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Grève et droit public

 | 
Florence Crouzatier-Durand
, 
Nicolas Kada

Les enjeux

Grève et domaine public

Sébastien Brameret

Texte intégral

1Grève et domaine public. Le sujet de cette communication semble incongru au premier abord. Le domaine public est a priori extérieur aux revendications sociales exprimées dans le cadre d’une grève. Pourtant les manifestations de l’exercice du droit de grève sur le domaine public sont multiples : défilés de grévistes sur la voie publique ; blocages (par tout moyen) de routes, de ports ou d’autres infrastructures publiques ; destructions de biens publics ; occupations d’espaces publics (places, parcs,...), etc.

  • 1 J Rivero, Les libertés publiques 2. Le régime des principales libertés, PUF, 6e éd., 1997, p. 382.
  • 2 J Rivero, ouvrage préc., p. 381.
  • 3 Y. Gaudemet, “Libertés publiques et domaine public”, in Libertés, Mél. J. Robert, 1998, p. 134.
  • 4 Id., p. 126.
  • 5 CC, no 94-352 DC, 18 janv. 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité. Par (...)

2Le lien entre domaine public et droit de grève est nécessairement indirect. Le domaine public est rarement l’objet d’une grève, mais il en est très souvent le support, le moyen privilégié de sa réalisation, quelle que soit sa forme. Les interactions entre grève et domaine public ne concernent pas tant la cessation du travail que les modalités concrètes d’expression de certaines revendications. Le droit de grève entre ainsi en résonance avec le domaine public dès qu’il est utilisé comme lieu d’expression de la liberté de manifestation, “forme d’expression collective de l’opinion1. Pour J. Rivero, la liberté de manifester cède devant la nécessaire protection de l’affectation du domaine, en particulier lorsque cette liberté s’exerce sur la voirie publique, qui a pour finalité “prioritaire” la liberté d’aller et venir2. À l’inverse, Y. Gaudemet a mis en avant l’idée que le domaine public est “le lieu et l’instrument naturel d’exercice de nombreuses libertés fondamentales3 et que, de ce fait, son “régime juridique devrait être tout entier orienté vers la satisfaction de celles-ci4. La liberté de manifester découle ellemême de “la liberté individuelle, la liberté d’aller et venir et le droit d’expression collective des idées et des opinions5 et ne sauraient être, par principe, limitée par le gestionnaire du domaine, car elle constituerait une utilisation conforme de celui-ci. Cette tension est exacerbée lorsque le domaine public est utilisé à des fins de contestation sociale. Celui-ci doit permettre la mise en oeuvre de la liberté de manifester, sans pour autant que son intégrité soit menacée.

3Dépassant cette opposition, le droit administratif a trouvé un équilibre raisonnable entre, d’une part, la garantie de l’exercice d’une liberté fondamentale et, d’autre part, les nécessités de protection du domaine public. Le domaine public reste le lieu privilégié d’expression de la grève (I). Mais il ne saurait en aucun cas subir les conséquences de cet exercice (II).

I – LE DOMAINE PUBLIC, LIEU PRIVILÉGIÉ D’EXPRESSION DE LA GRÈVE

  • 6 Sur cette question, v. P. Combeau, “La privation du droit de grève”, in le présent ouvrage.

4Les propriétaires publics mettent rarement en œuvre leurs pouvoirs de gestion domaniale en cas de manifestation sur le domaine public, préférant limiter leurs interventions aux aspects de police administrative6. Cette pratique traduit l’idée, classique, que l’utilisation du domaine public lors de manifestations ne serait pas assimilable à une privatisation de celui-ci et serait conforme à son affectation (A). L’émergence récente de mouvements de contestation d’un type nouveau, menés en parallèles aux mouvements de grève au sens classique mais ancrés dans la durée, conduit cependant certaines communes à proposer de nouvelles modalités d’encadrement de ces mouvements. L’utilisation du domaine public pour ce type de protestation, symbolisée par le mouvement Nuit debout, serait simplement compatible avec son affectation et devrait, de ce fait, être autorisée (B).

A – Une utilisation conforme du domaine public dans le cadre de manifestations

  • 7 J. Mourgeon, “De quelques rapports entre les libertés et la domanialité publique”, in Mél. P. Couz (...)
  • 8 CE, 30 mars 1900, Sieurs Hostein et Compagnie, no 94041, Rec. p. 249.
  • 9 CE, 29 oct. 2012, Commune de Tours, no 341173.

