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Grève et droit public

 | 
Florence Crouzatier-Durand
, 
Nicolas Kada

Les contraintes

La privation du droit de grève

Pascal Combeau

Texte intégral

  • 1 Sur le droit de grève dans les services publics, v. not. : J. Roche, “Regards sur le droit de grèv (...)
  • 2 D. Loschak, “La dégradation du droit de grève dans le secteur public”, Dr. soc. 1976, no 2, p. 56 (...)
  • 3 M. Hauriou, note sous CE 7 août 1909, Winkell, S. 1909, 3, p. 145.
  • 4 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, T. III, de Boccard, 3ème éd., p. 219.
  • 5 D. Loschak, “La dégradation du droit de grève dans le secteur public”, préc., p. 61.

1En 1976, Danièle Loschak constatait déjà une dégradation du droit de grève dans le secteur public1 : elle s’interrogeait sur le sens de ce droit précaire et contesté, qui dans les services publics ne peut se résumer, selon la définition officielle, à un simple droit à la cessation concertée du travail à l’appui de revendications mais revêt une dimension nécessairement politique dès lors qu’il vise à contester des décisions prises par un État-patron qui est aussi un État-puissance publique2. On se souvient des positions sans concession d’Hauriou qui assimilait la grève des fonctionnaires à des “faits de guerre”3ou de Duguit qui y voyait un “crime” dès lors que ces agents “commettent le plus grave des attentats à la vie collective elle-même”4. L’officialisation et la généralisation du droit de grève en 1946 auraient pu faire taire ce vieux débat. En réalité, ce dernier s’est simplement déplacé : les raisons qui fondaient son incompatibilité avec les nécessités des services publics sont aujourd’hui utilisées pour le restreindre, à tel point que la réalité du “droit” de grève interroge encore le juriste : “on peut difficilement (…) éluder la question fondamentale, qui est de savoir si un droit, dont l’exercice est soumis en dernière instance aux aléas d’un rapport de force politique (…), peut encore être considéré comme un droit au sens plein du terme”5.

  • 6 La notion d’agents des services publics est suffisamment imprécise pour y englober, notamment, les (...)
  • 7 GG, art. 33 al. 4 ; l’interdiction ne concerne pas les employés (Angestellten).
  • 8 BVerfG, déc. 11 juin 1958 (Streikverbot für Beamte), 1 BvR 1/52, 46/52 ; BVerfG, déc. 19 sept. 200 (...)
  • 9 V. BVerwG, 27 fév. 2014, BVerwG 2 C 1.13 (à propos d’amendes infligées à des professeurs ayant la (...)
  • 10 GG, art. 33 al. 5 : “Le droit de la fonction publique doit être réglementé et développé en tenant (...)

2L’actualité, chargée en conflits sociaux, nous montre que la question n’a rien perdu de sa pertinence. La privation du droit de grève pour les agents des services publics6 s’inscrit d’ailleurs dans ce débat dans la mesure où elle est, comme le droit de grève lui-même, une question éminemment politique qui dépend des conceptions de l’État et de ses rapports avec ses agents. Les choix peuvent ainsi varier d’un pays à un autre. En Allemagne par exemple, la privation est générale et concerne tous les fonctionnaires (Beamten), c’est-à-dire les agents exerçant des prérogatives de puissance publique, placés dans un rapport de service et de fidélité de droit public7. Elle résulte de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle8 et de la Cour administrative fédérale9 pour qui le rapport de fonction publique n’est pas un rapport d’employeur à salarié et qui tirent de l’article 33 alinéa 5 de la loi fondamentale10 une restriction générale à la liberté d’association des fonctionnaires (GG, art. 9 al. 3).

  • 11 CE 7 août 1909, Winkell, Rec., p. 826, S. 1909, 3, p. 145, concl. Tardieu, note M. Hauriou, RDP 19 (...)
  • 12 V. concl. Tardieu in H. de Gaudemar, D. MongoinLes grandes conclusions de la jurisprudence adminis (...)
  • 13 CE 22 oct. 1937, Dlle Mimaire et a., Rec., p. 843, concl. Lagrange, RDP 1938, p. 121, concl. Et no (...)

3En France, la problématique de la privation du droit de grève a évolué. Dès lors qu’elle concerne les services publics, elle a toujours existé ; c’est son ampleur qui a varié en fonction des époques. Avant 1946 et donc avant la reconnaissance constitutionnelle du droit de grève, elle était générale et valait pour tous les agents des services publics. C’était la solution de l’arrêt Winkell11qui qualifiait la grève des fonctionnaires “d’acte illicite”. Fondé sur le principe de continuité, “essence du service public” selon les mots du commissaire Tardieu12, et largement approuvé par la doctrine, cet arrêt y ajoutait la notion “contrat de droit public” liant l’administration et les fonctionnaires, que la grève viendrait rompre. Si le Conseil d’État abandonna par la suite cette dernière référence13, il maintint et même étendit cette privation générale à l’ensemble des agents des services publics. En 1946, la reconnaissance du droit de grève par l’alinéa 7 du Préambule de la constitution de 1946 a nécessairement condamné cette privation générale dès lors que la grève, droit désormais constitutionnellement garanti, n’est plus illicite. Elle n’a pas pour autant fait disparaître certaines privations dont les configurations ont trouvé de nouvelles assises juridiques qui n’ont cessé de se déployer depuis lors.

  • 14 CE Ass. 7 juillet 1950, Dehaene, Rec., p. 426, RDP 1950, p. 691, note M. Waline, Rev. adm. 1950, p (...)
  • 15 Cons. constit., déc. no 79-105 DC du 25 juil. 1979, Rec., p. 33, RDP 1979, p. 1705, note L. Favore (...)
  • 16 Cons. constit., déc. no 80-117 DC du 22 juil. 1980, Rec.., p. 46.
  • 17 Cons. constit., déc. no 82-144 DC du 22 oct. 1982, Rec., p. 61.
  • 18 Cons. constit., déc. no 2012-650 DC du 15 mars 2012, Rec., p. 149.

4Il est vrai que, d’emblée, le constituant a limité la portée de ce droit qui “s’exerce dans le cadre des lois qui le réglementent”. Ce qui implique tant pour le Conseil d’État14 que pour le Conseil constitutionnel15 une conciliation nécessaire entre le droit de grève et “la sauvegarde de l’intérêt général auquel elle peut être de nature à porter atteinte”. Ces limites objectives sont celles de l’usage abusif ou de l’atteinte grave à l’ordre public pour le Conseil d’État ; elles sont celles qui résultent de la nécessité de concilier ce droit avec d’autres normes constitutionnelles pour le conseil constitutionnel : la continuité du service public – c’était l’objet de la décision de 1979 – mais aussi la protection de la santé et de la sécurité des personnes et des biens16, le principe d’égalité17 ou la préservation de l’ordre public18. De surcroit, ces limites peuvent être tracées par le législateur mais aussi par l’administration à titre subsidiaire : on sait que la jurisprudence Dehaene, s’opposant sur ce point à l’interprétation donnée par le Conseil constitutionnel, reconnait la compétence des autorités administratives responsables du bon fonctionnement d’un service public pour y apporter les limitations nécessaires en l’absence de réglementation législative générale.

  • 19 Le petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Ed. Dictionnaires le Robert, 2001.

5C’est dans les interstices de cette relativisation générale du droit de grève que la privation prend racine. Définie par le sens commun comme une “absence” ou une “suppression”19, elle peut s’entendre lato sensu : elle se confond alors avec l’ensemble des réglementations qui tendent à empêcher l’exercice du droit de grève des agents des services publics. La palette de la privation est devenue, avec le temps, très vaste puisqu’elle concerne aussi bien les interdictions faites à certains agents de déclencher la grève mais aussi tous les cas où ils y sont empêchés alors même que ce droit leur est accordé expressis verbis. La privation a donc deux facettes qui, combinées, sont redoutables pour le droit de grève des agents : elle est autant une privation de l’exercice du droit de grève (I) qu’une privation dans l’exercice de ce droit (II).

I – LA PRIVATION DE L’EXERCICE DU DROIT DE GRÈVE

6La première hypothèse de privation est la plus radicale : certains agents des services publics se voient interdits d’user d’un droit qui n’existe pas pour eux. Cette privation préventive qui repose sur un cadre assez permissif (A) a une portée qui peut apparaître aujourd’hui contestable (B).

A – Un cadre assez permissif

7Les interdictions d’exercer le droit de grève ne concernent pas tous les agents des services. Mais ses fondements reposant sur des critères finalistes permettent d’inclure des catégories très hétérogènes.

