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Entreprises en difficulté et initiative publique

 | 
Anne-Marie Kumps
, 
Paul Grand-Jean
, 
Robert Wtterwulghe

Troisième partie. Sauvetage managérial et/ou financier des pouvoirs publics

La mission de l'I.R.I. dans une économie en difficulté

Luciano Morando

Texte intégral

1Au cours des dernières années, le problème des sauvetages industriels s’est présenté dans pratiquement l’ensemble des pays industrialisés, bien que dans des conditions et avec une ampleur diverses. Ces différences ont été essentiellement déterminées par le niveau de développement atteint par les diverses économies, par leur dynamisme, par le taux de chômage et par la « philosophie » qui inspire les divers Gouvernements. Par conséquent, il est difficile de parler des « sauvetages » et surtout des modalités par lesquelles ils ont été réalisés, sans insérer ces opérations dans un contexte spécifique ; il n’en demeure pas moins que les deux positions extrêmes sont irréalistes, celle d’un refus total des sauvetages qui, sur le plan économique, peut se rattacher à une acceptation intégrale de la division internationale du travail, et celle des sauvetages dans chaque cas qui se rattache, pour des secteurs relativement nouveaux du pays examiné, à la théorie de la protection des « industries naissantes » ou pour les autres secteurs aux théories du développement économique postulant l’utilisation maximale des facteurs de production existants. Tout ceci, bien entendu, pour ne pas évoquer ici les aspects sociaux et politiques des sauvetages que l’on ne saurait évidemment négliger.

2Pour fournir certaines indications sur l’expérience italienne, je crois utile de rappeler que l’IRI est un holding public, situé à la tête d’un des plus grands et des plus diversifiés groupes industriels européens, fortement concentré dans des secteurs hautement capitalisés (« capital intensive ») comptant environ 530.000 salariés, un actif consolidé de plus de 25 milliards de dollars et un chiffre d’affaires d’environ 19 milliards de dollars.

3Ces chiffres illustrent avec une grande évidence que l’objectif de son action n’est pas et ne peut être le sauvetage mais la gestion des entreprises du groupe. Les entreprises contrôlées par l’IRI sont des sociétés anonymes relevant intégralement du droit privé et l’IRI elle-même, organisme public, est assujettie pour l’essentiel aux règles applicables aux sociétés anonymes, assorties de certaines modifications minimes — concernant dans une large mesure la désignation des membres des organes sociaux — pour tenir compte du fait que l’IRI a, en substance, un seul actionnaire, l’Etat. Il s’agit donc d’un organisme public assumant des tâches privées. En fait, les statistiques officielles classent l’IRI parmi les entreprises privées, son personnel n’est pas composé de fonctionnaires de l’Etat, mais de salariés ou d’appointés bancaires liés par un contrat de droit privé.

4L’IRI a vu le jour en 1933 pour effectuer une opération de sauvetage bancaire qui, en réalité, fut aussi une opération de sauvetage industriel. Pour comprendre son origine, il convient de remonter aux débuts de l’industrialisation italienne à la fin du siècle dernier.

5Les premiers pays qui se sont industrialisés ont pu mener cette action dans un contexte de libéralisme économique en se fondant presque exclusivement sur les capacités des entrepreneurs et sur leurs disponibilités de capitaux existants ou en voie de création.

6Dans les pays qui se sont industrialisés au cours de la phase suivante, l’Etat est intervenu avec son protectionnisme et la banque par des apports de capitaux d’investissement, non exclusivement destinés à financer les activités commerciales de l’entreprise.

7Enfin, dans les pays qui ont commencé à s’industrialiser à la fin du siècle, les dimensions économiques minimes des entreprises s’étant agrandies dans de nombreux secteurs, l’Etat et la banque sont intervenus dans une mesure beaucoup plus importante pour faciliter l’apparition de nouvelles grandes entreprises industrielles.

8Ceci a également été le cas en Italie, mais ce qui était particulièrement frappant à l’époque était l’importance du rôle des banques et non l’importance du rôle de l’Etat.