5Le domaine public est le lieu privilégié d’exercice du droit de grève. Il donne aux manifestations qui s’y déroulent un echo qu’elles ne pourraient atteindre si elles demeuraient cantonnées aux seules propriétés privées. En se déroulant sur des espaces publics, ces manifestations, quels que soient leurs buts, sensibilisent une large part de la population et attirent l’attention des médias. La conciliation entre ces objectifs et l’affectation du domaine public n’est cependant pas évidente. Pour J. Mourgeon, “il est établi depuis longtemps, on le sait, que, bien qu’affectée à la circulation du public, la voie publique ne saurait être le lieu normal de manifestations et de cortèges7. L’auteur sous-entendait ainsi que cette utilisation n’est que compatible (et non conforme) avec l’affectation du domaine8. Le juge administratif ne conditionne pourtant pas la légalité des manifestations à l’existence d’un titre d’occupation. Dans le cas contraire, il accorderait un pouvoir de censure très important à l’administration, qui “n’est jamais tenue d’accorder” une telle autorisation9.

  • 10 CGPPP, art. L. 2122-1.
  • 11 En particulier les contraventions de voirie ou de grande voirie, les mesures d’expulsion et l’acti (...)

6Lors de la codification du droit de la propriété des personnes publiques, le législateur a repris la distinction entre utilisation collective et privative, mais en la reformulant. Désormais, “ nul ne peut, sans disposer d’un titre l’y habilitant (…), utiliser (une dépendance du domaine public) dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous10. La difficulté est reportée sur la notion de droit d’usage. Les enjeux de cette qualification juridique ne sont pas anodins. Si l’occupation dépasse le droit d’usage commun, alors elle ne peut être réalisée qu’en vertu d’un titre — normalement soumis à redevance. À défaut, les pouvoirs publics disposent des instruments classiques de lutte contre les occupants sans titre du domaine public11. Si l’occupation ne dépasse pas le droit d’usage commun, elle demeure conforme à l’affectation du bien à l’usage du public et ne peut être limitée ou interdite, sauf en cas de risque de trouble à l’ordre public, sur le fondement de la police administrative.

  • 12 CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, no 362140.
  • 13 CAA Marseille, 19 mai 2016, M. de Belenet, no 14MA03832.
  • 14 CE, 31 mars 2014, préc. consid. 5.

7Se fondant sur l’existence d’un droit d’usage, le juge administratif a mis un terme à la pratique des “taxes trottoirs”, par lesquelles des communes soumettaient à redevance certaines occupations qu’elles considéraient comme privatives. Cette redevance était appliquée dès lors qu’une activité commerciale était réalisée sur la voie publique et pouvait entraîner la constitution de files de clients pouvant gêner la circulation. Étaient en particulier visés les comptoirs de restaurant donnant sur la voie publique et des distributeurs automatiques de billets12, voire, de façon plus étonnante, la pose de plaques professionnelles d’avocat13. Le Conseil d’État s’est fondé sur le caractère “momentané” de la présence des clients sur le domaine public pour annuler la taxe. Il considère que celle-ci, “qui n’est ni exclusive de la présence d’autres usagers du domaine public ni incompatible avec l’affectation de celui-ci, n’est pas constitutive (…) d’une occupation du domaine public excédant le droit d’usage qui appartient à tous14. Le raisonnement est parfaitement transposable aux manifestations sur la voie publique, occasionnant une gêne qui, pour être réelle, n’en demeure pas moins limitée dans le temps et dans l’espace. En pratique cependant, la question de l’autorisation d’occupation du domaine ne se pose pas réellement, en raison de l’objet (la mise en œuvre de la liberté de manifester) et de la durée extrêmement courte de l’occupation. De ce point de vue, l’utilisation du domaine public par des mouvements ayant vocation à s’inscrire dans la durée est tout à fait spécifique.

B – Une utilisation compatible du domaine public : l’exemple de Nuit debout

  • 15 C. Emeran, “Occupy, un mouvement social au XXIe siècle”, Cités, 2013, no 54, p. 101 et s.
  • 16 J. Canonne, “Indignés : les nouvelles formes de protestion”, Sciences humaines, 2012, no 235, p. 4 (...)
  • 17 Loi no 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la (...)
  • 18 V. Nahoum-Grappe, “Nuit debout. Place de la République, 31-47 mars 2016”, Esprit, 2016, no 7, p. 1 (...)
  • 19 L’assimilation de ces mouvements à une grève au sens juridique peut être discutée (v. note B. Teys (...)
  • 20 La grève se définissant comme “une cessation concertée du travail en vue d’appuyer des revendicati (...)

