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L’avenir de Bruxelles

 | 
Anne-Marie Kumps
, 
Robert Wtterwulghe
, 
Francis Delpérée

Deuxième partie. Aspects institutionnels

Quelles institutions pour Bruxelles ?

Francis Delpérée

Texte intégral

1Je voudrais, un instant, regarder Bruxelles au fond des yeux. Je voudrais pouvoir lui dire : « Mais qui es-tu ? Où vas-tu ? Que veux-tu ? ». Je voudrais lui poser ces questions simples. Je voudrais surtout discuter les réponses que Bruxelles est en mesure de fournir à ces questions élémentaires mais essentielles. Et, qui sait ?, de ce dialogue improvisé surgira peut-être l’esquisse d’un statut réaliste pour Bruxelles. Tant il est vrai que Bruxelles n’a pas souvent eu droit de parole quand il s’agissait hier de fixer — ou de ne pas fixer — les lignes de force de son destin.

2I. « Bruxelles, qui es-tu ? », telle est ma première question. Le portrait économique et social de Bruxelles est révélateur. Car, en l’espèce, le fait est intimement lié au droit. Les phénomènes économiques, sociaux ou culturels que l’on recense sont lourds de conséquences politiques.

3Je voudrais épingler quelques prolongements institutionnels de cette réflexion d’ordre factuel.

4Sur le plan social, tout d’abord. Bruxelles, c’est 1 million d’habitants, 10 % de la population belge, l’équivalent d’un tiers de la population wallonne. Ce chiffre — ce fait — suffit pour récuser toute solution du type district fédéral, à la manière de Washington D. C. L’on peut stériliser, politiquement parlant, trois millièmes de la population des États-Unis. L’on peut, à l’échelle de la Belgique, chercher à réduire au silence quelques francophones qui vivent aux lisières de leur communauté. Mais il paraît d’emblée aberrant — pour ne pas dire monstrueux — de vouloir réaliser la même opération à une beaucoup plus vaste échelle. Le cœur du pays fonctionne encore. Pourquoi l’ôter pour tenter ensuite de réaliser, à tout prix, l’implantation d’un cœur artificiel ?

5Sur le plan économique aussi, il est des leçons qui s’imposent. Bruxelles, c’est une certaine forme d’emploi — et de chômage —, c’est une activité économique en décroissance, c’est un mode particulier d’aménagement de l’espace. Tous ces faits attestent la singularité de la région bruxelloise. Bruxelles, diront donc certains, n’est pas une région « comme les autres ». Mais c’est là que le portrait économique est particulièrement éclairant. La Wallonie n’est pas non plus une région comme les deux autres — croit-on, pour ne prendre que cet exemple concret, que le logement wallon est du même âge ou du même type que le logement à Bruxelles ou en Flandre ? —. La Flandre n’est pas non plus une région comme les deux autres — le rapport des économistes de la K. U. L., l’été dernier, méritait l’attention non à raison des conclusions trop abruptes que des hommes politiques, trop contents de l’aubaine, ont cru devoir immédiatement en tirer mais en raison des différences qu’il révélait dans les comportements économiques du nord et du sud du pays : les habitudes d’épargne ou les méthodes d’investissement, par exemple, semblent difficilement comparables —. Une leçon se dégage de ces observations. C’est qu’il faut reconnaître à chacune des composantes régionales sa spécificité et son originalité. En langage juridique, ce phénomène porte un nom, c’est l’autonomie.

6Mais le portrait économique et social ne suffit pas. Il s’agit de le compléter par quelques touches proprement institutionnelles. Le tableau est, à cet égard, très préoccupant.

7Le phénomène est bien connu : Bruxelles a vu s’accumuler sur son territoire une pléthore d’institutions publiques. Des mécanismes compliqués ont été instaurés pour harmoniser leur action. Des charges financières nouvelles ont été imposées aux Bruxellois. Ce sont là trois sujets traditionnels de critique.

8Mais ces critiques restent peut-être à la surface des institutions. Elles dénoncent les imperfections les plus visibles. Elles ne s’attaquent pas nécessairement à l’essentiel.

9En réalité, le vice majeur est ailleurs. Le vice majeur réside dans un accroissement injustifié du nombre des institutions bruxelloises, étant entendu que cette inflation institutionnelle a pour conséquence, non d’accroître un volume de compétences ou de moyens, mais de morceler les attributions à exercer à Bruxelles entre un plus grand nombre d’institutions.

10La décision politique s’atomise. Les responsabilités se diluent. Les interventions des uns et des autres ne touchent plus qu’à des aspects limités de la politique régionale. Les initiatives prises à gauche ou à droite ne concourent pas à l’élaboration d’une décision adéquate. Elles apparaissent comme autant de démarches dispersées que des autorités concurrentes cherchent à mettre à leur actif.

11Inutile donc de s’attacher ici à faire une nouvelle fois la liste des 25, 28 ou 30 niveaux de pouvoir qui sépareraient, dit-on, le citoyen bruxellois de l’État — depuis le conseil communal jusqu’au Conseil des Ministres, en passant par le commissaire d’arrondissement, le vice-gouverneur du Brabant, le collège exécutif de l’agglomération bruxelloise, l’exécutif régional bruxellois (j’en passe et des meilleurs...) —.