  • 20 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, Rec., p. 94, RFD adm. 2013, p. 637, concl. (...)
  • 21 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, Rec., p. 94, RFD adm. 2013, p. 637, concl. (...)

8 1- Le législateur et l’autorité administrative compétente peuvent interdire l’exercice du droit de grève à certains agents. Les fondements de ces interdictions peuvent apparaitre assez incertains et aléatoires. Pour le législateur, le cadre a été défini par le Conseil constitutionnel dans sa décision de 1979 : les limitations du droit du grève peuvent aller jusqu’à l’interdiction de ce droit aux agents “dont la présence est indispensable pour assurer le fonctionnement des éléments du service dont l’interruption porterait atteinte aux besoins essentiels du pays”20. Pour l’autorité administrative, l’arrêt Dehaene prévoit que les limitations (en l’espèce une interdiction) doivent se fonder sur les “nécessités de l’ordre public” ; l’arrêt Fédération FO Énergie et Mines de 2013 y ajoute les “besoins essentiels du pays”21. Il résulte donc de cette jurisprudence que les autorités compétentes – législateur ou autorités administratives – sont fondées à priver certains personnels du droit de grève afin que soient sauvegardés en toutes circonstances les éléments des services dont l’interruption portrait atteinte à l’ordre public ou aux besoins essentiels du pays.

  • 22 Cour EDH, 21 avr. 2009, Enerji Yapi-Yol Sen c/Turquie, req. no 68959/01 ; Cour EDH, 21 avr. 2015, (...)
  • 23 Sur cette notion d’ordre de service, v. E. Picard, La notion de police administrative, LGDJ 1980, (...)
  • 24 V. Ph. Teyneyre, “Grève dans les services publics”, préc., no 132 et s.
  • 25 CE 23 oct. 1964, Féd. des syndicats chrétiens des cheminots, Rec., p. 484.
  • 26 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc. (à propos des centres nucléaires de (...)
  • 27 CE 21 oct. 1970, Synd. des fonctionnaires des impôts, Rec., p. 596.
  • 28 CE 28 nov. 1958, Lepouse, Rec., p. 596, AJDA 1958, p. 128, chr. Combarnous et Galabert, RDP 1959, (...)
  • 29 CE 16 déc. 1966, Synd. nat. des fonctionnaires agents des préfectures et de sous-préfectures de Fr (...)

9Ces fondements – l’ordre public ou les besoins essentiels du pays – donnent certes un champ d’application restreint à la privation qui ne peut être générale et viser par exemple tous les fonctionnaires. Ils se rapprochent, de ce point de vue, de la conception de la Cour européenne des droits de l’Homme qui reconnait que le droit de grève, découlant de l’article 11 de la convention européenne, peut être interdit aux fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État mais ne peut s’étendre aux fonctionnaires en général22. Mais même restreinte, cette privation a des frontières assez floues. Elle est prisonnière d’une interprétation jurisprudentielle dont on peine à définir une ligne directrice précise. Qu’est-ce que recouvrent ici les nécessités de l’ordre public ? S’agit-il ici de l’ordre de police ? Ne peut-on pas parler plutôt d’ordre de service qui sous-tend l’idée de continuité23 ? Plus encore, comment définir les services indispensables à vie du pays ? Sur ce dernier point, les critères jurisprudentiels restent assez flous24 : ce sont ceux qui assurent “l’action du gouvernement”, “la sécurité des personnes et des biens”, “la sauvegarde des installations” ou ceux apportant “une contribution indispensable à l’approvisionnement sur le territoire”. Ces qualifications permettent d’englober des services publics administratifs de sécurité. Elles permettent aussi d’y inclure certains services publics industriels et commerciaux qu’ils soient gérés par des personnes publiques25 ou par des personnes privées responsables du service public26. Cette impression est renforcée par le fait que le juge administratif et le juge constitutionnel ne contentent pas de définir ces services indispensables : ils déterminent, au sein de ces services, les agents réellement indispensables pour les faire fonctionner, en se fondant surtout sur la nature de l’emploi. Sur ce point également, la jurisprudence, notamment administrative, n’est pas dénuée d’ambiguïté : l’autorité administrative ne peut établir des interdictions générales et absolues27, de même qu’elle ne peut se fonder sur le niveau hiérarchique ou le montant de la rémunération28. Mais une interdiction étendue à un service entier est possible dès lors que les agents en cause occupent des postes indispensables29.

10 2 – Cette méthode finaliste fondée sur l’ordre public et les besoins essentiels du pays pousse à définir des catégories hétérogènes d’agents pour lesquels le droit de grève est proscrit soit par le législateur, soit par l’autorité administrative.

  • 30 C. déf., art. L 4121-4 (issu de la loi no 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut des militaires, (...)
  • 31 Ord. no 58-1270 du 22 déc. 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, art. (...)
  • 32 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948 relative au statut spécial des personnels de police dont l’art. 2 (...)
  • 33 Ord. no 58-696 du 6 août 1958 portant statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés (...)
  • 34 Loi no 68-695 du 31 juillet 1968, Loi de finances rectificative pour 1968, art. 14 (maintenu en vi (...)
  • 35 C. déf., art. L 1333-10 (issu de la loi no 80-572 du 25 juil. 1980, art. 6) : “la violation intent (...)
  • 36 Cons. constit., déc. no 80-117 DC du 22 juil. 1980, préc.

11La première catégorie est précise : elle comprend toutes les interdictions législatives qui se fondent pour l’essentiel sur des raisons de maintien de l’ordre public et de la sécurité. Ces interdictions législatives sont ainsi inscrites dans certains statuts autonomes : c’est le cas des militaires30 et des magistrats31. Elles concernent aussi certains statuts spéciaux : les fonctionnaires actifs de la police nationale32, certains personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire33 ou les agents du service des transmissions du ministère de l’Intérieur34. Parfois la loi est moins explicite et n’évoque pas directement l’interdiction du droit grève. C’est le cas par exemple pour les agents intervenant dans les établissements où sont détenues des matières nucléaires à qui s’applique la disposition spéciale de l’article L. 1333-10 du code de la défense issu d’une loi de 198035. Le Conseil constitutionnel avait d’ailleurs précisé que cette disposition, bien que ne visant pas spécialement l’hypothèse de la grève, apporte néanmoins à l’exercice du droit de grève des restrictions jugées nécessaires36.

  • 37 V. not. R. Chapus, Droit administratif général, T. 2, Montchrestien, 14ème éd. 2000, no 310 ; Ph. (...)
  • 38 Par ex., les agents affectés au cabinet d’un préfet : CE 16 déc. 1966, Synd nat. des fonctionnaire (...)
  • 39 CE 19 janv. 1962, Bernardet, Rec., p. 49, D. 1962, p. 202, note C. Leclercq.
  • 40 CE 15 mai 2006, CFDT Finances et affaires économiques, JCP S 2006, no 37, 1699, note R. Vatinet.
  • 41 CE 21 déc. 1977, Synd. nat. CFDT des cours et tribunaux, Rec. T., p. 873.

12L’autre catégorie regroupant toutes les interdictions administratives fondées sur la jurisprudence Dehaene, est moins évidente. Si l’on reprend certaines classifications37, on peut aujourd’hui déterminer trois hypothèses. Les deux premières sont relativement identifiées. La première comprend les agents participants à “l’action gouvernementale” ou assurant “les liaisons indispensables à l’action gouvernementale” : sont visés par exemple les préfets et sous-préfets ou les fonctionnaires occupant les emplois supérieurs de l’administration centrale ; sont également concernés les collaborateurs de ces agents38. La deuxième est constituée par les “agents de sécurité”, c’est-à-dire ceux dont les fonctions contribuent à assurer la sécurité des personnes et des biens ou qui sont investis “d’une mission devant être assurée sans discontinuité notamment pour des raisons de sécurité” : c’est le cas des ingénieurs de la météorologie nationale dans la mesure où leur mission est indispensable à la sécurité du trafic aérien39, ou, plus récemment, les fonctionnaires des services de la surveillance de la direction générale des douanes, “lesquels concourent à la préservation de la sécurité des personnes et des biens”40. La troisième, dépourvue de toute dénomination, recueille tous les autres agents qui, en raison des nécessités de l’ordre public, doivent ne pas faire grève, comme les greffiers dont le concours est indispensable à l’exercice des fonctions par les magistrats41.

13On le voit, le champ d’application de la privation est certes limité à certains agents mais les catégories visées restent finalement assez mouvantes. Quelle est la portée de ces interdictions ?

