du droit de grève dans ces milieux professionnels, une autre apparence se fait jour : celle liée à l’intangibilité de cette privation. En effet, un certain nombre de risques dans ce domaine doivent être pris en compte : ceux liés à la mutualisation (entre l’armée et la police nationale, ou entre la police nationale et la police municipale dont le champ de compétences s’étend…) et ceux liés à la fragmentation de l’exercice de maintien de l’ordre public (externalisation et décisions politiques…).

13Mais ces insatisfactions ne doivent pas occulter un certain nombre de véritables satisfactions, toutes liées à la légitimité du droit public en ce domaine.

II – SATISFACTION QUANT À LA LÉGITIMITÉ DU DROIT PUBLIC

14Il existe en effet une double satisfaction que l’on ne saurait nier : celle d’une prise en compte de l’inégalité existante entre services publics et secteur marchand et celle d’une relative aptitude du droit public à intégrer les enjeux politiques qui traversent l’exercice du droit de grève.

“Public, privé, On veut l’égalité”

15Certes, Pierre Espuglas-Labatut a souligné l’existence d’un droit public du travail (participant de l’unité du droit : Cf. chapitre 2 du Livre V du Code du Travail) et Marie Courrèges s’est-elle aussi interrogée sur la pertinence de continuer à appliquer des régimes juridiques différents dans un hôpital public ou dans une clinique privée. De même, les réflexions récentes sur la notion de services essentiels (publics ou pas) ont pointé les limites d’une approche exclusivement publiciste.

16Pourtant, les contributions qui précèdent ont mis en évidence la spécificité et légitimité d’une intervention du droit public en ce qui concerne le droit de grève des agents publics. Marielle Picq a ainsi démontré que la réglementation propre aux services publics était sans commune mesure avec le droit commun du travail. En droit privé, le traitement juridique de la grève apparaît en effet comme très stable, très homogène, sans débat de fond ou presque. De même, les objectifs du juge ordinaire diffèrent sensiblement de ceux du droit administratif, qui entend en quelque sorte “domestiquer la grève”, mais n’y parvient que de manière très parcellaire.

  • 4 Voir par exemple : CE, 1er décembre 2004, Onesto : Rec. p. 447.

17Se penchant sur la privation du droit de grève, le professeur Pascal Combeau dévoile un cadre juridique relativement permissif, aux fondements incertains4 et aux catégories très hétérogènes. Il existe ainsi des interdictions législatives inscrites dans certains statuts autonomes (militaires, magistrats) ou spéciaux (police, transmission) et des interdictions administratives fondées sur l’arrêt Dehaene (préfets, sous-préfets, fonctions de sécurité, greffiers…) renvoyant à cette idée d’une “précarité du droit de grève dans les services publics” que déplore la professeure Danièle Lochak. De même, la portée de la privation est très relative tant en ce qui concerne la compensation accordée aux agents qu’en ce qui concerne les conséquences sur les usagers.

  • 5 Muscat, Hélène, Les retenues sur traitement pour fait de grève ou l’hétérogénéité anachronique d’u (...)
  • 6 Conseil constitutionnel, 28 juillet 1987, déc. no 87-230 DC, Loi portant diverses mesures d’ordre (...)

18Valérie Amalric s’est attachée à identifier les enjeux financiers de l’exercice du droit de grève dans les services publics, mettant en lumière le coût de la grève pour la collectivité du fait des obligations de mise en place d’un service minimum. De même, on constate une plus grande sévérité5 dans le secteur public dans le décompte des retenues sur traitement6… tout en notant néanmoins que cela n’a aucune incidence sur le recours ou non à la grève.

19Enfin, Sébastien Brameret s’est quant à lui intéressé à l’utilisation des biens publics dans le cadre de l’exercice du droit de grève, démêlant les relations multiples qui existent entre biens publics et grève.

“C’est pas dans les salons, c’est pas à Matignon qu’on obtiendra satisfaction. C’est dans la grève, c’est dans l’action ! Il faut lutter ! S’organiser ! Se syndiquer !”