8Du mouvement Occupy Wall Street15 aux Indignados espagnols16, le tournant des années 2010 a vu apparaître de nouvelles formes de protestations sociales. Elles se caractérisent par leur inscription dans la durée, les manifestants prenant possession d’espaces publics, généralement des places ou des parcs et y installant notamment des campements et des lieux de discussion, sur une période plus ou moins longue. Prolongeant cette tradition émergente, le mouvement Nuit debout a, au printemps 2016, largement relayé les contestations liées au projet de “Loi travail”17, alors en discussion au Parlement18. Toute l’originalité de Nuit debout est d’avoir initié des rassemblements nocturnes, dans le but d’entretenir les mouvements de grève et de protestation – diurnes – et de leur donner une dimension nouvelle19. Cet aspect s’est d’ailleurs progressivement concrétisé dans la plupart des grandes villes françaises par la transformation de Nuit debout (au sens strict) en un mouvement dit h24, emportant occupation d’un espace public – de préférence symbolique – jour et nuit pour y organiser des espaces de vie et de discussions liés principalement, mais pas uniquement, aux revendications sociales. Là encore, le lien avec la grève au sens juridique est ténu : il paraît pour le moins délicat de qualifier de grève une occupation d’un lieu public de nuit, c’est-à-dire en dehors des heures habituelles d’ouverture des entreprises20. Le phénomène n’en demeure pas moins intéressant à étudier, pour deux raisons au moins : d’une part, il est très clair que l’émergence de Nuit debout est liée à la multiplication des mouvements de grève – au sens juridique du terme – au cours des mois d’avril-mai 2016 et qu’il en fournit un relai ; d’autre part, il emporte une occupation tout à fait originale du domaine public, par son caractère permanent ou, a minima, nocturne, quotidien et répété.

  • 21 Cette étude s’appuie sur une enquête de terrain. Malgré de nombreuses sollicitations, seules trois (...)
  • 22 La Montagne, “Le conseil municipal de Clermont-Ferrand dégénère : le film de la soirée”, 30 avril 2 (...)

9D’un point de vue domanial, l’appréhension du phénomène Nuit debout a été très variable d’une commune à une autre21. La plupart des mairies ont eu une attitude très attentiste. C’est ainsi qu’à Clermont-Ferrand, les participants à Nuit debout ont pu occuper la Place de Jaude en raison d’une abstention d’action de la municipalité. Celle-ci n’a pas fait l’objet d’une demande d’autorisation d’occupation, mais, à l’inverse, les pouvoirs publics se sont abstenus d’en interdire l’accès. Cette coexistence pacifique a pris fin lorsque la mairie a annoncé qu’elle réfléchissait à une éventuelle interdiction de l’occupation permanente de la place, pour permettre l’organisation d’autres manifestations sportives et culturelles en journée. S’en est suivi l’envahissement du conseil municipal le 29 avril 2016 et la dispersion du mouvement dans la foulée22. De cet exemple, il ressort que la collectivité territoriale a clairement affiché son intention de ne pas encadrer le mouvement, considérant que tant que les activités de Nuit debout étaient compatibles avec l’utilisation diurne de la place pour d’autres manifestations et activités, l’occupation pouvait continuer.

  • 23 D’une façon générale, les autorités de police, et en particulier les préfectures, ont eu une attit (...)
  • 24 Libération, “À Grenoble, douze impacts de balles sur la vitrine du local PS”, 23 mai 2016. Suite à (...)

10Quelques rares mairies ont choisi d’encadrer juridiquement le mouvement, non pour le soutenir (politiquement), mais simplement pour limiter les risques de débordements. L’exemple de Grenoble est de ce point de vue intéressant : l’idée centrale a été celle d’un accompagnement des manifestants. Dans la mesure où la préfecture a décidé de ne pas interdire les rassemblements23, la mairie a proposé aux participants de Nuit debout de mettre à leur disposition un terrain de leur choix. Ceux-ci se sont orientés vers le parvis de la MC2, à la jonction entre les quartiers nord et sud de la ville. La mairie a donc adopté chaque semaine une autorisation d’occupation temporaire du domaine public, afin de mettre à disposition (à titre gratuit) le terrain, ainsi que de fournir de l’eau et de l’électricité et d’assurer la collecte des ordures ménagères (en collaboration avec la métropole). À la suite des débordements de plus en plus violents constatés en marge du mouvement24, la mairie a finalement cessé de renouveler ses autorisations et a encouragé les participants à sortir progressivement du mouvement en démantelant les installations. Ce dernier exemple souligne la place centrale que joue le domaine public dans la conduite et le succès du mouvement. La municipalité s’est emparée de son pouvoir de gestion domanial pour permettre à Nuit debout d’exister dans un cadre légal. La logique préventive, autorisatrice, de l’occupation privative du domaine, comble les carences de la seule fonction limitative et répressive de l’autorité de police.

  • 25J’ai du respect pour les manifestants, mais les grands espaces publics ne peuvent pas être privat (...)

11Dans tous ces exemples, un lien est clairement établi entre la nécessité d’un titre d’occupation des espaces publics et la légitimité – la quasi-légalité – de Nuit debout. Cela pose plus largement la question des modalités d’encadrement de tels rassemblements, caractérisés par leur continuité dans le temps. Il ne fait pas de doute que les places publiques relèvent du domaine public communal, ne serait-ce que parce qu’elles sont affectées à l’usage direct du public. La question est alors de savoir si, à la différence des manifestations, l’utilisation d’un espace public par Nuit debout est constitutive d’une occupation privative du domaine public, comme l’affirmait la Maire de Paris25. En d’autres termes, le mouvement réalise-t-il une utilisation du domaine public dépassant “ le droit d’usage qui appartient à tous”, au sens de l’article L. 2122-1 du CGPPP ?