B – Une portée aujourd’hui contestable

14Ces interdictions, posées par la loi ou par la jurisprudence il y a quelques années, apparaissent aujourd’hui, pour certaines d’entre elles, anachroniques : en dehors du fait qu’elles entrainent des conséquences sévères pour les agents récalcitrants, elles ont parfois une efficacité limitée.

  • 42 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948, relative au statut spécial des personnels de police, art. 2.
  • 43 Ord. no 58-696 du 6 août 1958, art. 3 : “ces faits, lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteint (...)
  • 44 Loi no 68-695 du 31 juillet 1968, art. 14.

15 1 – Le non-respect par les agents concernés de l’interdiction du droit de grève les exposent à des sanctions disciplinaires. Pour certains agents, l’exercice de ces sanctions disciplinaires est même particulièrement sévère. C’est le cas pour les fonctionnaires actifs de la police nationale pour lesquels la loi42 prévoit que tout acte collectif d’indiscipline caractérisée pourra être sanctionné en dehors des garanties disciplinaires ; c’est le même régime qui est applicable aux personnels des services extérieurs de l’administration pénitentiaire sous réserve que les faits soient susceptibles de porter atteinte à l’ordre public43 ou pour les agents du service des transmissions sauf en cas de révocation44. La privation du droit de grève s’accompagne, pour ces corps, d’une restriction des garanties procédurales disciplinaires classiques qui apparaît aujourd’hui un peu disproportionnée.

  • 45 Sur la notion de statut spécial, v. not., V. Silvera, “La notion de statut spécial dans la fonctio (...)
  • 46 La loi no 89-1007 du 31 décembre 1989 relative au corps des ingénieurs du contrôle de la navigatio (...)
  • 47 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948, relative au statut spécial des personnels de police, art. 2.
  • 48 Loi no 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, art. 19.
  • 49 CSI, art. L 411-4.
  • 50 Actuellement, décr. no 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonct (...)
  • 51 Loi 28 sept. 1948, art. 2 et CSI, art. L 411-4.
  • 52 Cette dernière prévoit que ce statut ne peut porter atteinte au libre exercice du droit syndical e (...)

16La rigueur de cette privation est toutefois compensée, pour certains agents, par des compensations matérielles. C’est le principe même des statuts spéciaux dont l’existence est liée, au moins au départ, au retrait du droit de grève45, même s’il existe aujourd’hui des statuts spéciaux sans retrait du droit de grève46. Dans ce cas, les lois supprimant spécifiquement ce droit disposent que les corps de fonctionnaires en cause sont régis par des statuts édictés par décrets en Conseil d’État, qui peuvent déroger à toutes les dispositions du statut général. Ce qui signifie que le gouvernement peut attribuer aux membres de ces corps tous avantages de carrière et de rémunération qu’il estime être une compensation du retrait du droit de grève. L’exemple des fonctionnaires actifs de la police nationale est de ce point de vue intéressant car il est le plus ancien. L’état du droit actuel est le résultat de la combinaison de l’article 2 de la loi du 28 septembre 194847, de l’article 19 de la loi du 21 janvier 199548 et de certaines dispositions du code de la sécurité intérieur49. De ces textes, il résulte qu’en raison du caractère particulier de leurs missions, ils constituent dans la fonction publique une catégorie spécifique bénéficiant de statuts spéciaux pris par décret en Conseil d’État qui peuvent déroger au statut général de la fonction publique50. Si le droit de grève leur est expressément retiré51, ils bénéficient du droit syndical. Par ailleurs, la loi de 1995 prévoit trois compensations matérielles : des conditions particulières de déroulement de carrière pour les fonctionnaires affectés de façon durable dans certaines grandes agglomérations ; un classement hors catégories pour la fixation de leurs indices de traitement ; le bénéfice d’indemnités exceptionnelles et de conditions particulières en matière de régime indemnitaire et de retraite. On retrouve ces compensations pour les personnels des services déconcentrés de l’administration pénitentiaire qui bénéficie également d’un statut spécial en vertu de l’ordonnance du 6 août 195852.

17Ces avantages matériels non négligeables sont-ils suffisants ? On peut en douter. D’abord parce qu’ils ne sont accordés qu’aux fonctionnaires titulaires de statuts spéciaux et ne concernent pas les autres agents privés du droit de grève. Ensuite parce que, même restreints aux premiers, on peut se demander si des avantages peuvent compenser le retrait de deux droits essentiels de l’agent : son droit de grève mais aussi ses droits procéduraux dans l’exercice de la répression disciplinaire.

  • 53 Sur le phénomène de la mondialisation, v. not. J.-B. Auby, La globalisation, le droit et l’Etat, L (...)
  • 54 V. J. Chevallier, L’État post-moderne, LGDJ 4ème éd. 2014.
  • 55 N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur la p (...)
  • 56 V. les affaires Viking et Laval : CJCE, 11 déc. 2007, aff. C-438/05, The International Transport W (...)
  • 57 N. Guillet, art. préc.
  • 58 N. Guillet, art. préc.

18 2 – L’autre réflexion porte sur l’efficacité réelle de ces interdictions à l’heure du phénomène de la mondialisation53 qui pousse à la redéfinition de l’État, du droit et du lien politique54. Les effets de la mondialisation sur le droit de grève sont paradoxaux. D’un côté, il peut sembler décalé dans un contexte où le rapport traditionnel entre l’employeur et les salariés dans lequel il s’insère tend à être remis en cause par des “modes de gestion actuels du travail (externalisation, sous-traitance, intérim, dilution des responsabilités dans l’entreprise)”55. La relation entre la grève et les libertés économiques constitue toujours une pierre d’achoppement dont la Cour de justice de l’Union européenne56 s’est saisie en tranchant la question en faveur d’un “ordre concurrentiel”57. D’un autre côté, la crise du lien politique traditionnel, défini dans le cadre de la démocratie représentative, appelle à la redéfinition de nouveaux modes d’expression collective dont la grève constitue un accessoire pertinent58.

  • 59 Interdiction posée par la jurisprudence, v. CE 21 déc. 1977, Synd. nat. CFDT des cours et tribunau (...)

19 Dans ce contexte, les interdictions d’exercice du droit de grève imposées à certains agents dont le droit syndical n’est pas remis en cause sont parfois détournées par des stratégies alternatives de revendication sociale : soit par des grèves de substitution, soit par l’utilisation de droits d’action collective, comme la liberté de manifestation en dehors du service, qui relativisent ces restrictions. En 2011, était apparue, par exemple, ce que l’on a appelé la “grève des audiences” des magistrats qui visait à contourner l’article 10 de l’ordonnance 22 décembre 1958, régulièrement dénoncé par les syndicats de la magistrature : la pratique consistait pour le magistrat, tout en assurant l’audience, à renvoyer d’office le dossier présenté par l’huissier à une date ultérieure, assurant ainsi la continuité du service public ; les audiences urgentes (du type comparutions immédiates, procès d’assises avec des accusés détenus) étaient en revanche assurées. Une autre illustration est relative à ce que les médias ont appelé la “grève des greffiers”, qui s’est déroulée en avril 2014, qui consistait à contourner la proscription du droit de grève59 par l’organisation de manifestations devant les Palais de justice afin de protester contre leurs conditions de travail et de rémunération. Les mouvements de policiers en octobre 2016 utilisent les mêmes voies : des “grèves du zèle” organisées par les syndicats consistant à ne traiter que les urgences dans les commissariats ou de faire l’impasse sur un stationnement gênant, mais aussi des manifestations quotidiennes organisées par des agents non syndiqués qui suscitent l’interrogation dès lors que ces manifestations sont parfois organisées avec les véhicules ou les moyens du service, qu’elles peuvent heurter leur devoir de réserve ou que la plupart ne font pas l’objet d’une déclaration préalable.

  • 60 Pour une description des critiques des interdictions, v. E. Deveaux, La grève dans les services pu (...)
  • 61 CE 26 oct. 1960, Syndicat général de la navigation aérienne, Rec., p. 567, Dr. soc. 1961, concl. J (...)
  • 62 Loi no 64-650 du 2 juil. 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne, art. 2.
  • 63 Loi no 84-1286 du 31 déc. 1984 abrogeant certaines dispositions des lois no 64-650 du 2 juillet 19 (...)