20Ces derniers slogans illustrent la forte politisation d’un droit singulier. Sans être véritablement une surprise, cette relation entre droit de grève et politique est essentielle pour comprendre la légitimité des spécificités du droit public en la matière. Dans le cadre d’une table ronde animée par le professeur Grégory Kalflèche, Brigitte Jumel a ainsi pointé le problème de l’absence de valeur juridique d’un accord (alors même qu’il existe) et regretté la faible qualité anticipatoire du dialogue social. Florence Cayla a rappelé à ce propos la situation statutaire et réglementaire des agents publics, déplorant la demande d’adaptation du service public qui a une temporalité différente de celle du dialogue social. Pour elle, le dialogue social existe dans le secteur public et il est efficace. Mais il y a ce souci d’une traduction législative et réglementaire et d’un strict respect du principe d’égalité. Henri de Lagoutine s’est quant à lui félicité du dialogue social permanent au sein de la ville de Toulouse (200 réunions/an). Dans certains cas, il y a cependant instrumentalisation du besoin accentué du service public pour faire usage du droit de grève. Or, il existe déjà un service minimum dans certains services publics. Joseph Carles opère une distinction entre le dialogue social administré et le dialogue social volontaire. Daniel Steinmetz insiste enfin sur les différences aussi entre les ministères, l’absence de possibilité de négociation sur l’organisation du travail et de l’administration, et la véritable crise que traversent les CHSCT…

21Enfin, toujours en regard de cette dimension politique, la professeure Geneviève Koubi s’est penchée sur les entraves à l’exercice du droit de grève. Elle a alors rappelé qu’il existait une autre manière de voir ce droit, comme un droit subjectif, une liberté fondamentale… Ce droit a en effet été acquis par des luttes, c’est un droit conquis, un droit éminemment collectif, alors même que la tendance est à l’individualisation. Les moyens légaux ont ainsi été décrédibilisés et individualisés : ils ne permettent plus de se faire entendre, ils affaiblissent l’agent, le travailleur dans sa relation (son rapport de force) au patron (ce patron fût-il la Nation ou une collectivité publique)…

  • 7 Pour mieux mesure l’évolution engagée, se reporter à : Genevois, Bruno – La jurisprudence du Conse (...)
  • 8 Lire à ce propos : Melleray, Fabrice, La loi du 21 août 2007 sur le dialogue social ou l’introuvab (...)

22Pour conclure, citons le doyen Jean Carbonnier qui dans sa grande sagesse affirmait : “Le seul droit absolument indispensable, c’est le droit du travail, soit le droit social au sens général du terme”. Dans cette même lignée, tous les contributeurs semblent se rejoindre sur un ultime point d’accord : le droit public de la grève apparaît comme particulièrement indispensable, quelle que soit sa temporalité. Il parvient à lier les contraintes nées des exigences de l’intérêt général, du maintien de l’ordre public mais aussi de la satisfaction de besoins essentiels (même si la jurisprudence du Conseil constitutionnel reste à confirmer7) avec les attentes des agents en terme de qualité de vie au travail. Le droit de grève reste un outil (parmi d’autres) d’un dialogue social toujours nécessaire8, que celui-ci soit administré ou totalement spontané.

Notes

1 En juin 1936, le rôle de Maurice Thorez fut particulièrement important dans les mouvements de grève, notamment parce qu’il est intervenu le 11 juin, quatre jours après les Accords de Matignon en prononçant cette phrase devenue célèbre depuis lors.

2 Par exemple : CE, 9 décembre 2003, Aguillon : Rec. p. 497 et JCP A, 2004, 1054, note Jacques Moreau.

3 Conseil constitutionnel, 25 juillet 1979, déc. no 79-105 DC, Loi modifiant les dispositions de la loi no 74-696 du 7 août 1974 relative à la continuité du service public de la radio et de la télévision en cas de cessation concertée du travail in : AJDA, 1980, p. 191, note André Legrand.

4 Voir par exemple : CE, 1er décembre 2004, Onesto : Rec. p. 447.

5 Muscat, Hélène, Les retenues sur traitement pour fait de grève ou l’hétérogénéité anachronique d’un régime juridique in : JCP A, 2010, 2300.

6 Conseil constitutionnel, 28 juillet 1987, déc. no 87-230 DC, Loi portant diverses mesures d’ordre social.

7 Pour mieux mesure l’évolution engagée, se reporter à : Genevois, Bruno – La jurisprudence du Conseil constitutionnel relative au droit de grève dans les services publics in : Droit Social, 1989, p. 796 et ss.

8 Lire à ce propos : Melleray, Fabrice, La loi du 21 août 2007 sur le dialogue social ou l’introuvable service minimum in : AJDA, 2007, p. 1752 et ss.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2017

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