12Seul décide en réalité — et ce n’est pas l’un des moindres paradoxes de la situation bruxelloise — le gouvernement national et l’un de ses démembrements, à savoir le comité ministériel des affaires régionales bruxelloises. Paradoxe, pourquoi ? Mais parce que, à la différence de la Wallonie et de la Flandre, la présence de Bruxelles n’est garantie ni en fait, ni en droit au sein du gouvernement. Parce que l’exécutif régional bruxellois, à la différence de ses homologues wallon et flamand, n’est pas composé à l’image de la population intéressée mais selon les canons de la représentation nationale. Bruxelles est punie parce qu’elle vote mal. Parce que ses majorités politiques ne coïncident pas automatiquement — ni sur un plan linguistique, ni sur un plan idéologique — avec celles qui se révèlent au plan national. La rapidité avec laquelle certains s’attaquent à notre système électoral pour que les communales de 1982 donnent enfin des résultats « convenables » devrait mettre la puce à l’oreille de ceux qui ont toujours considéré que l’idée de la représentation du peuple par le peuple était l’une des lois élémentaires du gouvernement de la cité. Reconnaissons que, dès maintenant, la situation bruxelloise est choquante, qu’elle ne répond pas aux exigences de la démocratie, qu’elle ne sert pas non plus les impératifs d’efficacité dans l’action que l’on pourrait être en droit d’attendre d’un éventuel gouvernement de la région bruxelloise.

13Mais tout cela va changer, dit-on. Les exécutifs régionaux pourraient sortir du gouvernement national. Des assemblées régionales pourraient être organisées à moyen terme. Des formes nouvelles d’organisation régionale se préparent. Offrent-elles à Bruxelles des raisons d’espérer ?

14II. Telle est ma deuxième question : « Bruxelles, où vas-tu ? ».

15Ici encore, les éléments de réponse ne manquent pas. Ils sont inscrits, pour l’essentiel, dans le projet de loi spéciale des communautés et des régions. Ils figurent également en annexe de la déclaration du gouvernement Martens III. Que donnent ces éléments mis ensemble ? Je ne voudrais pas pousser le tableau au noir. Mais les textes en projet laissent deviner que Bruxelles va droit à l’impasse.

16Une impasse constitutionnelle, tout d’abord. Je ne suis pas de ceux qui dénoncent à tort et à travers les viols de la Constitution. Lors des crises politiques de 1977 et de 1978, j’ai été, au contraire, de ceux qui étaient enclins à ne voir dans quelques entorses que le gouvernement s’apprêtait à commettre aux règles de la Constitution que des péchés véniels qui auraient pu être facilement évités ou réparés. Je crois, en effet, qu’en matière constitutionnelle, il n’y a pas lieu de crier « au loup, au loup » s’il n’y a pas péril réel en la demeure.

17Mais n’est-ce pas ainsi que le problème se présente aujourd’hui ? Le problème mérite d’être exposé en quelques mots. C’est celui d’une disposition constitutionnelle — l’article 107quater — qui dit — noir sur blanc — que « la Belgique comprend — au présent, pas au futur ou au conditionnel — trois régions », dont la région bruxelloise. Le problème est aussi celui de cette même disposition constitutionnelle qui interdit formellement aux organes régionaux d’être investis d’attributions dans les domaines de la culture et de l’emploi des langues. Et que voit-on ? L’on voit des projets politiques qui, à prétexte d’exécuter cette disposition constitutionnelle, s’apprêtent à créer deux régions, mais pas la troisième, à mettre en place deux exécutifs autonomes, mais pas le troisième. C’est un peu comme si la loi provinciale, alors même que la Constitution consacre l’existence de neuf provinces, précisait que ses dispositions ne seront pas applicables dans les provinces d’Anvers et de Liège et que ces deux provinces relèveront directement du pouvoir central. Quel tollé en perspective ! Sur un plan politique, s’entend. Mais aussi sur le terrain d’une discussion proprement juridique. J’écrivais, en 1974 — in tempore non suspecta — que « la carte régionale de la Belgique ne saurait comporter de blancs ». À partir du moment où la région bruxelloise ne se voit pas accorder un statut de région, je ne dis pas un statut identique, mais un statut comparable à celui des deux autres régions, la régionalisation définitive que le gouvernement entend mettre en place poursuit, en réalité, un objectif : extra-régionaliser certains territoires de la Belgique et vider l’article 107quater du plus clair de son contenu et de son utilité.

18Je pèse mes mots. Mais je crois pouvoir dire ceci : le projet de loi à majorité spéciale qui prétendrait exécuter l’article 107 quater de la Constitution en organisant la région wallonne et la région flamande mais sans doter la région bruxelloise d’une assemblée élue et de compétences propres s’exposerait à un vice fondamental d’inconstitutionnalité.

