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Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement

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Julien Bétaille

II – L’étendue de l’accès à la justice

Le droit à un recours effectif. Du bon usage de l’office distinct des juges administratif et civil

Carole Hermon

Texte intégral

  • 1 Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus dé (...)

1L’article 9 de la Convention d’Aarhus1, au-delà de la recevabilité des requêtes et du droit d’“engager des procédures… pour contester les actes ou omissions… allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement”, dispose, dans son paragraphe 4 : ces procédures “doivent offrir des recours… effectifs”.

  • 2 En ce sens, J. Bétaille, Les conditions juridiques de l’effectivité de la norme en droit public in (...)
  • 3 “Les procédures… doivent offrir des recours… effectifs, y compris un redressement par injonction s (...)
  • 4 Nous reprenons ici l’expression de D. de Béchillon définissant l’effectivité comme “la propriété… (...)

2La notion de recours effectif n’est pour autant pas définie par la Convention. Elle peut avoir deux significations. Soit elle conforte le droit d’engager des procédures, c’est-à-dire que l’adjectif “effectif” se rattache à l’existence du recours : le recours effectif est celui dont l’existence est garantie. Soit la notion de recours effectif est distincte du droit d’engager des procédures, elle vise les effets que produit le recours : le recours effectif est celui qui produit des effets2. C’est cette interprétation que l’on doit retenir en l’occurrence. La référence, dans l’article 9, au “recours effectif” est en effet complétée par une mention de la technique de l’injonction3, dont le prononcé vise à faire produire des effets “dans la réalité empirique”4, si l’absence d’injonction devait priver la décision juridictionnelle de tout effet.

  • 5 De même que la définition de l’effectivité de la norme s’attache à “l’effet voulu” par la règle de (...)
  • 6 L’accès à la justice pour obtenir réparation des atteintes portées à l’environnement ne sera pas t (...)

3Ainsi conçue, l’effectivité se mesure au regard de la requête du titulaire du droit au recours effectif5. Or, ce que demande le requérant lorsqu’il conteste “les actes ou omissions… allant à l’encontre des dispositions du droit national de l’environnement”(art. 9 Convention d’Aarhus), c’est que l’atteinte à l’environnement qui résulte de cette violation du droit de l’environnement soit prévenue, qu’elle cesse ou qu’elle soit réparée. Le droit à un recours effectif au sens de la convention d’Aarhus doit donc être compris comme le droit d’accéder à une procédure qui permette que l’atteinte à l’environnement soit prévenue, cesse ou soit réparée6.

  • 7 Pour plus de développements, cf. J. Bétaille, op. cit., pp. 28-34.
  • 8 Le champ d’investigation est ainsi suffisamment large pour être significatif, dans la mesure où le (...)

4Dans le cadre de cette étude, nous n’avons toutefois pas pour ambition de mesurer l’effectivité in concreto des recours en cas d’atteinte à l’environnement, ce qui supposerait un travail d’enquête et de terrain sur l’exécution des décisions de justice7. Il s’agit plus modestement d’identifier, dans les modalités du traitement juridictionnel des recours, les conditions de nature à doter d’effectivité les recours et de vérifier si ces conditions sont toujours satisfaites. Quant au champ de la recherche, il couvre les hypothèses où l’atteinte à l’environnement que le requérant soumet au juge est le fait d’une activité d’une personne privée ou publique autorisée par une décision administrative ou relevant d’une autorisation administrative8.

  • 9 Respectivement loi des 16-24 août 1790, décret du 16 fructidor an III.
  • 10 L’expression est de P. Weil à propos du critère du contrat administratif, P. Weil “Le critère du c (...)

5Dans ces circonstances, puisqu’il est interdit en principe à l’ordre judiciaire de “troubler, de quelque manière que ce soit, les opérations des corps administratifs” ou de “connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient”9, le recours prétendant à la prévention ou à la cessation de l’atteinte à l’environnement relève du juge administratif dans la mesure où c’est par l’annulation de la décision administrative ou du refus de prendre la décision administrative que le requérant cherche à obtenir cette prévention ou cette cessation de l’atteinte à l’environnement. Dans notre système de dualité de juridictions, et de séparation des autorités administratives et judiciaires, la question du recours effectif se pose donc particulièrement devant le juge administratif. Or, il existe des écueils au droit au recours effectif devant le juge administratif, c’est-à-dire que les modalités du traitement juridictionnel peuvent y être telles que le recours ne peut qu’être privé d’effectivité ou être doté d’une effectivité réduite (§ I). De sorte que l’on peut se demander si le déploiement de certains contentieux vers le juge judiciaire, quoi qu’il en soit de “l’ambiance de droit public”10 du litige, ne révèle pas une stratégie de contournement du juge administratif pour obtenir du premier ce qui ne peut être obtenu du second et donner ce faisant au recours plus d’effectivité (§II).

I – LES ÉCUEILS AU DROIT À UN RECOURS EFFECTIF DEVANT LE JUGE ADMINISTRATIF

  • 11 Sur cette distinction entre sanction de l’illégalité et rétablissement de la légalité qui peut exi (...)
  • 12 Loi no 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civil (...)
  • 13 “Le Huron au Palais-Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir”, D. 1962, ch (...)
  • 14 F. Blanco, op. cit., précité, p. 27 et 446. En ce sens également, notamment, J. Arrighi de Casanov (...)

6Pour que le recours au juge puisse produire des effets en fait, conformément à l’article 9 de la convention d’Aarhus, une condition principale doit être satisfaite : la célérité du jugement. A titre supplétif, parce que le rétablissement de la légalité peut ne pas suffire à répondre à l’objet de la requête11, le juge doit pouvoir prescrire les mesures de nature à donner plein effet à sa décision. Le propos n’est ni nouveau, ni spécifique au contentieux de l’environnement. Il a été développé avant que n’interviennent les deux grandes réformes de 1995 et 200012, de sorte que les célèbres réflexions du Huron de Jean Rivero13 pourraient n’être plus d’actualité. Au reste, la doctrine relève volontiers que “des modifications substantielles” ont été apportées au recours en excès de pouvoir qui “en sort renforcé” et que “les lois du 8 février 1995 et du 30 juin 2000… sont à l’origine d’une véritable “révolution culturelle” dans les prétoires de la juridiction administrative”14. Pourtant, sans nier ces avancées, il apparait qu’elles ne suffisent pas à rendre effectifs nombre de recours devant le juge administratif en matière d’environnement, où les décisions administratives s’ancrent dans les faits avec une particulière rapidité (A). Au surplus, les observations du Huron portaient sur le recours en excès de pouvoir mais elles peuvent être étendues au plein contentieux objectif dont relève pour partie le contentieux de l’environnement, dans le cadre duquel l’effectivité des recours ne paraît pas plus assurée (B).

A – Retour sur les propos du Huron

  • 15 “Le Huron au Palais-Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir”, précité, p. (...)

7Le professeur Rivero tempérait l’enthousiasme du Huron fraichement débarqué en lui rappelant l’absence d’effet suspensif des recours, l’octroi restrictif du sursis à exécution et l’absence de pouvoir d’injonction ou de substitution du juge administratif. De sorte qu’il n’est nullement acquis qu’au terme du recours “dans la réalité de (la) vie quotidienne quelque chose… se trouve changé”15.

  • 16 Concl. I. de Silva sur CE sect. 6 fév. 2014, Rec. p. 56.

8Certes, les évolutions de la jurisprudence administrative ont été, depuis lors, telles que “le juge de l’excès de pouvoir n’a plus grand chose à voir avec celui que décrivait le Huron”16. Mais ces évolutions suivent pour l’essentiel un même objectif : il s’agit de sauver l’acte, totalement ou partiellement, d’une annulation, au moins dans l’immédiat. Aussi, pour le contentieux de l’environnement, où l’objet du litige est l’atteinte à l’environnement, contestée par le requérant qui entend qu’elle soit prévenue ou annihilée en obtenant l’annulation de son autorisation, le renouveau du juge ne sert pas l’effectivité des recours.

  • 17 Selon les chiffres publiés par le rapport public du Conseil d’État, le délai moyen de jugement dev (...)

9Le vieux constat peut donc être repris aujourd’hui, sous l’effet conjugué d’une trop grande lenteur de certains jugements au fond, quoi qu’il en soit de l’amélioration du délai moyen de traitement des requêtes17, de l’octroi parcimonieux du référé-suspension doublé d’une insuffisante rapidité de la procédure, et d’une faible utilisation de l’injonction.

  • 18 C’est la décision rendue en première instance qui a le plus d’effets sur la réalité ; lorsque le j (...)
  • 19 C. Leclerc, op. cit., précité, p. 116.
  • 20 CE 7 nov. 2012, req. no 356464.
  • 21 TA Pau 30 mai 2013, req. no 1102546, en ce sens également TA Pau 24 mars 2011, req. no 0902472, TA (...)
  • 22 CAA Nancy 22 janv. 2015, req. no 14NC00545.
  • 23 TA Clermont-Ferrand 4 mai 2006 Association Comité de recherche et d’information sur le génie génét (...)
  • 24 CE 28 avr. 2006 Fédération des syndicats agricoles MODEF, Env. et DD, juin 2006, no 75, comm. A. G (...)
  • 25 J. Morand-Deviller “Chose jugée et fait accompli. Le juge, le préfet, le maire et le droit de l’en (...)
  • 26 TA Basse Terre 10 déc. 2012, req. no 1200956/1, 1201064/8, 121065/1, TA Fort de France 12 déc. 201 (...)

10Le premier point d’achoppement de l’effectivité des recours contre les décisions portant atteinte à l’environnement tient à la trop grande lenteur de jugement, et puisque c’est cela qui importe18, à la trop grande lenteur du jugement de première instance alors que de nombreuses décisions administratives s’exécutent rapidement et, singularité de la matière, s’inscrivent dans les faits parfois irrévocablement. Selon Caroline Leclerc, “la hiérarchisation du traitement des affaires en fonction de leurs enjeux (et non selon leur ordre d’arrivée au tribunal) fait partie des axes actuels de la politique de réforme de la juridiction administrative”19. Il reste que les annulations tardives de ces décisions, rapidement exécutées, sont nombreuses et privent le recours de toute effectivité. Cela est particulièrement clair lorsque la décision administrative a un temps d’exécution limité et que le juge administratif l’annule alors que ce temps est échu ou peu s’en faut. Ainsi en est-il en matière de chasse, lorsque le juge annule le 7 novembre 2012 l’arrêté autorisant la chasse de certaines espèces d’oiseaux au mois de février 201220, annule le 30 mai 2013 l’arrêté de 2011 fixant les quotas de la chasse au grand tétras pour la saison 2011-201221 ou encore annule le 22 janvier 2015 l’arrêté par lequel le préfet a autorisé la destruction des renards jusqu’au 31 mars 201422. De même, lorsque les essais de cultures génétiquement modifiées ont été menés, ceux-ci étaient autorisés pour une période limitée, et le juge, saisi de la légalité de ces autorisations, en a annulé bon nombre, alors que l’expérimentation était achevée23 ou en cours24. On peut enfin illustrer cet écart entre “la chose jugée et le fait accompli”25 par les contentieux liés aux dérogations à l’interdiction d’épandre des produits phytosanitaires par voie aérienne où les autorisations sont annulées après que le traitement a eu lieu26.

11Deuxième point d’achoppement de l’effectivité des recours, cette trop grande lenteur du jugement au fond n’est pas toujours, loin sans faut, tempérée par les procédures d’urgence, plus précisément par le référé-suspension, seules de nature à empêcher que le dommage à l’environnement se constitue.

  • 27 Ainsi, en lien avec les contentieux précités, TA Clermont-Ferrand, ordo., 23 juin 2005, req. no 05 (...)
  • 28 Arrêté relatif aux conditions d’épandage par voie aérienne des produits mentionnés à l’article L. (...)
  • 29 Sur ce point, cf. J.-M. Février, note sous CE, ordo., 5 fév. 2004, DA avril 2004, comm. 61, p. 21, (...)
  • 30 Sauf à ce que les requérants et le juge fassent preuve d’une particulière célérité. Ainsi, le trib (...)
  • 31 TA Poitiers, ordo., 19 mars 2012, req. no 1200512. Le contentieux de la chasse révèle également qu (...)
  • 32 Une telle suspension avant que le juge des référés statue n’existe, en l’état du droit, qu’à la de (...)
  • 33 A propos du permis de démolir, R. Noguellou, “L’urgence en droit de l’urbanisme et de l’environnem (...)

