Version classiqueVersion mobile
OpenEdition Books

Belgitude et crise de l’État belge

 | 
Hugues Dumont
, 
Christian Franck
, 
Jean-Louis De Brouwer
, 
et al.

Première partie : Belgitude et droit constitutionnel

Réflexions concernant la question oratoire : Y a-t-il un État belge ?

Karel Rimanque

Texte intégral

11. Ma première réflexion est de dire ma reconnaissance envers les organisateurs de ce colloque de m’avoir invité à y participer. J’ai accepté sans hésitation, mais sous la condition expresse que je puisse formuler mes idées en néerlandais, puisque je suis profondément convaincu qu'une discussion sur la notion de « belgitude » n’aurait que peu de sens si un rapporteur belge, parlant et écrivant dans sa propre langue, n’était pas compris par son auditoire belge. Mon collègue, F. Delpérée, a exprimé clairement ses préoccupations devant le fait qu’il faut maintenant en Belgique deux professeurs pour répondre à des questions d’ordre constitutionnel. Je crois qu’il a raison, mais il est encore plus préoccupant que des arrêts d’une chambre de la plus haute juridiction administrative ne soient plus tous considérés comme des arrêts du Conseil d’Etat - en tant que juridiction belge et indivise.

2Mais dans cette logique selon laquelle il faut être deux pour rester crédible - une logique très coûteuse en d’autres matières ! - je formule mes réflexions en néerlandais : un Etat ne peut subsister si tout dialogue bicommunautaire doit passer par la traduction ou qu’une communauté ou l’autre doit abdiquer l’usage de sa propre langue pour de telles discussions.

32. Bestaat er (nog) een Belgische staat ? Het staatsrechtelijk antwoord op deze vraag is evident bevestigend, doch hierbij moeten toch enkele randbemerkingen worden geplaatst. Zonder grondgebied is van een staat geen sprake. Het koninkrijk België heeft uiteraard een volkenrechtelijk erkend grondgebied, waarover ook effectief gezag wordt uitgeoefend door Belgische overheden. Doch de grenzen van dit grondgebied, met uitzondering wellicht van de na de eerste wereldoorlog geannexeerde oostkantons, werden niet door een Belgisch staatsgezag gevestigd, eenzijdig of in bilaterale verdragen na onderhandelingen. De grenzen van België zijn de vrucht van aanspraken en overeenkomsten tussen de grote Europese mogendheden of van vreemde overheersers. De Zuidelijke Nederlanden waren niet zelf te,n machtsfactor van betekenis in dit eeuwenlange proces, waarin steeds opnieuw werd gezocht naar een Europees evenwicht. Het Belgisch grondgebied is een restgebied in Europa, dat geen grote mogendheid blijvend voor zich heeft kunnen opeisen, zonder ernstig conflict met andere grote mogendheden.

43. Dit grondgebied wordt bewoond door een in cultureel opzicht drieledige bevolking. Onmiskenbaar hebben deze drie culturen, zoals ze worden beleefd door deze bevolking, gemeenschappelijke kenmerken en is hun verscheidenheid op de eerste plaats taalkundig van aard. Het belang van dit aspect mag echter niet worden onderschat : men kan de taal in de menselijke communicatie en het zelfverstaan van de menselijke persoon niet herleiden tot een verwisselbare code van woordtekens met louter objectieve betekenissen. Overigens is deze culturele drieledigheid grondwettelijk erkend en georganiseerd : er is een Vlaamse, Franse en Duitstalige gemeenschap (art. 3 ter). Een staat kan best deze pluriformiteit verdragen. Een gunstige randvoorwaarde is dan wel een ondubbelzinnige en positieve beaming van deze staat door de bevolking, de wil ont in samenhorigheid in dit staatsverband te leven. Deze positieve gezindte is echter niet vanzelfsprekend in België. Het Belgisch staatsverband wordt door de grote meerderheid aanvaard als een gegevenheid, een aanvaarding die vooral steunt op de afwijzing te worden opgenomen in een ander staatsverband. Deze apathie t.a.v. de vraag naar een optimaal staatsverband brengt tevens met zich dat afscheidingsbewegingen nooit op ruime steun bij de bevolking zullen kunnen rekenen. Dit was ook niet het geval in 1830 : de consolidatie van de Belgische onafhankelijkheid is tenminste in even grote mate het gevolg geweest van de vergissingen van het Nederlands bewind, dan van de intrinsieke steun onder de bevolking. De « staat » is steeds de andere, een wellicht welwillende « vreemdeling ». In zijn hart schrijft de Belg dit begrip niet met een hoofdletter. De uitdaging van de herinrichting van deze staat is daarom des te groter.