19L’on dira sans doute que ce n’est que partie remise, que la régionalisation est aussi promise aux Bruxellois pour dans quelques années, que le retard qui est enregistré aujourd’hui sera bien vite résorbé, que le péché originel sera tôt ou tard effacé. Et d’aucuns d’évoquer déjà la théorie du Conseil d’État dans la matière du délai « raisonnable » pour excuser la légèreté avec laquelle on s’apprête à traiter et la Constitution et la région de Bruxelles. C’est de l’humour involontaire — je suppose — car dix ans pour faire une régionalisation inscrite, dans les textes constitutionnels depuis 1970, c’est toujours trop long — pour tout le monde —.

20Au même moment — et comme si cela ne suffisait pas encore — les projets politiques les plus récents organisent au mépris flagrant de la Constitution — et de l’article 107quater qui n’est pas soumis à révision — la fusion des institutions régionales et communautaires. Les institutions régionales ne peuvent être investies de responsabilités communautaires ? Qu’à cela ne tienne, disent les humoristes. On investira donc les institutions communautaires de toutes les responsabilités régionales. L’on créera, au nord du pays, un vaste conseil flamand aux attributions tantôt culturelles, tantôt régionales.

21Soyons clair. Je ne suis pas hostile au principe de cette fusion qui permet, à l’évidence, d’assurer une meilleure coopération entre les institutions publiques et une plus grande efficacité dans la poursuite de l’action politique et administrative. Mais je dois bien constater que cette réforme n’est pas concevable dans le contexte constitutionnel du moment. Quand j’interdis à Pierre de jouer avec Paul, par la même occasion, j’empêche le jeu de Paul avec Pierre. C’est de la logique élémentaire. C’est aussi le respect élémentaire des dispositions de la Constitution qui est en cause. Les projets politiques les plus récents ne témoignent pas à cet égard d’un souci excessif de respecter la règle constitutionnelle.

22Des esprits réalistes trouveront sans doute ces propos excessifs ou exagérément formalistes. Bruxelles, pour se sauver, a-t-elle besoin d’une assemblée élue et d’un gouvernement responsable ? Bruxelles, pour survivre, doit-elle vraiment recourir aux formes et aux pompes de la démocratie politique ? De quoi faut-il se plaindre ? Le statu quo ne procure-t-il pas aux Bruxellois tous leurs apaisements ? La régionalisation immédiate et les promesses de la régionalisation définitive ne confèrent-elles pas à Bruxelles une quasi-maîtrise de sa politique économique et sociale ? La question est importante. Elle ne saurait recevoir une réponse sommaire. Mais comment ne pas observer aussitôt qu’elle nous fait découvrir une seconde impasse de la réforme régionale ?

23Il faut, en effet, abandonner en cette matière les idées reçues et les idées dépassées. Remontons un instant dans le temps, soit jusqu’en 1974. Que signifiait alors l’autonomie régionale ? Elle offrait aux régions la possibilité d’être associées — par voie d’avis — à la conception d’une politique de la famille, d’une politique de l’emploi, d’une politique économique régionale, d’une politique de la santé, d’une politique de l’aménagement du territoire. Que reste-t-il, aujourd’hui, de cet éventail diversifié d’attributions ? Peu de choses, en somme. Car, depuis 1974, les attributions régionales fondent à vue d’œil.

24La liste des compétences régionales a subi une première érosion lorsque le législateur admit que, même à titre consultatif, les matières d’intérêt régional n’étaient pas dévolues en bloc aux institutions de la région ; il restait, pour chaque rubrique, à démontrer qu’une « politique régionale différenciée » se justifiait bien « en tout ou en partie » : d’où ces découpages subtils où les juristes apprennent que, dans le cadre d’une politique de l’eau, la production de l’eau n’est pas à confondre avec sa distribution, que les grands barrages ne sont pas à confondre avec les petits barrages et que la conduite des négociations internationales en matière de la politique de l’eau fait partie de l’un de ces sujets-tabous où, de crise en crise, les régions voient leurs compétences amincies.

25Seconde érosion, lorsque le législateur considéra que certaines matières — dites personnalisables — seraient mieux prises en charge par les communautés culturelles. Exit notamment la politique de la santé. Il faudra dans un instant revenir sur cette question et montrer les difficultés pratiques que cette mesure ne manque pas de susciter à Bruxelles.

26Nouveau rabotage, lorsque les interventions des régions sont conçues essentiellement comme les mesures d’exécution ou de complément — au niveau régional — de politiques qui, elles, restent conçues au niveau national. La politique de l’emploi, que représente-t-elle ? Les derniers textes en la matière sont particulièrement explicites : pas la détermination des règles du chômage qui restent d’intérêt national, mais l’organisation du placement des chômeurs « en exécution des mesures arrêtées par l’autorité nationale » ; pas un mot d’une politique active de l’emploi.