  • 26 S. Deliancourt, “Agora (phobie)…”, AJDA, 2016, p. 1033.
  • 27 Allant dans ce sens, v. Y. Gaudemet, art. préc.
  • 28 S. Deliancourt, art. préc.

12Pour S. Deliancourt, l’utilisation des places publiques dans le cadre de Nuit debout correspond à une utilisation conforme du domaine public, sinon, “le cas échéant, à quoi serviraient de tels lieux ?26 Les places publiques, comprises comme des agoras, sont en effet le lieu privilégié d’exercice de la liberté d’expression et il serait donc normal que toute activité qui entend favoriser cette liberté puisse y être exercée librement27. Ainsi, “les places publiques n’ont jamais été considérées comme étant exclusivement dédiées à la circulation des personnes, mais comme étant également destinées à la communication, ces deux fonctions sur ce même espace ne pouvant être dissociées28. Pour attirante qu’elle soit, il n’est pas certain que cette analyse franchisse le cap du prétoire. Du moins pas systématiquement (et en aucun cas, semble-t-il, si l’occupation porte sur la voirie et non sur des places et autres espaces verts).

  • 29 CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, préc., consid. 5.
  • 30 N. Foulquier, “Sur le domaine d’Avignon, les commerçants dansent…”, Note sous CE, 31 mars 2014, Co (...)
  • 31 D’ailleurs, certaines autorités de police administrative rappellent que “laprivatisationde fai (...)
  • 32 TA Montpellier, 26 juin 2012, Commune de Montpellier, no 1202728. Allant dans le même sens, v. TA (...)

13Il semble ressortir de la jurisprudence Commune d’Avignon du 31 mars 2014 que le critère de la durée est un élément important à prendre en compte pour l’appréciation de la notion d’usage commun au sens du CGPPP. Ainsi, si l’utilisation d’un distributeur de billets n’est pas assimilée à une occupation du domaine public, c’est – notamment, mais nécessairement – parce que la présence des clients sur le domaine est “momentanée (…), le temps d’effectuer leur transaction29. C’est en particulier ce qui permet de distinguer cet usage du domaine de celui, soumis à autorisation, de la terrasse du cafetier, car, selon N. Foulquier, “sa clientèle s’assoit sur ses chaises, s’accoude à ses tables et profite de ses parasols30. De ce fait, existe une différence de nature, donc de traitement juridique, entre, d’une part, un défilé sur la voie publique, limité dans le temps et circonscrit dans l’espace, et, d’autre part, Nuit debout, mouvement ayant vocation à durer sur une période plus longue, notamment grâce à des installations légères sur le domaine31. Le juge administratif a déjà eu l’occasion de préciser, à propos du mouvement des indignés, que “l’installation sans autorisation d’équipements fixes destinés à recevoir des personnes et leurs effets dans les arbres qui bordent l’esplanade Charles de Gaulle constitue une occupation sans droit ni titre du domaine public de la commune de Montpellier32. A contrario, la délivrance et le renouvellement de titres d’occupation constituent des mesures de protection intéressantes de ce type de manifestation, en fournissant un cadre juridique au mouvement (et à sa sortie). Elle a également l’avantage de permettre à la personne publique de préciser les conditions de l’occupation – en envisageant par exemple les conditions de construction et de démolition des installations provisoires, ou de remise en l’état du domaine – limitant de ce fait les risques de dégradation de ses biens et de contentieux subséquent.

II – LE DOMAINE PUBLIC, VICTIME POTENTIELLE DE L’EXERCICE DE LA GRÈVE

14Le déroulement de manifestations sur le domaine public n’est pas sans laisser de traces sur celui-ci : le domaine public peut ainsi être la victime de la grève. Il est dès lors nécessaire de mettre en place des mesures de protection, palliant les atteintes à son intégrité (A) ou à son affectation (B).

A – Les atteintes à l’intégrité du domaine public

  • 33 CSI, art. L. 211-10. Sur ce point, M.-O. Diemer, “Émeutes, manifestations, attroupements et débord (...)
  • 34 V., par ex., CE, 25 juil. 2007, SNC Logidis, Rev. des transp. et de la mobilité, no 286767 : l’Éta (...)
  • 35 P. Larroumec, “Les responsabilités en matière de police administrative”, JCP A, 2012, 2116. Sur la (...)
  • 36 CE, 18 nov. 1998, Commune de Roscoff, no 173183.

