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Des patrimoines et des normes

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Florent Garnier
, 
Philippe Delvit

Chapitre 1. Fouiller la ville

La préservation du patrimoine culturel intéressant l’archéologie : limites du dispositif législatif en vigueur et pistes pour l’avenir

Michel Vaginay

Texte intégral

  • 1 C’est donc au regard de l’état du projet de loi à cette date que les réflexions sont conduites, sac (...)

1La question évoquée ici concerne trois des champs visés par le présent colloque : la réforme de l’archéologie préventive, la place de l’archéologie dans les espaces protégés et l’influence des conventions internationales sur le droit national relatif au patrimoine culturel. La problématique de la préservation de la ressource archéologique dans l’aménagement du territoire sera abordée en examinant les possibilités et les limites offertes par le Code du patrimoine, mais également par les Codes de l’environnement et de l’urbanisme et en esquissant des pistes pour l’avenir. L’approche proposée ici est celle d’un archéologue praticien du code du patrimoine (notamment son livre V consacré à l’archéologie). Le contenu de la présente communication est par ailleurs issu d’une contribution rédigée en 2013 à l’attention de la conférence des conservateurs régionaux de l’archéologie dans le cadre des réflexions alors en cours sur la future loi Patrimoine1.

I – Bref rappel historique du droit de l’archéologie en France et situation actuelle

2Pendant longtemps, la France n’a disposé, dans le domaine de l’archéologie, que d’une loi encadrant la pratique de la recherche et sanctionnant les destructions d’éléments intéressant l’archéologie : la loi du 27 septembre 1941, validée par ordonnance en 1945. C’est au travers de différents outils extérieurs à la législation relative à l’archéologie que progressivement des éléments du patrimoine culturel intéressant l’archéologie ont pu être protégés : loi de 1913 relative aux monuments historiques, puis à partir des années 1970, le Code de l’urbanisme dans le volet qui encadre les travaux (ex. : article R 111-3-2 devenu R 111-4) et dans celui relatif à la planification des usages du sol, enfin dans le même temps, mais très marginalement, la législation environnementale, notamment dans ses volets relatifs aux études d’impact et à la protection des espaces naturels.

3Quant à la sauvegarde par l’étude des éléments du patrimoine intéressant l’archéologie, elle a d’abord pris la forme d’une archéologie de sauvetage presque entièrement bénévole, pour devenir à partir des années 1980 une archéologie préventive et professionnelle. Aucune disposition législative ne réglementait le domaine. Là encore, seules quelques dispositions hors du champ patrimonial permettaient à l’Etat d’agir : loi de 1976 relative à la protection de la nature (étude d’impact), article du Code de l’urbanisme déjà cité. La loi ne permettait pas d’imposer la fouille préventive mais seulement d’interdire la destruction des éléments du patrimoine archéologique. Les services archéologiques de l’Etat, véritablement constitués à partir de 1983, se sont glissés de manière très militante dans cet interstice et ont fait peu à peu monter en puissance l’archéologie préventive jusqu’à la limite des possibilités du système.

4En 2001, est élaborée et promulguée une loi fondatrice, sous la pression de ce système à bout de souffle et d’un intérêt grandissant de la société pour le patrimoine. Elle est fortement inspirée de la convention européenne de Malte, ratifiée par la France en 1995, notamment dans l’affichage fort de la nécessité de ne pas dilapider la ressource archéologique. Mais la loi est largement remaniée en 2003 et tout récemment une définition du patrimoine archéologique a été introduite lors de la codification.

5En 2011, constatant des problèmes de divers ordres dans le fonctionnement de l’archéologie nationale, notamment dans le secteur de l’archéologie préventive, un Livre blanc sur l’archéologie commandé par la ministre de la Culture a fortement insisté sur cinq points qui ont trait à la problématique de la conservation des éléments du patrimoine intéressant l’archéologie :

  • son caractère fini et non renouvelable qui impose de le gérer de manière économe, dans l’esprit qu’applique le Grenelle 2 à l’ensemble du territoire patrimoine commun de la nation,
  • des zones d’ombre tant au regard de la définition du champ de l’archéologie qu’en ce qui concerne le champ de l’archéologie préventive,
  • la faiblesse du dispositif prévu dans ce domaine par le Code du patrimoine qui privilégie trop la sauvegarde par l’étude, donc la consommation de la ressource documentaire, au détriment de la conservation,
  • la nécessité et l’urgence de rééquilibrer le dispositif au profit de la conservation, dans le droit fil des préconisations de la convention européenne de Malte ;
  • ce rééquilibrage doit s’opérer à la fois par des dispositions législatives et réglementaires au sein du Code du patrimoine (conservation des vestiges immobiliers, limitation des angles morts induits par des définitions obsolètes et/ou incomplètes, régime de propriété des mobiliers, encadrement de l’usage des détecteurs de métaux) et au-delà (prise en compte des intérêt de l’archéologie dans le Code de l’urbanisme, révision du Code pénal), ainsi que par des mesures techniques (mécanismes de mise en réserve, aide à la modification des projets...).

6Suite à ce rapport, un projet de loi est en cours d’élaboration pour réviser notamment le livre V du Code du patrimoine.