20Ces illustrations montrent l’impuissance de certaines interdictions60 et poussent à réfléchir à la mise en place de solutions alternatives ciblées. Si l’interdiction peut se justifier pour les agents chargés de la sécurité et du maintien de l’ordre public, la reconnaissance d’un droit de grève contraint par un service minimum peut être envisagée pour les autres. L’exemple de la réglementation du droit de grève des agents chargés du contrôle de la circulation aérienne est, de ce point de vue, révélateur. Après que le Conseil d’État a reconnu en 1960 la légitimité de l’interdiction administrative du droit de grève61, le législateur avait procédé en 1964 à une reconnaissance officielle de cette interdiction tout en accordant à ces agents un statut spécial62. Une loi de 198463 a substitué à l’interdiction un service minimum qui est désormais la règle en la matière. Ce passage de l’interdiction au service minimum est intéressant : il montre une forme d’assouplissement de la privation.

21La privation de l’exercice du droit de grève a des effets radicaux qui peuvent être contestables. D’autres effets touchent cette fois la privation dans l’exercice de ce droit.

II – LA PRIVATION DANS L’EXERCICE DU DROIT DE GRÈVE

22La privation ne s’arrête pas aux cas d’interdiction du droit grève. Elle s’étend aussi aux hypothèses dans lesquelles les agents publics, bien que bénéficiant a priori de ce droit, en sont dépossédés a posteriori. Cette privation dans l’exercice du droit de grève a un spectre large puisqu’elle peut concerner, à la différence des interdictions, l’ensemble des agents des services publics ; elle s’exerce soit par la réglementation (A), soit par la réquisition (B).

A – La privation par la réglementation

23La réglementation en imposant le déclanchement de la grève par les organisations syndicales prive les agents non syndiqués de ce droit. Cette distorsion entre les agents des services publics et les salariés de droit privé est critiquable.

  • 64 Cass. soc., 19 févr. 1981, no 79-41.281, D 1981, p. 417, note J.-R. Bonneau.
  • 65 V. par ex. Cass. soc., 5 mai 1960, JCP 1960, II, 11692.
  • 66 A. Cristau, “Grève dans le secteur privé”, Rép. dr. du travail, Dalloz 2008, no 59.
  • 67 Cass. soc., 7 juin 1995, no 93-46.448, Dr. soc. 1996. 42 ; v. Cass. soc., 12 mars 1996, no 93-41.6 (...)

24 1 – Le droit de déclencher une grève diffère selon que l’agent relève du secteur privé ou des services publics. Le salarié peut librement arrêter le travail sans être contraint d’être soutenu par un syndicat qui y serait à l’origine. C’est ce que rappelle la Cour de cassation : “un arrêt de travail ne perd pas le caractère de grève licite du fait qu’il n’a pas été déclenché à l’appel d’un syndicat ou du fait qu’il a immédiatement suivi le refus de l’employeur de satisfaire des revendications professionnelles”64 ; il n’y a donc pas de monopole syndical en la matière. Plus largement, dans le silence de la loi, la clause d’attente de grève, qui désigne l’aménagement du droit de grève par une convention collective, est strictement entendue. De 1960 à 1995, la Cour de cassation sanctionnait des salariés ayant participé à une grève, sans avoir respecté une clause imposant un préavis65. Cette jurisprudence a été critiquée, en particulier parce qu’elle aboutissait à transférer l’initiative du déclenchement de la grève aux syndicats : “En rendant applicable aux salariés un préavis signé par un syndicat, la clause transformait, quant à son déclenchement, le droit individuel de grève en droit syndical. Admettre une telle modalité d’exercice serait contraire à la définition française du droit de grève qui en rejette la conception organique. Ce dernier est par essence un droit individuel (…). En signant cette clause, le syndicat s’approprie le droit de faire obstacle au libre déclenchement de la grève. En rendant cette clause imposable aux salariés, le juge privait ces derniers du pouvoir de faire grève à tout moment”66. C’est pourquoi, la Cour de cassation a mis fin à cette solution en 1995 en considérant “qu’une convention collective ne peut avoir pour effet de limiter ou de réglementer pour les salariés l’exercice du droit de grève constitutionnellement reconnu et que seule la loi peut créer un délai de préavis de grève s’imposant à eux”67.

  • 68 Le champ d’application est défini par l’art. L 2512-1 du code du travail : “Les dispositions du pr (...)
  • 69 Sur l’analyse de la jurisprudence en la matière, v. Ph. Terneyre, “Le déclenchement de la grève da (...)

25Dans les services publics, au contraire, la grève ne peut être déclenchée que par les organisations syndicales représentatives : les personnels non syndiqués sont donc privés du droit de grève. Cette restriction résulte de la loi du 31 juillet 1963 qui, bien que ne constituant la réglementation législative générale prévue par l’alinéa 7 du Préambule de la constitution de 1946, subordonne le déclenchement de la grève au respect de certaines formalités. En dehors de l’obligation de déposer un préavis, elle fait de la grève un monopole syndical qui est aujourd’hui inscrit à l’article L 2512-2 alinéa 2 : “Le préavis émane d’une organisation syndicale représentative au niveau national, dans la catégorie professionnelle ou dans l’entreprise, l’organisme ou le service intéressé”. Le monopole syndical institué par ces dispositions est général dans la mesure où il concerne à peu près tous les agents des services publics68. Par ailleurs, la représentativité de l’organisation syndicale lors du déclenchement de la grève est entendue de manière compréhensive : déterminée à l’échelle nationale ou locale du conflit envisagé, elle repose, selon la jurisprudence, sur des critères à la fois quantitatifs liés à l’effectif des effectifs mais aussi sur des critères plus qualitatifs reposant sur son ancienneté ou son indépendance69.

  • 70 Ph. Terneyre, “Le déclenchement de la grève dans les services publics”, préc. p. 816 ; “Grève dans (...)

26 2 – La privation du droit de grève par les agents non syndiqués, tel que prévu par la loi du 31 juillet 1963, pose de nombreuses questions. Son origine est liée à des circonstances très particulières qui ont poussé le législateur, après la grande grève des mineurs de 1963, à instaurer ce monopole syndical afin d’empêcher toute grève “sauvage” et incontrôlée. Mais aujourd’hui, a-t-elle encore un sens à l’heure de la crise du syndicalisme dans le secteur privé comme dans le secteur public ? Comment comprendre que le déclenchement d’une grève soit réservé à des syndicats dont on voit mal sur quoi repose réellement leur représentativité ? Ce monopole est très contestable car il a un “double effet pervers. Soit susciter des grèves sauvages déclenchés par la base et gérées par des comités de grève au sein desquels les organisations syndicales ne sont pas toujours accueillies ; soit autoriser des grèves très minoritaires – car peu suivies – contribuant, par-là, à affaiblir encore plus la légitimité du syndicat (…)”70. Dans les deux cas, l’effet est radical car il pousse les syndicats à s’abstenir d’utiliser un droit par crainte de voir leur (faible) représentativité remise en cause.

  • 71 Ibid, no 146 et s.
  • 72 Cons. constit., déc. no 89-257 DC du 25 juil. 1989, Rec., p. 59.
  • 73 Cons. constit., déc. no 83-162 DC du 20 juil. 1983, Rec., p. 49 ; v. Cons. constit., déc. no 2011- (...)
  • 74 Cons. constit., déc. no 89-257 DC du 25 juil. 1989, préc. ; v. CE 28 déc. 1988, Reygrobelet, Rec. (...)
  • 75 Cons. constit., déc. no 2007-556 DC du 16 août 2007, préc.
  • 76 Les cahiers du Conseil constitutionnel 2007, no 23.