12D’une part parce que le délai dans lequel le juge statue peut être, là encore, trop long ; les suspensions prononcées, ou rejetées, entre un et deux mois après l’adoption de la décision administrative ne sont pas rares27, alors que lesdites décisions peuvent s’exécuter dans les jours suivant leur adoption. Ainsi, les traitements aériens visés plus haut peuvent, aux termes de l’arrêté du 23 décembre 201328, commencer 5 jours après avoir fait l’objet d’une déclaration préalable conforme à l’autorisation préfectorale, les arrêtés fixant les quotas de prélèvement pour la chasse au grand tétras sont publiés dans les jours précédant les premiers tirs, de même que les arrêtés ministériels prolongeant les périodes de chasse29. De sorte que l’urgence à suspendre l’acte peut avoir disparu le jour où le juge des référés se prononce, la décision administrative ayant été entièrement exécutée30. A titre d’illustration, on peut se référer à une ordonnance où le juge constate que le défrichement autorisé est achevé au jour où il juge, alors qu’il n’était qu’imminent lorsque la requête avait été déposée, et entamé au jour du mémoire en défense31. Dans ces circonstances, le juge est impuissant et pour que le recours puisse être effectif, il conviendrait que le seul dépôt de la requête suspende l’exécution de la décision jusqu’à ce que le juge de l’urgence se prononce32. L’idée a déjà été émise à propos du contentieux de l’urbanisme33, nous la reprenons ici.

  • 34 L’urgence “doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudici (...)
  • 35 En ce sens, J. Bétaille, op. cit., pp. 613-614, X. Braud “Les impacts négatifs du référé-suspensio (...)
  • 36 CE 4 mars 2015, req. no 368402.
  • 37 CE, ordo., 8 fév. 2007, req. no 300858, CE, ordo., 5 juin 2007, req. 303525, CE, ordo., 8 fév. 201 (...)
  • 38 CE sect. 28 fév. 2001 Préfet des Alpes Maritimes c. Société Sud-Est Assainissement, AJDA 2001, p.  (...)
  • 39 TA Clermont-Ferrand, ordo., 23 juin 2005, précité.
  • 40 Respectivement, art. L. 122-2, L. 122-12 et L. 123-16 C. env.. La loi du 12 juillet 2010 dite Gren (...)
  • 41 Lorsque l’évaluation environnementale est obligatoire au terme d’une appréciation dite “au cas par (...)
  • 42 Rares sont en effet les hypothèses où un maître d’ouvrage est autorisé à mener un projet alors qu’ (...)
  • 43 “Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après d (...)
  • 44 CE 16 avr. 2012, AJDA 2012, p. 943, comm. X. Domino et A. Bretonneau “De la bien curieuse existenc (...)

13D’autre part, le référé-suspension des autorisations administratives portant atteinte ou comportant un risque d’atteinte à l’environnement reste une procédure d’exception, du fait des conditions posées à son octroi par les textes et de leur appréciation par le juge. L’urgence, telle que définie par le Conseil d’état le 19 janvier 200134, fait souvent défaut dans le contentieux de l’environnement35. Soit que l’atteinte à l’environnement ne soit pas imminente36, étant rappelée qu’à attendre l’imminence le requérant prend le risque qu’il soit finalement trop tard, soit qu’elle n’atteigne pas le niveau de gravité suffisant37, soit enfin que, mis en balance avec l’intérêt de l’exécution immédiate conformément à la jurisprudence Préfet des Alpes Maritimes38, l’intérêt de la suspension paraisse moindre39. Certes, ont été institués en droit de l’environnement des référés-suspension spéciaux pour lesquels la suspension est de droit, sans qu’il y ait lieu à prouver l’urgence, lorsque l’étude d’impact ou l’évaluation environnementale n’a pas été réalisée, alors qu’elle était obligatoire, l’enquête publique n’a pas eu lieu, alors qu’elle aurait dû être organisée, ou encore lorsque les conclusions du commissaire enquêteur émises à la fin de l’enquête étaient défavorables40. Mais le champ d’application de ces procédures, étude d’impact, évaluation environnementale41 et enquête publique, et surtout les conditions posées à la suspension42, rendent par nature l’application de ces suspensions rare. Le Conseil d’État a même pu, en violation manifeste avec la lettre du texte de l’article L. 123-16 du code de l’environnement43, juger, alors que les conditions légales de l’octroi du référé sont réunies, qu’il peut, à titre exceptionnel, n’être pas prononcé parce que cela n’est pas opportun44.

  • 45 S’agissant des décisions précitées du Conseil d’État (CE 28 avr. 2006, CE 25 juin 2008, CE 17 oct. (...)
  • 46 TA Chalons-en-Champagne, ordo., 29 avr. 2005 Conservatoire du patrimoine naturel, JCP A 23 mai 200 (...)
  • 47 Le tribunal juge : “en ‘adossant’ à la Constitution une Charte de l'Environnement qui proclame en (...)
  • 48 A tout le moins, rares sont les ordonnances publiées rendues sur ce fondement. Le Conseil d’État a (...)
  • 49 Les membres de la Commission qui avaient participé à la rédaction de la Charte avaient pourtant en (...)

14Finalement, alors que le contentieux de l’environnement devrait, pour satisfaire le paragraphe 4 de l’article 9 de la Convention d’Aarhus, offrir une place privilégiée au référé-suspension, cela n’est pas le cas et nombreuses sont les annulations tardives non précédées d’une suspension, ainsi largement privées d’effectivité. Mais cette situation n’est pas que le fait du juge ; la rareté de la suspension est aussi liée à une auto-censure des avocats. Si la suspension n’est pas prononcée c’est aussi parce qu’elle n’est pas demandée, parce que les avocats préjugent de l’échec de leur requête. Vérification n’a pu être faite pour chacune des annulations des autorisations, visées supra, prononcées après que la décision a été exécutée, au moins partiellement, mais, assurément, pour certaines d’entre elles, la suspension n’a pas été demandée45. Dans ce sens également, il n’y a pas ou peu dans le contentieux de l’environnement d’usage du référé-liberté, alors que cette procédure présente les conditions de nature à renforcer l’effectivité des recours : le juge peut prendre toute mesure utile, y compris donc suspendre l’autorisation de nature à porter atteinte à l’environnement, dans un délai de 48 heures. En 2006, le tribunal administratif de Chalons-en-champagne, saisi de l’organisation d’un teknival dans un site écologiquement fragile, considérait que le droit à un environnement équilibré constitue une liberté fondamentale et enjoignait au préfet de “prendre toute mesure utile à l’effet d’interdire immédiatement la poursuite de la manifestation”46. Certes le raisonnement est fragile47. Mais depuis lors, très rares sont les saisines du juge des référés sur ce fondement48, ce qui ne peut s’expliquer que par la conviction qu’ont les avocats que cette voie de droit leur est fermée alors même que le Conseil d’État ne s’est pas prononcé sur son usage en cas d’atteinte grave à l’environnement49.

  • 50 Nous n’avons trouvé qu’une seule requête en ce sens, rejetée en l’occurrence l’autorisation n’ayan (...)
  • 51 Cela tient au fait que l’annulation de l’autorisation de mener l’activité suffit en principe à don (...)
  • 52 CE 29 juin 1983, req. no 35518, TC 16 mai 1994 Muller, Rec. p. 601.
  • 53 CE sect. 14 oct. 2011 Commune de Valmeinier, RJEP, avril 2012, comm 20, concl. C. Legras. On sait (...)
  • 54 CE sect. 14 oct. 2011 Commune de Valmeinier, précité.
  • 55 Pour ex. CE 13 fév. 2009 Communauté de communes de Saint-Malo de la lande, RJEP juillet 2009, comm (...)

15Enfin, dans le contentieux ici analysé, l’utilisation de l’injonction n’est pas de nature à changer véritablement le diagnostic qui vient d’être présenté. Elle le pourrait en théorie, lorsque l’annulation de l’acte ne suffit pas à doter le recours d’une pleine effectivité et si l’acte n’a pas fini de produire ses effets lorsque le juge statue. Ainsi, les requérants demandant l’annulation de l’autorisation de mener des essais de plantes génétiquement modifiées, auraient pu assortir leur requête d’une demande d’injonction de faire détruire les cultures irrégulièrement implantées50. Mais en pratique, ces circonstances où l’injonction, en sus de l’annulation de l’acte, pourrait avoir un effet utile sont rares51 et elles recouvrent pour l’essentiel la question de la démolition des ouvrages édifiés en vertu d’une autorisation jugée illégale. Nous en rappellerons ici rapidement les termes. Lorsque l’ouvrage est privé, l’ordre de démolition échappe à la compétence du juge administratif52. Si l’ouvrage est public, le juge administratif peut assortir l’annulation de l’autorisation de construire d’une injonction de démolir53. Une atteinte “particulièrement grave” à l’environnement peut au demeurant justifier une telle destruction54. Mais le bilan coût-avantage, au fondement du raisonnement du juge administratif, conduit le plus communément à sauver l’ouvrage de la démolition55. De la sorte, l’utilisation de l’injonction aux fins de renforcer l’effectivité de l’annulation d’une décision portant atteinte à l’environnement est peu commune.

16L’effectivité des recours ne présente guère plus de garanties lorsque la requête relève du plein contentieux objectif.

B – Extension des propos du Huron au plein contentieux objectif

  • 56 H. Lepetit-Collin, Recherches sur le plein contentieux objectif”, LGDJ, 2011, p. 101.
  • 57 Les décisions individuelles délivrées au titre de la police de l’eau relèvent également du plein c (...)

17“Né des insuffisances du contentieux de la légalité… désormais des insuffisances du recours en excès de pouvoir”56, le contentieux objectif de pleine juridiction, dont relève une partie non négligeable du contentieux de l’environnement, semble offrir aux recours tendant à la prévention ou à la cessation de l’atteinte à l’environnement plus de garanties d’effectivité dans la mesure où le juge y est doté du pouvoir de prescrire. Il n’en est rien en fait. Parce que le juge n’use guère de ses pouvoirs, ou tout au moins, pas aux fins de faire cesser une atteinte à l’environnement consommée. Exemple peut être pris du contentieux des installations classées, placé de longue date sous l’égide de ce contentieux de pleine juridiction57.

  • 58 Soulevant la difficulté à établir l’urgence dans le contentieux des autorisations d’exploiter les (...)
  • 59 TA Nancy 7 mars 2011, Env. et DD juin 2011 p. 25, note M. Berthelon.
  • 60 Pour ex., TA Strasbourg 4 mars 1999 Association pour la protection de l’environnement de Malincour (...)
  • 61 J.-F. Vic “La réforme du contentieux de l’urbanisme : quel bilan ?”, Droit et Ville, 2015, p. 157  (...)
  • 62 Pour des références explicites au fonctionnement de l’installation en cours, CE 22 mars 1996 Group (...)
  • 63 TA Nice 9 déc. 2010, req. no 0405024, 0802367, précité, confirmé par CAA Marseille 13 nov. 2012, A (...)

18S’agissant de l’effectivité des recours exercés contre les autorisations d’exploiter les installations classées, elle se heurte aux mêmes difficultés que celles examinées ci-dessus : les suspensions sont rares58, elles peuvent manquer à leur impératif de célérité, de sorte que l’essentiel des travaux ayant été mené, “une mesure de suspension serait sans effet sur les dangers immédiats que l’installation était susceptible de créer, spécialement pour la faune”59, et les annulations sont prononcées tardivement. Il y a d’incontestables variations selon les tribunaux, mais un délai de trois à quatre ans après autorisation est courant60. Or, les bénéficiaires des autorisations d’exploiter, conformément au principe du caractère exécutoire des décisions administratives, les mettent en œuvre à la notification, contrairement à ce que l’on peut connaître en matière de permis de construire où, en pratique, le recours suspend l’exécution de l’acte61. De sorte que, lorsque le juge statue sur l’autorisation d’exploiter ou sur l’autorisation d’augmenter les capacités de production, l’exploitation existe et fonctionne62, voire, particulièrement pour les carrières dont les autorisations ont une durée limitée, la production est achevée63.