II – Du patrimoine naturel au patrimoine archéologique : définitions et prise en compte dans les différentes législations

7Si la préoccupation archéologique est affirmée dans la plupart des textes communautaires (on parle en général d’intérêt archéologique des éléments du patrimoine considéré), force est de constater que notre législation nationale est nettement en deçà des textes normatifs européens pour ce qui est de la préservation du patrimoine intéressant l’archéologie : concept de « patrimoine archéologique » générateur d’ambiguïtés et d’angles morts, loi de 1913 incomplète et obsolète dans ses termes, législation environnementale presque silencieuse (à l’exception du contenu des études d’impact), enfin dispositions du Code de l’urbanisme mal adaptées aux enjeux et mal articulées avec le Code du patrimoine.

A – Les textes communautaires : architecture, environnement et archéologie

1 – 1985 : convention de Grenade pour l’architecture : une définition très complète

8Etablie il y a juste trente ans, elle intègre déjà très clairement les préoccupations archéologiques en soulignant également la problématique des interactions entre l’homme et son environnement. L’expression « patrimoine architectural » est considérée comme comprenant :

  1. les monuments : toutes réalisations particulièrement remarquables en raison de leur intérêt historique, archéologique, artistique, scientifique, social ou technique (...) ;
  2. les ensembles architecturaux : groupements homogènes de constructions urbaines ou rurales remarquables par leur intérêt historique, archéologique, artistique, scientifique, social ou technique et suffisamment cohérents pour faire l’objet d’une délimitation topographique ;
  3. les sites : oeuvres combinées de l’homme et de la nature, partiellement construites et constituant des espaces suffisamment caractéristiques et homogènes pour faire l’objet d’une délimitation topographique, remarquables par leur intérêt historique, archéologique (...).

2 – 1992 : la convention de Malte pour l’archéologie : fondement du concept de patrimoine archéologique

9Si les termes de « patrimoine archéologique » apparaissent dans les textes communautaires bien avant (par exemple dans la recommandation R 921 de 1981), le concept et sa définition se trouvent fixés par la convention de La Valette établie en 1992 et ratifiée par la France en 1995. C’est elle qui consacre la patrimonialisation de la recherche archéologique. Elle constitue la définition normative la plus complète du champ de compétence de la recherche archéologique, ce qu’elle désigne par les termes de « patrimoine archéologique », identifiant ainsi l’acte de recherche à son objet :

10Tous les vestiges, biens et autres traces de l’existence de l’humanité dans le passé, dont à la fois :

  1. La sauvegarde et l’étude permettent de retracer le développement de l’histoire de l’humanité et de sa relation avec l’environnement naturel ;
  2. Les principaux moyens d’informations sont constitués par des fouilles ou des découvertes, ainsi que par d’autres méthodes de recherche concernant l’humanité et son environnement ;
  3. L’implantation se situe dans tout espace relevant de la juridiction des parties.

11Sont inclus dans le patrimoine archéologique les structures, constructions, ensembles architecturaux, sites aménagés, témoins mobiliers, monuments d’autre nature, ainsi que leur contexte, qu’ils soient situés dans le sol ou sous les eaux.

3 – Le Code du patrimoine : un dispositif imprécis et déséquilibré

  • 2 Le projet de loi dans sa version la plus récente propose une définition plus conforme à celle de la (...)
  • 3 L’expression a été souvent utilisée par ceux qui voulaient exclure du champ de la recherche archéol (...)
  • 4 Pour ces raisons, les termes de « patrimoine intéressant l’archéologie » ont ma préférence ; ils do (...)

12Le patrimoine culturel ne bénéficie que d’une définition « en creux » dans le livre I : (...) les biens qui présentent un intérêt majeur pour le patrimoine national au point de vue de l’histoire, de l’art ou de l’archéologie sont considérés comme trésors nationaux (art. L.111-1). La définition de l’archéologie donnée au livre V est inspirée de la convention de Malte mais incomplète2. Le concept même de « patrimoine archéologique » généralisé à partir de la convention de Malte est générateur d’ambiguïtés : il laisse accroire que, au sein du patrimoine culturel matériel, à côté d’autres catégories (architectural, monumental, espaces, sites, paysages...), il y aurait un « patrimoine archéologique »3 ; il peut également laisser à penser que le patrimoine dit « naturel » n’intéresserait pas a priori l’archéologie.4

  • 5 L’article L 522-1 indique que L’Etat veille à la conciliation des exigences respectives de la reche (...)

13Le livre V pose le principe de la conservation des vestiges aux cotés de la sauvegarde par l’étude5, mais n’en assure plus l’effectivité depuis les modifications législatives et réglementaires de 2003 : le décret d’application de 2004 est silencieux sur la conservation qui ne peut plus être obtenue que par le recours à l’instance de classement prévue par le livre VI du Code du patrimoine (loi de 1913). Ce renvoi à la loi de 1913 n’est pas réellement opérationnel (la mesure de conservation prévue par le livre V n’est pas pérenne (instance de classement limitée à un an) et surtout, le champ d’application de cette loi ne recouvre pas l’entièreté du champ du patrimoine intéressant l’archéologie : elle est mal adaptée au patrimoine enfoui ou souterrain et ne comporte pas de principe de plan de gestion, pourtant fondamental lorsqu’il s’agit de protéger des espaces contenant des éléments de natures très diverses. La rédaction des textes est incomplète, hétérogène et obsolète : différence de libellé entre classement et inscription ; notion de champ de fouille obsolète et absente du livre V, archéologie non mentionnée pour le classement, distinguo entre préhistoire et archéologie qui n’a plus de sens aujourd’hui...). La définition même des immeubles à protéger et conserver (livre VI), est largement obsolète par rapport à l’état de l’art dans le domaine de l’archéologie : on y désigne les « immeubles dont la conservation présente un intérêt public au point de vue de l’histoire ou de l’art », notamment « les monuments mégalithiques et les terrains qui renferment des stations ou gisements préhistoriques (classement) et les terrains qui renferment des champs de fouilles pouvant intéresser la préhistoire, l’histoire, l’art ou l’archéologie » (inscription).