27La politique économique, que comprend-elle ? Si l’on s’en réfère aux textes les plus récents, elle comprend la planification régionale — mais il va de soi que, comme depuis 1970, celle-ci doit s’intégrer dans une planification nationale et globale. Elle comprend aussi ce qu’il est convenu d’appeler « l’expansion économique régionale », sous forme d’aide aux entreprises. Mais des prohibitions apparaissent aussitôt. Attention aux règles et aux procédures fixées par les traités instituant les communautés européennes — propos qui peut paraître audacieux si l’on sait que la réglementation belge en la matière a déjà été condamnée comme contraire aux dispositions des traités. Attention aussi aux lois et aux règlements — le cadre normatif — qui fixent les règles de l’activité économique et de la concurrence. Ne pas toucher non plus à quelques grands secteurs où une politique sectorielle est menée : charbonnages, sidérurgie, construction navale, industrie textile, verre creux d’emballage. Attention encore aux entreprises qui, alors même qu’elles pourraient bénéficier de ces aides, sont implantées dans plus d’une région : pas d’aide sans concertation non seulement entre les régions mais encore avec les autorités nationales compétentes.

28En fait, il est un domaine — et un seul — dans lequel la région bruxelloise semble devoir acquérir des attributions exclusives : c’est celui de l’aménagement du territoire régional — entendu au sens large de l’expression : en ce compris donc l’urbanisme, le logement, la voirie, les équipements collectifs, la politique foncière, l’environnement. Ce domaine d’activités est loin d’être négligeable. Mais nous sommes loin de la maîtrise des pans les plus importants de la politique sociale, de la politique économique, de la politique culturelle.

29C’est évidemment à Bruxelles que ce problème d’attributions prend le tour le plus préoccupant. La Wallonie et la Flandre ont aussi lâché une vraie régionalisation pour l’ombre. Mais, en réalité, elles retrouvent automatiquement, au niveau des communautés française ou néerlandaise, les compétences qu’elles abandonnent au niveau régional. Elles les retrouvent aussi au niveau d’un gouvernement national qui, en tout état de cause, se doit d’être représentatif des majorités politiques du nord et du sud du pays. Bruxelles ne dispose pas des mêmes garanties. Elle est donc perdante dans cette opération d’érosion continue des compétences régionales.

30C’est dire que les propos sur l’avenir économique ou sur l’avenir social de Bruxelles, aux travers des mécanismes de la régionalisation — telle qu’elle est actuellement conçue — me laissent toujours songeur. Ils ne procèdent pas, à mon avis, d’une analyse complète des textes de droit positif. Ils ne résultent pas d’un commentaire précis des projets politiques les plus achevés et les plus récents. Ils s’apparentent à ces propos incantatoires qu’il est toujours permis d’adresser aux dieux en vue d’obtenir un sort meilleur. Mais seront-ils jamais entendus ?

31On dira sans doute : « La croissance économique et le niveau de l’emploi ne se relèvent pas à coups d’ordonnances ». C’est vrai. Ce qui compte, c’est une volonté politique bien affirmée. Ce qui compte aussi, ce sont quelques encouragements financiers pour redonner confiance aux entreprises et aux travailleurs. Mais précisément, Bruxelles dispose-t-elle de ces moyens ? Des chemins nouveaux se sont-ils ouverts à cette occasion ? Ou bien, dans notre tour des impasses bruxelloises — toujours pittoresques, mais pas nécessairement aux dimensions d’une cité moderne —, ne sommes-nous pas à nouveau dans une voie sans issue ?

32Les chiffres sont, à vrai dire, inquiétants. Je les rappelle pour mémoire. Un budget de 1.100 milliards en 1980. Une enveloppe régionale de 15 milliards — 1,5 % du budget national —. La part de Bruxelles équivaut à 8,5 % de cette enveloppe régionale. Ce qui conduit à réserver à Bruxelles une somme de 1 milliard 300 millions pour les dépenses courantes de la fonction régionale.

33Une fonction publique de 82.000 agents. Parmi eux, 1.500 devraient être affectés aux institutions régionales. 150 pour Bruxelles — de tous rangs et de tout niveau — depuis l’huissier jusqu’au secrétaire général en passant par les dactylos et les téléphonistes. Les chiffres ici encore sont particulièrement éloquents.

34Dans une interview à La Libre Belgique, le Ministre de la Région bruxelloise se disait tout surpris de constater qu’il n’avait pratiquement ni moyens financiers, ni moyens administratifs.

35Comme on lui promet le « statu quo » pour les années à venir, les mêmes services, le même crédit qu’en 1979, avec une indexation annuelle, l’on conviendra que rien n’est appelé à changer à court terme. Et, à supposer même que Bruxelles dispose de moyens supplémentaires, la déclaration du gouvernement Martens III lui fait l’obligation de ne pas les affecter à des dépenses régionales mais de les utiliser dans le cadre d’un plan d’assainissement financier pour les communes et l’agglomération. Dans ces conditions, comment les intentions exprimées dans l’accord de gouvernement pour l’exécutif régional bruxellois pourraient-elles être concrétisées ? C’est peut-être une boutade. Mais la situation se résume en ces mots : « Tout est possible à condition que cela ne coûte rien et que cela ne demande aucun effort administratif ».