27En dehors de l’opportunité du maintien de ce monopole, ce dernier pose un vrai problème de constitutionnalité qui a été soulevé par Philippe Terneyre71. La liberté syndicale peut s’accommoder de dispositifs législatifs conférant des avantages ou des prérogatives particulières à des organisations syndicales afin d’encourager des salariés à y adhérer72. Mais elle ne peut permettre que la loi impose leur adhésion à un syndicat comme l’a affirmé le Conseil constitutionnel en 1983 à propos d’une disposition qui “ne saurait permettre que soit imposé, en droit ou en fait, directement ou indirectement, l’adhésion ou le maintien de l’adhésion des salariés d’une entreprise à une organisation syndicale”73. Le code du travail, en réservant aux syndicats la faculté de déclencher la grève, peut être analysé comme une forme d’incitation indirecte à l’adhésion qui remet en cause la liberté syndicale de l’agent. Il est aussi problématique au regard de la liberté personnelle du salarié qui, comme la liberté syndicale, a valeur constitutionnelle et qui implique qu’un agent doive donner son assentiment à une action collective74. Ces objections ont toutefois été balayées par le Conseil constitutionnel à l’occasion de l’examen, en 2007, de la loi sur le dialogue social et la continuité du service public dans les transports terrestres réguliers de voyageurs qui reproduit ce monopole syndical dans le domaine des transports75. Pour le juge constitutionnel, “eu égard à la nature particulière du droit de grève, le législateur peut, comme il l’a déjà fait, confier à des organisations syndicales représentatives des prérogatives particulières relatives au déclenchement de la grève ; que ce rôle reconnu à ces organisations pour le dépôt d’un préavis de grève laisse entière la liberté de chaque salarié de décider personnellement de participer ou non à celle-ci”. Cette validation “sèche” - selon le mot de Philippe Terneyre – du monopole syndical est contestable sur le plan juridique et repose sur une vision pour le moins datée de la grève dans les services publics comme le confirme le commentaire autorisée de cette décision : “Le monopole syndical prévient les grèves sauvages non représentatives, rend l’action collective plus maîtrisable et permet aux salariés d’être mieux organisés dans leur rapport avec l’employeur”76.

B – La privation par la réquisition

  • 77 R. de Bellescize, “Réquisitions de personnes et de services”, Fasc. 252, Jcl administratif, 2015, (...)
  • 78 Les réquisitions militaires, prévues par le code de la défense (art. L 2221-1 et s.), sont destiné (...)
  • 79 J.-H. Stahl, concl. sur TC 26 juin 2006, Rosset, AJDA 2006, p. 1891.

28La réquisition de personnes peut se définir comme “l’acte d’autorité par lequel l’Administration impose certaines prestations de services ou une activité déterminée à une ou plusieurs personnes”77. Appliquée aux agents grévistes, elle les oblige à renoncer à la grève ou à reprendre le travail sous peine de sanctions pénales et disciplinaires. Cette privation particulière et autoritaire du droit de grève est largement entendue et épouse les ambiguïtés du procédé de réquisition civile78 qui ne relève pas d’une procédure unique mais qui “juxtapose diverses procédures reposant sur des fondements différents et comportant des règles de mise en œuvre différentes”79.

  • 80 CE 9 juil. 1965, Pouzenc, Rec., p. 421.
  • 81 X. Dupré de Boulouis, “Retour sur la jurisprudence Dehaene. Réflexions autour de l’arrêt d’assembl (...)
  • 82 Sur la distinction entre la réquisition de service public et la réquisition de police administrati (...)
  • 83 CE 24 févr. 1961, Isnardon, Rec., p. 150 ; Dr. soc. 1961, p. 357, note J. Savatier ; v. CE 26 oct. (...)
  • 84 CE 25 sept. 1996, Emard, Rec. p. 355 ; CE 30 nov. 1998, Rosenblatt, Rec. T., p. 901
  • 85 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc.
  • 86 TA Nouvelle-Calédonie, 2 mars 2000, Ville de Nouméa, AJFP 2000, p. 92, note J. Mekhantar : réquisi (...)
  • 87 Par ex., réquisitions ordonnées par des directeurs d’hôpitaux : CE 7 janv. 1976, CHR d’Orléans, Re (...)
  • 88 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc.

29 1 – En matière de grèves, c’est la réquisition détenue par les chefs de service qui permet d’agir contre les agents des services publics. Fondée sur la jurisprudence Dehaene et donc sur le pouvoir d’organisation du service, cette réquisition de service – qui s’assimile ici à une véritable assignation – en suit les fondements. L’atteinte à l’ordre public y est ainsi fréquemment invoquée80 ; ce qui fait dire à certains auteurs que le pouvoir de réquisition des chefs de service n’est qu’une modalité de la police administrative81. En réalité, la réquisition de service n’est pas assimilable à une réquisition de police82 et, si elle est bien une prérogative exorbitante, elle ne relève pas d’une activité de police administrative. La jurisprudence peut ne pas se référer à l’ordre public : dans l’arrêt Isnardon, le Conseil d’État invoque les perturbations “soit à la continuité des services des transports, soit à la satisfaction des besoins de la population”83 ; souvent, si elle s’y réfère, elle y ajoute “les besoins essentiels de la nation”84ou “les besoins essentiels du pays”85. La référence à l’ordre public dans ce cadre est conçue, avant tout comme un paramètre permettant de limiter une liberté fondamentale comme le droit de grève : l’ordre public y est avant tout un ordre de service qui justifie l’exercice non d’un pouvoir de police mais d’un pouvoir d’organisation permettant la réquisition de grévistes. Il est vrai que lorsque l’autorité administrative – par exemple un maire – est à la fois chef de service et autorité de police générale, le fondement de la réquisition est assez incertain car reposant sur ces deux qualités comme le souligne parfois la jurisprudence86. Mais la spécificité de la réquisition de service apparait lorsque le chef de service n’a pas cette qualité : c’est le cas des organes dirigeants des établissements publics87 ou des organes dirigeants des organismes de droit privé responsables d’un service public, comme l’a jugé le Conseil d’État en 2013 dans son arrêt Fédération FO Énergie et Mines, rendu à propos d’une réquisition ordonnée par le directeur général délégué d’EDF88.

  • 89 N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur la p (...)
  • 90 Sur le contrôle des mesures de réquisition de service, v. Y. Struillou, “Conflits sociaux et réqui (...)

30La réquisition de service est, de par ses fondements imprécis et ses autorités détentrices largement entendues, un facteur important de privation du droit de grève. Cette privation est toutefois contrôlée par le juge administratif : le droit de grève étant une liberté fondamentale, “il ne saurait être vidé de sa substance par une mesure administrative de réquisition de personnels grévistes”89. La réquisition ne doit donc pas viser à assurer un “service normal” et être strictement nécessaire et justement proportionnée90.

31 2 – Les réquisitions de service ne sont toutefois pas les seuls instruments de privation. Elles sont fortement concurrencées par le développement d’autres types de réquisition qui ont la caractéristique d’élargir le cercle des grévistes concernés : ce ne sont plus seulement les agents des services publics qui sont visés mais plus largement des agents de secteurs stratégiques, considérés comme indispensables.

  • 91 Sur la distinction entre réquisitions pour les besoins généraux de la Nation et les réquisitions d (...)
  • 92 La législation de 1938 a été prorogée pour neuf mois puis pour une année par les lois des 28 févri (...)
  • 93 C. déf., art. L 2211-1 et s. Pour les réquisitions de personnes, v. C. déf, art. L 2212-1 et s.
  • 94 L’article L 2211-1 du code de la défense renvoie à l’art. L 1111-2.
  • 95 C. déf., art. R 2211-1 et s.
  • 96 Réquisition en 1948 du personnel des cokeries, en 1950 des employés du gaz et de l’électricité, en (...)

32Il y a d’abord les réquisitions pour les besoins généraux de la Nation en dehors des situations crises91 qui ont été créées par la loi du 11 juillet 1938, sur l’organisation générale de la Nation pour le temps de guerre92 sont aujourd’hui prévues par le code de la défense qui prévoit les conditions de réquisition des personnes93. Cette réquisition décidée par le gouvernement peut être utilisée, notamment, en cas de menace portant sur une fraction du territoire ou de la population ou un secteur de la vie nationale94. Sa procédure est lourde95 : le droit de réquisition est ouvert par un décret en conseil des ministres qui doit être concrétisé par un arrêté pris par le ministre concerné ; les ordres de réquisition sont pris le préfet qui les notifiera individuellement sauf en cas de réquisition collective du personnel qui est notifiée au maire de la commune. Ce constat explique que si cette procédure a été beaucoup utilisée après 1945 pour éviter le déclenchement de mouvements de grève dans des services publics mais aussi dans des secteurs privés indispensables96, elle ne l’a plus été après 1963 : l’échec de la réquisition nationale au moment de la grande grève des mineurs cette année-là a sonné le glas de cette méthode et a poussé le gouvernement à s’orienter vers la voie de la réglementation de l’exercice de la grève dans les services publics par la loi du 31 juillet 1963.