B – Le Code de l’urbanisme et le patrimoine : du patrimoine commun de la nation à l’économie du territoire

14Le Code de l’urbanisme fait du territoire et du patrimoine culturel un enjeu de l’aménagement durable. L’article L 110 stipule que : le territoire français est le patrimoine commun de la nation. Chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences. Afin d’aménager le cadre de vie, (...), de gérer le sol de façon économe, (...), d’assurer la protection des milieux naturels et des paysages, la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la création de continuités écologiques (...), les collectivités publiques harmonisent, (...), leurs prévisions et leurs décisions d’utilisation de l’espace.

15Ses dispositions permettent d’identifier et localiser les éléments de paysage et délimiter les quartiers, îlots, immeubles, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d’ordre culturel, historique ou écologique et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur protection (L 123-1-5-7e).

16Le service instructeur des autorisations d’urbanisme peut refuser une autorisation de construire si le projet est de nature à compromettre la conservation d’un site archéologique (R 111-4). Le dispositif donne ainsi aux collectivités territoriales, qui ont en charge l’aménagement du territoire, les outils législatifs et réglementaires pour assurer la protection et la conservation du patrimoine culturel immobilier, y compris les éléments qui intéressent l’archéologie. Il n’est cependant pas suffisamment connecté avec le code du patrimoine pour rendre pleinement effectives ses dispositions.

C – Code de l’environnement : patrimoine et environnement

17Le Code de l’environnement permet notamment la conservation des sites naturels et comporte des dispositions intéressantes pour le patrimoine intéressant l’archéologie : c’est un outil de protection efficace des grottes avec le mécanisme du plan de gestion qui fait tant défaut au livre VI du Code du patrimoine ; mais son usage à des fins culturelles est marginal et son articulation avec le Code du patrimoine sans doute insuffisante.

1 – Milieux naturels, sites et paysages et développement durable

  1. Les espaces, ressources et milieux naturels, les sites et paysages (...) font partie du patrimoine commun de la nation.
  2. Leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état et leur gestion sont d’intérêt général et concourent à l’objectif de développement durable (...). (art. L110-1).

2 – Monuments naturels et sites : la loi de 1930

18Il est établi dans chaque département une liste des monuments naturels et des sites dont la conservation ou la préservation présente, au point de vue artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, un intérêt général. (art. L 341-1)

3 – Les études d’impact

19L’étude d’impact présente : (...) 2° Une analyse de l’état initial de la zone et des milieux susceptibles d’être affectés par le projet, portant notamment sur (...) le patrimoine culturel et archéologique (...) (art. R 122 5).

III – Propositions pour la préservation et la conservation de la ressource archéologique

A – Les principes

  • 6 Le projet de loi « création, architecture et patrimoine » propose des aménagements au dispositif en (...)

20Le concept de « patrimoine » ou de « biens culturels » intéressant l’archéologie, recouvre en droit les biens immeubles et les biens meubles. Une réflexion spécifique étant nécessaire sur les mobiliers archéologiques6 et la documentation scientifique, nous nous centrerons ici sur les biens immeubles.

21La sauvegarde des biens immobiliers intéressant l’archéologie impose la mise en place d’une chaîne opératoire qui, prenant appui sur la connaissance, intègre deux grandes étapes : la protection et la conservation :

22– La protection est l’acte juridique et/ou l’action administrative qui initie et permet la « mise à l’abris » des éléments considérés, contre les agents anthropiques « érosifs » ou « destructeurs. La protection doit garantir la possibilité de met en œuvre à tout moment les méthodes et moyens adaptés pour assurer la conservation du bien, de manière préventive ou curative. Elle peut revêtir deux formes : soit figer un terrain dans la logique de la « mise en réserve » ou du « conservatoire », soit induire la modification du projet d’aménagement pour le rendre compatible avec la préservation des vestiges. Elle peut être d’ordre juridique (création d’une servitude d’utilité publique ou d’urbanisme selon les cas, prescription) ou administrative (mise en réserve par achat du terrain par la puissance publique). Dans tous les cas, la protection doit être fondée sur une assise juridique.