  • 64 CE 4 mai 1998 M. Téallier, précité : “en lui ordonnant de cesser l’exploitation (d’un) bâtiment à (...)
  • 65 CAA Marseille 12 janv. 2006 Société SESA Pet Food, RJE 4-2007, p. 525.
  • 66 CE 15 sep. 2004 SARL Lecouffe-Darras, RJE 2-2006, p. 226, CAA Lyon 6 mars 2012 SAS Cheval frêres, (...)

19Pourtant, quoi qu’il en soit des annulations tardives et de l’exécution rapide des décisions administratives, l’effectivité des recours devrait être renforcée par le fait que le juge dispose de pouvoirs étendus, et qu’il peut donc prescrire tant au préfet qu’à l’exploitant les mesures de nature à donner effet à sa décision d’annulation. Il peut ainsi ordonner la fermeture d’un bâtiment d’élevage irrégulier après avoir annulé l’autorisation d’exploiter64, ou enjoindre à l’exploitant de suspendre le fonctionnement d’une partie de ses installations, jusqu’à régularisation65. Il peut prescrire au préfet, sous astreinte, de suspendre le fonctionnement d’une installation dont l’autorisation est annulée66. Ainsi, s’il n’y a pas eu prévention de l’atteinte portée à l’environnement, du fait des délais de traitement de la requête, au moins peut-il être mis fin à cette atteinte. Le recours peut donc gagner en degré d’effectivité.

  • 67 J.-P. Boivin, Les installations classées. Traité pratique de droit de l’environnement industriel, (...)
  • 68 Soit que le juge refuse d’user de ses pouvoirs de plein contentieux, puisqu’il n’y est pas tenu (C (...)
  • 69 En ce sens, M. Courtin et D. Rémy, op. cit.. Ce sont les insuffisances des études d’impact qui jus (...)
  • 70 CE 25 sep. 2013, req. no 350756, CAA Nantes 26 sep. 2014, RJE 1-2015 p. 176, CAA Bordeaux 9 juil. (...)
  • 71 CE 22 sep. 2014 SIETOM de la région de Tournan-en-Brie, BDEI 2014, no 54, p. 11, concl. X. de Lesq (...)

20Mais le juge n’use guère de ces pouvoirs67. L’essentiel des litiges relatifs aux installations classées se résout par l’annulation, ou le refus d’annulation, de la décision administrative, sans que le juge recourt à ses pouvoirs de pleine juridiction68, et les annulations sont le plus souvent prononcées pour des motifs de procédure69, sous la réserve aujourd’hui que ce vice de procédure ait exercé une influence sur le sens de la décision prise ou ait privé les intéressés d’une garantie, conformément à la jurisprudence Danthony70 et qu’il n’ait pas été régularisé au jour où le juge statue71.

  • 72 Aujourd’hui, art. L. 171-7 C. env.
  • 73 CE 15 oct. 1990 Province de la Hollande Septentrionale, précité. L’autorisation provisoire peut êt (...)
  • 74 Etant observé que la frontière entre légalité externe et légalité interne n’est pas étanche et que (...)

21Au surplus, fréquemment, ces annulations ne conduisent pas à une cessation d’exploitation, mais à la délivrance d’une autorisation provisoire jusqu’à régularisation, y compris par le juge lui-même. Cette pratique trouve son fondement dans l’interprétation donnée à l’article L. 514-2 du code de l’environnement72. Aux termes dudit article, “lorsqu’une installation classée est exploitée sans avoir fait l’objet de la déclaration, de l’enregistrement ou de l’autorisation requis par le présent titre, le préfet met l’exploitant en demeure de régulariser sa situation dans un délai déterminé en déposant, suivant le cas, une déclaration, une demande d’enregistrement ou une demande d’autorisation. Il peut, par arrêté motivé, suspendre l’exploitation de l’installation jusqu’au dépôt de la déclaration ou jusqu’à la décision relative à la demande d’enregistrement ou d’autorisation”. La mesure de suspension n’étant pas rendue obligatoire par le texte, le Conseil d’État l’a interprété en ce sens qu’une autorisation provisoire peut être légalement délivrée, au lieu de la suspension, jusqu’à régularisation, “pour le motif d’intérêt général tiré des graves conséquences d’ordre économique ou social qui seraient résultées d’une interruption dans le fonctionnement d’installations en service”, y compris après annulation de l’autorisation73. Et ce schéma de résolution du litige est facilité par le fait que les annulations sont prononcées pour des vices de procédure, plus aisément régularisables que ne le seraient des irrégularités au fond74.

22C’est pourquoi l’annulation d’une autorisation d’exploiter en matière d’installations classées ne signifie nullement que l’exploitation va cesser, et s’il est un domaine où les requérants peuvent avoir le sentiment qu’à l’issue du recours rien ne change, c’est bien celui du plein contentieux des installations classées.

23Aussi le requérant averti peut-il être tenté de porter son litige devant le juge civil et il le fera utilement lorsque l’objet de sa requête tend à ce qu’il soit mis fin à une situation dommageable causée par une personne privée.

II – LES STRATÉGIES DE CONTOURNEMENT DU JUGE ADMINISTRATIF ; À LA RECHERCHE DU JUGE UTILE

  • 75 Cons. Constit. 23 janv. 1987, no 86-225 DC.
  • 76 Cf. M.-F. Casadei-Jung “Le délicat choix des armes” in “Le juge administratif et l’environnement”, (...)
  • 77 J.-Y. Plouvin “Au secours, le juge civil des référés arrive (ou de la réduction du juge administra (...)
  • 78 En premier lieu du fait de l’institution du référé-liberté devant le juge administratif et en seco (...)
  • 79 En ce sens C. Bloch, La cessation de l’illicite. Recherche sur une fonction méconnue de la respons (...)

24Le requérant ne dispose certes pas à proprement parler du choix de son juge et il ne peut s’abstraire de la réserve de compétence du juge administratif75. Il peut, en revanche, librement formuler sa requête et jouer de l’office différencié des juges. C’est en ce sens que l’on peut repérer des stratégies de contournement du juge administratif au bénéfice du juge civil76. Ce mouvement avait déjà été identifié en d’autres temps, lorsqu’une appréhension large de la voie de fait donnait accès au juge civil et plus particulièrement au juge civil des référés77. Ce contentieux s’est tari depuis lors78. Pour autant, l’attraction du juge civil demeure parce qu’il a le pouvoir de prescrire que soit mis fin au trouble ou à l’illicite, et le cas échéant très rapidement s’il est saisi en qualité de juge des référés79. C’est à ce titre que l’on parle de juge utile. Ainsi, dans le contentieux de l’environnement, lorsque l’intention du requérant est d’obtenir qu’une atteinte à l’environnement cesse, et que cette atteinte est le fait d’une personne privée, le recours peut gagner en effectivité si, plutôt que de contester la légalité de l’acte devant le juge administratif, le requérant saisit le juge civil d’une action tendant à la cessation de la situation dommageable.

25Telle est la voie, civile plutôt que de l’excès de pouvoir, qui a été empruntée pour contester l’implantation des antennes relais de téléphonie mobile avant que le tribunal des conflits se prononce (A). Mais le contournement du juge administratif prospère par ailleurs, et particulièrement lorsque c’est une installation classée qui est à l’origine du litige et ce, alors même que le juge administratif dispose ici de pouvoirs de plein contentieux (B).

A – Le juge de l’excès de pouvoir suppléé par le juge civil ; retour sur l’affaire des antennes

26Les contentieux relatif à l’implantation des antennes-relais de téléphonie mobile sont nombreux et de plusieurs types. Ils illustrent remarquablement l’attraction que peut représenter le juge civil face au juge de l’excès de pouvoir, le premier suppléant aux faiblesses du second en termes d’effectivité des recours.

  • 80 Jugeant qu’une antenne relais ne crée pas de trouble anormal, TGI Bourgoin Jallieu 30 juin 2009 Am (...)
  • 81 TGI Toulon 20 mars 2006 M. Richard G, Dr. Env. juin 2006, no 139, p. 164, comm. D. Deharbe et E. H (...)
  • 82 Cf. comm. D. Deharbe et E. Hicter, M. Le Prat et L. Verdier sur TGI Toulon 20 mars 2006 M. G. Rich (...)
  • 83 B. Steinmetz “De la compétence du juge judiciaire en matière d’implantation d’antennes relais”, En (...)
  • 84 CA Montpellier 15 sep. 2011, no 10/04612.
  • 85 TGI Toulon 20 mars 2006 M. G Richard, précité, TGI Avignon 16 juin 2009 Boualouan c/ SA Bouygues T (...)

27Le juge civil a été saisi de litiges liés aux antennes-relais, au fond et en référé, au titre des troubles anormaux de voisinage. La jurisprudence est restée divisée80 mais pour une partie, le voisinage d’une antenne-relais crée un trouble anormal81, quoi qu’il en soit de l’incertitude du risque que présente ladite antenne. C’est cette appréciation du risque et cette qualification de l’anormalité du trouble qui ont retenu l’attention de la doctrine82. Pourtant ce qui s’en suivait se révélait juridiquement pas moins sujet à commentaires83 : soit le juge statuait sur le fondement de l’article 809 du code de procédure civile, jugeait que les risques que présentait l’antenne constituaient un trouble manifestement illicite et ordonnait qu’il cesse84 ; soit le juge statuait au fond, jugeait que l’antenne génère des troubles anormaux de voisinage et ordonnait qu’il soit mis fin à la situation dommageable85. En d’autres termes, le juge civil prononçait la démolition d’un ouvrage autorisé. Si l’on reprend notre angle d’analyse et notre définition initiale-le droit au recours effectif donne accès à une procédure permettant que l’atteinte à l’environnement cesse-, l’usage de l’injonction, confortée par une astreinte, a été, en l’occurrence, de nature à doter les recours d’effectivité.

  • 86 Ont essentiellement été contestées devant le juge administratif les autorisations délivrées au tit (...)

28Devant le juge administratif, les modalités de traitement du litige opposant le voisin d’une antenne-relais de téléphonie mobile et l’autorité administrative ayant délivré l’autorisation d’implanter ladite antenne limitent l’effectivité du recours86. Ce n’est que si le juge administratif statue très rapidement sur la requête en annulation, avant que l’antenne soit mise en place, que le rétablissement de la légalité, si l’autorisation est illégale, suffit à faire produire au recours des effets.

  • 87 En ce sens également, le juge civil des référés a pu interdire l’implantation d’une antenne relais (...)
  • 88 Pour ex., CAA Marseille 13 juin 2002 Association intercommunale pour la défense des quartiers Peyr (...)
  • 89 CE 29 juin 1983, req. no 35518, précité : “seul le juge judiciaire est compétent pour ordonner, le (...)

29L’implantation n’aura pas lieu87. Si le juge administratif est saisi dans les mêmes circonstances de fait que le juge civil, l’antenne existe, et d’une prétention du requérant comparable, que l’antenne soit démolie, il ne dispose pas des moyens dont le juge civil a usé, pour donner au recours les effets attendus. A supposer que l’autorisation soit illégale88, son annulation ne vaut pas ordre de démolition et le juge administratif n’est pas compétent pour prescrire le démantèlement d’ouvrages qui ne sont pas publics89.

  • 90 Art. 92 C. pro. civ., la compétence de la juridiction administrative et l’incompétence consécutive (...)
  • 91 Ce n’est pas le principe de séparation des pouvoirs mais celui de la séparation des autorités admi (...)
  • 92 TC 14 mai 2012, JCP ed. G 9 juil. 2012, no 819, concl. J. D Sarcelet, AJDA 2012, p. 1525, note pré (...)

30On comprend dès lors qu’il y ait eu tentation et tentatives de contournement du juge administratif ; la jurisprudence civile, décrite ci-dessus, a perduré quelques années parce qu’aucun préfet n’a élevé le conflit et que le juge civil n’est pas tenu de relever d’office son incompétence, même d’ordre public90. Ce n’est finalement qu’en 2011 que la Cour de Cassation a saisi le tribunal des conflits qui juge que “le principe de la séparation des pouvoirs (sic)91 s’oppose à ce que le juge judiciaire… soit compétent pour connaître d’une telle action (aux fins d’obtenir l’interruption de l’émission, l’interdiction de l’implantation, l’enlèvement ou le déplacement d’une station radioélectrique régulièrement autorisée)”92. Le juge judiciaire ne peut donc servir de seconde voie aux requérants qui n’auraient pu obtenir du juge administratif de l’excès de pouvoir ce qu’ils demandent au juge civil.