  • 97 V. CE 2 déc. 1949, Sté des transports automobiles de Villeneuve-sur-Lot, Rec., p. 526.
  • 98 Cons. constit., déc. no 2003-467 DC du 18 mars 2003 : “Considérant, en premier lieu, que les dispo (...)
  • 99 V. R. de Bellescize, “Réquisitions de personnes et de services”, préc., no 60 ; D. Maillard Desgré (...)
  • 100 Loi no 2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure, art. 3 codifié à l’art. L 2215- (...)
  • 101 CE 9 déc. 2003, Mme Aguillon, Rec., p. 497, RFD adm. 2004, p. 306, concl. J.-H. Stahl, note P. Cas (...)
  • 102 TC 26 juin 2006, Rosset, Rec., p. 633, AJDA 2006, p. 1891, concl. J.-H. Stahl.
  • 103 V. N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur l (...)
  • 104 CE ord., 27 oct. 2010, Lefebvre, Rec., p. 421, AJDA 2011, p. 388, note Ph.-S. Hansen et N. Ferré, (...)
  • 105 G. Koubi et Gilles J. Gugliemi, “Réquisitions stratégiques et effectivité du droit de grève”, Dr. (...)

33Ce sont surtout les réquisitions de police qui se sont développées et constituent aujourd’hui un facteur important de privation dans l’exercice du droit de grève. La jurisprudence a, depuis longtemps, reconnu, même sans texte, cette prérogative de réquisition aux mains des autorités de police comme un prolongement de leurs compétences de police générale. C’est le cas pour les maires97 ou pour les préfets dont la compétence en la matière existe avant toute consécration législative potentielle, comme l’a affirmé le Conseil constitutionnel en 200398. Pour le Premier ministre, la doctrine s’accorde à dire que la réquisition découle de sa compétence de police générale à la suite de la jurisprudence Labonne99. Toutefois, même si une consécration textuelle n’est pas forcément utile, le législateur est intervenu en 2003 pour codifier le pouvoir de réquisition de police générale du préfet de département lorsque “l’atteinte constatée ou prévisible au bon ordre, à la salubrité, à la tranquillité et à la sécurité publiques l’exige et que les moyens dont dispose le préfet ne permettent plus de poursuivre les objectifs pour lesquels il détient des pouvoirs de police”100. Permettant de réquisitionner tout bien ou service et de requérir “toute personne nécessaire au fonctionnement de ce service ou à l’usage de ce bien et prescrire toute mesure utile jusqu’à ce que l’atteinte à l’ordre public ait pris fin ou que les conditions de son maintien soient assurées”, cette disposition a été très vite utilisée à l’égard des agents grévistes : le Conseil d’État a ainsi admis que le préfet, sur cette base, peut “légalement requérir les agents en grève d’un établissement de santé, même privé, dans le but d’assurer le maintien d’un effectif suffisant pour garantir la sécurité des patients et la continuité des soins”101, le Tribunal des conflits l’a reconnu pour réquisitionner des médecins102. C’est à l’occasion de la grève de 2010 dans le secteur de la raffinerie causée par la réforme des retraites que le mécanisme a pu montrer toute son efficacité103. Saisi en appel d’un référé liberté contre un arrêté préfectoral de réquisition du personnel d’une raffinerie, le Conseil d’État considéra que le préfet peut “requérir les salariés en grève d’une entreprise privée dont l’activité présente une importance particulière pour le maintien de l’activité économique, la satisfaction des besoins essentiels de la population ou le fonctionnement des services publics, lorsque les perturbations résultant de la grève créent une menace pour l’ordre public”, à la condition qu’il ne puisse “prendre que les mesures nécessaires, imposées par l’urgence et proportionnées aux nécessités de l’ordre public”104. On pourra trouver cette décision contestable car, comme le souligne Geneviève Koubi et Gilles J. Gugliemi, elle repose “sur une appréciation subjective et sur des jugements de valeur”105 où les considérations d’ordre public ont prévalu sur toute autre considération et alors même que les salariés requis, eu égard à leurs fonctions, représentaient l’essentiel des salariés grévistes et qu’ils n’avaient aucun lien avec l’exécution d’un service public. Quoi qu’il en soit, elle montre toutes les potentialités de cette réquisition à l’encontre des grèves se déroulant dans des secteurs considérés comme stratégiques. Plus fondamentalement, elle illustre l’importance de la notion d’ordre public qui traverse aujourd’hui toutes les modalités de privation, de l’interdiction du droit de grève aux réquisitions. Le constat établi par Danielle Loschak en 1976 est décidément d’actualité.

Notes

1 Sur le droit de grève dans les services publics, v. not. : J. Roche, “Regards sur le droit de grève dans les services publics trente ans après, Mélanges R.-E. Charlier, Ed. de l’Université 1981, p. 873 et s ; J.-P. Colson et a., La grève dans les services publics (dossier spécial), RFD adm. 1988, p. 805 et s. ; E. Devaux, La grève dans les services publics, PU Limoges 1997 ; J. Chorin, “La grève dans les services publics, quelques questions d’actualité”, Dr. soc. 2003, p. 567 et s. ; Ph. Terneyre, “Grève dans les services publics”, Rép. dr. du travail, Dalloz 2016.

2 D. Loschak, “La dégradation du droit de grève dans le secteur public”, Dr. soc. 1976, no 2, p. 56 et s.

3 M. Hauriou, note sous CE 7 août 1909, Winkell, S. 1909, 3, p. 145.

4 L. Duguit, Traité de droit constitutionnel, T. III, de Boccard, 3ème éd., p. 219.

5 D. Loschak, “La dégradation du droit de grève dans le secteur public”, préc., p. 61.

6 La notion d’agents des services publics est suffisamment imprécise pour y englober, notamment, les agents publics, fonctionnaires et agents non statutaires mais aussi certains agents de droit privé travaillant pour le compte d’une personne publique gérant un service public industriel et commercial ou d’une personne privée gérant un service public ou responsable d’un service public.

7 GG, art. 33 al. 4 ; l’interdiction ne concerne pas les employés (Angestellten).

8 BVerfG, déc. 11 juin 1958 (Streikverbot für Beamte), 1 BvR 1/52, 46/52 ; BVerfG, déc. 19 sept. 2007, 2 BvF 3/02, BVerfGE 119, 247 ; BVerfG, déc. 28 mai 2008, 2 BvL 11/07, BVerfGE 121, 205.

9 V. BVerwG, 27 fév. 2014, BVerwG 2 C 1.13 (à propos d’amendes infligées à des professeurs ayant la qualité de fonctionnaire) : la Cour constate l’incompatibilité entre l’interprétation constitutionnelle allemande interdisant le droit de grève à tous les fonctionnaires et l’art. 11 de la CEDH tel qu’interprété par la Cour EDH ; elle invite le législateur à intervenir pour résoudre cette incompatibilité ; v. A. Legrand, “Papillon turc… pas de séisme en Allemagne : la grève y reste interdite aux fonctionnaires”, AJDA 2012, p. 169.

10 GG, art. 33 al. 5 : “Le droit de la fonction publique doit être réglementé et développé en tenant compte des principes traditionnels du fonctionnariat”

11 CE 7 août 1909, Winkell, Rec., p. 826, S. 1909, 3, p. 145, concl. Tardieu, note M. Hauriou, RDP 1909, p. 494, note G. Jèze.

12 V. concl. Tardieu in H. de Gaudemar, D. MongoinLes grandes conclusions de la jurisprudence administrative, LGDJ 2015, p. 450.

13 CE 22 oct. 1937, Dlle Mimaire et a., Rec., p. 843, concl. Lagrange, RDP 1938, p. 121, concl. Et note G. Jèze.

14 CE Ass. 7 juillet 1950, Dehaene, Rec., p. 426, RDP 1950, p. 691, note M. Waline, Rev. adm. 1950, p. 366, concl., note Liet-Veaux.

15 Cons. constit., déc. no 79-105 DC du 25 juil. 1979, Rec., p. 33, RDP 1979, p. 1705, note L. Favoreu. V. également : Cons. constit., déc. no 2007-556 DC du 16 août 2007, Rec., p. 319 ; Cons. constit., déc. no 2008-569 DC du 7 août 2008, Rec., p. 359.

16 Cons. constit., déc. no 80-117 DC du 22 juil. 1980, Rec.., p. 46.

17 Cons. constit., déc. no 82-144 DC du 22 oct. 1982, Rec., p. 61.

18 Cons. constit., déc. no 2012-650 DC du 15 mars 2012, Rec., p. 149.

19 Le petit Robert, Dictionnaire de la langue française, Ed. Dictionnaires le Robert, 2001.

20 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, Rec., p. 94, RFD adm. 2013, p. 637, concl. F. Aladjidi et p. 669, chr. A. Roblot-Troizier, AJDA 2013, p. 1052, chr. X. Domino et A. Bretonneau, Dr. adm. 2013, no 59, note G. Eveillard, JCP A 2013, 2308, note H. Pauliat.