23– La conservation est une démarche permanente qui permet d’assurer la pérennité de l’intégrité du bien. La spécificité des biens intéressant l’archéologie est que c’est leur authenticité, leur état tel qu’il est apparu au moment de leur découverte, qui doit être préservé. La valeur d’usage ne saurait donc pas, dans ce domaine, prendre le pas sur la valeur scientifique et patrimoniale intrinsèque du bien ; ou du moins, la valeur d’usage ne doit pas porter atteinte à la valeur patrimoniale du bien, c’est-à-dire doit être encadrée par les objectifs de conservation, de recherche ou de mise en valeur, en veillant au strict équilibre entre l’objectif premier et les deux autres qui sont, par essence, potentiellement destructeurs. La logique de soutenabilité, d’économie dans la gestion des biens sélectionnés pour être sauvegardés, doit sous-tendre en permanence les actions de conservation, dans le strict esprit du Grenelle 2 et de tous les textes communautaires et internationaux relatifs à la gestion de l’environnement.

24La maîtrise des outils de protection et de conservation doit être strictement placée entre les mains de la puissance publique -Etat et collectivités territoriales- respectant en cela l’esprit des législations nationales qui garantissent la préservation du patrimoine culturel ou naturel ; soit schématiquement : pouvoir prescripteur de l’Etat (loi de 1913, loi de 1930), capacité d’initiative et association de la collectivité territorialement compétente (Code de l’urbanisme : PLU, R111-4 ; et Code du patrimoine : AV AP...).

25– Les mesures de protection doivent pouvoir être décidées soit lors de la planification de l’usage des territoires (meilleur moment ; maîtrise par la collectivité), soit dans le cadre de programmes de recensement, soit en réaction à une menace sur l’intégrité d’un élément du patrimoine (notamment à leur découverte dans le cadre d’une opération préventive).

26Si le meilleur moment pour déclencher des actions de protection en faveur d’éléments du patrimoine immobilier est bien l’étape de la planification des usages du sol ou, à défaut, à la faveur de programmes de recensements, il convient de prévoir la possibilité de telles actions « à chaud » lors de l’instruction de projets d’aménagements car les biens immobiliers intéressant l’archéologie ne peuvent, par essence, être tous connus de manière préventive. Certains ne sont accessibles qu’à la faveur de travaux de reconnaissance lourds (par exemple : gisements paléolithiques fortement recouverts) que seule l’archéologie préventive peut révéler.

B – Propositions pour redéfinir le patrimoine intéressant l’archéologie

  • 7 Le projet de loi création, architecture, patrimoine dans sa version la plus récente connue va très (...)

27Il paraît essentiel d’envisager de toiletter et compléter la définition ajoutée en tête du livre V du Code du patrimoine lors de sa création en 20057. La définition donnée par la convention européenne de Malte est sans doute la plus aboutie. On y trouve :

  • le principe fondamental que l’archéologie est une discipline de recherche à part entière,
  • le double principe, mis sur le même plan, de la sauvegarde et de l’étude,
  • l’anthropocentrisme inhérent à la discipline est clairement corrélé avec la relation de l’homme à son environnement,
  • la seule limite chronologique au champ de la discipline est l’apparition de l’homme,
  • la fouille (par essence destructrice) ne doit pas être la seule méthode d’acquisition de données,
  • le « patrimoine archéologique » y est considéré explicitement comme une ressource documentaire dont la localisation a pour seule borne les limites du territoire considéré (en l’espèce, si elle est transposée en France, le territoire national) : « tout espace » ; la précision « à terre et sous les eaux », traduction de la forme anglaise « on land or under water », indique explicitement que le patrimoine archéologique ne se limite pas aux vestiges enfouis dans le sol, contrairement à l’indication implicite donnée par la loi de 1941 qui ne faisait référence qu’aux « fouilles ».
  • et, last but not least, toutes les catégories possibles de données constitutives de la ressource archéologique se trouvent incluses, de manière très englobante : structures, constructions, ensembles architecturaux, sites aménagés, témoins mobiliers, monuments d’autre nature, ainsi que leur contexte.

C – Propositions d’aménagement de la loi de 1913 (livre VI du Code du patrimoine) : protection et conservation des immeubles et espaces

1 – Le contexte

28Les propositions formulées dans ce domaine par le projet de loi patrimoine dans sa rédaction de 2013 laissent à penser que la dimension « historique » et « culturelle » des « espaces », « de l’environnement », des « paysages » a été fortement questionnée de manière à en assurer la préservation et la mise en valeur de manière plus efficace et plus lisible qu’actuellement. En revanche, quatre aspects essentiels pour l’archéologie semblent avoir été laissés de côté :

  • la définition de ce qui est susceptible d’être protégé : implicitement les choses sont pensées avant tout en terme de « paysage » ; dans le droit fil de la loi de 1913 on reste centré sur le visible, laissant de côté la notion même d’espace comme production sociale ; compte tenu par ailleurs de l’obsolescence des définitions du périmètre de ce qui est susceptible d’être protégé, le manque de définition est patent ;
  • la protection et la conservation des espaces, lorsqu’il s’agit de patrimoine non visible au-dessus du sol (architecture ou paysage qui est une autre forme d’architecture) ; il est significatif que le projet de « PUPA » vise uniquement « l’urbanisme, le paysage et l’architecture » et ne couvre pas tous les enjeux patrimoniaux ; c’est un projet pour le visible, pour la qualité du « cadre de vie », mais pas pour la sauvegarde des éléments du patrimoine qui constituent l’espace social produit au fil du temps par l’homme ;
  • si la notion de co-visibilité est avantageusement remplacée par le concept de « paysage culturel ou historique », la préoccupation de pouvoir préserver des espaces sans intérêt historique ou culturel intrinsèque, mais parce qu’ils constituent l’espace nécessaire à la préservation d’un bien culturel (karst lié à une grotte ornée par exemple), ne semble pas prise en compte ;
  • le concept de plan de gestion tel qu’inscrit dans la loi de 1930 relative aux sites et tel que présent dans les Psmv et les Avap8 (les règlements) semble plutôt réduit que développé : le Pupa (forme de plan de gestion, mutatis mutandis) serait obligatoire dans les « paysages historiques » mais facultatif dans les « paysages culturels », c’est-à-dire en dehors des quatre cents centres urbains visés pour l’établissement des « paysages historiques » ex-secteurs sauvegardés.