54. Een staat kenmerkt zich door het samenleven van een bevolking op een bepaald grondgebied onder het gezag en de bescherming van een zgn. soevereine gezagsorganisatie. Het Belgisch staatsverband beantwoordt ongetwijfeld ook aan deze laatste vereiste. Gelukkig is België Libanon niet. Over dit laatste land kan immers met recht de vraag worden gesteld of het nog als een staat kan worden aangezien niet in de diplomatieke, doch in de rechtstheoretische betekenis. De cruciale vraag is echter niet of er een Belgische staat is, doch welke vorm deze heeft aangenomen of wellicht nog zal aannemen. Voor de toekomst tast men in het duister : de grote politieke partijen hebben immers geen geloofwaardige lange termijnprogramma’s op dit cruciale punt : zij wijzigen deze programma's in elk decennium. Dit is zeer hinderlijk, niet in het minst voor de ontwikkeling van’s lands economie. België is o.i. op dit ogenblik een gedecentraliseerde eenheidsstaat met federale kenmerken en een confederaal systeem van besluitvorming op het centrale gezagsniveau. Deze uitspraak is gemeten aan de klassieke leer over staatsvormen onaanvaardbaar, vermits innerlijk tegenstrijdig. Doch deze klassieke leer heeft de Belgische vindingrijkheid niet kunnen voorzien.

65. België is nog steeds een gedecentraliseerde eenheidsstaat. Dit kan worden aangetoond aan de hand van enkele voorbeelden. De deelgebieden nemen niet deel aan het grondwetgevend proces. Artikel 131 van de grondwet erkent de gemeenschappen niet ; grondwetgeving behoort (nog) niet tot hun in artikel 3 ter aangekondigde bevoegdheden. Rekenkundig bekeken kan de grondwet nog steeds worden herzien tegen de wil van een meerderheid niet alleen in de schoot van de Franse, doch ook van de talrijkere Nederlandse taalgroepen in Kamer en Senaat. Feitelijk politieke omstandigheden maken deze hypotese weinig realistisch, doch juridisch wordt zij niet uitgesloten.

7Het lidmaatschap van de raden en executieven in Vlaanderen en van de Franse gemeenschap en het Waalse Gewest is nog steeds een onontwijkbare bijbetrekking, afhankelijk van een rechtstreeks door de bevolking verkozen nationaal parlementair mandaat verworven door verkiezingen na een debat exclusief toegespitst op nationale thema’s en discussies. Bij de samenstelling van de Raad voor de Duitstalige Gemeenschap en van het Brusselse hoofdstedelijk Gewest heeft de wetgever daarentegen van meetaf geopteerd voor een oplossing in overeenstemming met de federale logica. Voor de grote entiteitcn (nog) niet.

8Gewesten en Gemeenschappen hebben geen autonome bevoegdheid bij de vaststelling van de regels i.v.m. de samenstelling en de werking van hun instellingen. Zij worden door de grondwetgever en de bijzondere wetgever in dit opzicht behandeld zoals de provincies en de gemeenten, m.a.w. als gedecentraliseerde besturen. De enige vrijheid die de grondwet (artikel 59 bis, § 1) de grote entiteiten gunt is de uitoefening van de gewestelijke bevoegdheden door de organen van de gemeenschap, doch onder de voorwaarden en op de wijze die de (bijzondere) wet bepaalt. De bijzondere wet legt deze oneigenlijke fusie aan Vlaanderen op (artikel 1, § 1), zodat zij niet ongedaan kan worden gemaakt, dan met de instemming van een meerderheid van de leden van de Franse taalgroepen in het nationale parlement.

9Hun instemming was ook vereist voor de nieuwe gewaarborgde evenredige samenstelling van de Vlaamse Executieve. In een eenheidsstaat is dit normaal ; in een federale staat niet.

10De provincies en de gemeenten mogen grondwettelijk nog alles regelen wat van hun uitsluitend belang is (artikel 31 van de grondwet). De gemeenschappen en de gewesten hebben deze bevoegdheid niet. Zij mogen niets ondernemen zonder uitdrukkelijke bevoegdheidstoewijzing van hogerhand.

11Door de bijzondere wet van 16 januari 1989 hebben de gemeenschappen en de gewesten een gewaarborgde financiële verantwoordelijkheid verworven. Nochtans blijft hun fiscale autonomie na deze bijzondere wet en het enig artikel van de wet van 23 januari 1989 houdende uitvoering van artikel 110, § 2, tweede lid van de Grondwet eerder symbolisch.

126. België heeft anderdeels onmmiskenbare federale kenmerken gekregen, die met elke staatshervorming (1970, 1980, 1988) nadrukkelijk op de voorgrond treden. Ook hier beperk ik mij tot enkele voorbeelden. De gelijkheid van de wet en het decreet is een duidelijk federaal kenmerk. Immers deze gelijkheid betekent niet anders dan de juridische geldigheid van de norm uitgaande van een wetgever die heeft gehandeld binnen de grenzen van zijn materiële en zijn territoriale bevoegdheid, deze laatste wat de gemeenschappen en gewesten betreft. Wezenlijk verschillen de ordonnanties van het Brusselse hoofdstedelijk Gewest niet van de decreten : slechts de jurisdictionele controle op de naleving van hogere normen is ruimer dan t.a.v. de decreten (artikel 9 van de bijzondere wet op het Brussels hoofdstedelijk Gewest).