9Les banques de dépôt fournissant des financements à court et à long terme, souscrivant aux actions des entreprises et souvent se transformant en promoteurs de la création de ces firmes, ont immobilisé une part importante des dépôts récoltés. Pour leur part, les grandes industries, pour obtenir les ressources en capitaux nécessaires à leur développement et sachant que la seule source de liquidités importantes était le système bancaire, ont investi une partie de leurs moyens financiers pour acquérir les actions et le contrôle des banques par lesquelles elles étaient financées. Par voie de conséquence, la banque a investi une partie des dépôts des épargnants en actions d’entreprises industrielles, et ces dernières ont investi une partie des ressources financières obtenues de la banque en actions de cette même banque. Dans les deux cas, le but était une prise de contrôle.

10Une partie considérable du capital à risque des entreprises industrielles et des banques en réalité n’existait pas, parce que ces ressources étaient constituées par les dépôts des épargnants, dépôts qui, par ce mécanisme, se transformaient d’un point de vue formel en capital à risque. Aussi longtemps que la conjoncture demeurait favorable et que les entreprises industrielles réalisaient des bénéfices satisfaisants, il n’en résultait pas d’inconvénients. En revanche, dans les cas de crise, d’un fléchissement des bénéfices industriels ou même de pertes, les banques risquaient la banqueroute. Toutefois, l’Etat ne pouvait permettre que les épargnants perdissent le résultat de leur labeur, ceci d’autant plus que ces épargnants n’étaient ni responsables ni même, d’une manière générale, au courant de la politique menée. Par conséquent, le Gouvernement était amené à intervenir pour secourir les banques et avec elles les industries concernées ; il est intervenu par conséquent en se substituant à l’entrepreneur dans une de ses fonctions essentielles qui consiste justement à supporter le risque, et a mis ce risque, c’est-à-dire les pertes, à charge de la collectivité nationale.

11Au cours de la crise mondiale des années 1930, pour interrompre la succession des sauvetages, le Gouvernement a réformé le système bancaire en interdisant aux banques de dépôt de procéder à des placements à long terme et a créé l’IRI qui a remboursé aux banques les capitaux que celles-ci utilisaient à long terme. De cette manière, l’IRI est devenue propriétaire d’un grand groupe d’entreprises et le risque de l’entreprise, qui était originairement assumé à leur insu par les citoyens, est apparu au grand jour et a été assumé par les citoyens organisés sous la forme de l’Etat.

12La mission qui était à l’époque confiée à l’IRI a consisté à gérer de manière économique ces entreprises pour les céder à des personnes privées lorsque cela était possible. Une grande partie des entreprises qui avaient alors été prises en charge par l’IRI fut vendue (pour environ les 2/3 de la valeur de reprise originaire) et les recettes furent investies pour rendre efficientes et pour développer les entreprises qui ne pouvaient pas faire l’objet d’une aliénation parce qu’elles étaient trop importantes pour trouver des acheteurs disposant des capitaux appropriés.

13Née d’un sauvetage, l’IRI a eu une mission de gestion d’entreprises. On a de nouveau fait appel à elle à l’occasion de nouveaux sauvetages mais l’IRI et d’autres organismes analogues ont cherché à s’y opposer ; par voie de conséquence, l’Etat a créé il y a quelques années un organisme spécialisé pour porter secours aux entreprises, la GEPI. Ceci n’empêche pas que, même après la création de cet organisme spécialisé dans le sauvetage, l’IRI et les autres institutions analogues ont dû prendre en charge les entreprises privées en proie à des difficultés. L’IRI a dû intervenir en faveur des entreprises qui pouvaient être intégrées avec d’autres firmes appartenant au groupe : de cette manière, on a essayé de réaliser non seulement le sauvetage des entreprises, mais également une opération de rationalisation des structures industrielles du secteur.

14Dans ce cas, il était évidemment difficile que l’IRI puisse refuser une opération de sauvetage, bien qu’il existât à cet effet un organisme spécialisé. En effet, une conduite rationelle postule que, selon le type et les conditions de l’entreprise à sauver, on applique des instruments différents. Pour cette raison, je pense que l’on déclenche une discussion qui ne va pas au cœur du problème si l’on considère le holding public ou le holding privé comme des instruments alternatifs pour réaliser une politique de sauvetage. Le véritable problème consiste, au premier chef, à déterminer quelles sont les entreprises qui présentent un intérêt collectif qu’il· convient de préserver et, en second lieu, de rechercher quels sont les instruments qui sont les plus adéquats pour opérer le sauvetage en question.