15La destruction du domaine public est rarement l’objet d’une grève. Elle peut toutefois en être la conséquence directe. Divers mécanismes permettent de protéger son intégrité. En premier lieu, la responsabilité de l’État peut être engagée du fait des attroupements et des rassemblements. Régime de responsabilité législatif spécial33, elle suppose la réunion de trois éléments : des dommages commis à force ouverte ou par violence ; résultants de crimes ou de délits ; causés par un attroupement ou un rassemblement. Elle est très largement mobilisée par les particuliers pour réparer les conséquences des conflits sociaux34 ou du fait des activités de police, en particulier du fait des conséquences de l’utilisation de flashball35. Ce fondement de responsabilité est également utilisé par les communes contre l’État, pour obtenir le remboursement des frais de remise en l’état du domaine public, suite à des dégradations commises par des manifestants36.

  • 37 TC, 4 nov. 1985, Préfet, COREP de l’Aude ; EDF, no 02411.
  • 38 CE, 16 juin 1997, Caisse centrale de réassurance, no 145139.
  • 39 CE, 12 nov. 1997, Compagnie d’assurances générales de France, no 150224.
  • 40 CE, 3 mars 2003, Compagnie Generali France assurance, no 242720 : pas d’engagement de la responsab (...)
  • 41 V. J.-M. Vié, “Grève générale et responsabilité de l’État du fait des attroupements et rassembleme (...)

16L’engagement de la responsabilité est lié à une analyse factuelle, portant en particulier sur deux points. D’une part, il doit être démontré que les dégradations ont été commises par un attroupement ou un rassemblement précisément identifié et agissant de façon spontanée. Ne sont ainsi pas visées les opérations préparées de commandos ayant pour but, par exemple, la destruction par explosif d’un pylône électrique37, la destruction d’un convoi transportant un rotor destiné à une centrale nucléaire38, ou encore un attentat commis au siège de Radio-France-Outre-Mer39. De la même façon, le critère de la spontanéité interdit d’engager la responsabilité si les dégradations ont eu lieu plusieurs heures, voir quelques jours après le rassemblement40. La situation est encore plus délicate lorsque les dégradations sont commises à l’occasion d’une “grève générale” ayant dégénérée en émeute41.

  • 42 CE, 6 déc. 1999, Ouizille, no 192795.
  • 43 CAA Lyon, 5 fév. 2009, Société Charveron, no 08LY01426.
  • 44 CAA Nantes, 11 avr. 2002, C.R.A.M.A de Bretagne, no 01NT00927.
  • 45 CAA Paris, 19 oct. 2004, Min. de l’Intérieur, no 01PA02677.
  • 46 CE, 10 mai 1996, Société des autoroute Paris-Rhin-Rhône, no 146927.
  • 47 CE, 19 mai 2000, Région Languedoc-Roussillon, no 203546.

17D’autre part, les dégradations doivent être la conséquence de délits ou de crimes commis à force ouverte ou par violence. Là encore, la jurisprudence fait œuvre de casuistique. Entrent ainsi dans le champ de la responsabilité le fait que des manifestants maculent de peinture des marches en marbre de l’Arche de la Défense, nécessitant le remplacement de plusieurs éléments42 ; le fait que des agriculteurs dressent des barrages routiers43 ou forcent, à l’issue d’une manifestation l’entrée de la caisse de mutualité sociale agricole et s’y livrent à des actes de vandalisme44. Il en va de même de l’occupation des voies de chemin de fer par des salariés ayant entravé la circulation des trains45. À l’inverse, n’est pas constitutif d’un délit ou d’un crime au sens du code de la sécurité intérieure l’opération “péages gratuits” sur une autoroute46 ou le fait, pour des lycéens, de pénétrer par la force à l’intérieur d’un établissement à l’occasion d’une manifestation47. L’État, une fois condamné, a la possibilité d’engager une action récursoire contre la commune sur le fondement de la faute, si elle n’a pas pris les mesures de police administrative nécessaires.

  • 48 Pour une liste d’exemples, v., not., E. Garçon, R. Ollard, “Destructions, dégradation et détériora (...)
  • 49 Sur l’appréhension juridique des tags, v. E. Garçon, R. Ollard, préc., no 34.

18En deuxième lieu, il est nécessaire de rechercher l’engagement de la responsabilité pénale des personnes clairement identifiées comme les auteurs des dégradations. Le fait que les destructions portent sur des biens publics n’est heureusement pas un élément de nature à limiter les causes d’engagement de la responsabilité. Bien au contraire, l’art. 322-2 du Code pénal prévoit une circonstance aggravante pour tout acte de destruction, dégradation ou détérioration d’un bien “destiné à l’utilité ou à la décoration publiques et qui appartient à une personne publique ou chargée d’une mission de service public”. La jurisprudence accorde une protection très large, en retenant une acception très extensive de la définition du Code pénal48. Par ailleurs, l’article 322-1 du Code pénal réprime de manière spécifique “le fait de tracer des inscriptions, des signes ou des dessins, sans autorisation préalable, sur les façades, les véhicules, les voies publiques ou le mobilier urbain49.

  • 50 Sur cette question, v., not., Y. Gaudemet, ouvrage préc., 343-356.

19En dernier lieu, l’intégrité matérielle du domaine public est protégée par des règles spécifiques. Un bien dont l’intégrité matérielle est atteinte ne peut plus – ou plus difficilement – répondre à son affectation à l’usage direct du public ou au service public. C’est la raison pour laquelle les autorités publiques gestionnaires disposent de pouvoirs renforcés en matière de police de la conservation. Elles peuvent dresser des contraventions de voirie en cas d’atteinte à l’intégrité physique de leurs dépendances50. La circonstance que ces dégradations auraient été commises à l’occasion d’une manifestation est sans incidence sur la possibilité de dresser de telles contraventions.

B – Les atteintes à l’affectation du domaine public

  • 51 Sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative.
  • 52 TA Bordeaux, 11 juil. 2011, préc. ; TA Montpellier, 26 juin 2012, préc.
  • 53 TA Pau, 31 mai 2011, préc.

20L’occupation sans titre du domaine public est prohibée, car elle porte une atteinte directe à son affectation. Les occupants ont dès lors l’obligation de quitter les lieux. Pour autant, une telle occupation n’ouvre pas automatiquement droit à l’adoption de mesures d’expulsion d’office. En cas de refus, le juge administratif peut, à la demande de l’administration, prononcer des mesures d’expulsion, au besoin avec le concours de la force publique51, dès lors que l’occupation illégale porte une atteinte à l’ordre public52. À l’inverse, il refuse qu’une telle expulsion soit réalisée lorsque le mouvement, même s’il “ne peut se prévaloir d’aucun titre à occuper l’espace litigieux (…) n’occupe que la partie enherbée de l’espace en cause qui n’est pas ouverte à la circulation publique” et qu’elle n’empêche pas la tenue des manifestations prévues sur la partie goudronnée de cet espace53.

  • 54 Sur le fondement de la jurisprudence Couitéas (CE, 30 nov. 1923, GAJA, 20e éd., 2015, no 38).
  • 55 À propos du domaine public maritime : CE, sect., 27 mai 1977, SA Victor Delforge et Cie, no 98123  (...)
  • 56 CE, 16 nov. 1979, préc.

21L’occupation illégale et prolongée du domaine public peut, par ailleurs, entraîner la mise en œuvre de la responsabilité de l’État du fait de l’abstention de recours à la force publique pour protéger l’affectation domaniale. Dès lors que des occupations non autorisées du domaine public fluvial, maritime ou routier génèrent une paralysie du trafic, le juge administratif accepte d’engager la responsabilité de l’État sur le fondement de la rupture d’égalité devant les charges publiques54 en cas d’abstention de recours à la force publique, alors même qu’aucune décision de justice n’imposait l’évacuation des lieux55. Le juge administratif fonde sa décision sur les atteintes à l’affectation que créent ces barrages : il considère qu’existe une “obligation, incombant aux autorités chargées de la police et de la conservation des voies navigables, de faire enlever ou détruire les obstacles qui s’opposent à l’utilisation normale du domaine public fluvial56. C’est bien, dans cette hypothèse, le souci de protection du domaine qui ouvre droit à réparation au profit des utilisateurs qui s’étaient vus privés de l’utilisation normale.

22Dans l’opposition entre garantie de l’exercice d’une liberté fondamentale et protection de l’affectation et de l’intégrité du domaine public, le droit positif a, semble-t-il, trouvé un équilibre approprié. Parce qu’elles s’apparentent à une utilisation quasi-normale du domaine, les manifestations liées à des mouvements de grève peuvent être très librement organisées, sous réserve qu’elles ne risquent pas de troubler l’ordre public. Mais lorsque ces mouvements s’inscrivent dans la durée, leur autorisation est souhaitable. Le danger devient alors que, par le biais de cette approche domaniale, les pouvoirs publics ne portent, de fait, une atteinte grave à l’exercice d’une liberté fondamentale. Nul doute que le juge administratif veillera, à l’avenir, à la combinaison de ces deux principes, s’ils devaient entrer en conflit.

Notes

1 J Rivero, Les libertés publiques 2. Le régime des principales libertés, PUF, 6e éd., 1997, p. 382.

2 J Rivero, ouvrage préc., p. 381.

3 Y. Gaudemet, “Libertés publiques et domaine public”, in Libertés, Mél. J. Robert, 1998, p. 134.

4 Id., p. 126.

5 CC, no 94-352 DC, 18 janv. 1995, Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité. Par ailleurs, la CEDH protège également la liberté de manifestation, au titre de son article 11 relatif à la liberté de réunion (v., not., CEDH, 5 mars 2009, Barraco c/France), req. no 31684/05.