13De arbitrage van de conflicten van normatieve bevoegdheid is exclusief van jurisdictionele aard, toevertrouwd aan het Arbitragehof en onttrokken aan de voogdij van de centrale politieke instellingen.

14Federalisme is heden ten dage zeker niet uitsluitend een techniek om « a more perfect union » tussen autonome staten te bereiken, doch wordt ook meer en meer aangezien als een middel om de vereniging van al te uitgebreide overheidsmacht in één centraal regeringsorgaan te voorkomen. Wanneer parlementaire meerderheden lijdzame ratificatieorganen worden van regeringsbeslissingen of van daaraan voorafgaande regeerakkoorden moet gezocht worden naar andere politieke machten die een tegenwicht kunnen vormen : de federale staatsopbouw wordt dan verantwoord vanuit de meest wezenlijke doelstellingen van de leer van de scheiding der machten. In dat opzicht is de omvang van de bevoegdheden van gemeenschappen en gewesten onmiskenbaar van die aard, dat een federale scheiding der machten struktureel werd gerealiseerd. De nog voor ernstige kritiek vatbare aflijning en formulering van deze machtsdeling, doet geen afbreuk aan het feit zelf.

157. Tenslotte wordi België nog gekenmerkt door een confederale wijze van besluitvorming op het centrale niveau. Sedert 1970 heeft men geopteerd voor het paritaire beheer van de centrale bevoegdheden. De paritaire samenstelling van de ministerraad (artikel 86 bis van de Grondwet) werd een grondwettelijke verplichting, ongeacht de relatieve steun aan de coalitie in de schoot van de taalgroepen in het parlement ; het systeem van besluitvorming met een dubbele meerderheid werd in 1970 geïntroduceerd en aanmerkelijk uitgebreid door de grondwetsherziening van 1988 ; de communautaire alarmbelprocedure (artikel 38 bis van de Grondwet) wordt weliswaar niet geluid ; dit is ook niet te verwachten, omdat zij vermoedelijk de doodsklok zou zijn voor de regering en preventief verhindert dat wetsontwerpen worden aangenomen die onaanvaardbaar zijn voor één van de grote gemeenschappen.

16Dit fenomeen ging tevens gepaard met de ontbinding van de politieke partijen volgens communautaire breuklijnen. Dit heeft tot gevolg, dat de feitelijke verantwoordelijkheid van een minister voor de uitoefening van nationale bevoegdheden zich situeert in een politiek spanningsveld waarin slechts partijen van dezelfde gemeenschap om de gunst van de kiezer dingen. Alleen de Eerste Minister of een politicus die dit ambt ambieert ontsnapt aan deze wet van Meden en Perzen.

17In een aantal belangrijke aangelegenheden gedraagt de nationale regering zich als een diplomatieke conferentie waarin bilateraal wordt onderhandeld op basis van resp. gewestelijke belangen. Het aldus verkregen vergelijk wordt geïdentificeerd met het nationaal belang. Het feit van de overeenkomst wordt daarbij belangrijker dan de inhoud en de eventuele gevolgen op langere termijn.

18Deze vaststelling leidt onvermijdelijk tot het besluit, dat niet de autonomie van de gemeenschappen en de gewesten de Belgische staat als gezagsniveau bedreigt, doch wel het eventuele onvermogen van het politieke milieu, daarin aangemoedigd door vele media, om aan nationale vraagstukken een oplossing te geven die de grootste gemene deler van de communautaire belangen overstijgt.

198. Met recht kan anderdeels de vraag worden gesteld, of de aanwijzing van een gezagsniveau dat staat wordt genoemd en kenmerken bezit die andere gezagsniveaus niet hebben wel zo belangrijk is, dan doorgaans wordt aangenomen op grond van oude theorieën over de staat, de soevereiniteit en de federale staatsopbouw. In Europa zal men verplicht worden de institutionele problemen steeds meer te articuleren in termen van een glijdende schaal van de gemeente tot Europa, toegespitst op deze eenvoudige vraag : wie doet wat voor wie ?

20Bevoegdheden van overheidsorganen mogen niet langer worden aangezien als macht die eenzijdig wordt uitgeoefend over een bevolking die leeft en werkt op een bepaald grondgebied. Bevoegdheden van overheidsorganen zijn taken, opdrachten, diensten die voor een bepaalde bevolking worden verzekerd. Het klassieke staatsbegrip als zetel van soevereine macht verliest in deze articulatie veel van zijn belang. