1La Constitution est règle hors pair. Son objet justifie l’autorité qui s’attache à ses dispositions. Il leur assigne une place à nulle autre pareille dans le domaine des règles du droit.

2L’interprétation de la Constitution, elle aussi, va occuper une place à part. Les promoteurs de recueils d’études peuvent rêver. Ils peuvent, dans l’idéal, songer à la poursuite d’analyses parallèles : l’interprétation ne se pratique-t-elle pas indifféremment dans toutes les disciplines du droit ? Ils ne sauraient pourtant ignorer un statut privilégié. C’est celui que le publiciste se doit de revendiquer pour l’interprétation qui s’attache à la Constitution. Car à l’originalité de la Constitution répond la spécificité de son interprétation. Est-il une autre règle juridique qui crée et qui organise des autorités publiques pour interpréter le droit ? Est-il une autre règle juridique qui les habilite expressément à fournir une interprétation de ses propres dispositions ? Est-il une autre règle juridique qui définisse elle-même les procédés et les modes de cette interprétation ?

3L’interprétation de la Constitution belge, plus encore, va présenter quelques traits particuliers. La Constitution du 7 février 1831 est une constitution écrite et rigide, comme il se doit.

4En créant et en organisant les pouvoirs dans l’Etat, elle ne pouvait s’empêcher de rencontrer de front les problèmes que suscite l’interprétation en droit. En s’efforçant de protéger efficacement les droits des citoyens dans l’Etat, elle ne pouvait non plus s’empêcher de s’interroger sur l’utilité de procédures pour vérifier la validité des règles de droit. Ces questions ne restent pas sans réponse. Certaines d’entre elles peuvent, à cent cinquante ans de distance, paraître dépassées par l’évolution des idées, des faits ou même des institutions. Pour l’essentiel, elles commandent encore aujourd’hui l’interprétation du droit positif.

5Va donc pour une étude de l’interprétation de la Constitution belge ! Mais à la condition de savoir qu’elle est appelée à se développer selon les règles que la Constitution belge établit elle-même. Une science (I), mais aussi un art (II), de l’interprétation en droit public se dégagent des principes que la Constitution définit1.

***

CHAPITRE I. La science de l’interprétation constitutionnelle

6Faut-il rappeler que, dès 1804, le Code civil fait obligation au juge de trancher les litiges qui lui sont soumis sans qu’il puisse tirer « prétexte du silence, de l’obscurité ou de l’insuffisance de la loi » (article 4, repris par l’article 5 du Code judiciaire) ?

7Ce n’est pas à dire que le juge est appelé en l’espèce à faire œuvre législative ; de toute façon, il ne peut « prononcer par voie de disposition générale et réglementaire » sur les causes qui lui sont soumises (article 5, repris par l’article 6 du Code judiciaire). Ce faisant, le Code civil délimite, dès le début du 19e siècle, les contours d’une interprétation circonstancielle de la loi. La Constitution belge précise, pour sa part, dès 1831 que « l’interprétation des lois par voie d’autorité appartient au pouvoir législatif » (article 28).

8Interprétation circonstantielle, interprétation par voie d’autorité... La distinction amorcée soulève une première question : qui est qualifié pour interpréter la règle Constitutionnelle (§ 1er) ?

9Faut-il rappeler aussi que la Constitution belge attribue aux cours et tribunaux l’exercice du pouvoir judiciaire (article 30) ? Il leur appartient de trancher les « contestations » qui ont pour objet des « droits civils » (article 92) ou des « droits politiques » (article 93). Il leur revient donc d’apprécier au regard d’une règle de droit correctement interprétée le bien-fondé d’une prétention. Ce faisant, la Constitution belge situe très exactement la place du travail d’interprétation dans l’exercice de la fonction juridictionnelle. Mais la même Constitution précise, d’autre part, que les mêmes cours et tribunaux n’appliqueront les arrêtés et règlements « qu’autant qu’ils seront conformes aux lois » (article 107) et relève la prérogative des cours et tribunaux de vérifier, avant de trancher un litige, la validité de la règle qu’ils s’apprêtent à appliquer.

10Interprétation, analyse de conformité... La distinction amorcée soulève une autre question : qu’est-ce qu’interpréter la règle constitutionnelle (§ 2) ?

§ 1. L’INTERPRETATION CONSTITUTIONNELLE ET SES AUTEURS

11L’interprétation de la Constitution est, dans une société démocratique, l’affaire de tous. Seule pourtant l’interprétation qui émane d’autorités publiques est susceptible de produire des effets juridiques. C’est donc elle qui retient exclusivement l’attention.

12Les pouvoirs organisés dans l’Etat sont astreints au respect de la Constitution. Ils ne sauraient agir que « de la manière établie par la Constitution » (article 25). Mais dans la poursuite de leur action, les diverses autorités publiques peuvent être confrontées à des dispositions constitutionnelles imprécises, insuffisantes, équivoques. Ne leur revient-il pas, chacune dans la sphère de ses compétences, de procurer une interprétation à la règle constitutionnelle2 ?

13Telle est la tâche naturelle du juge. Il précise le sens des mots. Il dévoile l’esprit de la règle. Il cherche l’intention des auteurs de la Constitution. Il fait appel à toutes les virtualités du raisonnement, de l’analyse ou de la synthèse. Il dégage ainsi le sens correct qui peut être procuré à une disposition.

14Un exemple illustre le propos. Le Conseil d’Etat est appelé à s’interroger, le 15 mars 1974, sur la légalité d’un arrêté royal du 20 décembre 1963 qui organise pour les travailleurs et pour les travailleuses des régimes distincts d’allocations de chômage. Comment se prononcer valablement, sinon en cherchant à découvrir le sens précis et complet de l’article 6 de la Constitution qui veut que « les Belges sont égaux devant la loi » ? Le juge administratif va donc s’interroger sur la nature de l’égalité que proclame la Constitution. Il va dégager une règle : « Le principe de l’égalité des sexes se trouve dans le champ d’application de l’article 6 de la Constitution ». Ce travail d’interprétation constitutionnelle accompli, il peut — de manière ferme et sûre — décider que les dispositions réglementaires incriminées sont bien constitutives d’une discrimination3.

15Mais ce travail d’interprétation n’est pas l’apanage du juge. C’est la tâche commune des autres autorités publiques dans l’Etat — le Roi, ses ministres, la chambre des représentants, le conseil culturel, le conseil provincial... —. Comment observer les prescriptions de cette règle de référence ultime qu’est, en droit positif interne, la Constitution sans chercher, en chaque circonstance, à en découvrir l’exacte signification ? Qu’il s’agisse de gouverner, d’administrer, de légiférer ou de juger, la démarche initiale est identique. Elle revient à se demander ce que la Constitution dit ou ce qu’elle ne dit pas, ce qu’elle permet ou ce qu’elle interdit en l’espèce4.

16Un autre exemple vient à l’esprit. Les Chambres législatives sont appelées à adopter à une majorité spéciale un projet de loi relatif à la coopération culturelle internationale. Elles sont ainsi invitées à procurer une application à l’article 59bis, § 2, 3° de la Constitution qui habilite les conseils culturels à régler, dans les formes que précisera la loi, ce type de coopération. Mais comment exercer cette compétence législative sans s’interroger un instant sur les intentions du pouvoir constituant, sur l’économie générale des dispositions de la Constitution en matière de relations internationales, sur la compatibilité de l’article 59bis avec les prérogatives que la Constitution reconnaît par ailleurs au chef de l’Etat pour la conclusion des traités ? La question n’est pas simple. Ce n’est qu’après avoir soupesé plusieurs interprétations qui pouvaient leur paraître également défendables que les chambres législatives ont considéré qu’elles étaient bien habilitées à conférer aux conseils culturels la compétence de donner leur assentiment à tout accord culturel5.

17Un même trait caractérise ces travaux d’interprétation. Ils sont l’œuvre de pouvoirs constitués. Ils sont accomplis dans l’exercice d’une fonction principale qui n’est pas d’interpréter. Ils sont fournis sans que l’autorité constitutionnelle s’attache à leurs résultats.

18Il y a place, en revanche, pour une interprétation de la Constitution par le pouvoir constituant. C’est l’interprétation officielle, encore appelée interprétation par voie d’autorité. C’est l’interprétation que l’auteur de la règle constitutionnelle peut procurer de ses dispositions. C’est l’interprétation qui, donnée dans les formes, dans les conditions et selon la procédure de l’article 131 de la Constitution, a valeur constitutionnelle.

19En disposant dans son article 28 que « l’interprétation des lois par voie d’autorité n’appartient qu’au pouvoir législatif », la Constitution n’a fait qu’illustrer le brocard « Ejus est interpretari, cujus est condere ». C’est à celui qui a fait un acte d’en déterminer la signification. Loin de permettre au législateur d’interpréter par voie d’autorité la Constitution, l’article 28 réserve, au contraire, cette compétence au seul pouvoir constituant. Quoi de plus normal ? Donner de la règle constitutionnelle une interprétation officielle, c’est participer au travail de son élaboration ; expliciter la règle initiale, c’est s’identifier et s’incorporer à elle. Seul l’auteur de la Constitution et le titulaire du pouvoir de réviser la Constitution sont habilités à ce faire.

20Ces interprétations officielles ne sont pas monnaie courante. Sans doute. Mais, à la faveur d’une révision de la Constitution, le pouvoir constituant est parfois amené, moins à modifier de fond en comble le sens d’une norme, qu’à lui apporter la précision qui lui faisait défaut en raison d’une rédaction initiale malencontreuse.

21On en trouve un exemple dans les rédactions successives de l’article 108, al. 2, 6° de la Constitution. Définissant dès 1831 les principes d’organisation et de fonctionnement des collectivités locales, il envisageait, en effet, une intervention de l’autorité de tutelle « pour empêcher que les conseils provinciaux et communaux ne sortent de leurs attributions et ne blessent l’intérêt général ». Mais qu’étaient ces « attributions » ? Devaient-elles être entendues au sens restreint des attributions expressément définies par la loi provinciale et par la loi communale ou, au contraire, devaient-elles être prises au sens large de la légalité — dans toutes ses composantes —? Remaniant en 1970 l’article 108, le pouvoir constituant tranche définitivement cette difficulté d’interprétation. Il opte pour la deuxième signification en précisant que l’autorité de tutelle est appelée à intervenir pour empêcher que « la loi » — quelle qu’elle soit — ne soit violée ou l’intérêt général blessé.

22La distinction entre l’interprétation ordinaire que pratiquent les pouvoirs constitués et l’interprétation officielle qu’assure le pouvoir constituant paraît s’imposer d’évidence. Mais, entre elles, n’y a-t-il pourtant pas place pour l’interprétation que peut procurer le pouvoir législatif, interprétation qu’une partie de la doctrine n’hésite pas à qualifier d’authentique ? La primauté qui semble pouvoir être procurée au pouvoir législatif dans l’ordre des pouvoirs constitués ne rejaillit-elle pas sur la nature de l’interprétation qu’il donne de la Constitution ?

23La thèse — car c’en est une — a été formulée à l’origine par M. Pierre Wigny : « Le législateur peut donner une interprétation authentique des dispositions constitutionnelles, lorsque la signification d’un article n’est pas claire »6. Elle a été développée, depuis lors, mais avec plus de nuances, par M. André Mast : « Il est vrai qu’aucun article de la Constitution ne défère au législateur le pouvoir d’interpréter souverainement les textes de la loi fondamentale, mais puisqu’il détient, au sein des autorités constituées, la plénitude de compétences et qu’il a donc toutes les compétences dont le Constituant ne l’a pas privé, il lui appartient de dire, lorsque ce dernier s’est tu, ce qu’est le droit constitutionnel »7. Elle a recueilli, faut-il le préciser ?, quelque succès auprès des représentants de la Nation : cette thèse ne leur permet-elle pas « d’interpréter largement la Constitution, ou même d’aller au-delà »8 ? Μ. P. Wigny avait bien perçu les conséquences ultimes de la théorie qu’il prônait : puisqu’il ne s’agira plus d’interpréter les lois au regard de la Constitution, « on sera tenté alors d’interpréter la Constitution à la lumière de cette législation »9.

24Nous nous sommes attaché ailleurs à discuter le bienfondé de cette thèse et à procéder à l’examen critique des applications qu’on cherchait à lui procurer10. Car de deux choses l’une. Une interprétation de la Constitution peut être authentique parce qu’elle présente des qualités d’exactitude et de fidélité ; et l’on voit mal alors pourquoi l’interprétation du législateur serait nécessairement bonne. Ou bien une interprétation de la Constitution peut devenir authentique parce qu’elle a été élaborée selon les formes et dans les conditions que la Constitution détermine ; et l’on voit mal en quoi la procédure d’élaboration d’une loi prête à comparaison avec celle qui est imposée pour la révision de la Constitution. Selon nous, il ne saurait donc y avoir place pour une interprétation authentique entre l’interprétation ordinaire et l’interprétation officielle11.

§ 2. L’INTERPRETATION CONSTITUTIONNELLE ET SON OBJET

25Le juge est habilité à interpréter la Constitution, les lois et les règlements. Le juge est aussi habilité par la Constitution à refuser l’application des règlements qui ne sont pas conformes aux lois et à la Constitution. Par contre, il ne semble pas investi de la mission de refuser l’application d’une loi inconstitutionnelle, moins encore de la compétence de refuser l’application de la Constitution. Comment expliquer cette différence de régime, sinon en rappelant encore la différence qui peut exister entre l’interprétation, analyse du sens, et l’appréciation, analyse de la conformité et de la validité ? Pour le juge, interpréter et contrôler relèvent de missions distinctes.

26Car qu’est ce qu’interpréter ? C’est chercher le sens des mots et des phrases, le sens de la volonté exprimée par l’auteur de la règle de droit, le sens qui se dégage de plusieurs dispositions éparses... Peu importe en l’occurrence de savoir si pareille recherche est neutre ou si elle véhicule inconsciemment des éléments d’ordre subjectif, si elle est poursuivie de manière adéquate ou si elle néglige certaines virtualités du raisonnement juridique, si elle reste au seuil de l’entreprise législative ou si elle participe à sa manière à l’œuvre d’élaboration du droit. Seule compte, en réalité, la démarche du juge qui, pour résoudre le litige qui lui est soumis et pour étayer valablement la décision qu’il va prendre, entend déterminer la signification exacte des règles de droit qui s’imposent à lui.

27Interpréter, c’est aussi expliquer. C’est rassembler les termes, les concepts ou les notions qui pourront éclairer ce qu’un texte présente d’obscur ou d’ambigu. C’est faire connaître les causes ou les conséquences qui s’attachent à une disposition dont la signification n’apparaît peut-être pas du premier coup d’œil. Mais — là réside toute la différence entre le commentaire et l’interprétation — il n’appartient pas au juge d’assortir cette explication de remarques ou de critiques même si elles peuvent faciliter l’intelligence de la règle de droit. Car, quoi qu’on dise en oubliant parfois jusqu’au sens des mots, l’interprète ne saurait jamais s’écarter du texte — de la lettre et de l’esprit — de la Constitution. « Au souci de la vérité, écrit à cet égard M. Henri Batiffol, se joint celui du loyalisme : inégal chez les particuliers, il est un devoir fondamental chez ceux qui parlent au nom de l’Etat »12.

28Interpréter, c’est encore accorder. C’est chercher les conciliations possibles entre un texte forcément vague, général, ancien peut-être et une situation précise, déterminée, circonscrite dans le temps et dans l’espace. Aucune interprétation, spécialement lorsqu’elle est l’œuvre du juge, ne saurait être abstraite et purement conceptuelle. La question posée est « celle d’une relation : le texte en cause s’applique-t-il au fait considéré ? »13. C’est aussi chercher des conciliations possibles entre plusieurs textes juridiques dont les dispositions peuvent s’exclure ou se compléter.

29Un seul exemple. Interprétant l’article 1, alinéa 1, de la Constitution qui veut que « la Belgique est divisée en provinces », le juge ne pourra s’empêcher de mettre en relief les notions de territoire, de division territoriale et de collectivité politique ; il devra s’interroger sur l’étendue exacte du territoire national et sur l’extension de la souveraineté de l’Etat à la mer territoriale ; il retracera l’évolution des idées et des relations internationales depuis la rédaction du texte constitutionnel. Toutes explications et élucidations préliminaires. Elles sont indispensables à l’analyse d’un règlement du conseil provincial de la Flandre occidentale qui, pour avoir frappé d’une taxe les bateaux et canots de plaisance utilisés dans les eaux de la côte, est déféré à la censure du juge administratif14.

30Qu'est-ce alors qu’apprécier ? C’est examiner la validité d’une règle par rapport à une autre règle qui sert de norme de référence, en l’espèce par rapport à la Constitution. Il s’agit moins de découvrir la signification que la valeur ; il s’agit moins d’expliquer que de contrôler ; il s’agit moins d’accorder que de juger. L’adéquation entre la règle et la Constitution peut être plus ou moins étroite — conformité précise ou compatibilité lâche. Elle peut être plus ou moins directe — règle directement inférieure ou règle subordonnée. Elle peut être plus ou moins sujette à contrôle — lois, décrets et règlements. Il n’empêche. La Constitution pose en principe que tous les pouvoirs s’exercent de la manière qu’elle a établie. Elle requiert donc l’adéquation fondamentale de toute règle de droit à la Constitution. L’appréciation vise à la préserver.

31Pour prolonger le même exemple, il suffit d’observer que le Conseil d’Etat va annuler, parce qu’il les tient pour inconstitutionnelles, les dispositions du règlement du conseil provincial de Flandre occidentale : la province ne saurait réglementer en dehors de son domaine territorial de compétence. L’exemple a, en outre, le mérite de montrer que les fonctions d’interpréter et d’apprécier, si elles ne sauraient être confondues, ne peuvent toujours être complètement dissociées.

32L’opération d’interprétation précède logiquement l’opération d’appréciation. L’explication en est simple. Se prononcer sur la validité d’une règle dont la signification reste obscure est contraire à toutes les règles de la logique et, au surplus, ne présente aucune utilité puisque les prescriptions de pareilles normes resteront incertaines. « Le contrôleur, écrit M. Cl. Palazzoli, peut difficilement éviter, s’il veut aller au fond de sa mission, d’expliquer en les développant les dispositions au respect desquelles il est chargé de veiller »15. Rien de plus exact. Comment juger sans savoir ?

33L’opération d’interprétation peut aussi requérir une opération préalable d’appréciation. L’explication est moins simple. Mais — on l’a déjà montré — l’interprétation peut conduire le juge à comparer plusieurs règles juridiques et à mettre à profit leur confrontation pour dégager l’exacte signification du droit applicable. Deux hypothèses peuvent alors se présenter. Dans la première, la comparaison porte sur des règles de même niveau. Elles peuvent se compléter. Elles peuvent aussi se contredire. D’ordinaire, l’interprète ne sera guère troublé par l’antinomie que présentent leurs dispositions : l’une est plus récente que l’autre, l’une est spéciale et déroge à l’autre qui est générale... L’explication, et donc l’interprétation juridique, se trouvent même facilitées par ce qui pourrait apparaître comme des accidents dans le processus d’élaboration du droit.

34Mais une deuxième hypothèse se présente aussi. Le juge est confronté cette fois à des règles de niveau différent dans la hiérarchie des normes juridiques-— la Constitution et la loi, par exemple. Le juge, même s’il est tenté de donner la préférence à la Constitution sur la loi, considère d’ordinaire qu’il ne lui appartient pas de censurer — fût-ce négativement — pareille inconstitutionnalité. Mais le problème peut aussi se poser en termes moins simples. La confrontation peut s’opérer entre une loi qui, interprétée dans un sens, est conforme à la Constitution et la même loi qui, interprétée dans un autre sens, s’inscrit en violation des règles constitutionnelles. Dans ce cas, le juge va retenir le sens conforme comme le sens exact. L’analyse de conformité qu’il est appelé à effectuer lui paraît, en effet, le détour obligé pour déterminer la signification correcte de la règle qu’il est tenu d’appliquer. Comment ne pas considérer alors que les différences qui doivent être relevées entre l’interprétation pure et l’appréciation de validité de la loi tendent à s’estomper ?

35La Cour de cassation a eu l’occasion, dans son arrêt du 20 novembre 1975, de mettre en œuvre ces principes. Invitée à censurer l’interprétation que la députation permanente du conseil provincial du Brabant avait donnée à la loi organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, elle n’hésite pas à affirmer implicitement sa compétence. Il lui revient, aux fins de vérifier l’interprétation procurée à une loi, de confronter ses dispositions à celle de la Constitution et de retenir pour valable la signification qui s’inscrit dans la lignée, et non en rupture, des règles constitutionnelles16.

36Mises à part ces hypothèses particulières, il y a lieu, semble-t-il, de tenir ferme à la distinction entre l’interprétation et l’appréciation. Ne fût-ce que pour rappeler qu’une autorité publique qui est investie de la compétence d’interpréter une règle de droit ne l’est pas nécessairement de celle d’apprécier sa validité au regard de la Constitution.

***

CHAPITRE II. L’art de l’interprétation constitutionnelle

37La Constitution crée les autorités publiques et les investit de la fonction d’interpréter le droit et, en premier, le droit constitutionnel. Elle établit la technique de l’interprétation officielle. Elle distingue les procédures du contrôle de celles de l’interprétation. Elle paraît silencieuse, par contre, sur les modes d’exercice de l’interprétation constitutionnelle. Mais, si elle ne dit rien, elle prêche d’exemple. Car la manière de rédiger commande déjà la manière d’interpréter.

38La Constitution s’exprime. Elle affirme, dans l’art. 25, l’objet essentiel de ses préoccupations : établir la manière dont vont s’exercer les pouvoirs dans l’Etat. Elle laisse apparaître dans l’article 7, le plus clair de ses objectifs : garantir la liberté individuelle. Ce faisant, n’assigne-t-elle pas au juge les principes et les limites de l’œuvre d’interprétation constitutionnelle ? L’interprétation n’est pas neutre : elle sert à consolider l’entreprise d’organisation de l’Etat et à consacrer le rôle du citoyen dans la société politique. L’interprétation n’est pas libre non plus : elle se pratique au départ et dans le respect des textes constitutionnels — non que ceux-ci soient dotés d’une valeur absolue mais parce qu’ils concrétisent, en un moment donné, les idéaux que poursuivent les hommes réunis dans une société organisée. L’interprétation constitutionnelle a ses contraintes (§ 1er).

39La Constitution affirme aussi ses caractères. C’est trop peu dire qu’elle n’est pas une règle comme les autres. Elle ne se compare à aucune autre. Chacun de ses traits la singularise. Règle certaine, règle solennelle, règle suprême... Comment l’examiner, comment l’analyser, comment l’expliquer à la manière d’une loi ou d’un règlement ? La forme, en l’espèce, est inséparable du fond. Ainsi conçue, la Constitution n’indique-t-elle pas au juge les raisons et les moyens de pratiquer l’interprétation constitutionnelle ? L’interprétation n’est pas aisée : elle cherche, à cent cinquante ans de distance, à découvrir l’esprit — l’ancien ou le nouveau ? — de la règle constitutionnelle. L’interprétation n’est pas non plus hors de portée : elle se pratique selon des techniques éprouvées qui prennent, en droit public, une signification particulière. Ordonnée au maintien des objectifs que poursuit la Constitution— organiser le statut des pouvoirs, fixer le statut des citoyens dans l’Etat — l’interprétation constitutionnelle a, en effet, ses méthodes (§ 2).

§ 1. L’INTERPRETATION CONSTITUTIONNELLE ET SES CONTRAINTES

40Il ne saurait y avoir d’interprétation constitutionnelle que de la Constitution. La compétence d’interpréter est une compétence liée. C’est un texte juridique — et non un discours philosophique ou un exposé technique — qu’il s’agit en effet d’interpréter. Ce texte, c’est la Constitution. Mais ce texte peut être « obscur ». Il peut être aussi « insuffisant ».

41Le texte peut être obscur, au sens de l’article 4 ancien du code civil. La tâche du juge est claire. Dans une attitude de prudence élémentaire, il se doit de tenter de retrouver les intentions premières du constituant et s’efface alors devant un texte qu’il respecte et auquel il entend rester fidèle. Sans se laisser enfermer par le sens littéral et immédiat de l’écrit, il cherche à en découvrir l’intention profonde et la signification exacte. Car l’interprétation juridique est forcément à base d’exégèse. Cette démarche exégétique paraît même prendre, dans le domaine de l’interprétation constitutionnelle, le pas sur toute autre méthode. Une explication est avancée. Les dispositions constitutionnelles sont rares — 140 articles dans la Constitution belge —. Elles sont concises aussi — 7 mots dans l’article 69 pour expliquer quelles sont les prérogatives que le Roi est appelé à exercer comme branche du pouvoir législatif, puis comme titulaire du pouvoir exécutif, dans le processus d’élaboration de la loi... —. Dans ce contexte, « chaque mot compte ». Et le publiciste de s’efforcer d’éclairer le sens du texte non pour lui-même mais par lui-même. Utilisant les règles de la grammaire, de l’étymologie, de la syntaxe, de la langue, il révèle progressivement le contenu de ses dispositions.

42Les règles de la grammaire sont communément utilisées. Se pose-t-on la question de savoir quelle est la durée maximale d’activité des Chambres constituantes ? L’article 131, alinéa 4, de la Constitution n’apporte pas expressément de réponse à cette difficulté. Il permet, cependant, de la résoudre en précisant que « ces Chambres statuent de commun accord avec le Roi sur les points soumis à révision ». Le démonstratif « ces » renvoie aux Chambres législatives qui viennent d’être renouvelées. Ne peut-on en conclure que c’est aussi pour la durée de la législature que les Chambres sont normalement investies de la fonction constituante17 ?

43Les règles de l’étymologie peuvent aussi être utiles. La liberté de la « presse » est-elle autre chose que la liberté des écrits imprimés (Cass., 25 octobre 1909, Pas., I, 416) ? Elle ne pourrait s’étendre à ce qui est appelé la presse parlée. Le droit de « s’associer » est-il autre chose que le droit de former de libres associations (Cass., 26 mars 1952, Pas., I, 463 et 3 mai 1974, infra) ? Il ne pourrait donc s’étendre aux groupements imposés. Le droit à une « juste » indemnité en cas d’expropriation est-il autre chose que le droit à une indemnisation complète dont un juge contrôlera éventuellement l’octroi (Cass., 24 novembre 1972, Pas., 1973, I, 296) ? Il ne pourrait être compris comme le droit à une indemnité octroyée en équité.

44Les règles de la syntaxe viennent également en aide. L’ordre de la phrase ne reflète-t-il pas, par exemple, l’ordre des préoccupations ? S’interroge-t-on sur le caractère principal ou subsidiaire de l’enseignement libre par rapport à l’enseignement pris en charge par les pouvoirs publics ? L’article 17 de la Constitution apporte réponse à cette question en précisant, d’abord, que « l’enseignement est libre » et, ensuite seulement et dans un alinéa distinct, que « l’instruction publique donnée aux frais de l’Etat est également réglée par la loi ». La construction de la phrase vient ici au secours de l’interprète en lui indiquant les priorités que la Constitution a entendu préserver18.

45Les règles de linguistique ne sauraient non plus être négligées. Dans un Etat où « le texte de la Constitution est établi en français et en néerlandais » (article 140) et où les deux versions se voient conférer la même valeur juridique, la confrontation des textes peut être intéressante ou révélatrice. Tel mot ambigu dans une langue ne prête à aucun doute dans l’autre ; tel mot neutre dans une langue est affecté dans l’autre d’une coloration qui reflète mieux l’intention du constituant. A l’interprète parfois de comparer les textes aux fins d’en mieux percevoir le sens. On peut, par exemple, au vu du texte français de la Constitution, s’interroger sur la coexistence en Belgique de régions dites linguistiques (article 3bis) et de régions non autrement qualifiées (article 107quater). Est-ce bien la même réalité politique et administrative que désigne ainsi la Constitution ? Au vu du texte néerlandais, aucun doute pourtant n’est possible : l’article 3bis de la Constitution utilise la notion de « gebieden » ; l’article 107quater, celle de « gewesten ». Les mots et les réalités sont donc distincts.

46On dira peut-être que c’est la doctrine, plus que le juge, qui a recours à cet éventail de méthodes. Sans doute. Encore qu’il ne faille pas négliger l’attitude du juge qui s’attache à trouver, lui aussi, dans la Constitution les explications qu’il peut avancer à l’appui des solutions qu’il retient. Plutôt que de recourir à des argumentations d’ordre philosophique ou d’ordre politique toujours sujettes à discussion, n’est-il pas plus simple pour le juge de trouver dans le texte constitutionnel lui-même le fondement d’une solution correcte et bien fondée en droit ?

47Voici un juge qui doit se prononcer sur la validité des lois de pouvoirs spéciaux. On sait que pareilles lois ont pour objet de conférer au Roi l’exercice de la fonction législative dans des matières qui ne sont pas d’ordinaire de sa compétence. Le juge va-t-il recourir aux explications doctrinales fondées sur la constatation d’un état de « nécessité » qui vient déranger l’ordre des compétences constitutionnelles ? Va-t-il plutôt faire référence aux explications politiques qui se bornent à décrire un phénomène caractéristique de « délégation de pouvoirs » du Parlement au profit du Gouvernement ? Ou trouvera-t-il dans la Constitution, et spécialement dans son article 78, la règle juridique qui veut que le Roi ait comme pouvoirs, outre « ceux que lui attribue formellement la Constitution », ceux que lui accordent « les lois particulières portées en vertu de la Constitution même » ? Comment ne pas admettre que cette dernière solution à laquelle s’est ralliée la Cour de cassation19 présente à la fois plus de rigueur, plus de sécurité et plus de fidélité au sens du texte constitutionnel ?

48La fidélité au texte ne saurait évidemment s’entendre d’une étroite fidélité aux mots. Elle comprend, cela va de soi, la fidélité à l’esprit du texte. L’utilisation des travaux préparatoires du texte constitutionnel peut présenter à cet égard quelque utilité. Encore que le publiciste ait l’habitude de manifester une très vive méfiance à l’égard des travaux accomplis tant par les Chambres préconstituantes que par les Chambres constituantes.

49Les Chambres préconstituantes20 sont celles qui, de commun accord avec le Roi, ont « le droit de déclarer qu’il y a lieu à la révision de telle disposition constitutionnelle » qu’elles désignent (article 131, alinéa 1). Une pratique s’est introduite en méconnaissance des règles claires de la Constitution. Elle conduit les Chambres préconstituantes à désigner les articles à réviser, mais aussi à indiquer le sens dans lequel ils devraient être aménagés. Peut-on après coup tenir compte de cette véritable déclaration d’intentions pour trouver des éléments sérieux et solides d’interprétation des textes qui viennent d’être adoptés ? Si l’on sait que les Chambres constituantes ne sont nullement tenues par les vœux exprimés au sein des Chambres préconstituantes, force est de constater que l’on ne saurait s’y fier.

50Les Chambres constituantes, pour leur part21, sont celles qui, de commun accord avec le Roi, statuent « sur les points soumis à révision » (article 131, alinéa 4).

51Les débats publics qui ont lieu dans leur enceinte, les votes et les explications qui les entourent, les documents qui les préparent ne fournissent-ils pas à l’interprète des éléments plus consistants d’appréciation ? On n’ose l’affirmer.

52À l’issue de la plus récente révision constitutionnelle, M. Paul De Visscher pouvait écrire : « Il n’est pas de travail plus lassant que de passer en revue les débats qu’au cours des années écoulées les Chambres constituantes ont consacrés à l’élaboration des textes nouveaux. Ce sont des centaines et des centaines de pages qu’il faut parcourir dans l’espoir d’y découvrir, au-delà des diatribes partisanes et des discours électoraux, la phrase ou le mot qui éclairera sous l’angle proprement juridique, la portée des nouveaux textes »22. Les propos de M. André Mast font écho à ces considérations désabusées : « Le lourd appareil des travaux préparatoires est déconcertant... J’incline à croire que les références aux documents parlementaires ne doivent être maniées qu’avec prudence23.

53Pour notre part, nous observions en 197324 : « Les rapports et débats fourmillent d’affirmations d’autant plus solennelles qu’elles sont celles de constituants, mais guère de démonstrations ; les votes s’entourent de déclarations de principe qui contredisent le texte même de la disposition adoptée ; les textes recueillent une adhésion de plus de deux tiers des suffrages mais les intentions de la majorité composite qui s’exprime varient en fonction des virtualités que la disposition présente »25.

54En somme, lorsqu’il est confronté à un texte obscur ou imprécis, l’interprète du droit public emploie volontiers les méthodes de l’exégèse même s’il n’accepte qu’avec prudence le recours à certains de ses procédés, telle l’utilisation des travaux préparatoires de la Constitution.

55Mais comment l’interprète — et en particulier le juge — réagit-il devant un texte constitutionnel insuffisant ?

56La notion de texte « insuffisant » est utilisée par l’ancien article 4 du Code civil. Elle n’est pas synonyme de lacune26 : le juge ne se trouve pas confronté à l’une de ces questions qui n’a fait l’objet d’aucun examen et d’aucune réglementation en droit positif et qui pourtant n’est pas destinée à rester à l’abri de l’intervention du droit ; en ce cas il reviendrait véritablement au juge de créer le droit et de préciser en l’espèce quelle règle ou quel principe général peut — dans le silence du droit — contribuer à la solution du litige.

57Mais combler les lacunes de la Constitution et de la loi, est-ce encore en interpréter les dispositions27 ?

58L’hypothèse envisagée est différente. La Constitution n’est pas silencieuse sur un point. Mais ses dispositions ont été conçues de manière fort restrictive. Elles n’ont examiné qu’une partie de la question ou n’ont réglé qu’un aspect limité du problème. Sont-elles applicables dans une optique plus large ou dans une situation voisine ? Le juge — qui ne le sait ? — utilisera souvent en la matière l'argument d'analogie pour corriger l’insuffisance du texte constitutionnel.

59Argument simple d’analogie, lorsque la Constitution qui établit la disposition applicable à une situation déterminée va voir ses règles utilisées dans une situation proche et comparable. Quelques mots ou quelques éléments de phrases sont alors implicitement ajoutés au texte constitutionnel aux fins de comprendre cette situation nouvelle. Le Roi qui est chef de l’Etat (article 62) et qui commande à ce titre « les forces de terre et de mer » (article 68) est habilité à conférer « les grades dans l’armée » (article 66). Qui lui contestera, au nom des prescriptions d’une Constitution « du temps de Louis-Philippe », la prérogative de commander les forces de l’air, fer de lance d’une armée du vingtième siècle, et d’y conférer les grades militaires ?

60Argument plus sophistiqué d’analogie, lorsque la Constitution se borne à établir des dispositions pratiques applicables à des situations concrètes mais omet — volontairement ou involontairement — de régler d’autres situations concrètes.

61Le juge ne peut-il alors abstraire de l’ensemble des règles juridiques qui sont à sa disposition un principe qui pourrait s’appliquer à un plus grand nombre d’hypothèses ? Par un raisonnement d’induction puis de déduction, le juge ne peut-il appliquer, sinon un texte constitutionnel, du moins un principe de droit constitutionnel, à une situation qui échappe — à première vue — aux prévisions du droit ?

62Un exemple classique est avancé à l’appui du raisonnement. La Constitution semble avoir été conçue pour une période de paix — à l’intérieur comme à l’extérieur de l’Etat — ; dans ce contexte national et international, elle « ne peut être suspendue en tout ni en partie » (article 130). Mais que se passe-t-il en temps de guerre ? Les libertés individuelles sont-elles toujours préservées ? Les règles de fonctionnement des pouvoirs publics sont-elles toujours observées ? Le salut de la patrie n’éclipse-t-il pas, au moment du danger, l’obligation de respecter la Constitution ?

63Une question précise s’inscrit dans cette problématique : comment la fonction législative va-t-elle être exercée lorsque, selon la formule de l’article 131bis de la Constitution, « les Chambres se trouvent empêchées de se réunir librement sur le territoire national » ? On sait que le pouvoir exécutif, lors des deux guerres mondiales, a eu recours à la technique des arrêtés-lois. La Cour de cassation, dans ses arrêts du 11 février 1919 (Pas., I, p. 9) et du 11 décembre 1944 (Pas., 1945, I, p. 65), considéra que, nonobstant les principes de collégialité que l’article 26 de la Constitution impose pour le fonctionnement du pouvoir législatif, le Roi, dans la première hypothèse, les Ministres réunis en conseil, dans la seconde, avaient pu concentrer en leurs mains les attributs de la fonction législative. Plus encore que la solution, c’est l’explication qui retient l’attention. Pour fonder la solution qu’elle retient, la Cour n’hésite pas à invoquer les articles 79 et 82 de la Constitution. Mais, à proprement parler, aucune de ces dispositions ne trouvait à s’appliquer en la matière puisque l’une prend pour hypothèse la mort du Roi et l’autre l’impossibilité — physique — pour le Roi d’exercer ses pouvoirs. Elles méritaient, cependant, d’être retenues dans la mesure où elles concrétisent sans doute un principe général de droit constitutionnel : la continuité de l’exercice du pouvoir doit être assurée nonobstant les événements qui pourraient affecter l’existence des autorités qui en sont investies ; spécialement dans la situation où le pouvoir doit être assuré de manière collégiale, la paralysie qui affecte l’une de ses branches ne saurait empêcher l’autre d’agir. Une application de ce principe est alors procurée en temps de guerre.

64Tel est le mérite de l’interprétation par analogie. Maniée avec précision et avec prudence, elle va droit aux conceptions qui inspirent le texte constitutionnel. Elle permet éventuellement de dépasser le texte, de sortir de l’interprétation pauvre et stérile que la pure exégèse semblait devoir inspirer, de résoudre aussi les difficultés que le pouvoir constituant n’avait pu, ou n’avait voulu, toutes régler.

§ 2. L’INTERPRETATION CONSTITUTIONNELLE ET SES METHODES

65La question des méthodes d’interprétation en droit public est singulièrement obscurcie par la propension de la doctrine à ne l’examiner qu’à la faveur d’observations, par ailleurs pertinentes, sur la coutume constitutionnelle ou sur les usages politiques28. Elle ne saurait, dans ce contexte, recevoir qu’une réponse à l’allure de paradoxe.

66L’interprétation de la Constitution n’est plus tributaire du droit mais des faits. L’interprétation de la Constitution n’est plus recherche de ce qui doit se faire mais de ce qui se fait. L’interprétation de la Constitution n’est plus juridique mais politique. Même contre le sens des textes, c’est alors le sens des pratiques qui est appelé à prévaloir.

67Il va de soi que ces conclusions vident l’interprétation constitutionnelle de son contenu et de son utilité. En même temps, elles vident les textes constitutionnels de leur contenu et de leur utilité. Elles assignent encore au juge une fonction politique qu’il n’est pas accoutumé, ni habilité à remplir. Elles s’inscrivent donc en méconnaissance de la notion de Constitution, en violation de ses mécanismes de révision, en opposition avec le statut des pouvoirs constitués dans l’Etat. Si de telles analyses peuvent paraître fondées en science politique, elles ne sauraient trouver leur place en droit constitutionnel.

68Ce n’est pas à dire que l’interprétation de la Constitution doive être aveugle, figée ou stérile. Les textes sont écrits. Mais ils offrent plusieurs virtualités. Les hommes, les groupes, le temps, les événements viennent conférer au droit leur empreinte. Ignorer ces comportements, ces attitudes ou ces déclarations, sous prétexte qu’ils ne sauraient acquérir force constitutionnelle, procéderait d’une curieuse méprise. Elle reviendrait à ignorer les modes d’agir des destinataires de la règle de droit pour rester fidèle à la règle d’action que représente la Constitution. Une interprétation de la Constitution, cela va de soi, n’est pas arrêtée une fois pour toutes. Elle évolue, dans le respect fondamental des textes. Elle se précise, elle se complète, elle s’approfondit notamment au fil des événements.

69Il faut donc dire les mérites d’une interprétation souple mais fidèle, intelligente mais prudente, imaginative mais objective. Elle seule respecte sans doute les caractères mêmes de la Constitution : règle rigide mais règle révisable, règle suprême mais règle forcément incomplète.

70Comment passer sous silence la rigidité de la règle constitutionnelle ? Qui dit Constitution, dit écrit solennel. La technique d’élaboration de la Constitution, inscrite dans son article 131, ne saurait se confondre avec celle prévue pour l’élaboration des lois. Lourde, formaliste, solennelle, elle veut donner à la Constitution des garanties de permanence et de stabilité.

71L’interprète trouve dans ce précepte une première leçon de méthode. Il ne saurait conférer à une règle non écrite — telle la coutume — ou à une règle écrite non solennelle — telle la loi — une valeur constitutionnelle. Il n’y a pas place, en droit belge, pour ce que d’aucuns ont cru pouvoir appeler une « révision silencieuse » de la Constitution, en clair : une interprétation qui irait à l’encontre des dispositions précises du texte constitutionnel.

72Le texte constitutionnel a valeur en soi. Il ne saurait non plus être question d’en appauvrir le contenu en réduisant son interprétation à l’explication des quelques textes législatifs ou réglementaires qui en assurent l’exécution. C’est la démarche inverse qui doit être privilégiée29. Comment ne pas relever sur ce point les différences fondamentales entre l’interprétation de la Constitution et celle des lois ou des règlements ?

73Un juge doit interpréter un arrêté ministériel. Si le contenu lui paraît imprécis ou ambigu, il se référera à l’arrêté royal dont il procure une application et qui, lui, définit les principes de la réglementation, qui en explicite les concepts, qui en précise les techniques.

74L’arrêté royal est-il lui-même obscur ? Il a peut-être été pris en exécution d’une loi dont chacun des articles a fait l’objet d’une minutieuse délibération, qui est éclairée par l’avis de la section de législation du Conseil d’Etat, qui peut être même explicitée par l’avis de conseils consultatifs économiques ou sociaux. Le commentaire de l’arrêté ministériel s’inscrit alors sur une toile de fond juridique qui fournit au juge les éléments indispensables au travail d’interprétation du droit. Rien de pareil pour l’interprétation de la Constitution qui a vocation d’être règle originelle.

75Mais la rigidité de la règle constitutionnelle ne fait pas obstacle à ce qu’un texte précis — qui ne change pas — fasse l’objet d’interprétations qui changent —. Ce n’est pas à l’encontre des textes, ou en marge des textes, que ces interprétations se développent. Elles tirent parti des mêmes textes. Mais elles en fournissent des explications distinctes. L’exemple classique est emprunté au domaine des pouvoirs du Roi. Conçus et détaillés dans un système politique qui recourait aux techniques du parlementarisme dualiste, ils ont été compris comme définissant autant de prérogatives que le Roi était appelé à exercer en personne. Interprétés aujourd’hui dans un régime de parlementarisme moniste, ils apparaissent comme autant de compétences que le Roi ne saurait exercer seul et pour lesquelles il a besoin du concours de ses ministres. Ces interprétations — aux conséquences radicalement opposées — sont toutes deux compatibles avec les articles 63 et 64 de la Constitution.

76L’évolution s’est faite « sans qu’un iota ait été changé au texte de la Constitution »30. Faut-il vraiment s’en étonner ? Un texte juridique, spécialement en droit public, ne s’interprète pas en fonction des circonstances historiques dans lesquelles et pour lesquelles il a été conçu. Le fait historique a été l’occasion de régler une difficulté par la voie constitutionnelle. Il n’en procure pas une explication complète.

77En d’autres termes, la rigidité de la règle constitutionnelle ne saurait enfermer l’interprète dans un système d’explication fondé sur des arguments purement historiques. Indépendamment même des circonstances de son élaboration, le texte constitutionnel acquiert une existence autonome.

78Comment oublier la suprématie de la règle constitutionnelle ? Qui dit Constitution dit pouvoir constituant. Et l’œuvre du pouvoir constituant s’impose à tous les pouvoirs constitués. Y compris au juge. L’interprète trouve aussi dans ce précepte une seconde leçon de méthode. Car le pouvoir constituant a pu exprimer en toutes lettres ses intentions sur une question précise.

79Il a affirmé, par exemple, que « la censure ne pourra jamais être établie » (article 18) en matière de presse, que « chaque électeur n’a droit qu’à un vote » (article 47, alinéa 2) pour la désignation des membres de la Chambre des représentants, que « le Roi nomme et révoque ses ministres » (article 65), etc. Il ne saurait appartenir au juge au nom des règles d’une libre interprétation, de considérer que les mesures préventives sont concevables en matière de presse, que le suffrage plural est la règle ou qu’il revient aux partis politiques de faire et de défaire les gouvernements. Ce n’est plus de l’interprétation, mais de l’ignorance — feinte ou réelle, peu importe —.

80Mais le constituant a pu aussi laisser subsister délibérément des énigmes. Il a pu investir les pouvoirs constitués du soin de les résoudre et de donner ainsi au texte constitutionnel sa signification véritable. Cet interprète autorisé peut être le législateur qui, aux termes des articles 31 et 108 par exemple, dira quels sont exactement ces intérêts communaux et provinciaux que les autorités locales peuvent prendre en charge. Ce peut être aussi le juge qui, aux termes des articles 92 et 93 de la Constitution, dira quels sont exactement les droits civils et politiques qui suscitent des litiges que les cours et tribunaux sont autorisés à trancher (Cass., 21 décembre 1956, J.T., 1957, p. 62). En ce sens, comme l’écrit encore M. André Mast, « l’image réelle d’une Constitution n’apparaît jamais qu’à travers le prisme déformant de l’interprétation que lui donnent les pouvoirs constitués ». La tâche du juge est de contribuer à cette actualisation de la règle constitutionnelle.

81C’est ainsi qu’il précisera le sens de l’article 3bis avec la reconnaissance qui est faite des « régions linguistiques » (C.E.b., 17 août 1973, Gervais, n^o 15.990, Rec., p. 659), la portée de l’article 10 avec la consécration de l’inviolabilité du domicile (C.E.b., 5 juin 1956, Dhont, n^o 5160, Rec., p. 405), l’étendue de la règle de l’immunité parlementaire que visent les articles 44 et 45 (Cass., 11 avril 1904, Pas., I, 199), la signification de l’article 67 qui confère au Roi la fonction réglementaire (Cass., 4 mai 1920, Pas., I, 135), etc.

82Comment s’en étonner ? Plus une règle s’élève dans la hiérarchie des normes juridiques, plus elle acquiert de la valeur. Mais plus aussi ses formulations peuvent devenir vagues, générales et imprécises. Seule l’interprétation peut mettre à jour ses prescriptions. Seule, elle peut les faire sortir du domaine des constructions abstraites et logiques pour leur conférer pleine efficacité. Sans elle, les dispositions de la Constitution s’exposent à une prompte désuétude.

83En somme, l’interprétation préserve la suprématie de la Constitution en empêchant ses dispositions de devenir lettre morte.

***

84La Constitution ne s’interprète pas n’importe où, n’importe quand, n’importe comment. Elle s’interprète selon les règles que la Constitution détermine. Car la Constitution qui fixe les modalités de sa propre révision détermine aussi les modalités de sa propre interprétation.

85Cette singularité fait peut-être la faiblesse de l’interprétation constitutionnelle. Celle-ci peut donner l’impression de tourner en rond, tout occupée qu’elle est à chercher en elle-même ses raisons d’être et ses modes d’agir.

86Elle risque de conduire droit au dogmatisme et de fausser les perspectives d’un droit public appelé sans doute à régir le comportement des hommes et des pouvoirs, mais soucieux aussi de promouvoir un fonctionnement plus harmonieux de l’Etat et une existence plus libre pour ses citoyens.

87Mais cette singularité peut aussi être la force de l’interprétation constitutionnelle. Celle-ci peut trouver dans la Constitution même ses principes et ses limites : le juge n’est pas tout à fait livré à lui-même lorsqu’il cherche à révéler le sens de cette règle fondamentale. Celle-ci peut aussi trouver dans la Constitution même des raisons de se dépasser, d’aller au-delà des mots et de leur apparence, des formules et de leur explication historique, d’aller au-devant des préoccupations des hommes et des autorités publiques dans l’Etat.

88L’interprétation constitutionnelle, parce qu’elle est l’interprétation de la Constitution et parce qu’elle est l’interprétation selon la Constitution, est seule capable de donner à l’Etat son vrai visage.