36III. Dernière question — mais c’est peut-être la seule qui compte — « Bruxelles, que veux-tu ? ». C’est la question la plus difficile des trois. L’on peut, en effet, se demander si Bruxelles et si les Bruxellois ont une vision claire et cohérente de leur avenir politique. Les thèses les plus disparates ont cours aujourd’hui : constitution d’un district européen, cogestion bicommunautaire, réunion de tout ou partie à la Wallonie, que sais-je encore ? La diversité et l’irréalisme de ces propositions s’expliquent aisément. Sur la défensive depuis près de quinze ans, Bruxelles a peut-être oublié de se forger une doctrine au contenu positif et prospectif. Ce n’est ni le lieu, ni le moment — et je n’ai pas les responsabilités — pour concevoir pareille doctrine. Mais comment le constitutionnaliste qui réfléchit au sort d’une collectivité politique et aux grandes lignes de son statut ne serait-il pas attentif à ces questions vitales dans l’existence de toute collectivité : le territoire, les hommes, les institutions ? Le sujet est immense. Alors, allons à l’essentiel.

37a) Le territoire ? Le problème est fort simple. L’on sait, en effet, que, de régionalisation préparatoire en régionalisation provisoire, une idée prévaut : Bruxelles équivaut aux dix-neuf communes de la région bilingue de Bruxelles-Capitale. C’est une délimitation transitoire. Mais ce transitoire s’affine au mois de mai 1980. Première subtilité. La régionalisation va être organisée de manière définitive pour la Wallonie et pour la Flandre ; les règles de droit régional vont être d’application dans la région wallonne et dans la région flamande, en ce compris dans les communes à facilités et dans les communes de la frontière linguistique. On laisse entendre, néanmoins, que la question des limites régionales reste à discuter. C’est un peu comme si le père de famille que je suis découpait dans la tarte du dimanche deux morceaux qu’il distribuait immédiatement aux plus grands et puis se tournait vers son benjamin en disant : « Et maintenant, on va discuter de ta part » ! On peut le regretter ou s’en réjouir. Mais il y a déjà chose jugée. Hormis des corrections de frontières, je vois mal comment la région de Bruxelles pourrait, dans deux ou trois ans, se voir reconnaître un champ d’activités infiniment plus étendu que celui qui est aujourd’hui le sien.

38Deuxième subtilité en 1980. La presse vient de rendre public un communiqué signé le 14 mai par les trois présidents francophones des partis de la majorité. Ils « s’opposeront en commun à toute tentative de solution partielle et unilatérale des problèmes bruxellois ». Mais si l’on sait que la délimitation de la région bruxelloise, comme d’ailleurs le statut de cette même région bruxelloise, sont à adopter à une majorité spéciale et doivent recueillir une majorité dans chaque groupe linguistique, il va de soi que Bruxelles est, d’office, à l’abri de modifications unilatérales de son statut. Mais le problème est-il de conserver les acquis d’une situation dont on a dit, sur le plan institutionnel, qu’elle était tout à fait insatisfaisante ou d’obtenir les justes modifications à ce statut ?

39L’on ne saurait manquer d’assortir ces observations d’un mot de commentaire. La délimitation actuelle de Bruxelles n’a aucune valeur démocratique. Elle n’a aucune valeur économique. Elle ne répond à aucun critère tiré d’un bon aménagement du territoire. Elle n’a de justification que linguistique. Et encore : elle se fonde sur des données linguistiques qui sont celles d’il y a plus de vingt ans. Dans un milieu universitaire, où les critères scientifiques devraient avoir leur poids, l’on ne saurait manquer de dire que c’est là un défi au bon sens.

40b) Le territoire bruxellois est conçu pour des hommes. J’ajouterai : pour des hommes libres. Si Bruxelles, en effet, n’est pas ce lieu où peut s’épanouir la liberté, celle de tous les hommes, celle de tous les groupes, celle de toutes les collectivités, alors le statut de Bruxelles devient l’enjeu d’une discussion institutionnelle vide de sens. Nous perdons notre temps. Nous perdons le sens des valeurs. Et, en tant que juristes, nous nous contentons de mettre notre technique au service d’objectifs sur lesquels nous n’avons pas prise.

41Ce qui est en jeu, c’est la liberté politique de Bruxelles. Celle-ci ne saurait être le condominium de deux puissances — wallonne et flamande —. Elle ne saurait être placée en situation de cogestion par les communautés française et néerlandaise. Dans les domaines qui sont les siens, pourquoi Bruxelles ne serait-elle pas maîtresse de son destin ? Pourquoi Bruxelles ne se déterminerait-elle pas elle-même à agir ?

42Ce qui est en jeu, c’est aussi la liberté des Bruxellois qui entendent jouir — sans privilèges mais aussi sans discriminations — de l’ensemble des libertés individuelles reconnues aux citoyens de ce pays. Et comment ne pas dire ici que la liberté de l’enseignement, que la liberté de presse, que la liberté de l’emploi des langues — dans les limites fixées par la Constitution — restent des libertés auxquelles les Bruxellois — et je suppose : les autres Belges — restent viscéralement attachés.

43Ce qui est aussi en jeu — au titre de la liberté — ce sont les droits économiques, sociaux et culturels que la société moderne s’attache à reconnaître aux citoyens d’un État. Pourquoi, par exemple, les Bruxellois ne revendiqueraient-ils pas un droit à l’emploi et ne s’élèveraient-ils pas contre les contraintes de tout genre qui, à Bruxelles plus qu’ailleurs, compromettent la réalisation de ce droit ? La fragilité économique de la capitale est à coup sûr une menace pour les droits de ses habitants.

44Oublierait-on, au registre de la liberté, les droits des minorités — de toutes les minorités, ici et ailleurs — ? Si l’on se rappelle que la Belgique n’a pas encore ratifié les pactes des Nations-Unies sur les droits civils et politiques, de peur de voir mettre en cause le statut qu’elle réserve à certaines minorités, l’on en vient à penser que beaucoup reste à faire pour placer notre pays au rang des nations civilisées et attachées au respect des droits de l’homme !

45Ce qui est en jeu toujours, ce sont les droits des collectivités auxquelles les Bruxellois appartiennent. Francophones et néerlandophones de Bruxelles sont, d’une certaine manière, et avec des sensibilités différentes, les porte-parole d’une communauté qui les dépasse. Ces communautés ont des droits et des devoirs à Bruxelles. Il faut donc, au plan des institutions, s’attacher à les préciser.

46Mais, ne l’oublions jamais, un statut cohérent de Bruxelles passe par la conciliation de ces différentes libertés. Si elles ne sont pas préservées, notre réflexion est vaine et les propos du constitutionnaliste paraissent singulièrement dérisoires.

47c) Reste à aborder la question des institutions de Bruxelles. C’est la question la plus simple, me semble-t-il. À condition, toutefois, de ne pas vouloir mêler, comme à plaisir, les genres, les hommes, les responsabilités et les pouvoirs. Une distinction élémentaire me paraît s’imposer. Bruxelles est tantôt une ville soit un ensemble de communes —, tantôt une région, tantôt une capitale. Et ces trois responsabilités ne se confondent pas. Ces trois responsabilités appellent des institutions particulières et différentes. Car à des problèmes distincts doivent répondre des institutions distinctes.

48Ils font fausse route ceux qui veulent transposer dans la vie des communes bruxelloises des règles qui pourraient s’imposer au niveau de la région et de la capitale. Ils font fausse route ceux qui veulent calquer les modes d’organisation de la région sur les règles de fonctionnement de la capitale. Ils font fausse route ceux qui conçoivent le statut de la capitale à l’image du gouvernement du pays. Si l’on devait suivre un instant ce raisonnement absurde, Saint-Gilles ou Woluwé-Saint-Pierre devraient désormais se doter d’un mini-gouvernement et d’un mini-parlement, avec sonnettes d’alarme et motions de méfiance, avec budgets scindés et parité à l’exécutif. Est-ce bien sérieux ? Autant prétendre, puisque Bruxelles est la capitale de l’Europe, que chacune des communes bruxelloises devrait occuper 1/9e de fonctionnaires danois, irlandais ou luxembourgeois !

49Bruxelles est une ville. À ce titre, elle s’organise en communes. Les Bruxellois tiennent à cette forme d’organisation locale. Ils vont même jusqu’à constituer, à des échelles plus réduites, des quartiers ou des sections de communes. La seule question qui se pose à cet égard est de savoir s’il n’y a pas lieu de supprimer, au moins à Bruxelles, les autres fonctions d’organisation locale héritées du passé : pourquoi un commissaire d’arrondissement ? Pourquoi un gouverneur de province, un conseil provincial, une députation permanente ? Pourquoi un vice-gouverneur ? Pourquoi une agglomération, deux commissions de la culture, des commissions réunies de la culture ? Tout ce bric-à-brac institutionnel pourrait être commodément — et sans grands inconvénients — supprimé. Cette simplification radicale aurait d’ailleurs un objectif pédagogique non négligeable : faire comprendre aux Bruxellois que le pouvoir local n’est pas disséminé entre des institutions concurrentes mais qu’il repose tout entier entre les mains des autorités communales qu’ils ont librement désignées.

50Bruxelles, c’est aussi une région. La Constitution le veut ainsi. Aux yeux des Bruxellois, l’article 107quater de la Constitution fait figure de fétiche. Il promet aux Bruxellois des institutions, des attributions et des ressources qui leur soient propres. Qui plus est, cette disposition constitutionnelle n’est pas soumise à révision. Et je peux bien supposer — car les choses doivent être claires — qu’elle ne le sera jamais. L’article 107quater, pour Bruxelles, c’est la bouée de sauvetage qui, dans une mer de désolation, permet aux Bruxellois de ne pas désespérer de tout. Ils s’y accrocheront donc coûte que coûte. L’on ne pourra toujours remettre à plus tard l’élaboration du statut de la région de Bruxelles.

51D’ailleurs, pourquoi ne pas recourir ici encore à des formules simples ? Pourquoi ne pas respecter à la lettre les dispositions de la Constitution ? Pourquoi ne pas concevoir pour la région bruxelloise un statut qui ne la place pas en position de subordination par rapport à la Flandre et à la Wallonie ? « Ce statut est complexe, dira-t-on ; il mérite donc une mise au point minutieuse ». C’est faux. Les obstacles ne sont pas de nature juridique ou technique. Ils sont politiques, au premier chef. Car rien n’est plus simple que de doter Bruxelles des « organes élus » dont l’article 107quater de la Constitution requiert la mise en place : un conseil régional élu au scrutin direct ; un exécutif régional qui réponde devant l’assemblée de la politique qu’il poursuit.

52Des questions particulières peuvent évidemment apparaître. L’exécutif régional bruxellois va-t-il être « enclavé », selon l’expression de F. Perin, dans le gouvernement national et associé, de cette manière, à la conduite de la politique nationale ? Va-t-il, au contraire, se démarquer du gouvernement pour prendre en seul compte les intérêts de sa région ? Si les majorités politiques au pouvoir dans l’État coïncidaient toujours avec celles au pouvoir dans les trois régions, la première formule serait préférable. Si par contre, des majorités différentes peuvent se révéler, il paraît vain de vouloir intégrer de force au gouvernement national les membres d’un exécutif régional qui ne partagerait pas les mêmes options politiques. Telle était, il y a peu, la conclusion d’un débat mené à la Conférence du Jeune Barreau de Bruxelles sur le rapport du Conseiller d’État P. Tapie et sous la présidence de notre collègue Paul De Visscher. C’est la voie du bon sens.

53Autre question. L’exécutif régional bruxellois va refléter, dans sa composition, les forces politiques en présence dans la région. Mais une représentation garantie ne devrait-elle pas être assurée aux néerlandophones de Bruxelles ?

54La proportionnalité peut paraître choquante. La parité le serait tout autant. Alors pourquoi ne pas recourir à ces équilibres subtils dont nous avons le secret ? C’est la voie dans laquelle s’engageaient hier différents projets politiques.

55Ainsi le projet de loi spéciale des communautés et des régions disposait que « l’Exécutif de la région bruxelloise comprend un Ministre, président, et deux Secrétaires d’État » dont l’un appartient à un groupe linguistique différent de celui du Ministre. La formule semblait ne pas heurter les francophones puisqu’elle réalisait un équilibre 2/3-1/3. Elle ne semblait pas non plus heurter les néerlandophones puisqu’elle réalisait une « quasi-parité, comme au gouvernement » — soit le Premier Ministre excepté —. Qu’attend-on pour réaliser sur cette base le statut de la région de Bruxelles ?

56Bruxelles est une ville. Bruxelles est une région. Bruxelles est aussi une capitale. Et, à ce titre — j’allais dire : à ce titre seulement —, Bruxelles doit être accueillante aux deux grandes communautés qui forment notre pays.

57Cet accueil, il se révélera à tous les niveaux et dans tous les domaines de la vie sociale, dans les relations individuelles comme dans les relations sociales. Mais il ne s’agit pas ici de faire de la psychologie ou de la morale. Il s’agit, en termes de réforme de l’État, de préciser par quelles règles et par quelles institutions Bruxelles va se montrer accueillante aux deux communautés culturelles dans l’exercice de ses missions culturelles.

58Il faut d’abord circonscrire exactement le problème qui est celui de l’autonomie culturelle à Bruxelles. Quand je vois qu’un comité paritaire est constitué, par arrêté du 15 mai 1979, pour assurer la coexistence harmonieuse des communautés — notamment à Bruxelles — et qu’il reçoit pour mission d’examiner comment les communautés seraient effectivement représentées au plan communal, ou comment des fusions de communes pourraient être réalisées à Bruxelles, je dois bien observer que d’aucuns tentent manifestement de mélanger les problèmes et cherchent, au nom de l’autonomie culturelle, à s’immiscer dans la vie des régions, des communes, et pourquoi pas, des entreprises et des familles. Quand j’entends le Premier Ministre — il était démissionnaire à l’époque — déclarer, sur les ondes de la R. T. B. F., que les Flamands de la capitale devront être intégrés « à tous les niveaux » de responsabilités à Bruxelles, je me demande s’il s’agit d’une intégration de gré ou de force et si, encore une fois, les préoccupations exprimées ne débordent pas — et de loin — le domaine culturel.

59Il faut ensuite distinguer exactement les problèmes.

60Car, au plan culturel, une distinction fondamentale doit être opérée. C’est celle qu’il convient d’établir entre ce que l’on appelle, dans le jargon politique, les institutions uni-communautaires et les institutions bi-communautaires.

