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Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement

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Julien Bétaille

II – L’étendue de l’accès à la justice

Les pouvoirs de plein contentieux, une garantie du droit d’accès à la justice en matière d’environnement ?

David Labouysse

Texte intégral

1− L’intitulé de cette contribution pourrait apparaître trompeur et provocateur.

  • 1 Le plein contentieux et ses faux semblants, AJDA 2011 p 156.

2L’expression “pouvoirs de plein contentieux” est en effet trompeuse. Elle présume l’idée qu’une pluralité de pouvoirs doit être rangée sous cette qualification. Or, n’y aurait-il pas ici un malentendu largement partagé, un “faux-semblant1” ? En effet ne faudrait-il parler du pouvoir de plein contentieux appelé également - et plus fréquemment d’ailleurs - “pouvoir de pleine juridiction” ? Le plein contentieux ne se réduirait-il pas à un pouvoir singulier qui se conjugue au singulier et non au pluriel ?

3Le point d’interrogation de l’intitulé peut également paraître comme provocateur. L’interrogation porte sur le label de “garantie” attribué au pouvoir de plein contentieux. Comment en effet mettre en cause, mettre en doute le(s) pouvoir(s) de plein contentieux ?

4− Mais de quel(s) pouvoir(s) s’agit-il ?

  • 2 L’adjectif “objectif” marque la spécificité de ce contentieux de pleine juridiction, par rapport a (...)

5La notion n’a jamais reçu de définition incontestable. Et pour cause. Les recours objectifs de plein contentieux, qui forment le contentieux objectif de pleine juridiction, rassemblent une catégorie hétérogène de recours dans plusieurs matières (fiscale, sociale, police, etc…), pour le traitement desquels le juge dispose de pouvoirs aussi variés que décharger une obligation de payer, reconnaître un droit ou une qualité, abroger une mesure, etc…2

  • 3 Pour autant, il n’y a pas de monopole du contentieux de pleine juridiction. Certaines des décision (...)

6La matière environnementale constitue une terre d’élection du contentieux de pleine juridiction. Les recours en cette matière sont à eux seuls singuliers dans la mesure où ils sont susceptibles d’avoir un impact sur les tiers à l’instance. Actuellement l’article L. 514-6 du code de l’environnement énonce une liste de décisions qui “sont soumises à un contentieux de pleine juridiction”, parmi lesquelles se trouvent essentiellement des décisions prises sur le fondement de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement (décisions statuant sur des demandes d’autorisation ; décisions fixant des prescriptions ; mises en demeure de se conformer aux dispositions applicables ; décisions prononçant la suspension ou la cessation de l’activité ; etc…). Par ailleurs, d’autres articles du code de l’environnement renvoient à l’article L. 514-6 pour qualifier la nature du contentieux les concernant. Par exemple, l’article L. 214-3 confie au juge de pleine juridiction le contentieux des décisions relatives aux ouvrages, travaux et activités susceptibles d’affecter la ressource en eau ou les milieux aquatiques ; l’article L. 171-11 soumet à un contentieux de pleine juridiction les décisions administratives à caractère de sanction prises en application des dispositions des articles L. 171-6 et suivants ; ou encore l’article L. 596-23 confie à ce même juge le contentieux des installations nucléaires de base3.

7Aussi hétérogène soient ce(s) pouvoir(s) de plein contentieux, il existerait toutefois un “accord” sur un contenu minimal. Il correspondrait à la mise en œuvre, par le juge, de pouvoirs allant au-delà de la seule annulation d’une décision individuelle. Ce contenu minimal reste toutefois insatisfaisant, car il place -à mon sens à tort - un pouvoir particulier, le pouvoir d’injonction parmi les pouvoirs de plein contentieux.

8− Ces pouvoirs sont à la fois valorisants et dévalorisants.

  • 4 La mise en œuvre de ce pouvoir de substitution n’est d’ailleurs pas systématique. Elle dépend, not (...)

9Ils sont valorisants pour le juge administratif qui remplirait entièrement, intégralement, pour ne pas dire “pleinement” son “office” lorsqu’il disposerait de pouvoirs de pleine juridiction. Il détiendrait en effet un « pouvoir de réformation », consistant à prendre une décision se substituant à celle qui est l’objet du recours dont il a été saisi, et qui a été prise par l’administration. Tel est là le cœur du pouvoir de plein contentieux, qui s’incarne, et selon moi, se réduit à la mise en œuvre de ce pouvoir de substitution4. En effet, si l’on appréhende les mesures qui peuvent être prises par le juge de pleine juridiction au-delà d’une mesure d’annulation, elles apparaissent comme étant des mesures de substitution. Ainsi, lorsque la décision attaquée est un refus d’autorisation, le juge du plein contentieux des installations classées peut autoriser, lui-même, l’exploitation, et fixer, lui-même, les prescriptions. De même, lorsque la décision attaquée est une autorisation assortie de prescriptions ou qu’elle formalise des prescriptions complémentaires, et que le juge décide de modifier tout ou partie de ces prescriptions, soit pour les atténuer, soit pour les renforcer, la prescription modifiée ou “réécrite” par le juge, se substitue à la prescription initiale.

  • 5 Pierre Sandevoir, De la pleine juridiction à la moindre juridiction, LGDJ 1964.

10Valorisant pour le juge administratif, ce pouvoir de plein contentieux dévalorise un juge administratif… En effet, le juge administratif est, comme tout juge, à multiples visages. La promotion du juge de plein contentieux a ainsi égratigné celui du juge de l’excès de pouvoir. Ce juge, qui se bornerait à annuler serait, sans trop exagérer la caricature, dotés de pouvoirs de “moindre juridiction”5.

11− Cette promotion est constante.

  • 6 Cette matière intègre les questions, les préoccupations, les exigences environnementales. Cette in (...)
  • 7 Ordonnance no 2014-355 du 20 mars 2014, prise sur le fondement de l'article 14 de la loi d’habilit (...)

12A chaque victoire du plein contentieux sur les terres historiques de l’excès de pouvoir, la célébration est quasi-unanime. D’autres conquêtes sont espérées, par exemple en matière d’urbanisme6. Cette conquête a d’ailleurs commencé… En 2014, une ordonnance a institué, pour l’heure à titre expérimental, un dispositif d’autorisation unique pour des projets relevant de plusieurs législations, incluant pour certains celle de l’urbanisme7. Ce texte soumet les décisions qu’il régit au contentieux de pleine juridiction.

  • 8 Traduction officielle de l’expression d’origine, en langue anglaise : “adequate and effective reme (...)

13La promotion de ce contentieux part d’un présupposé d’adhésion à son égard. Toutefois, il est nécessaire de prendre un peu de recul. La convention d’Aarhus du 25 juin 1998, sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, peut alors servir d’outil ou de grille d’analyse. En effet, ce texte ne réduit pas – c’est l’une de ses forces - l’accès à la justice à la saisine du juge. Elle y inclut d’autres dimensions, notamment ses pouvoirs, lesquels sont au cœur de l’article 9 de la convention. En vertu des stipulations de cet article, les procédures ayant notamment pour objet de “contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement” doivent “offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction8” (point 4 de l’article).

14− Une certitude : Le pouvoir de plein contentieux ne procède pas de la convention d’Aarhus.

15En effet, à la date d’entrée en vigueur en France de ce texte, le pouvoir de plein contentieux, plus exactement le pouvoir de substitution, se déployait depuis longtemps en matière de contentieux de l’environnement. Il puise ses origines, comme dans d’autres domaines où il est reconnu, dans l’histoire d’une juridiction spécialisée, le conseil de préfecture, et qui, au milieu du vingtième siècle, allait être supprimée au bénéfice de la création des tribunaux administratifs. Le Conseil d’État, juridiction générale, détient alors le monopole du contentieux de l’excès de pouvoir. Ainsi, l’institution d’un juge spécialisé commande celle d’un autre recours… de plein contentieux.

16Incarnant à un autre niveau la fusion - et, sans doute la confusion - entre les fonctions consultatives et les fonctions juridictionnelles, les conseils de préfecture étaient consultés au cours de l’instruction des demandes, sur lesquelles le préfet devait statuer, d’autorisations d’ouverture de certains établissements répandant “une odeur insalubre ou incommode”, alors régis par le décret impérial du 15 octobre 1810, modifié par le décret du 25 mars 1852. Ils étaient parallèlement chargés de statuer sur des “oppositions”, c’est à dire sur des recours formés contre certaines autorisations, notamment ceux des voisins. A l’époque, les conseils de préfecture étaient des organes collégiaux de l’administration active.

  • 9 Sur l’histoire du plein contentieux dans le contentieux de l’environnement - R. Denoix de Saint-Ma (...)

17Le recours de plein contentieux fut inscrit comme tel dans la loi du 19 décembre 1917 relative, non plus aux “manufactures et ateliers répandant une odeur insalubre ou incommode”, mais aux “établissements dangereux, insalubres ou incommodes” avant d’être étendu, par la loi du 20 avril 1932 modifiant celle de 1917, à d’autres décisions concernant ces établissements. Le conseil de préfecture devient ainsi la juridiction de droit commun en ce domaine. Le statut de “juridiction” lui a, en effet, été attribué par le décret-loi du 6 septembre 1926. Puis, prenant acte de l’histoire ou de la tradition, le législateur, approuvant la loi du 19 juillet 1976 relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, maintient la qualification de recours de pleine juridiction, et par suite le pouvoir de substitution9.

18Le pouvoir de plein contentieux existait à la date à laquelle les stipulations de la convention d’Aarhus sont devenues opposables en France. Mais, s’il n’avait pas existé à cette date, aurait-il fallu non pas l’inventer, mais le reconnaître… Non ! Car non seulement ce texte n’implique pas une telle reconnaissance, mais surtout ce pouvoir pourrait lui être contraire… Le pouvoir de substitution est à la fois désacralisé (I) et discrédité (II).

I – UN POUVOIR DÉSACRALISÉ

19Selon l’article 9 de la convention d’Aarhus, les procédures ayant notamment pour objet de “contester les actes ou omissions de particuliers ou d’autorités publiques allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement” doivent “offrir des recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction”.

20Ces stipulations consacrent le pouvoir de “redressement par injonction” et non le pouvoir de substitution, comme le plus important pouvoir que doit détenir le juge pour garantir l’accès à la justice. Le pouvoir de substitution, et, par suite, le pouvoir de plein contentieux, se trouvent désacralisés.

21– Cette désacralisation a commencé avant la convention d’Aarhus.

22- Elle procède en premier lieu de l’usage du pouvoir de substitution, lequel ne permet pas systématiquement de “redresser” une atteinte à l’environnement, ou de renforcer le respect des exigences environnementales. Par exemple, si le juge “redresse” lorsqu’il renforce une prescription, il en va différemment lorsqu’il l’atténue, alors qu’il y a, dans ces deux cas, mise en œuvre du pouvoir de substitution.

23- La désacralisation du pouvoir de substitution découle, en second lieu, et surtout, de la promotion du pouvoir d’injonction. Précisément, le juge français détient, depuis peu dans l’histoire de la justice administrative, un pouvoir général d’injonction. Issu d’une loi du 8 février 1995, les dispositions l’organisant sont, pour l’essentiel, codifiées aux articles L. 911-1 et L. 911-2 du code de justice administrative. Le pouvoir d’injonction permet au juge, lorsqu’il est saisi de conclusions en ce sens, de prescrire à une autorité administrative, soit de prendre une mesure dans un sens qu’il détermine, soit de procéder à un nouvel examen d’une situation.

24∙ Ce pouvoir d’injonction n’est pas, contrairement à une idée largement répandue, un pouvoir de pleine juridiction. Le masque doit tomber !

  • 10 CE, 4 juillet 1997, Epoux Bourezak, no 156298, Recueil.
  • 11 Le plein contentieux et ses faux semblants, AJDA 2011 p 156.

25Pourtant, dans ses conclusions sur l’affaire “Bourezak”10, une des premières décisions ayant fait une application des dispositions issues de la loi du 8 février 1995, Ronny Abraham relève que le juge de l’injonction doit toujours se “comporter comme un juge de pleine juridiction, quand bien même le litige principal sur lequel se greffe la demande d’injonction ressortit au contentieux de l’excès de pouvoir”. Il se comporte comme tel car, pour mettre en œuvre son pouvoir, il doit se placer au jour il statue, c’est à dire appréhender les règles de droit en vigueur à cette date et les éléments de fait ressortant à cette même date. Or telle est l’autre caractéristique de la pleine juridiction… qu’il faut d’ailleurs relativiser11… en lien avec la date à laquelle le juge se place pour user de son pouvoir.

  • 12 CE (avis L. 113-1), 30 novembre 1998, M. Berrad, no 188350, Recueil, concl. F. Lamy, RFDA 3/1999 p (...)
  • 13 D’ailleurs si le pouvoir d’injonction prolonge le pouvoir d’annulation, il faudrait peutêtre condu (...)

26Or, la détermination de cette date n’est pas un pouvoir, mais une modalité de sa mise en œuvre. Le cadre, ici temporel, d’exercice d’un pouvoir ne doit pas être confondu avec sa qualification, sa nature. Il s’agit d’une question seconde par rapport à celle de l’étendue matérielle du pouvoir du juge. Dans ses conclusions sur une affaire “Berrad”12, Francis Lamy relève que “l’office du juge de l’injonction doit en réalité se décomposer en deux étapes. D’abord, (…) recherche(r) si l’annulation prononcée au fond par le juge de l’excès de pouvoir implique “normalement” la mesure sollicitée. Ensuite, dans l’affirmative, (…) vérifier si les circonstances de fait ont évolué d’une manière telle que ce qui était impliqué normalement ne l’est plus à la date de (…) [la] décision”. Cet extrait met bien en évidence que le pouvoir d’injonction a été conçu pour le juge de l’excès de pouvoir, lorsque la seule annulation d’une décision ne suffisait pas à rendre justice. Le pouvoir d’injonction prolonge le pouvoir d’annulation, alors que le pouvoir de substitution l’absorbe13.

27∙ Après s’être efforcé d’appréhender la nature du pouvoir d’injonction, il convient de tenter d’en déterminer la portée.

  • 14 CE, 22 mars 1851, Adam Lévy, p. 189 ; CE, 16 octobre 1957, Ministre de l'industrie et du commerce c (...)

28La reconnaissance et la mise en œuvre du pouvoir d’injonction viennent atténuer la distinction entre l’office du juge de plein contentieux et celui du juge de l’excès de pouvoir. A tel point que l’intérêt du pouvoir de substitution dans le domaine de l’environnement se trouve minimisé. Pour le dire simplement, si le juge de pleine juridiction peut prendre une mesure au titre de son pouvoir de substitution, le prononcé de cette même mesure peut être imposé à l’administration par le juge de l’excès de pouvoir usant de son pouvoir d’injonction… pouvoir dont dispose d’ailleurs le juge de pleine juridiction, qui ressemble alors au juge de l’excès de pouvoir14.

29Si la distinction entre l’office du juge de plein contentieux et celui du juge de l’excès de pouvoir est atténuée, elle n’est pas pour autant remise en cause. Une différence fondamentale demeure entre, d’un côté, une décision de justice se substituant, par son contenu, à une décision administrative, d’un autre côté, une décision de justice ordonnant à l’administration, soit de prendre une décision différente, soit de procéder seulement au réexamen d’une situation. Cette différence renvoie au rôle du juge, à sa place vis-à-vis de l’administration, à sa place dans la société… En 1906, déjà… Jean Romieu, dans ses conclusions sous une affaire Jacquin, estimait qu’il appartenait au juge de proclamer le droit du requérant, mais qu’il appartenait à l’administration, au nom de la séparation des pouvoirs, de “faire l’acte”.

30Or, la convention d’Aarhus donne au juge le pouvoir de redresser par voie d’injonction… non celui de “faire l’acte”. Le pouvoir de substitution est désacralisé…, il est en réalité plus que cela. En effet, si la convention exige d’offrir seulementdes recours suffisants et effectifs, y compris un redressement par injonction”, c’est sans doute parce que le pouvoir de substitution pourrait lui être contraire. Le pouvoir de substitution ne serait-il pas alors discrédité ?

II – UN POUVOIR DISCRÉDITÉ

31Ce pouvoir est discrédité car son usage verrouille l’accès au juge pour le “public” au sens de la convention d’Aarhus. En effet, la mesure prise par le juge ne peut être contestée. Or, une telle mesure, par exemple, la délivrance d’une autorisation, pourrait aller “à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement”. Ainsi, le pouvoir de substitution contredit la convention d’Aarhus.

32Il convient d’évoquer l’origine de cette contradiction (1), son dépassement (2) et ses prolongements (3).

1) L’origine de la contradiction

33- L’hypothèse est la suivante : Un juge est saisi d’un recours contre un refus d’autorisation pris sur le fondement de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement. Ce juge annule ce refus, décide de délivrer cette autorisation à la société requérante et ordonne au préfet de fixer les prescriptions définissant les conditions d’exploitation de l’installation. L’hypothèse n’est pas fictive - TA Caen, 18 février 2011, société Guy Dauphin Environnement, no 1000405, à propos d’un centre de stockage et de tri de déchets.

34- Les tiers, le “public” ne pouvaient exercer aucune action.

35∙ En effet, aucun recours (pour excès de pouvoir ou de plein contentieux) n’est ouvert contre l’autorisation, car de tels recours ne s’exercent qu’à l’encontre d’une décision administrative. Or la décision de délivrance de l’autorisation est ici une décision juridictionnelle.

  • 15 Mathieu Berthelon, Délivrance de l’autorisation d’exploiter par le juge administratif et fixation (...)

36∙ Etait-il possible de contourner l’obstacle ? Une piste a pu être explorée : Saisir le juge d’un recours dirigé contre la décision administrative fixant les prescriptions, en invoquant, par la voie de l’exception, l’illégalité de l’autorisation juridictionnelle. Le juge ne valide pas cette manœuvre, au prix d’un raisonnement a priori contradictoire - CE, 18 octobre 2013, Centre national d’information indépendante sur les déchets, Association Nonant Environnement et Association France Nature Environnement, no 366508, 366509 et 366510, tables15. Il estime en effet que les prescriptions sont à la fois indissociables et dissociables de l’autorisation. L’indissociabilité est fonctionnelle car l’article L. 512-1 du code de l’environnement dispose que l’autorisation ne peut être accordée que si les dangers ou inconvénients visés à l’article L. 511-1 peuvent être prévenus par des prescriptions. Ainsi, comme l’a souligné X. de Lesquen, rapporteur public sur l’affaire “Association Nonant Environnement” “l’autorisation (…) n’est juridiquement et pratiquement pas exécutoire tant qu’elle n’est pas complétée” par ses prescriptions. Toutefois cette indissociabilité fonctionnelle est couplée à une dissociabilité juridique, puisque l’autorisation, de par sa nature juridictionnelle, est revêtue de l’autorité de la chose jugée. Aussi, l’illégalité de l’autorisation délivrée par le juge ne peut être invoquée, par la voie de l’exception, à l’appui des conclusions à fin d’annulation des prescriptions fixées par le préfet.

37Si l’autorisation ne peut être attaquée, le jugement pourrait-il l’être ? La tâche est ardue.

  • 16 Ouvert seulement aux parties, cela signifie que même si un voisin ou une association ont bénéficié (...)
  • 17 TA Caen, 15 juillet 2014, Association France nature environnement et Centre national d'information (...)

38∙ Les voies de recours contre le jugement sont en effet fermées. L’une par nature : l’appel ; l’autre par construction : la tierce-opposition. L’appel est fermé par nature car il n’est ouvert qu’aux parties à la première instance. Or, dans l’hypothèse présentée, le “public” n’est pas partie à cette instance16. La tierce-opposition pourrait-elle être une voie de secours ? L’article R. 832-1 du code de justice administrative prévoit qu’elle est ouverte à une personne ni présente, ni représentée ou régulièrement appelés dans l’instance ayant abouti au jugement. Mais une telle personne ne peut en user que si le jugement “préjudicie à ses droits”. Or, cette condition est interprétée de manière stricte. Ainsi, le bénéficiaire d’une autorisation annulée peut former une tierce-opposition. En revanche, une personne justifiant d’un intérêt à agir en vue d’obtenir l’annulation d’un arrêté délivrant une autorisation ne peut former une tierce-opposition contre un jugement délivrant la même autorisation17, même lorsque cette personne revendique la qualité d’association agréée pour la protection de l’environnement.

39- Le public se trouve dans une impasse contentieuse.

  • 18 Il s’agissait en l’espèce des prescriptions que le tribunal administratif de Caen avait ordonné au (...)

40Aurait-il été dans une telle impasse si, après avoir annulé l’autorisation, le juge s’était borné à adresser une injonction au préfet, comme pourrait le faire le juge de l’excès de pouvoir ? Deux situations doivent être distinguées. Lorsque le juge enjoint simplement de procéder au réexamen de la demande d’autorisation, la décision prise à l’issue de ce réexamen pourra faire l’objet d’un recours en annulation. En revanche, lorsque le juge enjoint de délivrer l’autorisation, le préfet est-il tenu de la délivrer ? Une réponse positive s’impose sauf à remettre en cause le droit au recours effectif et la force exécutoire s’attachant au jugement. Mais cette obligation rencontre des limites. En effet, un changement dans les circonstances de fait et de droit entre le jugement et le moment auquel le préfet agit peut faire obstacle à cette délivrance. Par ailleurs, cette autorisation délivrée sur injonction du juge bénéficie-t-elle d’une immunité contentieuse à l’égard des tiers ? Une réponse négative s’impose ici. Le Conseil d’Etat a ainsi admis - implicitement – dans l’affaire “Association Nonant Environnement” qu’un recours puisse être directement formé par des tiers à l’encontre d’une décision prise à la suite d’une injonction du juge18. L’immunité de cette décision aurait supposé que d’un pouvoir d’injonction, la voie d’accès fût revêtue de l’autorité absolue de la chose jugée. Or, tel n’est pas le cas, car si une telle autorité interdit généralement de faire renaître une décision administrative disparue (à la suite de l’annulation prononcée par le juge), elle n’interdit jamais de faire disparaître une décision administrative qui vient de naître.

  • 19 En promouvant ainsi le recours pour excès de pouvoir au détriment du recours objectif de plein con (...)

41Bref, dans l’affaire “Guy Dauphin Environnement”, si le juge n’avait pu user que d’un pouvoir d’injonction. La voie d’accès au juge aurait été ouverte pour les tiers. La clé aurait été le recours en annulation contre l’autorisation administrative délivrée sur injonction. Les tiers n’aurait pas été dans une impasse19.

42Est-il possible de sortir de l’impasse contentieuse ? Oui…

2) Le dépassement de la contradiction

  • 20 cf. note 19, no 381560, Recueil. Gweltaz EVEILLARD, La tierce opposition dans le contentieux des i (...)

43Dans son avis “Association Nonant Environnement”20, le Conseil d’Etat ouvre la voie d’une tierce-opposition “sui generis” contre la décision juridictionnelle délivrant une autorisation au titre de la législation relative aux installations classées pour la protection de l’environnement, assortie ou non de prescriptions.

44- Cette tierce-opposition contre cette décision juridictionnelle est ouverte aux tiers qui justifieraient d’un “intérêt suffisant” pour demander l’annulation de l’autorisation si elle avait été formalisée par une décision administrative. La condition de préjudice aux droits disparaît. Cet “intérêt suffisant” - la même expression figure à l’article 9 de la convention d’Aarhus… il faut le relever - sera apprécié comme dans le cadre d’un recours de pleine juridiction.

  • 21 Alors que le régime de droit commun de la tierce-opposition induit l’absence de délai, sauf si l’a (...)

45- Les délais prévus par l’article R. 514-3-1 du code de l’environnement sont opposables au tiers-opposant21. Pour cela, les formalités de publicité prévues par ce code auront dû être mises en œuvre, soit sur prescription du juge qui a délivré l’autorisation, soit sur décision du préfet. Il s’agit de la publicité organisée par le code de l’environnement, par exemple en matière d’autorisation par l’article R. 512-39.

  • 22 Par exemple, en matière de contentieux contractuel - CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garo (...)

46- Le tiers-opposant peut invoquer tout moyen, comme s’il formait un recours de pleine juridiction. Cette absence de limitation des moyens constitue une double avancée par rapport à la tendance actuelle de restriction des moyens par une extension de la règle de l’intérêt à agir22, et par rapport au régime de la tierce-opposition puisque celle-ci n’est qu’une voie de rétractation, ce qui signifie notamment que le juge n’est conduit à prendre en compte que les nouveaux éléments versés au débat.

  • 23 Aux termes desquelles “1. Les États membres veillent, conformément à leur cadre juridique en la ma (...)

47Compte tenu notamment de la référence à l’intérêt suffisant, il n’est pas impossible de penser que cette solution ait pris indirectement appui sur les stipulations de l’article 9 de la convention d’Aarhus, mais également sur les dispositions similaires de l’article 11 de la directive no 2011/92/UE du Parlement Européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement23.

48Tout est-il pour autant réglé au regard des garanties dans l’accès à la justice ? Ce n’est pas certain. En effet, la reconnaissance du droit de contester l’autorisation délivrée par le juge ne permet pas de répondre à certaines questions en lien avec les conditions d’exercice de ce droit.

3) Les prolongements de la contradiction

  • 24Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public ( (...)

49− La tierce opposition est en effet une voie, non de réformation d’une décision de justice, comme l’est par exemple l’appel, mais de rétractation. Il y a ici une différence de nature entre ces deux voies de recours. La tierce opposition est ainsi jugée au sein de la même juridiction que celle ayant rendu la décision contestée. De surcroît, en pratique, la même formation de jugement peut statuer. Or, le principe d’impartialité, inscrit notamment au sein de l’article 9 de la convention d’Aarhus24, pourrait s’opposer à cette règle de compétence.

  • 25 CE, 10 décembre 2004, société Resotim, no 270267, tables.
  • 26 CAA Lyon (formation plénière), 11 décembre 2003, Ministre de l’Économie c/ Société Commerciale des (...)
  • 27 Ainsi, un magistrat, membre de la formation de jugement en première instance, et par la suite, mut (...)

50− Dans une décision “société Resotim” de 200425, le Conseil d’État n’a pas vu dans cette possibilité - à la différence de la Cour administrative d’appel de Lyon en 200326 - une atteinte à ce principe, alors que ce dernier induit généralement l’impossibilité pour un magistrat de connaître d’une même affaire27. Cette position s’explique par une triple spécificité de la tierce-opposition, notamment par rapport à l’appel. La tierce-opposition a avant tout vocation à remédier à une erreur d’instruction du juge ayant omis d’appeler une personne qui aurait dû être partie à l’instance, alors que l’appel a avant tout vocation à corriger une erreur de jugement. Le tiers-opposant entend devenir partie au procès, alors que l’appelant a déjà été partie au procès. Le juge de la tierce-opposition n’appréhende que les moyens du tiers-opposant, alors que le juge d’appel peut appréhender d’autres moyens que ceux de l’appelant, c’est à dire ceux du défendeur. Voilà pourquoi, le tiers-opposant doit saisir le juge qui a déjà jugé alors que l’appelant doit saisir un autre juge.

  • 28 L’autre étant le renouvellement de l’approche du principe d’impartialité par la Convention europée (...)

51− La jurisprudence “société Resotim” est-elle transposable à la tierce opposition “Nonant Environnement” ? Le doute est permis. Il est sérieux pour au moins une raison28. En effet, cette tierce-opposition est particulière au sens où elle a vocation à remédier, non à une erreur d’instruction du juge, puisque le tiers-opposant n’aurait pu avoir la qualité de partie à l’instance initiale, mais à une erreur de jugement. La frontière séparant la tierce-opposition de l’appel s’estompe. Aussi, une autre formation de jugement doit statuer. Peut-elle émaner de la même juridiction que celle ayant délivré l’autorisation ? A priori oui, sinon, la tierce-opposition serait sans doute absorbée par l’appel, mais à la condition, imposée par le principe d’impartialité, que cette formation de jugement ne comporte aucun des magistrats ayant eu à connaître l’affaire.

  • 29 Cette rareté avait déjà été souligné, v. Michel Courtin, Le contentieux des installations classées (...)

52− L’avenir de cette tierce-opposition est toutefois incertain. Il a en effet été rappelé à l’occasion de l’affaire “Association Nonant Environnement” que les hypothèses de délivrance d’autorisation par le juge étaient rares29. L’existence de cette voie d’accès au juge est cependant cruciale, car elle pourrait servir à sortir de la même impasse, dans laquelle se retrouverait “le public”, pour contester d’autres décisions du juge de pleine juridiction, telles que l’allègement ou le renforcement insuffisant de prescriptions complémentaires.

53Pour l’heure, son champ d’application est limité à l’autorisation. Pour l’élargir, faudra-t-il attendre d’autres interventions du Conseil d’État ? Faut-il une loi ? Le chemin à emprunter reste incertain. Il serait plus sûr si le pouvoir de substitution disparaissait.

54Pour conclure, une impression et une interrogation…

  • 30 Article 2 de la convention d’Aarhus “définitions” : “L'expression “autorité publique” désigne (…) (...)

55L’impression est que les auteurs de la convention d’Aarhus ont pensé l’inimaginable. Tout en promouvant l’accès au juge comme gardien des “autorités publiques” au sens de l’article 2 de cette convention30, ils ont pensé que ce juge pourrait, par ses mesures, aller à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement. Ils l’ont pensé en prévoyant précisément dans l’article 9 que ce juge ne devait pas disposer pas d’un pouvoir allant au-delà du “redressement par injonction”.

56Une dernière interrogation… Ce pouvoir d’injonction ne serait-il pas le seul pouvoir de plein contentieux ? Ne serait-il pas le seul qui permette de garantir l’accès à la justice en matière d’environnement ? Doter le juge d’un pouvoir de substitution ne revient-il pas en effet, pour celui qui en ferait usage, à prendre le risque du “vide”, le vide de la perte d’identité qui fait du juge un administrateur… et plus grave encore d’un administrateur placé, mais l’avis Nonant Environnement a commencé à y remédier - à l’abri du regard légitime et vigilant du “public”….

Notes

1 Le plein contentieux et ses faux semblants, AJDA 2011 p 156.

2 L’adjectif “objectif” marque la spécificité de ce contentieux de pleine juridiction, par rapport au contentieux de pleine juridiction dit “subjectif”. Cf. H. Lepetit-Collin, Recherches sur le plein contentieux objectif, L.G.D.J, collection “Thèses”, no 269. Le premier soumet au juge une question de légalité d’un acte administratif, alors que le second le soumet à une question de responsabilité de la puissance publique.

3 Pour autant, il n’y a pas de monopole du contentieux de pleine juridiction. Certaines des décisions touchant à la matière environnementale voient en effet leur contentieux relever du juge de l’excès de pouvoir. Par exemple, les autorisations relevant du code minier, même si la situation pourrait évoluer de ce point de vue ; ou encore les décrets en Conseil d’État pris sur le fondement de l’article L. 514-7 du code de l’environnement, prononçant la fermeture définitive de l’installation.

4 La mise en œuvre de ce pouvoir de substitution n’est d’ailleurs pas systématique. Elle dépend, notamment dans le contentieux de l’environnement, de l’existence d’une illégalité et de la nature de celle-ci.

5 Pierre Sandevoir, De la pleine juridiction à la moindre juridiction, LGDJ 1964.

6 Cette matière intègre les questions, les préoccupations, les exigences environnementales. Cette intégration s’opère par le biais du principe qui porte le même nom, et qui fait la force du droit de l’environnement, permettant la prise en compte des exigences environnementales dans l’ensemble des politiques publiques.

7 Ordonnance no 2014-355 du 20 mars 2014, prise sur le fondement de l'article 14 de la loi d’habilitation du 2 janvier 2014 et décret no 2014-450 du 2 mai 2014 relatif à l’expérimentation d'une autorisation unique en matière d'installations classées pour la protection de l'environnement. L’article 103 de la loi no 2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a habilité le gouvernement, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, à généraliser le dispositif de l’autorisation unique. Il est prévu que ces ordonnances doivent intervenir dans un délai de dix-huit mois à compter de la date de la promulgation de la loi du 6 août 2015, intervenue le 8 août.

8 Traduction officielle de l’expression d’origine, en langue anglaise : “adequate and effective remedies, including injunctive relief as appropriate”.

9 Sur l’histoire du plein contentieux dans le contentieux de l’environnement - R. Denoix de Saint-Marc, concl. CE, 28 février 1975, Herr, Rettig et Boss c EDF, CJEG 1976, jurisprudence, p 80 ; Ch. De la Verpillière, concl CE, 15 décembre 1989, Ministre de l’environnement c. Société S.P.E.C.H.I.N.O.R, no 70316, RJE 2-1990 p 243.

10 CE, 4 juillet 1997, Epoux Bourezak, no 156298, Recueil.

11 Le plein contentieux et ses faux semblants, AJDA 2011 p 156.

12 CE (avis L. 113-1), 30 novembre 1998, M. Berrad, no 188350, Recueil, concl. F. Lamy, RFDA 3/1999 p 511.

13 D’ailleurs si le pouvoir d’injonction prolonge le pouvoir d’annulation, il faudrait peutêtre conduire une réflexion sur l’abandon de la nécessité de présenter au juge des conclusions en ce sens. Le pouvoir d’injonction ne devrait-il pas être mis en œuvre d’office par le juge ?

14 CE, 22 mars 1851, Adam Lévy, p. 189 ; CE, 16 octobre 1957, Ministre de l'industrie et du commerce c/ Société Les Tanneries de la Seine, p. 532 ; CAA Nancy, 21 juin 2004, Société Kaibacker, no 99NC02239, à propos d’un recours dirigé contre un refus d’autorisation d’exploiter une porcherie. Le juge peut prescrire au préfet de délivrer l’autorisation et de fixer les prescriptions - CAA Douai, 2 octobre 2008, Société BPE Lecieux, no 08DA00161. Le juge peut prescrire au préfet de réexaminer la demande - CE, 20 avril 2005, Société des sablières et entreprises Morillon-Corvol, no 246690. Cf. également, CE, 15 septembre 2004, SARL Lecouffe Darras, no 230665, tables.

15 Mathieu Berthelon, Délivrance de l’autorisation d’exploiter par le juge administratif et fixation des prescriptions par le préfet : conséquences contentieuses, JCP A, 28 avril 2014 (no 17), p 24, comm 2131.

16 Ouvert seulement aux parties, cela signifie que même si un voisin ou une association ont bénéficié du statut d’intervenant à l’instance, ils ne pourraient pas former un appel puisque l’intervenant n’a pas la qualité de partie - CE, 28 juillet 1995, société Plâtres Lambert Production, no 139725, Recueil. Il faudrait peut-être faire un sort à part à l’intervenant forcé, mais un voisin ou une association peut-il avoir ce statut ?

17 TA Caen, 15 juillet 2014, Association France nature environnement et Centre national d'information indépendante sur les déchets, no 1400045.

18 Il s’agissait en l’espèce des prescriptions que le tribunal administratif de Caen avait ordonné au préfet de prendre à la suite de la délivrance de l’autorisation par le juge. Le contenu de ces prescriptions avait été prédéterminé puisque le juge avait renvoyé le préfet aux prescriptions techniques établies par l’inspection des installations classées jointes à un rapport établi par cette dernière.

19 En promouvant ainsi le recours pour excès de pouvoir au détriment du recours objectif de plein contentieux, nous pourrions alors faire partie des “mauvais pensants”. Sur ces “mauvais pensants”, v. Prescillia Grégoire, note sous CE (avis L. 113-1), 29 mai 2015, Association Nonant Environnement, La tierce-opposition en droit de l’environnement précisée par le Conseil d’Etat, RJE 4/2015 p 735.

20 cf. note 19, no 381560, Recueil. Gweltaz EVEILLARD, La tierce opposition dans le contentieux des installations classées, note sous CE, avis, 29 mai 2015, Association Nonant environnement, no 381560, à publier au Recueil, Droit administratif, no 10 (octobre 2015), comm. 63 ; Alix PERRIN, Le plein contentieux objectif et le contentieux de droit commun, note sous CE, avis, 29 mai 2015, Association Nonant environnement, Revue française de droit administratif, no 4 (juillet-août 2015), pp. 741 à 748.

21 Alors que le régime de droit commun de la tierce-opposition induit l’absence de délai, sauf si l’auteur de la tierce-opposition s’est vu notifier ou signifier le jugement (il dispose alors d’un délai de deux mois). L’article R. 514-3-1 du code de l’environnement prévoit un délai d’un an à compter de la publication ou de l’affichage, et jusqu’à six mois après la mise en service de l’installation si cette mise en service n’est pas intervenue six mois après cette publication ou cet affichage.

22 Par exemple, en matière de contentieux contractuel - CE, 4 avril 2014, Département de Tarn-et-Garonne, no 358994, Recueil – A l’appui d’un recours en contestation de la validité d’un contrat, si le représentant de l’Etat dans le département et les membres de l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou du groupement de collectivités territoriales concerné, compte tenu des intérêts dont ils ont la charge, peuvent invoquer tout moyen, les autres tiers (concurrent évincés…) ne peuvent invoquer que des vices en rapport direct avec l'intérêt lésé dont ils se prévalent ou ceux d'une gravité telle que le juge devrait les relever d’office.

23 Aux termes desquelles “1. Les États membres veillent, conformément à leur cadre juridique en la matière, à ce que les membres du public concerné : a) ayant un intérêt suffisant pour agir, ou sinon b) faisant valoir une atteinte à un droit, lorsque le droit administratif procédural d’un État membre impose une telle condition, puissent former un recours devant une instance juridictionnelle ou un autre organe indépendant et impartial établi par la loi pour contester la légalité, quant au fond ou à la procédure, des décisions, des actes ou omissions relevant des dispositions de la présente directive relatives à la participation du public”.

24Chaque Partie veille, dans le cadre de sa législation nationale, à ce que les membres du public (…) puissent former un recours devant une instance judiciaire et/ou un autre organe indépendant et impartial établi par loi pour contester la légalité (…) de toute décision (…)”.

25 CE, 10 décembre 2004, société Resotim, no 270267, tables.

26 CAA Lyon (formation plénière), 11 décembre 2003, Ministre de l’Économie c/ Société Commerciale des eaux de source du bassin de VICHY, no 03LY00962.

27 Ainsi, un magistrat, membre de la formation de jugement en première instance, et par la suite, muté dans la cour administrative d’appel devant statuer sur un jugement auquel il a participé ne peut être membre de la formation de jugement d’appel - CE, 5 mars 2003, M. et Mme Riss, no 241763, Recueil.

28 L’autre étant le renouvellement de l’approche du principe d’impartialité par la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, par le biais de la mise en œuvre de la “théorie”, d’origine anglo-saxonne, des apparences.

29 Cette rareté avait déjà été souligné, v. Michel Courtin, Le contentieux des installations classées, un contentieux à repenser, RJE 1995 (no spécial).

30 Article 2 de la convention d’Aarhus “définitions” : “L'expression “autorité publique” désigne (…) La présente définition n'englobe pas les organes ou institutions agissant dans l'exercice de pouvoirs judiciaires ou législatifs”.

Auteur

Premier conseiller au tribunal administratif de Limoges. Enseignant-chercheur - OMIJ-CRIDEAU

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2016

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