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Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement

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Julien Bétaille

III – Cartographie des obstacles de l’accès à la justice

Le droit d’obtenir justice en matière d’environnement : le point de vue des associations

Benoist Busson

Texte intégral

1Mon point de vue sera celui du praticien et ne consistera pas à rappeler la jurisprudence qui est connue mais à témoigner de la pratique.

2Le droit de l’environnement, pour les associations, a pour objectif d’assurer la protection de l’environnement.

3C’est donc logiquement en s’adressant au juge que les ONG peuvent espérer protéger l’environnement.

4Il y a, comme cela a été abordé lors des interventions précédentes, deux temps dans le “droit d’obtenir justice” :

  • d’abord l’accès au juge ;
  • ensuite l’obtention d’une décision efficace.

I – L’ACCÈS AU JUGE

5Les autres intervenants ont largement décrit les conditions et obstacles persistants de notre droit ; en droit, de mon point de vue, la situation demeure globalement satisfaisante.

A – Devant le juge administratif

6Tout d’abord, des réformes récentes en contentieux de l’urbanisme portent atteinte au droit d’accès par les associations ; notre point de vue : leur impact est en pratique limité ; ce qui est gênant de mon point de vue, ce sont les motifs des réformes engagées (de la loi “Bosson”, en passant par la loi “ENL” jusqu’à l’ordonnance “Duflot”) : lutter contre les recours abusifs comme s’ils étaient légions, ce qui est faux, faciliter la création de logements dans les régions à tension, alors que ces réformes du contentieux n’ont aucun impact sur ce point.

7Il s’est installé ainsi l’idée que les recours des “associations” pouvaient bloquer des projets d’intérêt collectif alors qu’en réalité ce sont des recours de riverains qui créent des associations et qui 99 fois sur 100 défendent simplement leur droit de propriété.

8Ensuite, le droit national reste très libéral, on voit bien que sur les demandes de condamnation par exemple à dommages-intérêts devant le tribunaux administratifs, en cas de recours contre des autorisations d’occupation du sol, il est très rare qu’il y soit fait droit (guère plus devant les TGI au demeurant, les rares dossiers dont nous somme saisis en défense conduisent toujours au rejets des demandes du promoteur) ; l’intérêt pour agir demeure apprécié de façon souple dès lors que l’association a un objet en rapport avec la décision attaquée et qu’elle n’a pas un territoire trop étendu, sauf si elle est agréée la loi réglant le problème ; dès lors que l’association respecte en matière d’urbanisme l’obligation d’avoir déclaré ses statuts avant la demande de permis de construire, elle peut ensuite agir aisément en matière d’urbanisme.

9Enfin, l’aide juridictionnelle aux associations n’est pas accordée à titre “exceptionnel” contrairement à ce que prévoit la loi de 1991, en pratique ; au Conseil d’état elle est assez régulièrement obtenue même si son montant est ridicule (moins de 400 €), mais devant les juridictions du fond elle permet de couvrir environ la moitié des frais d’avocats d’un dossier simple et empêche la condamnation aux frais de justice en cas de rejet du recours.

B – Devant le juge judiciaire

10Le même constat s’impose : la jurisprudence est globalement libérale, qu’il s’agisse de la Chambre criminelle ou des chambres civiles ; notre large pratique des juridictions du fond nous permet de constater d’une part un accueil bienveillant et d’autre part qu’il existe rarement des problèmes de recevabilité dès lors bien sûr que nous rappelons clairement les textes et la jurisprudence applicables, que les statuts sont bien rédigés et, de préférence que l’association est agréée.

11L’agrément du code de l’environnement est ainsi recommandé pour exercer les droits reconnus à la partie civile (mise en œuvre de l’action civile et de l’action publique), mais pas indispensable.

12On obtient même des décisions par exemple où l’association de défense de l’environnement se constitue partie civile pour demander un euro symbolique en matière d’infraction de droit commun (exemple : prise illégale d’intérêt) commise simplement à l’occasion d’activités liées à l’urbanisme ou à l’environnement.

13Le référé de l’article 809 du code de procédure civile quant à lui est ouvert classiquement aux associations, de préférence agréées et constitue une arme éprouvée pour faire cesser une atteinte manifestement illicite à l’environnement en absence d’acte/activité administratifs.

14Les actions en responsabilité civile sur le fondement des articles 1382 et 1383 ne posent pas de difficulté non plus quand elles sont en réalité présentées clairement comme des actions civiles exercées devant le juge civil.

15En l’absence d’infraction, nous avons lancé en 2015 plusieurs actions au TGI pour faire reconnaître des fautes en cas de violation d’engagement unilatéraux (quasi contrat) ; nous aurons des premières décisions en 2016-2017.

16En revanche, si l’accès au prétoire est assez aisé, il n’en va pas de même une fois le seuil du Tribunal franchi où l’obtention d’une décision réellement appliquée sera plus ardue.

II – L’OBTENTION DE LA DÉCISION

A – L’“accueil” par le juge

17Il peut se poser le problème de la perception par le juge de l’association ou des associations en général.