15Ceci dit, il semble logique de s’interroger sur le point de savoir pourquoi l’on parle si souvent de holding public ou de holding privé, et non pas plus simplement d’entreprise publique ou privée. Ce n’est pas seulement une question de lexique. Le holding fait penser à des problèmes financiers alors que les sauvetages qui peuvent être effectués par des mesures financières sont plutôt rares, étant donné qu’il arrive presque toujours qu’une entreprise qui doit être sauvée se heurte à des problèmes de gestion industrielle et, par conséquent, de « management ». Par ailleurs, il est plus facile de créer un holding de sauvetage que de se poser dans chaque cas particulier la question de savoir quel est le meilleur dispositif pour réaliser le sauvetage en question ; selon les cas, la création d’un holding de sauvetage peut être le paravent d’une certaine paresse politique ou administrative. Il est vrai que l’on peut confier au holding non seulement la tâche de réaliser directement le sauvetage, mais également celle d’essayer d’y parvenir dans les meilleures conditions possibles. Toutefois, dans ce dernier cas, les délais nécessaires s’allongent puisque pour chaque opération de secours, il est nécessaire en général d’obtenir une décision politique. Or, le temps est quelque chose de très précieux, surtout pour les sauvetages, étant donné que la situation de l’entreprise à laquelle il faut porter secours continuera sans doute à se dégrader.

16En ce qui concerne le problème de savoir si les sauvetages doivent être réalisés par le « secteur public » ou par le « secteur privé », on peut exprimer des avis divers, même si on fait abstraction de tout aspect idéologique. On pense, d’une manière générale, qu’une intervention du secteur privé offre de meilleures garanties car les milieux financiers privés ne seraient guère disposés à investir leurs capitaux s’ils n’étaient convaincus que l’entreprise pouvait effectivement être secourue. Cependant, faisant abstraction d’erreurs d’appréciation qui sont toujours possibles, ce calcul est exact s’il s’agit d’une opération économique normale, par exemple lorsqu’un groupe bien organisé intervient en faveur d’une entreprise qui s’est développée sans réussir à opérer le décollage nécessaire sur le plan de l’organisation. Dans ce cas cependant, une politique de sauvetage n’est généralement pas nécessaire ; il suffirait de recourir à une politique de diffusion des informations.

17Une politique de sauvetage implique toujours des financements publics à des conditions particulières. Dans ce cas, les entrepreneurs disposés à intervenir sont parfois des propriétaires d’entreprises qui éprouveraient le même besoin d’être secourus, leurs propres entreprises se heurtent par conséquent à des problèmes financiers et ils essaient d’obtenir — en particulier s’il s’agit de firmes importantes — le financement que l’Etat accorde à l’entreprise à secourir.

18Par voie de conséquence, les deniers publics pourraient être détournés d’une entreprise vers une autre, d’une localité vers une autre, ce qui est fort grave puisqu’il arrive très souvent que les opérations de sauvetage soient réalisées pour des motifs de politique régionale.

19D’un autre point de vue, on peut penser que si l’Etat fournit des capitaux pour sauver une entreprise, il doit en devenir le propriétaire pour ne pas enrichir une personne ou un groupe privé, ce qui serait injuste. En réalité, cette objection n’est valable que si le sauvetage avait pu être réalisé dans le cadre de l’une des opérations économiques antérieurement définies comme normales et pour laquelle l’intervention financière de l’Etat n’est pas indispensable. Dans les autres cas dans lesquels l’apport de capitaux publics est nécessaire, la situation est fort différente. Ces capitaux devraient en réalité garantir la couverture des coûts de l’opération de sauvetage qui ne sont pas justifiés par le marché et qui doivent par conséquent être couverts en dehors du marché lui-même.

20Dans ce cas, il n’y a pas enrichissement indu de personnes privées et les apports de l’Etat sont le prix que celui-ci paie pour réaliser une finalité qui lui est propre, telle que par exemple le soutien des niveaux de l’emploi.

21Il se pose par conséquent un double problème ; le premier est technique et réside dans la difficulté de mesurer les coûts encourus avec une précision suffisante ; l’autre problème qui découle du premier est celui de la gestion de la politique de sauvetage. Il a été rappelé ci-dessus que si l’on se fie à la seule intervention du secteur privé et si le financement public est important, la politique de sauvetage peut être détournée de ses fins.

22Pour éviter ce péril, il peut être utile de fixer une limite à l’apport financier de l’Etat, en proportion de l’objectif qu’il entend poursuivre, par exemple en fixant un montant maximal pour chaque poste de travail que l’on entend préserver. En-deçà de cette limite, qui doit en tout état de cause être assez élevée pour permettre la réalisation de nombreuses opérations de sauvetage, il conviendrait d’avoir recours à des personnes privées. Au-delà de cette limite, on pourrait alors en appeler à l’intervention d’institutions publiques de sauvetage. Il apparaît qu’il s’agit là évidemment d’une règle empirique, peu satisfaisante sur le plan logique, mais qui peut cependant se révéler assez utile dans la pratique quotidienne.

23En réalité, dans de nombreux pays, le problème des choix entre les sauvetages réalisés dans un cadre public ou dans un cadre privé est plus simple. D’une manière générale, une politique de sauvetage est nécessaire dans les pays qui disposent d’un dynamisme économique vigoureux ou d’un niveau élevé de développement. Dans ces pays, les organismes économiques privés (entreprises, holdings, banques d’affaires, etc...) disposés ou en mesure d’effectuer des opérations de sauvetage sont peu nombreux et par conséquent le problème des choix ne se pose guère si ce n’est d’une manière très limitée. Le seul problème qui se pose alors est de savoir si l’Etat est en mesure de résoudre les problèmes de sauvetage d’une manière efficace.

24Il ne fait aucun doute que l’Etat et le monde politique peuvent exercer sur un organisme public des pressions plus fortes que sur une entreprise privée, bien qu’il ne faille pas non plus sous-évaluer les pressions qui peuvent être exercées sur une firme privée. Par ailleurs, les organismes publics sont, d’une manière générale, plus sensibles que les entreprises privées aux pressions politiques. Par voie de conséquence, les possibilités qui s’offrent pour réaliser un sauvetage, ou les coûts que ce sauvetage entraîne, peuvent selon les cas être appréciés d’une manière excessivement optimiste. En fait, les dirigeants de ces organisations pourront parfois se rendre compte de ce que les hommes politiques « wont to be deceived », comme l’a affirmé avec sévérité Lord Beeching lorqu’il a parlé des vicissitudes du Concorde.

25Si cette façon de procéder est poussée trop loin, l’Etat peut être amené à intervenir pour sauver les organismes de sauvetage eux-mêmes auxquels il avait donné le jour quelques années plus tôt. Il s’agit d’un danger réel puisque des événements de ce genre sont déjà intervenus, par exemple en Italie. Il est par conséquent essentiel d’établir si la crise de l’entreprise n’est pas la conséquence d’une affectation erronée des ressources du pays, puisque, dans ce cas, il vaut mieux intervenir à l’aide d’autres politiques.

26Il est par ailleurs nécessaire que l’organisme de sauvetage soit assez vigoureux pour être en mesure de résister aux pressions politiques. Si une entreprise doit être maintenue en activité à n’importe quel prix en raison d’objectifs politiques, on parle ouvertement d’une politique d’assistance et non pas de sauvetage. Les coûts de l’objectif spécifique et les conditions du problème apparaîtront de cette manière beaucoup plus clairement, ce qui peut faciliter par ailleurs un réexamen du problème.

27De même, il est nécessaire que les entreprises que l’on essaie de secourir continuent à se comporter selon les règles propres de l’entreprise. Il est par conséquent nécessaire qu’elles continuent à être gérées dans le cadre du droit privé, de même qu’il est opportun et souvent nécessaire que ce soit dans ce même cadre que s’opère la gestion de l’organisme de sauvetage.