21 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, Rec., p. 94, RFD adm. 2013, p. 637, concl. F. Aladjidi et p. 669, chr. A. Roblot-Troizier, AJDA 2013, p. 1052, chr. X. Domino et A. Bretonneau, Dr. adm. 2013, no 59, note G. Eveillard, JCP A 2013, 2308, note H. Pauliat.

22 Cour EDH, 21 avr. 2009, Enerji Yapi-Yol Sen c/Turquie, req. no 68959/01 ; Cour EDH, 21 avr. 2015, Junta Rectora Del Ertzainen Nazional Elkartasuna (ER.N.E.) c/ Espagne, req. no 45892/09.

23 Sur cette notion d’ordre de service, v. E. Picard, La notion de police administrative, LGDJ 1980, p. 828 ; E. Deveaux, La grève dans les services publics, préc., T. 1, p. 161.

24 V. Ph. Teyneyre, “Grève dans les services publics”, préc., no 132 et s.

25 CE 23 oct. 1964, Féd. des syndicats chrétiens des cheminots, Rec., p. 484.

26 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc. (à propos des centres nucléaires de production de l’électricité assuré par EDF).

27 CE 21 oct. 1970, Synd. des fonctionnaires des impôts, Rec., p. 596.

28 CE 28 nov. 1958, Lepouse, Rec., p. 596, AJDA 1958, p. 128, chr. Combarnous et Galabert, RDP 1959, p. 306, note M. Waline. CE 16 déc. 1966, Synd. nat. des fonctionnaires agents des préfectures et de sous-préfectures de France et d’Outre-mer, Rec., p. 662 (interdiction de grève pour tous les agents affectés au cabinet du préfet quel que soit le grade).

29 CE 16 déc. 1966, Synd. nat. des fonctionnaires agents des préfectures et de sous-préfectures de France et d’Outre-mer, Rec., p. 662 (interdiction de grève pour tous les agents affectés au cabinet du préfet quel que soit le grade).

30 C. déf., art. L 4121-4 (issu de la loi no 2005-270 du 24 mars 2005 portant statut des militaires, art. 6) : “l’exercice du droit de grève est incompatible avec l’état militaire”.

31 Ord. no 58-1270 du 22 déc. 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, art. 10 : “est également interdite toute action concertée de nature à arrêter ou entraver le fonctionnement des juridictions”.

32 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948 relative au statut spécial des personnels de police dont l’art. 2 est toujours en vigueur : “Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée pourra être sanctionné en dehors des garanties disciplinaires” ; CSI, art. L 411-4 (créé par ord. no 2012-351 du 12 mars 2012) : “Les fonctionnaires actifs de la police nationale ne disposent pas du droit de grève”.

33 Ord. no 58-696 du 6 août 1958 portant statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire, art. 3 : “Toute cessation concertée du service, tout acte collectif d'indiscipline caractérisée de la part des personnels des services extérieurs de l'administration pénitentiaire est interdit”.

34 Loi no 68-695 du 31 juillet 1968, Loi de finances rectificative pour 1968, art. 14 (maintenu en vigueur par la loi no 84-16 du 11 janv. 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat, art. 90).

35 C. déf., art. L 1333-10 (issu de la loi no 80-572 du 25 juil. 1980, art. 6) : “la violation intentionnelle, par des personnes physiques des instructions de l'exploitant, lorsqu'elle est susceptible de mettre en cause la sûreté nucléaire des installations, la protection des matières nucléaires ou la sécurité des personnes et des biens, peut entraîner immédiatement la suspension ou la rupture des liens contractuels ou statutaires au titre desquels ces personnes interviennent”.

36 Cons. constit., déc. no 80-117 DC du 22 juil. 1980, préc.

37 V. not. R. Chapus, Droit administratif général, T. 2, Montchrestien, 14ème éd. 2000, no 310 ; Ph. Terneyre, préc., no 137 et s.

38 Par ex., les agents affectés au cabinet d’un préfet : CE 16 déc. 1966, Synd nat. des fonctionnaires des préfectures, Rec., p. 662. C’était le cas des agents du groupement des contrôles radio-électriques : CE 4 févr. 1966, Synd. nat. des fonctionnaires du GCR, Rec., p. 80.

39 CE 19 janv. 1962, Bernardet, Rec., p. 49, D. 1962, p. 202, note C. Leclercq.

40 CE 15 mai 2006, CFDT Finances et affaires économiques, JCP S 2006, no 37, 1699, note R. Vatinet.

41 CE 21 déc. 1977, Synd. nat. CFDT des cours et tribunaux, Rec. T., p. 873.

42 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948, relative au statut spécial des personnels de police, art. 2.

43 Ord. no 58-696 du 6 août 1958, art. 3 : “ces faits, lorsqu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'ordre public, pourront être sanctionnés en dehors des garanties disciplinaires”.

44 Loi no 68-695 du 31 juillet 1968, art. 14.

45 Sur la notion de statut spécial, v. not., V. Silvera, “La notion de statut spécial dans la fonction publique”, AJDA 1961, p. 119 et s. ; “L’évolution de la notion de statut spécial dans la fonction publique”, AJDA 1969, p. 13 et s.

46 La loi no 89-1007 du 31 décembre 1989 relative au corps des ingénieurs du contrôle de la navigation aérienne prévoit bien l’existence d’un statut spécial pour ces agents sans pour autant prévoir l’interdiction du droit de grève.

47 Loi no 48-1504 du 28 sept. 1948, relative au statut spécial des personnels de police, art. 2.

48 Loi no 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité, art. 19.

49 CSI, art. L 411-4.

50 Actuellement, décr. no 95-654 du 9 mai 1995 fixant les dispositions communes applicables aux fonctionnaires actifs des services de la police nationale.

51 Loi 28 sept. 1948, art. 2 et CSI, art. L 411-4.

52 Cette dernière prévoit que ce statut ne peut porter atteinte au libre exercice du droit syndical et que ces personnels sont classés hors catégories pour la fixation de leurs indices de traitement.

53 Sur le phénomène de la mondialisation, v. not. J.-B. Auby, La globalisation, le droit et l’Etat, LGDJ (Systèmes) 2ème éd. 2010.

54 V. J. Chevallier, L’État post-moderne, LGDJ 4ème éd. 2014.

55 N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur la portée du droit de grève dans une France en crise”, Dr. soc., 2012, p. 152.

56 V. les affaires Viking et Laval : CJCE, 11 déc. 2007, aff. C-438/05, The International Transport Workers' Federation & The Finnish Seamen’s Union c. / Viking Line ABP & OÜ Viking Line Eesti ; CJCE, 18 déc. 2007, aff. C-341/05, Laval un Partneri Ltd / Svenska Byggnadsarbetareförbundet e.a. ; v. P. Rodière, “L’impact des libertés économiques sur les droits sociaux dans la jurisprudence de la CJCE”, Dr. soc. 2010, p. 573.

57 N. Guillet, art. préc.

58 N. Guillet, art. préc.

59 Interdiction posée par la jurisprudence, v. CE 21 déc. 1977, Synd. nat. CFDT des cours et tribunaux, préc. : “une cessation concertée de travail de leur part aurait pour effet de compromettre l'action de la justice et de porter ainsi une atteinte grave à l'ordre public”.

60 Pour une description des critiques des interdictions, v. E. Deveaux, La grève dans les services publics, préc., T. 1, p. 285 et s.

61 CE 26 oct. 1960, Syndicat général de la navigation aérienne, Rec., p. 567, Dr. soc. 1961, concl. J. Fournier.

62 Loi no 64-650 du 2 juil. 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne, art. 2.

63 Loi no 84-1286 du 31 déc. 1984 abrogeant certaines dispositions des lois no 64-650 du 2 juillet 1964 relative à certains personnels de la navigation aérienne

64 Cass. soc., 19 févr. 1981, no 79-41.281, D 1981, p. 417, note J.-R. Bonneau.

65 V. par ex. Cass. soc., 5 mai 1960, JCP 1960, II, 11692.

66 A. Cristau, “Grève dans le secteur privé”, Rép. dr. du travail, Dalloz 2008, no 59.

67 Cass. soc., 7 juin 1995, no 93-46.448, Dr. soc. 1996. 42 ; v. Cass. soc., 12 mars 1996, no 93-41.670, Dr. soc., 1996, p. 541

68 Le champ d’application est défini par l’art. L 2512-1 du code du travail : “Les dispositions du présent chapitre s'appliquent : 1° Aux personnels de l'Etat, des régions, des départements et des communes comptant plus de 10 000 habitants ; 2° Aux personnels des entreprises, des organismes et des établissements publics ou privés lorsque ces entreprises, organismes et établissements sont chargés de la gestion d'un service public”.