6 Sur cette question, v. P. Combeau, “La privation du droit de grève”, in le présent ouvrage.

7 J. Mourgeon, “De quelques rapports entre les libertés et la domanialité publique”, in Mél. P. Couzinet, 1974, p. 612.

8 CE, 30 mars 1900, Sieurs Hostein et Compagnie, no 94041, Rec. p. 249.

9 CE, 29 oct. 2012, Commune de Tours, no 341173.

10 CGPPP, art. L. 2122-1.

11 En particulier les contraventions de voirie ou de grande voirie, les mesures d’expulsion et l’action civile en expulsion (v. Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, LGDJ, 2ème éd., 2015., no 357-364).

12 CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, no 362140.

13 CAA Marseille, 19 mai 2016, M. de Belenet, no 14MA03832.

14 CE, 31 mars 2014, préc. consid. 5.

15 C. Emeran, “Occupy, un mouvement social au XXIe siècle”, Cités, 2013, no 54, p. 101 et s.

16 J. Canonne, “Indignés : les nouvelles formes de protestion”, Sciences humaines, 2012, no 235, p. 41 et s.

17 Loi no 2016-1088 du 8 août 2016 relative au travail, à la modernisation du dialogue social et à la sécurisation des parcours professionnels, JORF, 9 août 2016.

18 V. Nahoum-Grappe, “Nuit debout. Place de la République, 31-47 mars 2016”, Esprit, 2016, no 7, p. 142 et s.

19 L’assimilation de ces mouvements à une grève au sens juridique peut être discutée (v. note B. Teysié, Droit du travail. Relations collectives, LexisNexis, 7e éd., 2011, spéc. no 1384-1405). L’approche retenue dans le cadre de cette contribution est volontairement extensive.

20 La grève se définissant comme “une cessation concertée du travail en vue d’appuyer des revendications professionnelles” (Cons. const., 28 juill. 1987, préc.), il ne saurait y avoir de cessation du travail en dehors des heures de travail…

21 Cette étude s’appuie sur une enquête de terrain. Malgré de nombreuses sollicitations, seules trois collectivités – Clermont-Ferrand, Grenoble et Toulouse – ont accepté de répondre à nos sollicitations. Que les personnes ayant accepté ces échanges en soient vivement remerciées.

22 La Montagne, “Le conseil municipal de Clermont-Ferrand dégénère : le film de la soirée”, 30 avril 2016.

23 D’une façon générale, les autorités de police, et en particulier les préfectures, ont eu une attitude généralement libérale à l’égard du mouvement, au moins dans un premier temps.

24 Libération, “À Grenoble, douze impacts de balles sur la vitrine du local PS”, 23 mai 2016. Suite à la multiplication des débordements constatés en marge des manifestations diurnes, de plus en plus de préfectures ont adopté des arrêtés en vue de limiter, voire d’interdire, les rassemblements nocturnes. Ainsi, la Préfecture de police de Paris a progressivement encadré le mouvement de la place de la République, en interdisant d’abord la musique et la présence d’alcool, puis en étendant cette interdiction aux “activités liées ou générées” par le mouvement Nuit debout. Suivant les jours – et l’état des tensions – ces interdictions s’appliquent de minuit à 7 h du matin (par ex., Préf. pol. Paris, 3 juin 2016, arrêté portant interdictions place de la République du vendredi 3 au lundi 6 juin 2016, no 2016-00423), ou dès de 22 h (par ex., Préf. pol. Paris, 2 mai 2016, arrêté instituant différentes mesures d’interdiction en vue d’assurer la sécurité et la tranquillité publiques place République du lundi 2 au mardi 3 mai 2016, no 2016-00269).

25J’ai du respect pour les manifestants, mais les grands espaces publics ne peuvent pas être privatisés, quelles que soient les intentions belles ou moins belles” (propos d’A. Hidalgo lors de l’émission le 7/9 de P. Cohen, France Inter, 1er avril 2016).

26 S. Deliancourt, “Agora (phobie)…”, AJDA, 2016, p. 1033.

27 Allant dans ce sens, v. Y. Gaudemet, art. préc.

28 S. Deliancourt, art. préc.

29 CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, préc., consid. 5.

30 N. Foulquier, “Sur le domaine d’Avignon, les commerçants dansent…”, Note sous CE, 31 mars 2014, Commune d’Avignon, AJDA, 2014, p. 2134.

31 D’ailleurs, certaines autorités de police administrative rappellent que “laprivatisationde fait de l’espace public par des constructions, même légères, qui auraient vocation à se pérenniser ou à dégrader cet espace, est proscrite” (Communiqué de presse de la préfecture du Puy-de-Dôme mai 2016, cité par La Montagne, “La préfecture du Puy-de-Dôme rappelle les règles pour les rassemblements publics”, 4 mai 2016).