28En effet, il serait pratiquement impossible dans un contexte différent de préserver la rapidité et la souplesse de l’action indispensables pour saisir toutes les occasions que le marché peut offrir ; il serait par ailleurs difficile d’obtenir le concours et de maintenir à la tête de l’organisme de sauvetage, des dirigeants ayant, une mentalité et une expérience de chef d’entreprise et non pas de fonctionnaire ou d’homme politique. En substance, il s’agit d’essayer de créer, dans le cadre politique, des organismes qui sont à tous égards analogues, en ce qui concerne les conditions opérationnelles, aux entreprises conduites non pas par des propriétaires mais par des dirigeants rémunérés. Si on ne parvient pas à ce résultat, la tâche de sauver les entreprises, qui est déjà difficile en soi, devient pratiquement impossible, si ce n’est dans les cas plutôt rares dans lesquels une intervention purement financière apparaîtrait comme suffisante. En synthèse, il est utile que l’Etat, face à ces organismes, témoigne du comportement d’un actionnaire face à son entreprise ; dans le cas contraire, non seulement il réduirait l’efficacité de son action, mais il risquerait de créer des groupes industriels dont la gestion échapperait en permanence aux lois du marché, et serait assurée selon des règles différentes de celles qui régissent le marché. Ceci peut être considéré comme un mal ou comme un bien, mais dans ce dernier cas il conviendrait de prendre une décision politique préalable et non pas de laisser ce résultat apparaître de manière fortuite, sans avoir étudié les implications qui sont également économiques d’une pareille politique. Il est évident que les conditions mentionnées sont des conditions nécessaires mais non pas suffisantes pour donner vie à des organismes en mesure de mener une politique de sauvetage avec une efficacité appropriée.

29En ce qui concerne le choix des dirigeants, on ne peut pas oublier que les critères de sélection et de légitimation des entrepreneurs et des chefs d’entreprise sont nécessairement différents, des critères relatifs au personnel politique qui, dans le cas des organismes publics, impose directement, nomme et donne des directives aux premiers. Le risque que le choix des dirigeants s’inspire de critères autres que ceux qui sont nécessaires pour fournir une direction capable du point de vue de la gestion découle en fait d’une réalité objective : le choix est opéré en dernière analyse par des personnes qui ont des mentalités, des expériences et des capacités différentes de celles qui sont requises des personnes parmi lesquelles le choix doit s’opérer.

30Par ailleurs, l’Etat actionnaire n’est pas un actionnaire comme les autres ; les actionnaires ordinaires tirent un avantage direct et immédiat de la santé économique de l’entreprise, de ses capacités de bénéfices et de croissance. L’intérêt de l’Etat peut être assez différent de celui de l’organisme de sauvetage, du moins si ce dernier est conçu comme un organisme qui doit fonctionner selon des critères économiques. Selon sa dénomination même, l’Etat agit dans ce cas non pas pour poursuivre un intérêt économique immédiat, mais pour d’autres raisons qui peuvent souvent avoir un caractère économique, mais qui sont d’un type assez différent de celles qui inspirent un actionnaire ordinaire et il peut en découler des conflits d’intérêts ou des divergences entre les textes de lois qui régissent les organismes de sauvetage et leur conduite quotidienne dans la pratique.

31Il s’agit évidemment de problèmes qui ne sont pas spécifiques aux organismes de sauvetage mais qui sont communs à l’ensemble des entreprises publiques qui doivent intervenir sur le marché ; ces problèmes n’ont pas encore reçu une réponse entièrement satisfaisante, mais l’expérience nous instruit que, dans la pratique, il a été possible de leur apporter des réponses, bien qu’avec des degrés de succès qui ont pu varier.

32Il n’existe pas de motif pour supposer, qu’après une période de mise en train, les organismes de sauvetage pourraient se trouver dans une situation différente ; on peut bien plutôt espérer que devant aborder dans une mesure croissante les problèmes, le pouvoir politique sera amené à mieux en apprécier les implications et, par voie de conséquence, à s’imposer dans ses choix et dans ses comportements certaines limites, dans une mesure plus importante que ce qui avait été le cas jusqu’ici.

Auteur

Co-Directeur central de l’I.R.I.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1978

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