31Cette articulation est en revanche aujourd’hui pour partie admise lorsque l’atteinte à l’environnement est le fait d’une installation classée exploitée par une personne privée.

B – Le juge du plein contentieux objectif suppléé par le juge civil ; les installations classées devant le juge civil

32La saisine du juge civil au lieu ou en sus du juge du plein contentieux objectif, présupposée donner plus de garantie d’effectivité au recours que la voie administrative, est inattendue dans le sens où le juge administratif dispose ici de pouvoirs comparables à ceux du juge civil. Le phénomène peut néanmoins être constaté et illustré par le contentieux des installations classées.

33Ces installations relèvent largement du droit administratif ; elles sont l’objet d’une police spéciale, sous l’autorité du préfet, doivent se soumettre à déclaration, enregistrement ou autorisation avant exploitation, ladite décision administrative venant contraindre l’exploitation en l’accompagnant de prescriptions de fonctionnement. Néanmoins, les autorisations sont accordées “sous réserve des droits des tiers”, selon les termes de l’article L. 514-19 du code de l’environnement. De sorte que les tiers sont fondés à faire valoir leurs droits, et ils le font notamment devant le juge civil dès lors que l’exploitant de l’installation classée est une personne privée. Plutôt que de contester l’autorisation d’exploiter, ou après avoir échoué à l’obtenir, le voisin d’une installation classée peut mettre en cause la responsabilité de l’exploitant pour obtenir qu’il soit mis fin aux nuisances créées par l’établissement ; plus récemment, c’est au motif d’une concurrence déloyale que le juge civil a été saisi.

  • 93 CAA Marseille 25 sep. 2003 SCI Marquet et fils, RJE 3-2004, p. 354. Ce n’est que si l’installation (...)
  • 94 Cass. com. 21 janv. 2014, Env. et DD mai 2014, comm. no 37, note M. Guérin.
  • 95 Si le recours était ouvert au concurrent, le parcours contentieux devant le juge administratif ser (...)
  • 96 Cf. R. Loir “Action en concurrence déloyale. Eléments de procédure”, JCl. Concurrence-Consommation (...)
  • 97 Il appartient en effet au préfet de mettre en demeure l’exploitant de déposer sa demande d’autoris (...)

34Sur ce second chef, c’est la recherche de l’accès même au juge, et non de l’effectivité du recours, que révèle ce nouveau déploiement du contentieux vers le juge civil, plus précisément commercial. Alors que le concurrent de l’exploitant d’une installation classée ne peut saisir le juge administratif en cette qualité pour contester la légalité d’un acte afférent à ladite installation93, la Cour de Cassation a admis en 2014 qu’il peut obtenir réparation du préjudice que lui crée son concurrent qui exploite sans autorisation, un tel agissement produisant “une distorsion dans le jeu de la concurrence”94. Une nouvelle voie contentieuse est ainsi ouverte. Dans l’espèce jugée en 2014, le succès du recours ne vaut certes pas, en droit, mise en demeure de régularisation, à laquelle un recours effectif devant le juge administratif aurait pu aboutir95. L’exploitant, concurrent déloyal, est condamné à verser des dommages et intérêts. Mais une telle condamnation, ou un tel risque de condamnation, peut assurément conduire, en fait, à une régularisation. Au demeurant, il relève de l’office du juge commercial d’ordonner la cessation des agissements constitutifs de la concurrence déloyale96. De sorte que, sur ce fondement, face à la carence du préfet97, le juge commercial pourrait être à l’avenir saisi d’un recours tendant à ce que l’exploitant d’une installation classée dépose l’autorisation requise, ou suspende son activité en l’absence d’autorisation et jusqu’à sa délivrance.

  • 98 TC 23 mai 1927 Sieurs Neveux et Kohler, Rec. p. 589, considérant repris à l’identique récemment, T (...)
  • 99 Cass. civ. 1re 23 janv. 1996 Bouvet contre consorts Brazzolotto, D. 1996 J. p. 266, note D. Guihal(...)
  • 100 En ce sens, commentaire précité D. Guihal sous Cass. civ. 1re 23 janv. 1996 : “Lorsque les tribuna (...)
  • 101 CA Agen 12 avr. 2005, JurisData 2005-275251, CA Agen 20 janv. 2009 SA Epi de Gascogne c. J-C Snapp (...)
  • 102 Cass. civ. 2e, 20 oct. 1976, bull II no 280, CA Besançon 18 avril 2007, RDI 2008, no 3, p. 144, ob (...)
  • 103 Cass. civ. 1re, 13 juill. 2004 Lacroix c. Chassaly, RDI 2005, p. 40, obs. F.G. Trébulle, Env. et D (...)

35S’agissant du contentieux classique de la responsabilité opposant l’exploitant d’une installation classée à son voisin, les modalités de la réparation par le juge civil ont été encadrées par le tribunal des conflits il y a presque 90 ans : « les tribunaux judiciaires ont compétence pour se prononcer, tant sur les dommages-intérêts à allouer aux tiers lésés par le fonctionnement d’un établissement dangereux, insalubre ou incommode, que sur les mesures propres à faire cesser le préjudice que cet établissement pourrait causer à l’avenir, à condition que ces mesures ne contrarient point les prescriptions édictées par l’Administration dans l’intérêt de la sûreté et de la salubrité publiques”98. La limite à la compétence du juge civil, ressortant du principe de séparation des autorités, est clairement posée. Mais la jurisprudence judiciaire qui s’en est suivie l’a réduite à la portion congrue. N’en subsiste que l’interdiction de prescrire la fermeture d’une installation classée99. En revanche, au titre des mesures de réparation du dommage, le juge civil modifie les conditions d’exploitation posées par l’autorisation administrative, de sorte que la situation dommageable cesse100. En cas de non respect de l’autorisation, il enjoint à l’exploitant de réaliser les travaux de régularisation101. Et toujours aux fins de réparation, le juge civil peut ordonner la suspension de l’exploitation, qu’elle soit en situation irrégulière, jusqu’à sa mise en conformité102, ou en situation régulière, jusqu’à réalisation des aménagements de nature à faire cesser les troubles103. L’usage ainsi fait par le juge de la responsabilité de son pouvoir d’enjoindre à l’auteur d’une situation dommageable d’y mettre fin est, en matière d’installation classée comme pour les litiges liés aux antennes relais, de nature à satisfaire le droit d’accéder à un recours effectif : le préjudice est compensé par l’allocation de dommages-intérêts et les mesures de nature à interdire sa perpétuation sont prescrites.

  • 104 CE 11 déc. 1987 SARL SODERAPOR, req. no 73570, TA Dijon 7 avr. 1998 Dremont c. Préfet de la Nièvre (...)

36En cela, contrairement au juge de l’excès de pouvoir, le juge administratif des installations classées, juge de plein contentieux objectif, dispose de pouvoirs comparables à ceux dont use le juge civil. Il peut modifier l’autorisation, il peut mettre en demeure et sanctionner l’exploitant en situation irrégulière, y compris en ordonnant la fermeture ou la suspension de l’installation104. Il n’en demeure pas moins que le juge administratif manifeste plus de réticences à user de sa compétence que le juge civil. De sorte que ce peut être un choix stratégique que de ne pas contester l’autorisation devant le juge administratif, ou l’absence de mise en demeure de régularisation, l’absence de sanction, et de saisir le juge civil de la responsabilité sans remettre en cause la légalité de la décision administrative.

  • 105 Sauf à considérer que l’inertie de l’administration constitue un refus implicite d’user de ses pou (...)
  • 106 Dans les trois exemples cités sous la note 101, le juge civil est saisi après que le Préfet a mis (...)
  • 107 TC 23 mai 1927 Sieurs Neveux et Kohler, précité.
  • 108 Cons. Constit. 23 janv. 1987, précité. Cette jurisprudence est diversement appréciée par la doctri (...)

37Pourtant, la compétence du juge civil ne nous paraît pas acquise, tout au moins pas telle qu’elle est développée. Lorsque le juge civil ordonne à l’exploitant en situation irrégulière de mener des travaux conformes à une mise en demeure des services administratifs, non exécutée, ou qu’il suspend une exploitation irrégulière, il n’y a pas assurément contradiction avec les prescriptions administratives105. Le juge civil relaie ici en quelque sorte les services administratifs dont l’inertie ou l’impuissance ont conduit le requérant à le saisir106. En revanche, lorsque le juge civil ordonne que le fonctionnement de l’installation tel qu’il est autorisé soit modifié ou suspendu, il nous semble ignorer l’interdiction qui lui est faite de “(contrarier) les prescriptions édictées par l’Administration dans l’intérêt de la sûreté et de la salubrité publiques”107, ainsi que la réserve constitutionnelle de compétence du juge administratif relative à la “réformation des décisions prises, dans l’exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif”108. Si le juge judiciaire n’annule ni ne modifie formellement la décision administrative, il n’en demeure pas moins qu’il ajoute des prescriptions juridictionnelles aux prescriptions administratives et interdit la mise en œuvre de l’autorisation telle qu’établie par l’autorité administrative. Ceci nous paraît contraire au principe de séparation des autorités ; mais la jurisprudence du juge civil perdure, en l’absence de saisine du tribunal des conflits.

  • 109 F. Moderne “Etrangère au pouvoir du juge, l’injonction pourquoi le serait-elle” in “La dualité de (...)
  • 110 M. Paillet “Développement des référés et recherche d’efficacité contentieuse” in La modernisation (...)

38Force est de conclure que le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n’est pas solidement acquis pour le juge judiciaire et que “le juge judiciaire se résigne mal devant les restrictions apportées à son imperium naturel”109. Par ailleurs, le justiciable, bien conseillé, saisit, tant qu’il n’en est pas empêché, le juge qui lui donne le plus rapidement le résultat attendu. Qu’importe le flacon… Pourtant, tous le relève, le “service rendu aux justiciables”110 par la justice administrative s’est incontestablement amélioré et rien ne dit aujourd’hui que, de “la mise en concurrence des juges”, le juge administratif doive sortir perdant. Mais sur le terrain de l’effectivité des recours, l’œuvre demeure inachevée ; le contentieux de l’environnement en est un reflet.

Notes

1 Convention du 25 juin 1998 sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, approuvée par la loi no 2002-285 du 28 février 2002 et publiée par décret no 2002-1187 du 12 sep. 2002. Sur l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme, cf. supra les contributions de J. Andriantsimbazovina “L’accès à la justice au sein des droits de l’homme” et de Séverine Nadaud “Le droit d’accès à la justice en matière d’environnement dans la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme”.

2 En ce sens, J. Bétaille, Les conditions juridiques de l’effectivité de la norme en droit public interne : illustrations en droit de l’urbanisme et en droit de l’environnement, thèse Limoges, 2012, p. 2, no 3 : “L’adjectif ‘effectif’ peut aujourd’hui aussi bien être défini comme ce ‘qui produit un effet réel’ que comme ‘ce qui existe réellement’”.

3 “Les procédures… doivent offrir des recours… effectifs, y compris un redressement par injonction s’il y a lieu”, art. 9.4 Convention d’Aarhus.

4 Nous reprenons ici l’expression de D. de Béchillon définissant l’effectivité comme “la propriété… de produire des effets dans la réalité empirique”, Qu’est-ce qu’une règle de droit ?, Odile Jacob, Paris, 1997, p. 87.

5 De même que la définition de l’effectivité de la norme s’attache à “l’effet voulu” par la règle de droit, G. Cornu (sous la dir.), Vocabulaire juridique, PUF. En ce sens également : “si l’on admet que la notion d’effectivité porte sur les effets de la norme, ces derniers ne peuvent être appréciés qu’en regard de l’objectif de cette norme”, J. Bétaille, op. cit., p. 16, no 16.

6 L’accès à la justice pour obtenir réparation des atteintes portées à l’environnement ne sera pas traitée ici, le sujet donnant lieu à une contribution particulière, cf. infra M. Poumarède “L’accès à la justice et la réparation du préjudice écologique”.

7 Pour plus de développements, cf. J. Bétaille, op. cit., pp. 28-34.

8 Le champ d’investigation est ainsi suffisamment large pour être significatif, dans la mesure où les activités susceptibles de porter atteinte à l’environnement relèvent le plus souvent de polices administratives spéciales comportant des mécanismes d’autorisation ou déclaration préalables. Il ne recouvre pour autant pas toutes les procédures de contestation des “actes ou omissions” visées par l’article 9 de la Convention d’Aarhus. Ainsi les procédures de contestation des lois et actes réglementaires, qui ne comportent aucune autorisation d’activité, ne sont pas ici examinées.

9 Respectivement loi des 16-24 août 1790, décret du 16 fructidor an III.

10 L’expression est de P. Weil à propos du critère du contrat administratif, P. Weil “Le critère du contrat administratif en crise”, in Le juge et le droit public, Mél. M. Waline, LGDJ, 1974, t. 1, p. 847.

11 Sur cette distinction entre sanction de l’illégalité et rétablissement de la légalité qui peut exiger que le juge ordonne des mesures positives, cf. F. Blanco, Pouvoir du juge et contentieux administratif de la légalité, PUAM, 2010.

12 Loi no 95-125 du 8 février 1995 relative à l’organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, loi no 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant le juge administratif.

13 “Le Huron au Palais-Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir”, D. 1962, chron., p. 37, “Nouveaux propos naïfs d’un huron sur le contentieux administratif”, EDCE 1979-1980, p. 27.

14 F. Blanco, op. cit., précité, p. 27 et 446. En ce sens également, notamment, J. Arrighi de Casanova “Les habits neufs du juge administratif”, Juger l’administration, administrer la justice, mél. D. Labetoulle, Dalloz, 2007, p. 11, A. Perrin, L’injonction en droit public français, Ed. Panthéon-Assas, 2009, p. 729 et ss.. Plus globalement, C. Leclerc, Le renouvellement de l’office du juge administratif français, L’Harmattan, Logiques juridiques, 2015.

15 “Le Huron au Palais-Royal, ou réflexions naïves sur le recours pour excès de pouvoir”, précité, p. 38.

16 Concl. I. de Silva sur CE sect. 6 fév. 2014, Rec. p. 56.

17 Selon les chiffres publiés par le rapport public du Conseil d’État, le délai moyen de jugement devant le Conseil d’État en 2014 est de 1 an, 1 mois et 26 jours, en recul par rapport à 2013 d’un mois et 13 jours (p. 11). Pour les affaires ordinaires (hors ordonnances et contentieux dont le jugement est enserré dans des délais particuliers), il est de 1 an, 9 mois et 4 jours devant les tribunaux, d’1 an, 2 mois et 1 jour devant les Cours (p. 21), étant entendu que, selon les tribunaux et les cours, ces délais moyens de jugement peuvent varier de façon importante. Activité juridictionnelle et consultative des juridictions nationales, Rapport public du Conseil d’État, 2015.

18 C’est la décision rendue en première instance qui a le plus d’effets sur la réalité ; lorsque le juge statue en appel d’un jugement de rejet, la décision administrative est exécutée de sorte que l’effectivité d’une décision d’annulation sera alors souvent réduite.

19 C. Leclerc, op. cit., précité, p. 116.

20 CE 7 nov. 2012, req. no 356464.

21 TA Pau 30 mai 2013, req. no 1102546, en ce sens également TA Pau 24 mars 2011, req. no 0902472, TA Toulouse 27 juil. 2012, req. no 10046064, TA Toulouse 27 juil. 2012, req. no 1105243, TA Pau 20 nov. 2012, req. no 1100878, TA Pau 30 mai 2013, req. no 1202089.

22 CAA Nancy 22 janv. 2015, req. no 14NC00545.

23 TA Clermont-Ferrand 4 mai 2006 Association Comité de recherche et d’information sur le génie génétique, AJDA 2006, p. 2224, note M.-M. Chappuis, B. Blanchet, CE 27 mai 2009 Commune de Bourgoin-Jallieu et autres, req. no 304401

24 CE 28 avr. 2006 Fédération des syndicats agricoles MODEF, Env. et DD, juin 2006, no 75, comm. A. Gossement, CE 25 juin 2008 Confédération paysanne, req. no 293702, CE 17 oct. 2008 Association France Nature Environnement, Env. et DD. déc. 08, no 170, comm. P. Trouilly, TA Strasbourg 30 sep. 2009 France Nature Environnement, req. no 0503678 : annulation de la décision du 28 juin 2005 autorisant à titre expérimental des porte-greffes de vigne génétiquement modifiés, jusqu’à la fin de l’année 2009.

25 J. Morand-Deviller “Chose jugée et fait accompli. Le juge, le préfet, le maire et le droit de l’environnement”, LPA 20 juin 1990, no 74, p. 12.

26 TA Basse Terre 10 déc. 2012, req. no 1200956/1, 1201064/8, 121065/1, TA Fort de France 12 déc. 2013, AJDA 2014, p. 744, concl. A. Lauzier, CAA Nantes 12 juin 2014, AJDA 2014, p. 1547, comm. S. Degommier.

27 Ainsi, en lien avec les contentieux précités, TA Clermont-Ferrand, ordo., 23 juin 2005, req. no 0501052, 051056, 051145 : rejet de la demande de suspension de l’arrêté du 27 avril 2005 autorisant des essais portant sur un maïs génétiquement modifié, CE, ordo., 24 juil. 2006, req. no 294868 : rejet de la demande de suspension de l’arrêté du 24 mai 2006 autorisant des opérations de prélèvements de loups, TA Fort-de-France, ordo., 9 oct. 2012, req. no 1200855 : suspension partielle de l’arrêté du 10 août 2012 autorisant l’épandage aérien de produits phytosanitaires, TA Basse-Terre, ordo., 3 oct. 2012, req. no 1200955 : suspension partielle de l’arrêté du 13 juillet 2012 autorisant l’épandage aérien de produits phytosanitaires. Etant précisé que le jugement tardif de la demande de suspension peut être lié au dépôt, également tardif, de la requête.

28 Arrêté relatif aux conditions d’épandage par voie aérienne des produits mentionnés à l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime.

29 Sur ce point, cf. J.-M. Février, note sous CE, ordo., 5 fév. 2004, DA avril 2004, comm. 61, p. 21, V. Gervasoni, note sous CE, ordo., 5 fév. 2014 Association Humanité et biodiversité et autres, RJE 1-2015 p. 124.

30 Sauf à ce que les requérants et le juge fassent preuve d’une particulière célérité. Ainsi, le tribunal administratif de Toulouse a-t-il pu suspendre, le 10 octobre 2013, un arrêté du 26 septembre fixant les quotas de prélèvement du grand tétras pour la campagne 2013-2014, la requête ayant été enregistrée le 30 septembre. La chasse était ouverte jusqu’au 20 octobre 2013, le recours peut produire des effets. TA Toulouse, ordo., 10 oct. 2013, req. no 1304383. Dans le même sens, TA Pau, ordo., 9 oct. 2015, req. no 1502021 : suspension de l’arrêté du 15 septembre 2015 autorisant la chasse au grand tétras du 5 octobre au 1er novembre, requête déposée le 24 septembre.

31 TA Poitiers, ordo., 19 mars 2012, req. no 1200512. Le contentieux de la chasse révèle également que, même si le juge des référés se prononce relativement rapidement, les délais d’exécution des décisions administratives peuvent être trop brefs pour que le juge se prononce avant le commencement de l’exécution. Cf. pour exemples, CE, ordo., 10 juin 2005, req. no 280890, TA Grenoble, ordo., 10 juin 2011, no 1102726, CE, ordo., 5 fév. 2014 Association Humanité et biodiversité et autres, AJDA 2014, p. 1132, Env. et DD., avril 2014, comm. 29, comm. P. Trouilly, RJE 1-2015, p. 120 note précitée V. Gervasoni. Le Conseil d’État use ici de la possibilité qui lui est faite de rendre immédiatement exécutoire son ordonnance, en application de l’article R. 522-13 du code de la justice administrative.

32 Une telle suspension avant que le juge des référés statue n’existe, en l’état du droit, qu’à la demande du préfet pour certaines matières, conformément à l’article L. 554-2 du code de la justice administrative.

33 A propos du permis de démolir, R. Noguellou, “L’urgence en droit de l’urbanisme et de l’environnement”, in L’urgence devant le juge administratif, coll. CNB/Conseil d’État, 26 juin 2015, disponible sur le site du Conseil d’État.

34 L’urgence “doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre”, CE sect. 19 janv. 2001 Confédération nationale des radios libres, Rec. p. 29, concl. L. Touvet, AJDA 2001, p. 150 chron. M. Guyomar et P. Colin, D. 2001, p. 1414 note B. Seiller “Du neuf avec du vieux : l’urgence en matière de référé-suspension”, B. Caviglioli “Le recours au bilan dans l’appréciation de l’urgence”, AJDA 2003 p. 642.

35 En ce sens, J. Bétaille, op. cit., pp. 613-614, X. Braud “Les impacts négatifs du référé-suspension sur la protection de l’environnement”, RJE 2-2003, p. 193, C. Huglo et G. Paul “Contentieux administratif de l’environnement”, JCl. Environnement et DD, fasc. no 4980, no 239. Au demeurant, dès 2001, J.-L. Pissaloux notait que l’évolution des conditions d’octroi du référé-suspension n’était pas celle annoncée, “La réforme du référé administratif. Quelques réflexions dubitatives sur les nouvelles procédures”, 2e partie, DA nov. 2001, no 11, chron. 21.

36 CE 4 mars 2015, req. no 368402.

37 CE, ordo., 8 fév. 2007, req. no 300858, CE, ordo., 5 juin 2007, req. 303525, CE, ordo., 8 fév. 2012, req. no 356465, le Conseil d’État devait annuler par la suite l’arrêté litigieux, CE 7 nov. 2012, req. no 356464, précité.

38 CE sect. 28 fév. 2001 Préfet des Alpes Maritimes c. Société Sud-Est Assainissement, AJDA 2001, p. 461, chron. M. Guyomar et P. Collin.

39 TA Clermont-Ferrand, ordo., 23 juin 2005, précité.

40 Respectivement, art. L. 122-2, L. 122-12 et L. 123-16 C. env.. La loi du 12 juillet 2010 dite Grenelle 2 a complété l’article L. 123-16 du code par une 3e alinéa étendant le référé-suspension aux hypothèses où l’étude d’impact ou l’évaluation environnementale requise n’ont pas été mise à disposition du public alors que le projet ne relève pas de l’enquête publique.

41 Lorsque l’évaluation environnementale est obligatoire au terme d’une appréciation dite “au cas par cas”, “il appartient au juge des référés, afin de déterminer si la demande qui lui est présentée sur ce fondement entre dans les prévisions de l’article L. 122-12 du code de l’environnement, d’apprécier si, en l’état de l’instruction…, une évaluation environnementale était nécessaire”, CE 19 juin 2015, Commune de Saint-Leu et autre, JCP A, 16 nov. 2015, comm. 2339, concl. X. de Lesquen.

42 Rares sont en effet les hypothèses où un maître d’ouvrage est autorisé à mener un projet alors qu’aucune étude d’impact ou évaluation environnementale n’a été présentée, et la seule insuffisance de l’étude d’impact ne peut justifier la suspension sur le fondement de l’article L. 122-2 du code de l’environnement, CE 28 sep. 1984 Rondeau et Chemouny et ministre de l'Environnement c. Mlles Clavel et Gillet, RJE 4-1984 p. 330. De même, les commissaires enquêteurs émettent peu d’avis défavorables étant rappelé que le juge assimile à de tels avis, les avis favorables sous réserve non levée par l’autorité administrative.

43 “Le juge administratif des référés, saisi d'une demande de suspension d'une décision prise après des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, fait droit à cette demande si elle comporte un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de celle-ci.”

44 CE 16 avr. 2012, AJDA 2012, p. 943, comm. X. Domino et A. Bretonneau “De la bien curieuse existence d’un droit naturel des référés”, Env. et DD oct 2012 p. 37, no 74, note P. Billet.

45 S’agissant des décisions précitées du Conseil d’État (CE 28 avr. 2006, CE 25 juin 2008, CE 17 oct. 2008) portant annulation des autorisations de mener des essais d’OGM, aucune ordonnance jugeant d’une demande de référé-suspension n’a été trouvée sur le site Légifrance. Pour les éventuelles ordonnances précédant les jugements, contact a été pris avec les greffes ; aucune demande de référé-suspension n’a été déposée et jugée préalablement aux décisions suivantes : TA Strasbourg 30 sep. 2009, TA Pau 24 mars 2011, TA Toulouse 27 juil. 2012 (2 espèces), TA Pau 20 nov. 2012, TA Pau 30 mai 2013 (2 espèces).

46 TA Chalons-en-Champagne, ordo., 29 avr. 2005 Conservatoire du patrimoine naturel, JCP A 23 mai 2005, no 1216, note P. Billet, AJDA 2005, p. 1357, note H. Groud et S. Pugeault, Env. et DD août-septembre 2005, no 61, note C. Nouzha, Dr. Env. no 133, nov. 2005, p. 252, comm. P. Savin et L. Verdier.

47 Le tribunal juge : “en ‘adossant’ à la Constitution une Charte de l'Environnement qui proclame en son article 1er que ‘chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé’ le législateur a nécessairement entendu ériger le droit à l'environnement en ‘liberté fondamentale’ de valeur constitutionnelle”, alors qu’il n’y a pas de lien absolu entre libertés fondamentales au sens de l’article L. 521-2 du code de la justice administrative et droits et libertés constitutionnels ainsi qu’en a jugé le Conseil d’État. CE, ordo., 8 sep. 2005 Garde des Sceaux, ministre de la justice, AJDA 2005, p. 1709 : “si, en raison du renvoi fait par le Préambule de la Constitution de 1958 au Préambule de la Constitution de 1946, la protection de la santé publique constitue un principe de valeur constitutionnelle, il n’en résulte pas… que le droit à la santé soit au nombre des libertés fondamentales auxquelles s’applique l’article L. 521-2 du code de la justice administrative”. Ainsi, en sens contraire du Tribunal de Chalons-en-Champagne, TA Limoges, ordo., 8 août 2013, req. no 1301204 : “si… l’article 1er de la Charte de l’environnement… est un droit à valeur constitutionnelle, il ne constitue pas, par lui-même, une liberté fondamentale au sens des dispositions de l’article L. 521-2 du code de justice administrative compte tenu de sa formulation très générale s’apparentant à une déclaration d’intention et ne permettant pas d’apprécier les contours des obligations précises qu’il crée pour l’État à l’égard de chacun”.

48 A tout le moins, rares sont les ordonnances publiées rendues sur ce fondement. Le Conseil d’État a statué en 2007, mais jugeant qu’“en tout état de cause” la décision ne portait pas d’atteinte grave à l’environnement, il ne se prononce pas sur la qualité de liberté fondamentale du droit à l’environnement sain et équilibré consacré par l’article 1er de la Charte de l’environnement. CE, ordo., 11 mai 2007 Association interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac de Sainte-Croix, Env. et DD juin 2007, no 127, comm. J.-M. Février.

49 Les membres de la Commission qui avaient participé à la rédaction de la Charte avaient pourtant envisagé les possibilités nouvelles d’accéder aux procédures de référé, D. Hédary “La vocation contentieuse de la Charte”, in La Charte de l’environnement au prisme du contentieux, actes du colloque du 15 juin 2012, Paris 1, Env. et DD déc. 2012, no 12, p 28 : “Nous (Commission Coppens) avons aussi pensé que la Charte aurait un impact sur les procédures de référé et nous avons eu raison. L’ordonnance du tribunal administratif de Chalons… est une illustration célèbre de l’influence de la Charte sur les procédures de référé”.

50 Nous n’avons trouvé qu’une seule requête en ce sens, rejetée en l’occurrence l’autorisation n’ayant pas été annulée, TA Strasbourg 9 nov. 2011 Association FNE, req. no 1005104. Etant rappelé que l’injonction ne peut être directement adressée au titulaire de l’autorisation, personne privée non chargée de la gestion d’un service public, en ce sens pour ex. : TA Grenoble 16 juil. 2015, Union régionale FRAPNA, req. no 1406678, 1406933, 1501820 : rejet de la demande d’injonction de cesser, dans un délai d’un mois, les travaux d’aménagement pour la réalisation du Center Park de la forêt de Chambaran, et de remettre les lieux en l’état dans un délai de 6 mois, “l’article L 911-1 du code de la justice administrative… ne permet d’adresser des injonctions qu’aux personnes morales de droit public ou aux organismes de droit privé chargées de la gestion d’un service public ; dès lors, les conclusions à fin d’injonction de cessation des travaux et de remise en état du site à adresser à la SNC Roybon Cottages doivent être rejetées”.

51 Cela tient au fait que l’annulation de l’autorisation de mener l’activité suffit en principe à donner effet au recours (en ce sens, le tribunal administratif de Clermont-Ferrand dans son jugement précité du 4 mai 2006, rejette la demande d’injonction au ministre de “prendre toute mesure utile de nature à interdire la mise en culture ou la poursuite de la mise en culture”, l’annulation rétroactive de l’autorisation suffisant à priver de toute base légale la poursuite des essais d’OGM), mais aussi au fait qu’une partie des autorisations administratives, dont l’annulation peut exiger du juge qu’il précise les mesures induites par cette annulation, relève du plein contentieux objectif (§B) et non du recours en excès de pouvoir, seul examiné dans ce premier paragraphe. Au demeurant, les études portant sur les injonctions au soutien des décisions juridictionnelles d’annulation, relèvent que lesdites injonctions, même “devenues choses courantes”, demeurent cantonnées à certains contentieux, particulièrement de la fonction publique et du droit des étrangers, C. Mauguë “Les injonctions pour exécution de la chose jugée” in Mél. D. Labetoulle, Juger l’administration, administrer la justice, Dalloz, 2007, p. 600. Dans les annexes à sa thèse, F. Blanco répertorie les décisions juridictionnelles prononçant des injonctions (étude portant sur les années 1995 à 2006). Il en ressort également que l’injonction est cantonnée à certains contentieux, contentieux des étrangers (317 décisions sur 563 recensées) et de la fonction publique (53 décisions). L’auteur ne réserve d’ailleurs pas, dans sa classification, de rubrique au contentieux de l’environnement. Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la légalité. Contribution à l’étude de l’évolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le contentieux de l’excès de pouvoir, th. Aix-Marseille III, 2006, Annexes.

52 CE 29 juin 1983, req. no 35518, TC 16 mai 1994 Muller, Rec. p. 601.

53 CE sect. 14 oct. 2011 Commune de Valmeinier, RJEP, avril 2012, comm 20, concl. C. Legras. On sait que le juge peut également annuler le refus de l’autorité administrative de faire détruire l’ouvrage public et assortir cette annulation d’une injonction de démolir, CE sect. 19 avr. 1991 Epoux Denard et époux Martin, RFDA 1992 p. 59, concl. H. Toutée, note J.-P. Maublanc, AJDA 1991 p. 563, note G. Teboul, TC 6 mai 2002 M. et Mme Binet, CJEG déc. 2002, no 593, p. 647, note B. Genevois “Le juge des conflits, l’emprise et l’intangibilité des ouvrages publics”.

54 CE sect. 14 oct. 2011 Commune de Valmeinier, précité.

55 Pour ex. CE 13 fév. 2009 Communauté de communes de Saint-Malo de la lande, RJEP juillet 2009, comm. 33, concl. E. Geffray.

56 H. Lepetit-Collin, Recherches sur le plein contentieux objectif”, LGDJ, 2011, p. 101.

57 Les décisions individuelles délivrées au titre de la police de l’eau relèvent également du plein contentieux (art. L. 214-10 C. env.), ainsi que les autorisations uniques en cours d’expérimentation pour les installations classées et les installations relevant de l’article L. 214-3, ordonnance no 2014-355 du 20 mars 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique en matière d’installations classées, art. 8 et 16, ordonnance no 2014-619 du 2 juin 2014 relative à l’expérimentation d’une autorisation unique pour les installations, ouvrages, travaux et activités soumis à autorisation au titre de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, art. 9.

58 Soulevant la difficulté à établir l’urgence dans le contentieux des autorisations d’exploiter les installations classées, F. Delion, “L’urgence en droit de l’urbanisme et de l’environnement”, in L’urgence devant le juge administratif, précité. Pour que l’urgence puisse être établie, les requérants doivent attendre que l’exploitation soit imminente, en ce sens CE 15 fév. 2007, req. no 294186, TA Toulouse, ordo., 20 janv. 2010, req. no 0905634 : pour justifier de l’urgence, les requérants “font valoir que (l’exploitant) a débuté les travaux et que ceux-ci vont préjudicier de manière grave et immédiate à leurs intérêts il résulte toutefois de l’instruction… que la société n’a engagé que les travaux préliminaires […] ; que la déclaration de début d’exploitation prévue par l’article R. 512-44 du code de l’environnement ne sera pas adressée au préfet avant trois mois et que le début de l’activité d’extraction ne commencera pas avant l’été 2010 ; en outre, l’arrêté prévoit une exploitation sur une durée de 30 ans”, dans ces conditions, il n’y a pas de situation d’urgence. Mais si l’exploitation a commencé le jour où le tribunal se prononce, l’intérêt à suspendre risque d’être remis en cause par les inconvénients économiques et sociaux d’une interruption d’activité, TA Nancy 7 mars 2011, Env. et DD juin 2011 p. 25, note M. Berthelon. Reste que, si la suspension n’est guère prononcée en matière d’installation classée, c’est aussi, comme indiqué dans le premier paragraphe, parce qu’elle n’est souvent pas demandée ; ainsi, les greffes des tribunaux nous ont indiqué qu’aucune requête en suspension n’avait été déposée en sus des requêtes en annulation examinées par les jugements suivants : TA Strasbourg 4 mars 1999 Association pour la protection de l’environnement de Malincourt, Dr. Env. mai 1999, no 68, p. 7, TA Rennes 22 fév. 2001, req. no 95-2978, TA Strasbourg 5 août 2009 Association Alsace Nature c. Préfet du Bas-Rhin, Env. et DD nov. 2009, no 130, p. 44, note D. Gillig, TA Grenoble 18 mai 2010, req. no 0603063, TA Nice 9 déc. 2010, req. no 0405024, 080236, TA Rennes 24 août 2012, req. no 0903961, TA Toulouse 19 juil. 2013, req. no 0801919, 0905731. De sorte que les annulations sont, dans ces dossiers, tardives, cf. note no 60.

59 TA Nancy 7 mars 2011, Env. et DD juin 2011 p. 25, note M. Berthelon.

60 Pour ex., TA Strasbourg 4 mars 1999 Association pour la protection de l’environnement de Malincourt, précité, TA Rennes 22 fév. 2001, req. no 952978, TA Strasbourg 5 août 2009, Association Alsace Nature/Préfet du Bas-Rhin, précité, TA Grenoble 18 mai 2010, req. no 0603063, TA Nice 9 déc. 2010, req. no 0405024, 0802367, TA Rennes 24 août 2012, req. no 0903961, TA Toulouse 19 juil. 2013, req. no 0801919, 0905731, TA Pau 14 oct. 2014, req. no 1200806.

61 J.-F. Vic “La réforme du contentieux de l’urbanisme : quel bilan ?”, Droit et Ville, 2015, p. 157 : “Le caractère exécutoire de l'autorisation d'urbanisme nonobstant l'exercice d'un recours à son encontre relève de plus en plus du mythe dès lors qu'en présence d'un contentieux le projet se trouve immédiatement suspendu en raison du blocage des financements et/ou de la prudence du notaire chargé de régulariser l'acte d'achat du terrain d'assiette du projet ou d'authentifier les ventes dans le programme objet du recours”.

62 Pour des références explicites au fonctionnement de l’installation en cours, CE 22 mars 1996 Groupement agricole d’exploitation en commun du Vieux-Bougy, RJE 3-1996, p. 325, concl. M. Denis-Linton, CAA Nantes 12 nov. 1997 SARL Carrières Michaud, RJE 3-1998 p. 440, alors même que, en l’occurrence, le jugement en 1re instance avait annulé l’arrêté autorisant l’exploitation six mois après autorisation, CE 4 mai 1998 Téallier, BDEI 4-1998 p. 21, concl. F. Lamy, comm. M. Courtin, CAA Bordeaux 21 déc. 2000 Association pour la protection de l’environnement à Lacanau, RJE 4-2001, p. 689, CAA Douai 27 sep. 2001 Association de défense de l’environnement du Roumois, RJE 2-2002, p. 220, CE 15 sep. 2004 SARL Lecouffe-Darras, RJE 2-2006, p. 226, CAA Douai 29 déc. 2010 Association France nature Environnement, Env. et DD avril 2011, p. 27, no 45, note D. Gillig, CAA Lyon 6 mars 2012 SAS Cheval frêres, RJE 2-2013 p 356, CAA Douai 28 mai 2014, req. no 13DA00022, CAA Nantes 13 juin 2014, req. no 12NT00974, CAA Bordeaux 9 juil. 2014, req. no 13BX00423.

63 TA Nice 9 déc. 2010, req. no 0405024, 0802367, précité, confirmé par CAA Marseille 13 nov. 2012, Association de défense environnement Villeneuve, RJE 1-2014 p. 165, TA Pau 16 mai 2013, req. no 1102035, confirmé par CAA Bordeaux 20 oct. 2015, req. no 13BX01939.

64 CE 4 mai 1998 M. Téallier, précité : “en lui ordonnant de cesser l’exploitation (d’un) bâtiment à compter du 1er septembre 1994… la cour administrative d’appel de Lyon, eu égard aux pouvoirs dont l’article 14 de la loi du 19 juillet 1976… investit le juge de plein contentieux des installations classées, n’a pas méconnu la portée des conclusions dont elle était saisie”. La fermeture d’une installation classée en situation régulière ne peut en revanche être prescrite par le juge, TA Bordeaux 13 juin 1996, req. no 9401026 : “si le juge administratif tient de l’article 14 de la loi du 19 juillet 1976 le pouvoir de prononcer la suspension, prévue par l’article 23 de cette même loi, de l’exploitation d’une installation en cas de carence du préfet, les dispositions de l’article 15 lui interdisent d’ordonner la fermeture d’une installation, laquelle ne peut être prononcée que par décret en Conseil d’État”.

65 CAA Marseille 12 janv. 2006 Société SESA Pet Food, RJE 4-2007, p. 525.

66 CE 15 sep. 2004 SARL Lecouffe-Darras, RJE 2-2006, p. 226, CAA Lyon 6 mars 2012 SAS Cheval frêres, RJE 2-2013, p. 356.

67 J.-P. Boivin, Les installations classées. Traité pratique de droit de l’environnement industriel, Le Moniteur, coll. Analyse juridique, 2e ed., 2003, pp. 432 et ss., M. Courtin “Le contentieux des installations classées, un contentieux à repenser ?”, RJE 1995, no spé., p. 53, D. Rémy “Le juge administratif et la politique de l’environnement”, RJE 2004, no spé., p. 133, y compris dans des hypothèses où le juge relève les situations d’infractions multiples de l’exploitant, ou la situation irrégulière constante de l’exploitation, à l’appui de son annulation d’une autorisation d’extension, pouvant laisser croire qu’une mise en demeure de suspendre le fonctionnement aurait utilement accompagné l’annulation, pour conforter son effectivité. Cf. CE 23 juin 2004 Groupement agricole d’exploitation en commun de la ville au Guichou, AJDA 2004, p. 2059, concl. E. Glaser, CAA Douai 29 déc. 2010, Env. et DD avril 2011, p. 27, no 45, note D. Gillig,

68 Soit que le juge refuse d’user de ses pouvoirs de plein contentieux, puisqu’il n’y est pas tenu (CAA Nantes 26 sep. 2014 MEDD, req. no 12NT02885), soit qu’il annule la décision contestée “sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de la requête” tendant à ce que le juge fasse usage de ses pouvoirs de plein contentieux (CAA Bordeaux 21 déc. 2000 Association pour la protection de l’environnement à Lacanau, RJE 4-2001, p. 689).

69 En ce sens, M. Courtin et D. Rémy, op. cit.. Ce sont les insuffisances des études d’impact qui justifient en premier lieu les annulations des autorisations d’exploiter les installations classées, les irrégularités commises au cours de l’enquête publique ou encore les précisions insuffisantes apportées dans le dossier relatives aux capacités techniques et financières de l’exploitant. Pour une critique de la règle de l’économie des moyens “qui consiste… à privilégier le motif d’annulation le plus évident (généralement un moyen de légalité externe) sans avoir à examiner l’ensemble des vices”, J.-F. Blanco, op. cit. p. 175 et ss.

70 CE 25 sep. 2013, req. no 350756, CAA Nantes 26 sep. 2014, RJE 1-2015 p. 176, CAA Bordeaux 9 juil. 2014, req. no 13BX00423, CE 9 janv. 2015, req. no 378624.

71 CE 22 sep. 2014 SIETOM de la région de Tournan-en-Brie, BDEI 2014, no 54, p. 11, concl. X. de Lesquen, AJDA 2015 p. 106, note T. Pouthier.

72 Aujourd’hui, art. L. 171-7 C. env.

73 CE 15 oct. 1990 Province de la Hollande Septentrionale, précité. L’autorisation provisoire peut être délivrée par le préfet, cf. CAA Bordeaux 9 déc. 2013 Maroni Transport inter, RJE 3-2014, p. 572, CAA Nantes 26 sep. 2014, RJE 1-2015, p. 176, ou directement par le juge administratif après annulation de l’autorisation, CE 15 mai 2013 Société ARF, Env. et DD, note D. Gillig, CAA Nantes 29 nov. 2013, req. no 12NT01516, CAA Douai 28 mai 2014, précité, CAA Nantes 13 juin 2014, req. no 12NT00974.

74 Etant observé que la frontière entre légalité externe et légalité interne n’est pas étanche et que le juge annule parfois au titre des vices de procédure ce qui aurait pu être jugé relever de la légalité interne de l’acte, l’insuffisance d’une étude d’impact pouvant, par exemple, révéler une atteinte à l’environnement programmée, ou l’absence de présentation des capacités techniques et financières de l’exploitant dans le dossier, une lacune dans ces capacités.

75 Cons. Constit. 23 janv. 1987, no 86-225 DC.

76 Cf. M.-F. Casadei-Jung “Le délicat choix des armes” in “Le juge administratif et l’environnement”, RJE 2004, no spécial, p. 89, J.-F. Vic “L’urgence en droit de l’urbanisme et de l’environnement”, in L’urgence devant le juge administratif, précité, relevant que “le juge judiciaire peut être un auxiliaire précieux du traitement de l’urgence”.

77 J.-Y. Plouvin “Au secours, le juge civil des référés arrive (ou de la réduction du juge administratif par le juge judiciaire des référés)”, GP, 1989, doc., p. 102.

78 En premier lieu du fait de l’institution du référé-liberté devant le juge administratif et en second lieu de la restriction des conditions de la voie de fait, TC 17 juin 2013, Bergoend c. Société ERDF, AJDA 2013, p. 1528, chron. X. Domino et A. Bretonneau, RFDA 2013, p. 1041, note P. Delvolvé, repris par Cass. civ. 3e, 11 mars 2015, Société de l’Avenir, AJDA 2015, p. 1301.

79 En ce sens C. Bloch, La cessation de l’illicite. Recherche sur une fonction méconnue de la responsabilité civile extracontractuelle, Dalloz, Nouvelle bibliothèque de thèses, 2008, p. 13 : “L’efficacité de la responsabilité civile à remplir, en pratique, sa fonction de cessation de l’illicite est telle qu’elle exerce une force d’attraction considérable”.

80 Jugeant qu’une antenne relais ne crée pas de trouble anormal, TGI Bourgoin Jallieu 30 juin 2009 Amatucci c. SA Bouygues Telecom, no 07/204, TGI Lyon 15 sep. 2009 Besson c. SA Bouygues Telecom, no 09/7835.

81 TGI Toulon 20 mars 2006 M. Richard G, Dr. Env. juin 2006, no 139, p. 164, comm. D. Deharbe et E. Hicter, TGI Nanterre 18 sep. 2008, Env. et DD nov. 2008, p. 51, no 160, comm. M. Le Prat et L. Verdier, D. 2008 p. 2916, note M. Boutonnet “La théorie des troubles anormaux de voisinage et le principe de précaution : une conciliation difficile”, RDI 2008 p. 489, obs. F.-G. Trébulle, CA Versailles 4 fév. 2009 SA Bouygues Télécom c. Lagouge et autres, no 08/08775, TGI Carpentras 16 février 2009, no 08/00707, CA Montpellier 15 sep. 2011 no 10/04612, CA Versailles 15 déc. 2011, 10/04495.

82 Cf. comm. D. Deharbe et E. Hicter, M. Le Prat et L. Verdier sur TGI Toulon 20 mars 2006 M. G. Richard, précité, M. Boutonnet, “Le risque condition ‘de droit’ de la responsabilité civile, au nom du principe de précaution ?”, D. 2009 p. 819, P. Stoffel-Munck “La théorie des troubles de voisinage à l’épreuve du principe de précaution : observations sur le cas des antennes relais”, D. 2009 p. 2817, F.-G. Trébulle “Téléphonie mobile : l’accueil du principe de précaution dans un contentieux de voisinage”, RDI 2008 p. 489, obs. sur TGI Nanterre 18 sep. 2008, Société Bouygues Télécom.

83 B. Steinmetz “De la compétence du juge judiciaire en matière d’implantation d’antennes relais”, Env. et DD juin 2010, Etude, no 11, p. 10.

84 CA Montpellier 15 sep. 2011, no 10/04612.

85 TGI Toulon 20 mars 2006 M. G Richard, précité, TGI Avignon 16 juin 2009 Boualouan c/ SA Bouygues Telecom, no 07/02026, TGI Carpentras 16 fév. 2009, no 08/00707, TGI Nanterre 18 sep. 2008, Env et DD nov. 2008, p. 51, no 160, comm. M. Le Prat et L. Verdier, confirmé par CA Versailles 4 fév. 2009 SA Bouygues Télécom c. Lagouge et autres, 08/08775, AJDA 2009 p. 712, note S. Bourillon, D. 2009 p. 819 comm. précité M. Boutonnet. Dans cette espèce, le juge judicaire a été saisi après que le tribunal administratif de Lyon a rejeté la demande d’annulation de la décision de non-opposition à travaux.

86 Ont essentiellement été contestées devant le juge administratif les autorisations délivrées au titre du droit de l’urbanisme. Cf. P. Report “Les arcanes du contentieux des antennes relais de téléphonie mobile”, AJDA 2015, p. 972.

87 En ce sens également, le juge civil des référés a pu interdire l’implantation d’une antenne relais, sur le fondement de l’article 809 C. pro. civ., en suivant le raisonnement suivant : “en prenant le risque de causer des dommages à la santé… la SA Orange contrevient tant au devoir de prudence qu'au principe de précaution qui s'imposent tous deux en la matière. Ce comportement de la SA Orange crée un trouble manifestement illicite aux requérants qu'il convient de faire cesser en vertu des dispositions de l'article 809 alinéa 1 du Code de procédure civile. En conséquence, il sera fait défense à la SA Orange sous astreinte de 5 000 euros par infraction constatée et par jour à compter de la commission de l'infraction, d'installer la station de radio communication”, alors que la déclaration de travaux avait été déposée et que l’opérateur “s’apprête à installer” l’antenne. TGI Créteil 11 août 2009, 09/00658, Env. et DD, janvier 2010, étude no 2, B. Steinmetz, “Risque sanitaire, dommage imminent et trouble manifestement illicite dans le référé de l’article 809, alinéa 1, du code de procédure civile”.

88 Pour ex., CAA Marseille 13 juin 2002 Association intercommunale pour la défense des quartiers Peyre-Long, des Espinets et des sites environnants, req. no 97MA05052, illégalité de la non-opposition aux travaux. Mais tel n’est pas le sens de la jurisprudence dominante. Contrairement à la Cour administrative d’appel de Marseille, le Conseil d’État, juge que, en l’état des connaissances scientifiques, les risques, même incertains, ne sont pas suffisamment établis pour justifier une décision d’opposition à l’implantation d’une antenne, même en application du principe de précaution (CE 30 janv. 2012, req. no 344992, CE 21 oct. 2013, req. no 360481), ou à l’opposé, qu’il n’y a pas, en l’état des connaissances scientifiques, d’erreur manifeste d’appréciation à délivrer une autorisation d’implantation (CE 19 juil. 2010 Les Hauts de Choiseul, req. no 328687). Et, saisi de demandes de suspension d’opposition à travaux, le Conseil d’État a fait valoir l’intérêt public de la couverture de tout le territoire par le réseau pour justifier de l’urgence à suspendre (CE 23 déc. 2010 Société française du radiotéléphone (SFR), req. no 340683, CE 27 fév. 2012 Commune de Dardilly c. SFR, req. no 347063, CE 22 août 2002, req. no 245627).

89 CE 29 juin 1983, req. no 35518, précité : “seul le juge judiciaire est compétent pour ordonner, le cas échéant… la démolition”, dans la mesure où l’ouvrage n’est pas public. Etant entendu que l’absence de rattachement des antennes à la catégorie des ouvrages publics est contestable, sur ce point, cf. B. Delaunay “Quel juge pour les antennes relais ? (à propos de six décisions du Tribunal des conflits du 14 mai 2012)”, RDP 2013-2 p. 287, et les concl. B. Dacosta, sur TC 13 avr. 2015, req. no 3996.

90 Art. 92 C. pro. civ., la compétence de la juridiction administrative et l’incompétence consécutive du juge judiciaire étant d’ordre public.

91 Ce n’est pas le principe de séparation des pouvoirs mais celui de la séparation des autorités administratives et judiciaires qui justifie ici l’incompétence du juge judiciaire. Cf. en ce sens, comm. C. Broyelle “Deux juges pour une antenne”, RJEP mars 2013, no 706, comm. 13, B. Delaunay “Quel juge pour les antennes relais ? (à propos de six décisions du Tribunal des conflits du 14 mai 2012”, op. cit., A. Van Lang “La clause générale de répartition des compétence au secours des antennes relais”, AJDA 2012, p. 1525. Du reste, la décision du tribunal des conflits de 2012 a été confirmée en 2015, TC 13 avr. 2015, précité, la compétence du juge administratif étant dans cette décision correctement rattachée au principe de séparation des autorités administratives et judiciaires.

92 TC 14 mai 2012, JCP ed. G 9 juil. 2012, no 819, concl. J. D Sarcelet, AJDA 2012, p. 1525, note précité A. Van Lang, RDP 2013-2 p. 287, comm. précité B. Delaunay, RJEP mars 2013, no 706, comm. précité C. Broyelle, D. 2012, p. 1930, comm. G.-J. Martin et J.-C. Msellati “Le particularisme du contentieux des communications électroniques (à propos des décisions du Tribunal des conflits” du 14 mai 2012), solution reprise par Cass. civ. 3e 19 déc. 2012, no 11-23.566, Cass. civ. 1re 16 janv. 2013, no 11-27.529, CA Versailles 18 déc. 2014, no 14/06276. S. Moreil “Antennes-relais : que reste-t-il au juge judiciaire ?”, D. 2012, p. 2978. Le juge judiciaire recouvre en revanche sa compétence pour ordonner la cessation du trouble de voisinage causé par une installation irrégulièrement implantée ou fonctionnant irrégulièrement, le juge administratif ayant apprécié cette illégalité, le cas échéant, sur renvoi préjudiciel du juge civil.

93 CAA Marseille 25 sep. 2003 SCI Marquet et fils, RJE 3-2004, p. 354. Ce n’est que si l’installation classée, du fait des atteintes qu’elle porte à l’environnement, nuit aux conditions d’exploitation du “voisin concurrent” que ledit voisin pourra, en cette qualité, saisir le juge administratif d’une demande d’annulation de la décision qui porte atteinte à “son” environnement, CE 30 janv. 2013, Société Nord Broyage, Env. et DD juillet 2013, no 57, p. 26, note D. Gillig, CAA Lyon 7 janv. 2014 Monsieur D, Dr. Env. février 2014, no 220, p. 60, CAA Douai 30 janv. 2014, req. no 12DA01185, CAA Douai 28 mai 2014, req. no 13DA00022.

94 Cass. com. 21 janv. 2014, Env. et DD mai 2014, comm. no 37, note M. Guérin.

95 Si le recours était ouvert au concurrent, le parcours contentieux devant le juge administratif serait toutefois long puisque, dans un premier temps, il conviendrait de saisir le préfet pour qu’il mette en demeure l’exploitant de déposer une demande d’autorisation d’exploiter, puis dans un second temps le cas échéant, de contester devant le juge administratif le refus du préfet de mettre en demeure.

96 Cf. R. Loir “Action en concurrence déloyale. Eléments de procédure”, JCl. Concurrence-Consommation, fasc. no 245, no 134, Y. Picod, Y. Auguet et N. Dorandeu “Concurrence déloyale”, Rép. Droit commercial, Dalloz, no 256 et ss..

97 Il appartient en effet au préfet de mettre en demeure l’exploitant de déposer sa demande d’autorisation d’exploiter, et de le sanctionner en cas de fonctionnement sans cette autorisation, art. L. 171-7 C. env..

98 TC 23 mai 1927 Sieurs Neveux et Kohler, Rec. p. 589, considérant repris à l’identique récemment, TC 13 oct. 2014, no 3964.

99 Cass. civ. 1re 23 janv. 1996 Bouvet contre consorts Brazzolotto, D. 1996 J. p. 266, note D. Guihal, Cass. civ. 1re 15 mai 2001 M. Divanac’h c. époux Rannou, RDI 2001 p. 360, obs. M. Bruschi, RDI 2002 p. 370, obs. Y Jégouzo et F.-G. Trébulle.

100 En ce sens, commentaire précité D. Guihal sous Cass. civ. 1re 23 janv. 1996 : “Lorsque les tribunaux judiciaires constatent l'insuffisance des précautions prises par l'Administration pour prévenir les nuisances causées par une installation classée, ils ont le pouvoir d'imposer des normes de fonctionnement plus contraignantes. Il leur est aussi loisible d'ordonner des travaux pour assurer la protection des tiers”. Cf. pour ex., Cass. civ. 2e, 26 fév. 1986, no 84-13.335, JurisData 1986-000226, CA Toulouse 16 mars 2009 E. Bossé c. EARL de Juncas, JurisData 2009-003150, CA Montpellier 12 mars 2002 Chassaly c. Lacroix, JurisData 2002-192512, CA Agen 15 mars 2006, 05/00609.

101 CA Agen 12 avr. 2005, JurisData 2005-275251, CA Agen 20 janv. 2009 SA Epi de Gascogne c. J-C Snappe, JurisData 2009-000142, TGI Laval 2 oct. 2013, ordo référé, 13/00142.

102 Cass. civ. 2e, 20 oct. 1976, bull II no 280, CA Besançon 18 avril 2007, RDI 2008, no 3, p. 144, obs. F.-G. Trébulle.

103 Cass. civ. 1re, 13 juill. 2004 Lacroix c. Chassaly, RDI 2005, p. 40, obs. F.G. Trébulle, Env. et DD, nov. 2004, p. 26, no 111, comm. D. Gillig, AJDA 2005 p. 1235, note M. Moliner-Dubost. Un arrêt de la Cour d’Appel d’Aix en Provence nous semble marquer une réserve au regard de cette jurisprudence. La Cour juge que le juge judiciaire n’est pas compétent pour suspendre l’activité d’une installation classée, en l’occurrence jusqu’à la production d’une attestation certifiant la régularité de son fonctionnement, dès lors que l’installation est “autorisée dans des conditions que (l’autorité administrative) a précisément définies et qu'elle seule contrôle, et en ce que (cela) pourrait ainsi amener le juge judiciaire, soit à priver d'effet les autorisations délivrées par l'autorité publique, soit à les contrarier”, CA Aix en Provence 31 mai 2013, req. no 12/18292, in CPEN, Troubles de voisinage industriel, no 62.

104 CE 11 déc. 1987 SARL SODERAPOR, req. no 73570, TA Dijon 7 avr. 1998 Dremont c. Préfet de la Nièvre et Société Bosni, RJE 3-1998 p. 421, CE 4 mai 1998 M. Téallier, précité, CE 7 oct. 1988 SA Flamary, req. no 86065, TA Toulouse 20 avr. 2000 Mme Jeanne Doucède, Dr. Env. avril 2001, no 87, p. 63, comm. F. Deliessche, CAA Nancy 14 nov. 2005 Commune de Wittenheim, req. no 04NC00474, CAA Marseille 12 janv. 2006 Société SESA Pet Food, req. no 04MA02470, CAA Bordeaux 14 nov. 2006 Société Toupnot, Env. février 2007, p. 32, no 27, note D. Gillig.

105 Sauf à considérer que l’inertie de l’administration constitue un refus implicite d’user de ses pouvoirs de coercition.

106 Dans les trois exemples cités sous la note 101, le juge civil est saisi après que le Préfet a mis l’exploitant en demeure de mettre fin aux pollutions constatées. Ainsi, “on peut voir dans l'articulation des interventions judiciaires et administratives une opportune tenaille qui ceinture un exploitant ne respectant ni ses obligations ni ses voisins…”, F.-G. Trébulle, obs. précitées sous CA Besançon 18 avril 2007.

107 TC 23 mai 1927 Sieurs Neveux et Kohler, précité.

108 Cons. Constit. 23 janv. 1987, précité. Cette jurisprudence est diversement appréciée par la doctrine en droit privé. Nous ne citerons ici que deux thèses. Sous le prisme du principe de séparation des autorités, D. Cohen considère que le juge civil, en n’ordonnant pas la cessation du dommage autorisé, reste en-deçà de ce que le principe de séparation permet, celui-ci interdisant de troubler l’activité administrative, et non l’activité privée autorisée par décision administrative, D. Cohen La Cour de Cassation et la séparation des autorités administratives et judiciaires, Economica, coll. Droit civil, Paris, 1987, p. 267 et ss.. Analysant la cessation de l’illicite, C. Bloch, dans sa thèse précitée, conclut qu’elle est une fonction du droit de la responsabilité civile, distincte d’“une simple forme de réparation” (p. 24), dont “la condition essentielle… réside dans l’illicéité du fait auquel il est demandé au juge de mettre fin” (p. 268). “Lorsque l’activité ne contrevient à aucune règle juridique impérative, le juge abuserait de son pouvoir… en empêchant quiconque de poursuivre son activité, quand bien même serait-elle préjudiciable à autrui” (p. 268).

109 F. Moderne “Etrangère au pouvoir du juge, l’injonction pourquoi le serait-elle” in “La dualité de juridiction en France et à l’étranger. Bicentenaire de la loi des 16-24 août 1790”, RFDA 1990, p. 814. On lira en ce sens l’arrêt de la Cour d’appel de Caen du 23 septembre 2014 qui nous semble clairement méconnaître la décision du Tribunal des conflits, précitée, rendue le 14 mai 2012. La Cour est saisie d’une ordonnance du juge de la mise en état rejetant l’exception d’incompétence soulevée par l’exploitant d’un parc éolien, défendeur au litige l’opposant aux voisins dudit parc demandant la démolition des ouvrages. La Cour juge que, quoi qu’il en soit des autorisations administratives délivrées, “en matière de trouble anormal de voisinage, le juge a toute latitude pour apprécier les mesures propres à faire cesser ce trouble. Il peut s’agir de la démolition de l’ouvrage, comme il peut aussi s’agir de l’octroi de dommages et intérêts… Il s’ensuit que la demande des consorts L. relève bien de l’appréciation des juridictions judiciaires”, cité in CPEN, Troubles de voisinage industriel, no 62. Il est vrai que la chose jugée par une décision du Tribunal des conflits est “sans portée” à l’égard d’une instance différente de celle qui l’a provoquée, TC 10 juil. 1956 Picard et Nehlig, Rec. p. 589. L’article 13 de la loi no 2015-177 du 16 février 2015 selon lequel “les décisions du Tribunal des conflits s’imposent à toutes les juridictions de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif”, reprenant la formule de l’article 39 du décret no 60-728 du 25 juillet 1960, n’entend pas, à notre sens, revenir sur cette jurisprudence.

110 M. Paillet “Développement des référés et recherche d’efficacité contentieuse” in La modernisation de la justice administrative, M. Paillet (coordin.), Larcier, 2010, p. 143

Auteur

Maître de conférences, IEJUC, Université Toulouse Capitole, F-31000

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2016

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