18L’association départementale peut devoir saisir assez souvent le juge administratif, notamment en matière d’urbanisme et pour faire appliquer la loi “littoral” par exemple.

19Dix recours par an, ce n’est pas extraordinaire tant les illégalité sur plusieurs centaines de kilomètres de rivage peuvent être graves et fréquentes, sans parler des municipalités adeptes des tentatives de régularisation ce qui entraine les chaînes de recours.

20La présence d’un avocat peut être un facilitateur, ce dernier étant qualifié communément d’“auxiliaire de justice” serait mieux accueilli que le juriste d’association, à condition dans tous les cas que les dossiers soient bien préparés et en vaillent le coup, que l’atteinte à l’environnement soit significative.

21Ainsi, il n’est pas rare de voir certains présidents de tribunaux administratifs ou rapporteurs publics accueillir avec condescendance les recours d’associations, sans avocat, surtout quand il s’agit de protection de la nature (contentieux de la destruction d’espèce, chasse,…).

22C’est regrettable car si la justice administrative n’est pas rendue pas des gens de robe, il n’en demeure pas moins qu’elle devrait conserver une certaine dignité et considérer chaque requête avec une certaine gravité plutôt que de se comporter comme des commissions administratives.

23On regrettera aussi le peu d’accès au juge administratif par les requérants en général ; un président de TGI pourra toujours être contacté par l’avocat pour aborder tel problème lié à une bonne administration de la justice ; il existe fréquemment bien entendu des contacts entre association/leur avocat et les représentants du parquet à cause des convergences d’intérêts bien comprises ; c’est plus rarement le cas pour le juge administratif.

24Dans le même ordre d’idée, aucun dialogue n’existe entre les grandes ONG et le Conseil d’Etat hormis des commissions ad hoc (sans parler des colloques) sur la réforme du contentieux où le ou la représentante du Palais Royal est de toute manière complètement déconnecté(e) des réalités du terrain.

25Devant le TGI/TI je relève un accueil globalement favorable, les thèmes sont très concrets (pollution maritime, affichage publicitaire, urbanisme…) et en général intéressent les juges.

26Devant le Juge répressif, nous constatons globalement le même intérêt par les juges du siège. Pour le parquet, je relève un accueil là aussi globalement favorable surtout quand… on fait leur travail (sauver la procédure).

27Ici une amende d’un million d’euros par le juge correctionnel pour construction illégale, là la démolition avec remise en état au profit de l’association devant le TGI, les décisions efficaces et dissuasives du juge judiciaires existent.

28Les accidents de parcours sont plus liés à des problèmes extérieurs à l’affaire proprement dite ; le droit de l’urbanisme par exemple reste complexe et complètement dérogatoire au droit commun pour le juge pénal ; il exige un effort supplémentaire du juge, souvent débordé par sa charge de travail et il peut donc être tentant d’expédier l’affaire.

29Il reste que, globalement, les juges ont une mauvaise connaissance des enjeux environnementaux et du milieu associatif, ce qu’est le bénévolat, les enjeux financiers ne sont pas bien connus non plus (en matière d’urbanisme par exemple, d’infractions ICPE, les bénéfices retirés de l’infraction par le prévenu sont souvent sous-estimés).

30Par ailleurs, sur l’impartialité, demeure l’anomalie persistante du Conseil d’Etat ; par exemple, on doit déplorer le cas d’un ex rapporteur public à la 6e chambre (on l’appelle dorénavant de la sorte) qui avait travaillé jusqu’en 2005 pour un géant du BTP et du nucléaire ; plus simplement il n’existe toujours pas de problème pour un membre du Conseil d’Etat de passer de l’administration – cabinet ministériel – à la section du contentieux et de faire des allers et retour ; les critères de l’article 6.1 CEDH ne sont pas respectés (même si le juge s’estime indépendant, il ne présente pas en apparence cette qualité).

B – Le déroulement du procès

1) Juridictions administratives

31Les possibilités devant le tribunal administratif d’obtenir une décision rapide, en référé, peuvent être limitées : limites du référé suspension de l’article L521-1 CJA, l’absence d’appel, le contrôle du Conseil d’Etat sur la décision de suspension, la quasi absence de contrôle en cas de rejet sont autant de tares d’origine du référé suspension ; il existe aussi un problème spécifique pour les ICPE/carrières où le juge administratif peut estimer que malgré le début d’exploitation, il n’existe pas d’urgence.

32Au fond, devant le 6e chambre du Conseil d’Etat, de fait, le contrôle de la dénaturation des faits est quasi inexistant, il y a de fait en matière d’urbanisme par ex. 2 degrés de juridiction et non 3.

33En cas de discussion technique, c’est le maître d’ouvrage qui a toujours raison ; la preuve ? L’étude qu’il a payée (l’étude d’impact par exemple) abonde dans son sens.