61Les institutions uni-communautaires sont ces institutions qui, établies dans la région de Bruxelles-Capitale, doivent, en raison de leurs activités, être considérées comme appartenant exclusivement à l’une des deux communautés culturelles. Une école de langue française établie à Bruxelles relève normalement de la communauté française, un théâtre flamand établi à Bruxelles relève normalement de la communauté néerlandaise. Il faut le souligner. Parce que si les problèmes surgissent à ce sujet — pas assez d’écoles, pas assez de centres culturels, pas assez de crèches pour les enfants d’une communauté —, ces problèmes ne se posent pas en termes d’affrontements entre les deux communautés ; ces problèmes surgissent à l’intérieur d’une communauté et la question est alors de savoir si Bruxelles a sa part dans la communauté française, si elle a sa part dans la communauté néerlandaise. Sur ce point, les textes sont lacunaires et la Constitution de 1970 reste en défaut d’être exécutée — puisque une loi devait préciser la part de Bruxelles dans les enveloppes communautaires —. Cette loi n’a jamais vu le jour.

62Les institutions bi-communautaires sont ces institutions — publiques ou privées — qui, malgré une activité proprement culturelle, n’appartiennent pas exclusivement à une communauté ; elles sont ouvertes à tous les Bruxellois et plus généralement aux ressortissants de l’une ou de l’autre communauté.

63Les exemples ne manquent pas. Le musée des Beaux-Arts par exemple. Mais ils risquent de paraître d’un intérêt fort restreint, et ne pas poser beaucoup de problèmes, si l’on ne se rappelle pas que les projets du gouvernement visent à étendre l’autonomie culturelle à tout ce qu’il est convenu d’appeler le personnalisable : essentiellement les domaines de l’aide sociale, de la protection de la jeunesse et de la santé.

64Et alors, de deux choses l’une. Ou bien l’on entreprend de scinder toutes les institutions bi-communautaires — des hôpitaux pour la communauté française et des hôpitaux pour la communauté néerlandaise — mais, ce jour-là, c’est peut-être un hôpital pour la Belgique qu’il faudra. Ou bien l’on maintient un fonds commun d’institutions bi-communautaires et alors il faut préciser les autorités publiques qui vont prendre en charge leurs intérêts.

65Qui va s’en occuper ? L’État, les deux communautés ou la région ?

66J’exclus, d’emblée, l’État. Car la solution nationale est évidemment la moins respectueuse de l’autonomie de Bruxelles, de l’autonomie des communautés et des régions.

67J’exclus également les communautés. Car la solution de la cogestion bi-communautaire est celle qui risque de faire courir aux institutions concernées et aux Bruxellois qui les fréquentent les plus graves dangers : la mauvaise volonté que l’une ou l’autre communauté pourrait être tentée d’exprimer à un moment ou à un autre — le chantage aussi qu’elles pourraient exercer au plan financier — risqueraient de faire rapidement voler en éclats ces institutions que les Bruxellois répugent à voir scinder.

68Je retiens, en définitive, la solution régionale — parce qu’elle semble le mieux correspondre aux préoccupations des Bruxellois, ces préoccupations que traduisait encore le tout récent sondage réalisé par nos collègues Nicole Delruelle et André Frognier, et publié par le courrier du Crisp. Cette solution ne présente qu’une difficulté : ne se heurte-t-elle pas à l’obstacle constitutionnel de l’article 107quater, qui veut que les institutions régionales ne peuvent être investies de responsabilités dans les matières visées aux articles 23 et S9bis de la Constitution, soit les matières de l’emploi des langues, de la culture, de l’enseignement ?

69Mais il y a, sans doute, moyen de lever pareil obstacle. Par exemple, en excluant Bruxelles du domaine des matières personnalisables, ou en donnant pour Bruxelles une définition restrictive du domaine des matières personnalisables, ou encore — ce qui est plus simple — en acceptant ce commentaire de l’article 107quater : la Constitution a entendu éviter que les institutions régionales puissent, d’une manière ou d’une autre, recouvrir le champ de compétence des institutions communautaires ; mais les institutions bi-communautaires échappent, par principe, à la compétence des communautés culturelles — puisqu’elles n’appartiennent pas à une seule communauté culturelle — ; la région pourrait donc s’en saisir — sans difficulté d’ordre constitutionnel. Est-ce trop audacieux ?

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70Voilà ce que me suggère un dialogue imaginaire avec Bruxelles. Oh, Bruxelles a encore beaucoup de choses à dire, pourvu qu’on lui donne un moment la parole. Bruxelles a aussi beaucoup de choses à faire, pourvu qu’on lui laisse la possibilité et les moyens d’agir. Mais Bruxelles ne pense pas à tout cela. Ce qui importe, c’est qu’elle soit, d’abord, reconnue comme telle ; elle réclame le droit à l’existence, ce droit que la Constitution lui a solennellement octroyé, voici dix ans. Ce qui importe, c’est qu’elle soit, ensuite, perçue dans sa richesse et dans sa diversité : elle réclame la gestion autonome des affaires régionales ; elle accepte la gestion parallèle des affaires communautaires. Ce qui importe, enfin, c’est qu’elle soit promise à un avenir : elle veut des emplois, elle veut des services sociaux, elle veut des hommes et des femmes libres.

71Bruxelles ne demande rien, que de vivre. Prendrons-nous la peine d’entendre ce cri ?

Auteur

Professeur à l’Université catholique de Louvain et aux Facultés universitaires Saint-Louis
Directeur du Fonds d’Études sur le Droit des Communautés et des Régions.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1980

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