2 – Propositions d’amendement concernant la protection

  • 9 En gras les mots ajoutés ou modifications proposées.

29– Réécriture de l’article 621-1 sur le classement9 :

30Les immeubles dont la conservation présente, au point de vue de l’histoire, de l’art ou de l’archéologie, un intérêt public sont classés comme monuments historiques en totalité ou en partie par les soins de l’autorité administrative. Sont notamment compris parmi les immeubles susceptibles d’être classés au titre des monuments historiques :

  1. les immeubles qui contiennent ou sont le support d’éléments du patrimoine intéressant l’archéologie tel que défini au livre V du présent code, quelle que soit leur localisation,
  2. Les immeubles dont le classement est nécessaire pour conserver, isoler, dégager, assainir ou mettre en valeur un immeuble classé au titre des monuments historiques.

31– Réécriture des articles L 621-25 et 26 sur l’inscription :

32Les immeubles ou parties d’immeubles publics ou privés qui, sans justifier une demande de classement immédiat au titre des monuments historiques, présentent un intérêt en matière d’histoire, d’art ou d’archéologie suffisant pour en rendre désirable la préservation peuvent, à toute époque, être inscrits, par décision de l’autorité administrative, au titre des monuments historiques.

33Sont notamment compris parmi les immeubles susceptibles d’être inscrits au titre des monuments historiques :

  1. les immeubles qui contiennent ou sont le support d’éléments du patrimoine intéressant l’archéologie tel que défini au livre V du présent code, quelle que soit leur localisation,
  2. les immeubles dont l’inscription est nécessaire pour conserver, isoler, dégager, assainir ou mettre en valeur un immeuble inscrit ou classé au titre des monuments historiques.

34Les libellés du classement et de l’inscription seraient ainsi débarrassés des notions obsolètes évoquées précédemment, au profit d’une approche unifiée (immeubles présentant un intérêt au regard de l’archéologie), avec renvoi à la définition du patrimoine intéressant l’archéologie dans le livre V.

35Compte tenu de la nécessité de mettre en place des procédures de conservation spécifiques aux immeubles inscrits ou classés au regard de leur intérêt archéologique (cf. infra), les articles R621-6 et R621-57 (classement et inscription) sont peut-être à compléter pour que soit précisé, dans l’arrêté de protection, le motif de celle-ci lorsque l’immeuble est classé ou inscrit au regard de son intérêt archéologique ou que ce dernier est constitutif de la motivation de la protection.

3 – Proposition d’amendement concernant la conservation

36– Un plan de gestion pour gérer les espaces archéologiques protégés

37Dans la plupart des cas où l’archéologie n’est qu’une des dimensions de la protection MH d’un immeuble, le processus de conservation et de contrôle scientifique et technique prévu par le livre VI peut convenir moyennant un Code de bonnes pratiques renouvelé, précisé et harmonisé au plan national.

38En revanche, la conservation des sites archéologiques protégés avant tout pour leur intérêt intrinsèque, relève dans beaucoup de cas d’une logique de gestion de l’espace ; l’outil prévu par le livre VI se révèle, de ce fait, mal adapté. La servitude d’utilité publique qu’elle engendre ne permet pas d’assurer la conservation pérenne du site archéologique que l’on aura protégé, faute de pouvoir définir un plan de gestion réellement adapté au bien protégé.

39Or, l’évolution de la notion de patrimoine à protéger s’est accompagnée d’une évolution du dispositif conservatoire : le passage de la sauvegarde d’objets isolés (une façade, un château, une église...) à des espaces (les secteurs sauvegardés, puis les ZPPAUP/AVAP) a conduit à changer les mécanismes de conservation : de la règle générale, on est passé à l’édiction de règles adaptées, « sur mesure », par secteur (ZPPAUP) ou à la parcelle (PSMV). La même logique de définition d’un cahier des charges adapté à chaque espace guide la conservation du patrimoine au sein de la loi de 1930 sur les sites. Il en va encore de même lorsqu’il s’agit d’encadrer la conservation des espaces naturels (parc, ZNIEFF...) : des plans de gestion « sur mesure » établis sur le fondement de règles communes sont mis en place.

40Cette constante de gestion, dès qu’il s’agit d’assurer la conservation d’espaces, que leur intérêt soit essentiellement environnemental ou à forte connotation culturelle, impose, pour le patrimoine intéressant l’archéologie, d’introduire dans le livre VI du code du patrimoine la possibilité de tels plans de gestion.