32 TA Montpellier, 26 juin 2012, Commune de Montpellier, no 1202728. Allant dans le même sens, v. TA Bordeaux, 11 juil. 2011, Commune de Bordeaux, no 1102780 ; TA Pau, 31 mai 2011, Commune de Bayonne, no 1101279.

33 CSI, art. L. 211-10. Sur ce point, M.-O. Diemer, “Émeutes, manifestations, attroupements et débordements : l'État doit-il en assumer tous les risques ?”, RRJ, 2015, p. 707 et s.

34 V., par ex., CE, 25 juil. 2007, SNC Logidis, Rev. des transp. et de la mobilité, no 286767 : l’État est responsable du préjudice subi par une entreprise dont l’accès à la plate-forme logistique a été bloquée par un barrage installé par des manifestants.

35 P. Larroumec, “Les responsabilités en matière de police administrative”, JCP A, 2012, 2116. Sur la responsabilité du fait de l’utilisation de flashball, v., not., E. Akoun, “Une nouvelle voie de réparation pour les victimes de flashball”, Note sous, TA Paris, 17 décembre 2013, M. Clément A., AJDA, 2014, p. 1112 et s.

36 CE, 18 nov. 1998, Commune de Roscoff, no 173183.

37 TC, 4 nov. 1985, Préfet, COREP de l’Aude ; EDF, no 02411.

38 CE, 16 juin 1997, Caisse centrale de réassurance, no 145139.

39 CE, 12 nov. 1997, Compagnie d’assurances générales de France, no 150224.

40 CE, 3 mars 2003, Compagnie Generali France assurance, no 242720 : pas d’engagement de la responsabilité de l’État à propos de la dégradation de plusieurs bâtiments communaux, commise plusieurs heures après la dispersion par les forces de l’ordre d’une manifestation d’une centaine de personnes faisant suite au décès accidentel d’une personne poursuivie par les forces de l’ordre.

41 V. J.-M. Vié, “Grève générale et responsabilité de l’État du fait des attroupements et rassemblements”, Note sous CAA Bordeaux, 27 sept. 2011, SA GFA Caraïbes, SARL FXRGC Cyberdeliss c. Préfete de la Martinique, AJDA, 2012, p. 816 et s. Allant dans le même sens, v., not., CAA Bordeaux, 31 déc. 2013, SAS Distribution Antillaise Discount, no 12BX01551 ; CAA Bordeaux, 27 oct. 2015, Société Bricolag, no 14BX00476.

42 CE, 6 déc. 1999, Ouizille, no 192795.

43 CAA Lyon, 5 fév. 2009, Société Charveron, no 08LY01426.

44 CAA Nantes, 11 avr. 2002, C.R.A.M.A de Bretagne, no 01NT00927.

45 CAA Paris, 19 oct. 2004, Min. de l’Intérieur, no 01PA02677.

46 CE, 10 mai 1996, Société des autoroute Paris-Rhin-Rhône, no 146927.

47 CE, 19 mai 2000, Région Languedoc-Roussillon, no 203546.

48 Pour une liste d’exemples, v., not., E. Garçon, R. Ollard, “Destructions, dégradation et détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes physiques”, J. Cl. Pénal Code, Art. 322-1 à 322-4, fasc. unique, no 54.

49 Sur l’appréhension juridique des tags, v. E. Garçon, R. Ollard, préc., no 34.

50 Sur cette question, v., not., Y. Gaudemet, ouvrage préc., 343-356.

51 Sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative.

52 TA Bordeaux, 11 juil. 2011, préc. ; TA Montpellier, 26 juin 2012, préc.

53 TA Pau, 31 mai 2011, préc.

54 Sur le fondement de la jurisprudence Couitéas (CE, 30 nov. 1923, GAJA, 20e éd., 2015, no 38).

55 À propos du domaine public maritime : CE, sect., 27 mai 1977, SA Victor Delforge et Cie, no 98123 ; CE, 7 avr. 1978, Min. Équipement c/ SA Dragages Rhône-Saône ; CE, 16 nov. 1979, Société Schiffsgemeinschaft Alb-Murg, no 100672 ; CE, 27 juin 1980, Min. Équipement et Aménagement du territoire, no 10178. À propos du domaine public maritime et des blocages des ports maritimes : CE, 4 oct. 1978, Min. Équipement c/Société T.T. Linie, no 04471. À propos du domaine public routier : CE 4 mars 1991, Barbou, no 92112 ; CE 14 oct. 1991, Commune de l’Épine, no 78839 ; CE 30 juin 1999, Foucher, no 190038 ; CE 27 juin 2005, SA Vergers de France, no 267628.

56 CE, 16 nov. 1979, préc.

Auteur

Maître de conférences, Université Grenoble Alpes, CRJ, GRDPE

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2017

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