69 Sur l’analyse de la jurisprudence en la matière, v. Ph. Terneyre, “Le déclenchement de la grève dans les services publics”, RFD adm. 1988, p. 816 et s. ; “Grève dans les services publics”, préc., no 121 et s. ; pour la représentativité des syndicats dans le secteur privé, v. C. trav., art. L 2121-1.

70 Ph. Terneyre, “Le déclenchement de la grève dans les services publics”, préc. p. 816 ; “Grève dans les services publics”, préc., no 145.

71 Ibid, no 146 et s.

72 Cons. constit., déc. no 89-257 DC du 25 juil. 1989, Rec., p. 59.

73 Cons. constit., déc. no 83-162 DC du 20 juil. 1983, Rec., p. 49 ; v. Cons. constit., déc. no 2011-122 QPC du 29 avr. 2011, Syndicat CGT et a., Rec., p. 210.

74 Cons. constit., déc. no 89-257 DC du 25 juil. 1989, préc. ; v. CE 28 déc. 1988, Reygrobelet, Rec. T., p. 858. : l’absence de réponse d’un fonctionnaire à la demande faite par l’administration afin de savoir s’il s’associe à un mouvement de grève ne peut valoir participation à la grève.

75 Cons. constit., déc. no 2007-556 DC du 16 août 2007, préc.

76 Les cahiers du Conseil constitutionnel 2007, no 23.

77 R. de Bellescize, “Réquisitions de personnes et de services”, Fasc. 252, Jcl administratif, 2015, no 1.

78 Les réquisitions militaires, prévues par le code de la défense (art. L 2221-1 et s.), sont destinées à satisfaire les besoins des armées et se distinguent des réquisitions civiles utilisées en temps normal ; sur cette distinction, v. R. de Bellescize, “Réquisitions de personnes et de services”, préc., no 36 et s.

79 J.-H. Stahl, concl. sur TC 26 juin 2006, Rosset, AJDA 2006, p. 1891.

80 CE 9 juil. 1965, Pouzenc, Rec., p. 421.

81 X. Dupré de Boulouis, “Retour sur la jurisprudence Dehaene. Réflexions autour de l’arrêt d’assemblée du 12 avril 2013, Fédération Force ouvrière énergie et mines”, RDLF 2013, chron. no 15.

82 Sur la distinction entre la réquisition de service public et la réquisition de police administrative, v. D. Maillard Desgrées du Loû, “L’encadrement législatif du pouvoir de réquisition des préfets et la police administrative générale”, JCP A 2003, no 21, 1475 ; Y. Struillou, “Conflits sociaux et réquisition : Finalité et modalités du contrôle exercé par le juge administratif”, Dr. ouvr. 2011, no 757, p. 485 et s. ; B. Schmaltz, “La distinction entre la réquisition de grévistes par une autorité de police et par un chef de service”, JCP A 2015, no 18, 2130.

83 CE 24 févr. 1961, Isnardon, Rec., p. 150 ; Dr. soc. 1961, p. 357, note J. Savatier ; v. CE 26 oct. 1962, Le Moult et Synd. Union des navigants de ligne, Rec. 1962, p. 580 ; v. CAA Marseille, 13 déc. 2005, Commune de Béziers, AJFP 2005, p. 82 : si un maire peut réquisitionner un agent pour assurer la continuité du service public, il ne peut le faire que “si la grève est de nature à compromettre la continuité d’un service public essentiel” (réquisition d’un agent de restauration scolaire).

84 CE 25 sept. 1996, Emard, Rec. p. 355 ; CE 30 nov. 1998, Rosenblatt, Rec. T., p. 901

85 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc.

86 TA Nouvelle-Calédonie, 2 mars 2000, Ville de Nouméa, AJFP 2000, p. 92, note J. Mekhantar : réquisition par le maire de sapeurs-pompiers ; TA Lyon, 13 déc. 2011, Ville de lyon, AJFP 2012, p. 84 : réquisition par le maire de policiers municipaux.

87 Par ex., réquisitions ordonnées par des directeurs d’hôpitaux : CE 7 janv. 1976, CHR d’Orléans, Rec., p. 10 ; CE 4 févr. 1976, Section syndicale CFDT du centre psychothérapeutique de Thuir, Rec. T., p. 970 ; CE 30 nov. 1998, Rosenblatt, préc.

88 CE, Ass., 12 avr. 2013, Fédération FO Energie et Mines, préc.

89 N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur la portée du droit de grève dans une France en crise”, préc.

90 Sur le contrôle des mesures de réquisition de service, v. Y. Struillou, “Conflits sociaux et réquisition : Finalité et modalités du contrôle exercé par le juge administratif”, préc., p. 88.

91 Sur la distinction entre réquisitions pour les besoins généraux de la Nation et les réquisitions de police, v. R. Capart, “Réquisitions : police générale versus besoins généraux de la Nation”, AJDA 2016, p. 134 et s.

92 La législation de 1938 a été prorogée pour neuf mois puis pour une année par les lois des 28 février 1947, 28 février 1948 et 26 février 1949, puis maintenue en vigueur de façon définitive par la loi no 50-244 du 28 février 1950.

93 C. déf., art. L 2211-1 et s. Pour les réquisitions de personnes, v. C. déf, art. L 2212-1 et s.

94 L’article L 2211-1 du code de la défense renvoie à l’art. L 1111-2.

95 C. déf., art. R 2211-1 et s.

96 Réquisition en 1948 du personnel des cokeries, en 1950 des employés du gaz et de l’électricité, en 1953 des cheminots, en 1957 des fonctionnaires de l’administration pénitentiaire (qui a conduit à l’interdiction du droit de grève par l’Ord. no 58-696 du 6 août 1958 portant statut spécial des fonctionnaires des services déconcentrés de l'administration pénitentiaire), en 1959 des employés de la SNCF, en 1960 des conducteurs de la RATP et des employés d’Air France, en 1961 des agents des services de la Météorologie nationale, du personnel de la SNCF, des internes des hôpitaux…

97 V. CE 2 déc. 1949, Sté des transports automobiles de Villeneuve-sur-Lot, Rec., p. 526.

98 Cons. constit., déc. no 2003-467 DC du 18 mars 2003 : “Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées tendent à préciser et à compléter les pouvoirs de police administrative appartenant d'ores et déjà à l'autorité préfectorale en cas d'urgence, lorsque le rétablissement de l'ordre public exige des mesures de réquisition”.

99 V. R. de Bellescize, “Réquisitions de personnes et de services”, préc., no 60 ; D. Maillard Desgrées du Loû, “Réquisitions : faut-il un texte ?”, AJDA 1999, p. 28 et s. ; R. Capart, “Réquisitions : police générale versus besoins généraux de la Nation”, préc., p. 134.

100 Loi no 2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure, art. 3 codifié à l’art. L 2215-1, 4° ; v. D. Maillard Desgrées du Loû, “L'encadrement législatif du pouvoir de réquisition des préfets et la police administrative générale”, JCP A 2003, no 21, 1475.

101 CE 9 déc. 2003, Mme Aguillon, Rec., p. 497, RFD adm. 2004, p. 306, concl. J.-H. Stahl, note P. Cassia, AJDA 2004, note O. Le Bot, JCP A 2004, 1054, note J. Moreau, JCP A 2004, 1096, note D. Maillard Desgrées du Loû, JCP G 2004, II, 10076, note X. Prétot, AJFP 2004, p. 148, note C. Moniolle, Dr. ouvr. 2004, p. 184, note Panigel-Nennouche.

102 TC 26 juin 2006, Rosset, Rec., p. 633, AJDA 2006, p. 1891, concl. J.-H. Stahl.

103 V. N. Guillet, “Après les réquisitions de personnels grévistes de l’automne 2010. Réflexions sur la portée du droit de grève dans une France en crise”, préc.

104 CE ord., 27 oct. 2010, Lefebvre, Rec., p. 421, AJDA 2011, p. 388, note Ph.-S. Hansen et N. Ferré, JCP G 2011, doctr. 131, chron. G. Eveillard, Dr. adm. 2010, comm. 157, note J. Andreani.

105 G. Koubi et Gilles J. Gugliemi, “Réquisitions stratégiques et effectivité du droit de grève”, Dr. ouvr. 2011, no 752, p. 153.

Auteur

Professeur à l’Université de Bordeaux

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2017

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