41– Des études préalables aux travaux de réparation et de restauration : pour une nécessaire économie de la ressource patrimoniale

42Au-delà de la nécessité d’intégrer un tel outil de gestion, les articles relatifs aux travaux sur monuments historiques classés (MHC) (art. R621-11 sq.) et au contrôle scientifique et technique (art. R621-18 sq.) sont sans doute à revoir pour s’assurer que les préoccupations archéologiques sont bien prises en compte dans les travaux sur MH qui présentent un intérêt archéologique sans que celui-ci ne constitue le premier motif de la protection.

43Une circulaire administrative serait également la bienvenue pour mieux encadrer les pratiques en matière d’études en amont des travaux de manière à ce que la connaissance archéologique et historique du monument soit assurée au meilleur niveau afin que les travaux soient envisagés dans une perspective de stricte économie de la ressource patrimoniale. Il serait en effet pour le moins paradoxal que l’on continue à organiser la consommation de la ressource archéologique contenue dans des monuments dont la puissance publique a reconnu par une mesure forte -la protection MH- le caractère d’intérêt public.

44Un enseignement spécialisé plus fortement orienté vers l’archéologie dans les formations des maîtres d’œuvre des travaux sur MH (architectes du patrimoine, ABF notamment) pour permettre un dialogue plus approfondi avec les archéologues, serait sans doute également de grande utilité.

D – Propositions pour réintroduire la préservation en archéologie préventive

1 – Etat des lieux

45Le Code du patrimoine, livre V : la consommation de la ressource archéologique comme seul horizon

46Le livre V conserve dans sa partie législative l’expression de la volonté, exprimée par le législateur en 2001, de veiller à placer sur le même plan l’objectif de « conservation » et l’objectif de « sauvegarde par l’étude ». Les articles L 521-1 et L 522-1 traduisent ainsi dans le droit français la philosophie de la convention de Malte très orientée vers une consommation raisonnée de la ressource documentaire. L’article L 522-1 institue explicitement la possibilité pour l’Etat de « prescrire la conservation ». Cependant, ce principe et cette possibilité (dont la légalité ne s’était pas trouvée contestée par le Conseil d’Etat) ont été mis à mal par les modifications apportées au dispositif en 2003. Dorénavant, depuis le décret de 2004, il n’est plus possible à l’Etat d’assurer, au titre de l’archéologie préventive, la protection et la conservation pérenne des sites archéologiques lorsque leur intérêt l’impose.

47Le seul recours disponible et strictement légal est la loi de 1913, plus exactement le dispositif de l’instance de classement (L 522-3). Si, par son caractère autoritaire, elle peut, de fait, être assimilée à une prescription de l’Etat, l’instance de classement présente un défaut majeur : elle n’assure qu’une protection temporaire (un an à compter de l’arrêté du ministre). Surtout, ce dispositif fait apparaître la préservation comme une mesure exceptionnelle et non comme un outil à placer sur le même plan que la fouille préventive. Enfin, le caractère temporaire de la mesure laisse planer une incertitude sur le devenir du projet économique concerné et des éléments du patrimoine susceptibles d’être menacés.

48En l’état, la seule manière de pérenniser la protection si l’aménageur n’y est pas favorable (quel intérêt aurait-il à l’être ?) est le recours au classement d’office, mesure exceptionnelle par sa procédure (décret du ministre après avis de la commission nationale des monuments historiques et du conseil d’Etat), validé ensuite ou non pour les demandes d’indemnité du propriétaire du bien -expropriation-, par le premier ministre) et la rareté de sa mise en œuvre. La seule description de la procédure montre bien que cette mesure ne peut être d’application courante. On évoquera pour mémoire la possibilité également offerte par la loi de 1913 qui est d’instruire un dossier d’Inscription : mais si l’aménageur dépose ensuite une nouvelle demande de permis de construire, le seul outil dont dispose l’Etat pour s’y opposer est... le classement : retour à la case départ !

49L’équilibre voulu par le législateur en 2001, en concordance avec la convention de Malte, entre consommation de la ressource archéologique (fouille) et préservation de celle-ci est donc clairement rompu. La situation est d’autant plus étonnante que dans bien des cas l’incidence économique d’une fouille préventive est plus lourde pour la puissance publique que la procédure de protection autoritaire, notamment dans le cas de projets qui émargent au fonds national d’archéologie préventive.

50La consommation (fouille ou destruction) de la ressource archéologique est, depuis 2004, de fait, le principe de fonctionnement de l’archéologie préventive nationale. La mesure « palliative » à l’impossibilité de prescrire la préservation -la modification du projet- est d’application juridique incertaine puisqu’elle n’est prévue que par le décret d’application de la loi ; sauf à considérer que c’est la transcription opérationnelle de la prescription de conservation prévue par l’article L 522-1. Ce n’est cependant pas la lecture qui en est faite par l’administration de la culture ni par le livre blanc.