34Les bureaux d’étude qui réalisent les expertises que leur demande le donneur d’ordre, payeur et aménageur en évitant les secteurs ou les périodes qui posent problème ou s’autocensurent sur les inventaires sont chose courante.

35Le Conseil d’État ne contrôle pas le contenu technique du dossier en matière d’excès de pouvoir (ou de plein contentieux objectif) : si l’étude d’impact oublie des espèces, recensées par le requérant (contre-étude à l’appui), c’est le maître d’ouvrage qui a raison.

36Devant le tribunal administratif, il en va un peu autrement, l’insuffisance de l’étude d’impact peut faire tomber le projet ; mais pour apporter la preuve soit le terrain est ouvert et permet des inventaires propres à la charge de l’association, soit il est fermé et la requérante doit déployer des efforts importants pour faire faire les études après autorisation du juge judiciaire, procédure coûteuse et lourde.

37De la sorte, la discussion de l’impact des infrastructures et centrales nucléaires est quasiment toujours vouée par avance à l’échec de même que l’analyse économique (rentabilité des autoroutes, l’étude socio-économique de la LOTI) qui sont pourtant au cœur de la discussion de l’utilité publique.

38Les exemples avec le barrage de Sivens ou l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes sont éloquents mais tristement banals : les premières contre expertises ont démontré que les projets étaient surdimensionnés.

39Ce phénomène n’a rien de nouveau, le premier débat public organisé par la commission nationale du débat public sur la ligne THT Boutre-Carros (Alpes-Maritimes) avait déjà mis en évidence que quand une contre expertise est menée, le projet même est remis en cause ; pour le contentieux administratif, la solution recherchée est alors plus de régler le problème en amont (meilleure concertation, indépendance de l’autorité environnementale).

40La lenteur des tribunaux administratifs aussi pose problème ; par exemple pour juger les PLU, il n’est normal de laisser passer 2 ans, ce qui permet pendant ce temps de délivrer des permis de construire et de rendre sans effet la future décision des juges.

41Enfin, une dérive récente doit être dénoncée : quelques tribunaux administratifs ont condamné lourdement des associations aux frais de l’article L761-1 du code de justice administratif, en méconnaissance de la jurisprudence “Stop Mélox” de la Cour Européenne des Droits de l’Homme.

42A ce sujet, quand l’association agit sans avocat, elle est malgré tout fondée à réclamer des frais également notamment quand il y a eu des constats d’huissier. Il n’est pas rare pourtant de voir des juges administratifs les refuser, situation aberrante qui conduit l’association à faire appel uniquement sur le refus d’application de l’article L761-1…

2) Juridictions judiciaires

43Devant le juge répressif, on rappellera l’intérêt de saisir un juge d’instruction pour obtenir une expertise pour démontrer par exemple le lien entre les émissions de telle usine et les maladies des riverains.

44Cela peut s’avérer efficace même si la pression sera forte sur certains juges en fonction du budget disponible au sein de la juridiction.

45Relevons aussi que la partie civile a parfois plus de droit d’ailleurs… que le parquet !

46On citera l’exemple en matière de démolition devant le tribunal correctionnel ou le TGI. Malgré quelques aménagements récents par la Troisième chambre civile, les juges sont tenus de la prononcer à titre de réparation civile alors que, à titre de mesure réelle prononcée à la demande du parquet, elle reste seulement une faculté.

47Il en va de même en cas de demande de publication d’un message réparateur avec astreinte qui est une mesure de réparation civile qui peut donc être demandée devant le juge civil comme répressif alors que, devant le juge pénal le juge ne peut la prononcer à titre de peine complémentaire que si un texte le prévoit expressément.

***

48Utiliser le droit pour protéger l’environnement n’est pas vain, le contentieux de la loi “littoral” l’illustre par exemple : de vrais succès concrets ont été obtenus même si la violation de la loi est massive.

49Le Conseil d’état juge en premier et dernier ressort des grands projets publics demeure cependant une anomalie par sa composition et son mode de jugement, c’est l’exception.

50Pour le reste, les possibilités d’utiliser le juge judiciaire sont sous-estimées encore par les associations même si FNE s’emploie à développer depuis 15 ans le recours au juge judiciaire, surtout civil. Les axes de développement sont le contentieux autour de la communication environnementale (“greenwashing”), le droit de la consommation, le pénal (citation directe et l’action civile devant le juge civil avec demande de message réparateur ou de remise en état), le référé 809 du code de procédure civile.

51Sans toucher aux conditions d’accès au juge, on peut ainsi élargir le champ d’intervention des associations ; les principales menaces viennent ainsi plus d’un risque de régression du droit matériel.

52Les illustrations récentes sont malheureusement nombreuses : l’article L480-13 du code de l’urbanisme relative aux démolitions des constructions conformes à un permis de construire revu par la loi “Macron” (loi no 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques), l’opposabilité directe de la loi “littoral” remise en cause, la “simplification” du droit de l’environnement.

Auteur

Avocat au Barreau de Paris, Membre du directoire juridique de France Nature Environnement

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2016

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