51Le code de l’urbanisme : un outil de préservation efficace mais oublié

52Son article R 111-4 stipule qu’un projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature, par sa localisation et ses caractéristiques, à compromettre la conservation ou la mise en valeur d’un site ou de vestiges archéologiques. C’est un outil puissant de préservation de la ressource archéologique dont dispose l’autorité en charge de délivrer les autorisations d’urbanisme : en règle générale la collectivité territoriale. Cet article est la survivance de l’article R 111-3-2 pour l’application duquel le décret n° 86-192 du 5 février 1986 faisait obligation au maire de requérir l’avis de l’Etat (Culture) avant de délivrer le permis. Ce décret a été abrogé à la promulgation de la loi de 2001, puisque alors la possibilité de prescrire la conservation ou d’énoncer des prescriptions spéciales passait aux mains de l’Etat. Depuis 2004, paradoxalement, non seulement l’Etat ne peut plus prescrire lui-même, mais n’est plus en capacité d’émettre un avis à l’attention du maire pour l’application de cet article R 111-4.

53Nous sommes donc dans une situation de forte régression par rapport aux dispositions mises en place en 1986 : le maire de la commune qui ne dispose pas, a priori, de capacité d’expertise en matière d’archéologie, se retrouve seul face à l’utilisation de cette disposition pourtant fondamentale pour la préservation de notre patrimoine. De ce fait elle est très rarement appliquée.

2 – Propositions

54Les mesures juridiques à instaurer doivent prendre en compte quatre préoccupations :

  • trouver une réponse adaptée au risque de mettre en évidence, lors de diagnostics, des vestiges archéologiques justifiant plutôt leur préservation que leur consommation par la fouille, c’est-à-dire susceptibles de rendre caduque le projet d’aménagement,
  • pouvoir mettre en œuvre des mesures destinées à rendre compatibles le projet et la préservation des vestiges sans avoir à les fouiller (notion de modification de la consistance du projet),
  • assurer la pérennité de la conservation des vestiges dont la préservation aura été décidée,
  • assurer la préservation des vestiges en amont de l’octroi de l’autorisation d’urbanisme ou d’aménagement.

55Elles doivent par ailleurs chercher à articuler le livre V et le livre VI du Code du patrimoine, mais également ce dernier avec le Code de l’urbanisme, et plus largement le rôle de l’Etat avec celui des collectivités territoriales.

56La complexité de la problématique et de l’articulation entre les outils nécessite une réflexion approfondie sur la nature des mesures à mettre en place, qui empêchent de formuler ici des propositions plus concrètes.

E – Protéger la ressource archéologique dans le cadre de la planification des usages du sol

1 – Etat des lieux

57Aujourd’hui, les enjeux archéologiques sont très mal pris en compte dans le cadre des documents de planification du territoire, notamment les plans locaux d’urbanisme (PLU). Pourtant l’archéologie, qui a toujours affaire avec l’espace, peut constituer un enjeu considérable pour une gestion économe et durable du territoire. Et le Code de l’urbanisme, notamment depuis la loi solidarité et renouvellement urbain (SRU) et les lois Grenelle I et II, est un puissant outil de planification du territoire qui offre d’ores et déjà un certain nombre de possibilités de préservation du patrimoine. Le PLU permet de délimiter des espaces, des monuments, des sites et d’y définir des prescriptions d’urbanisme de nature à assurer leur protection ou leur mise en valeur pour des motifs culturels ou historiques (Code de l’urbanisme, article L 121-5 7e notamment).

58Les difficultés sont essentiellement de deux ordres :

59– dans le porter à connaissance réglementaire, l’archéologie n’est pas explicitement visée. Curieusement, la loi de décentralisation de 2005 qui a confié la réalisation de l’inventaire général du patrimoine culturel aux régions a été l’occasion d’introduire, par l’article L121.2 du Code de l’urbanisme qui règle le porter à connaissance, le fait que le préfet fournit notamment les études techniques dont dispose l’État en matière de prévention des risques et de protection de l’environnement ainsi qu’en matière d’inventaire général du patrimoine culturel. Aucune trace ni mention de l’archéologie...! Pire encore, le décret d’application correspondant n’a même pas repris les données sur l’inventaire du patrimoine culturel.

60– la très imparfaite articulation des acteurs autour du porter à connaissance, mais également autour de son suivi jusqu’au projet de PLU arrêté. Plusieurs écueils se font jour :

61– difficultés en DRAC pour rassembler et hiérarchiser les données archéologiques sur le territoire concerné et les présenter dans des formes compatibles avec le code de l’urbanisme : manque de moyens humains, carte archéologique hétérogène, application informatique obsolète... ;

62– manque de compétences (et de moyens ?) dans les cabinets d’étude pour rassembler et mettre en forme à destination de la collectivité ces données très spécifiques,

63– in fine, la volonté politique locale pour prendre en compte l’enjeu archéologique dans la planification du territoire ne s’exprime pas toujours, sans doute faute d’une sensibilisation suffisante aux enjeux que peut représenter la préservation du patrimoine archéologique, en tant que moyen d’économiser le territoire dans la production de l’espace.

2 – Propositions

64Il conviendrait donc de revoir le mécanisme et le contenu du porter à connaissance de l’Etat (préfet de département) dans les PLU. Il apparaît en premier lieu nécessaire que le Code de l’urbanisme intègre explicitement l’enjeu archéologique aux côtés des données de l’Inventaire général. Il apparaît également nécessaire que, au-delà des initiatives qu’est susceptible de prendre la collectivité en matière de protection du patrimoine et de l’expertise que peut lui apporter l’Etat en la matière, s’impose à elle la prise en compte des éléments du patrimoine désignés par l’Etat comme devant impérativement faire l’objet d’une préservation in situ. De la même manière, l’enjeu archéologique devrait être expressément inscrit dans les articles du Code de l’urbanisme qui traitent des schémas de cohérence territoriale (SCOT).

65Enfin, une circulaire administrative interministérielle pour encadrer la pratique du porter à connaissance en matière patrimoniale et le suivi de la prise en compte du patrimoine dans les documents d’urbanisme serait sans aucun doute la bienvenue.

F – Pour un conservatoire des espaces archéologiques : protection et conservation

1 – Etat des lieux

66Depuis le XIXe siècle, d’abord grâce aux sociétés savantes, puis à l’Etat et aux collectivités territoriales (seules ou avec l’aide de l’Etat) un certain nombre de centaines d’hectares de sites archéologiques majeurs ont été mis en réserve dans le but d’en assurer la préservation et la conservation, voire la valorisation scientifique et/ou culturelle. Depuis une dizaine d’années, la politique d’acquisition de réserves archéologiques par les collectivités, fortement aidée par l’Etat, semble marquer le pas. Par ailleurs, le statut de réserve archéologique ne repose sur aucune base réglementaire et n’a donc aucune existence légale.

67Il y a pourtant là une piste intéressante à creuser car la maîtrise d’espaces par la puissance publique apparaît bien souvent comme le seul, ou du moins le meilleur moyen pour assurer préservation ET conservation de sites archéologiques.

2 – Proposition

  • 10 Parallélisme avec les sites et le conservatoire du littoral : 152 000 ha, 600 sites naturels, 50 mi (...)

68Préservation et conservation étant inséparables, la création d’un organisme national à même d’acquérir des espaces archéologiques et d’en assurer une gestion durable, par exemple sur le modèle du conservatoire du littoral (un conservatoire des espaces archéologiques), mériterait d’être étudiée de près. On pourrait imaginer que la taxe départementale sur les espaces naturels sensibles (TDENS) constitue un outil d’aide à la gestion de ces espaces10. Le fonds national d’archéologie préventive pourrait également venir abonder le budget de la structure, le rachat amiable de terrains pouvant s’avérer moins coûteux qu’une fouille préventive.

69Ce sont là de nombreux chantiers à ouvrir, souvent complexes car mettant en jeu plusieurs législations. Qui plus est, les réformes territoriales en cours et les nouvelles répartitions de responsabilités qui se dessinent conduiront à coup sûr à des redéfinitions profondes, dans les prochaines années, des rôles respectifs de l’Etat et des collectivités territoriales dans le champ de la préservation du patrimoine.

7020 mars 2015

Notes

1 C’est donc au regard de l’état du projet de loi à cette date que les réflexions sont conduites, sachant que divers amendements ont été introduits dans le nouveau projet désormais appelé « Loi création, architecture, patrimoine ». Dans la mesure où ils ne changent pas l’économie générale du projet dans le domaine de l’archéologie et où l’ensemble est susceptible de nombreux amendements lors du futur examen par les assemblées, il ne m’ a pas paru indispensable d’actualiser la présente contribution.

2 Le projet de loi dans sa version la plus récente propose une définition plus conforme à celle de la convention de Malte.

3 L’expression a été souvent utilisée par ceux qui voulaient exclure du champ de la recherche archéologique les éléments du patrimoine situés au-dessus du sol, aidés en cela par la loi de 1941 fondatrice de l’archéologie qui n’encadre que la pratique des « fouilles ». Même le dispositif issu de la loi de 2001 est ambigu sur ce point puisque dans la partie réglementaire du livre V rédigée en 2004, tantôt les vestiges hors sol sont inclus, tantôt ils sont exclus de la prescription archéologique.

4 Pour ces raisons, les termes de « patrimoine intéressant l’archéologie » ont ma préférence ; ils donnent à comprendre de manière plus immédiate et sans risque d’ambiguïté ou d’incompréhension que l’archéologie est une discipline (de recherche) et que son objet est le patrimoine (culturel matériel)

5 L’article L 522-1 indique que L’Etat veille à la conciliation des exigences respectives de la recherche scientifique, de la conservation du patrimoine et du développement économique et social. Il prescrit les mesures visant à la détection, à la conservation ou à la sauvegarde par l’étude scientifique du patrimoine archéologique.

6 Le projet de loi « création, architecture et patrimoine » propose des aménagements au dispositif en vigueur en vue d’unifier le statut des mobiliers archéologiques quel que soit leur mode de découverte (fortuite, fouille autorisée ou décidée par l’Etat) ; le mécanisme est complexe et ne permet pas, en l’état l’institution immédiate d’un statut unique.

7 Le projet de loi création, architecture, patrimoine dans sa version la plus récente connue va très largement dans le sens d’une meilleure définition du champ de l’archéologie, largement reprise de la convention de Malte.

8 Plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) et aire de valorisation de l’architecture et du patrimoine (AVAP).

9 En gras les mots ajoutés ou modifications proposées.

10 Parallélisme avec les sites et le conservatoire du littoral : 152 000 ha, 600 sites naturels, 50 millions d’euros annuels de budget.

© Presses de l’Université Toulouse 1 Capitole, 2015

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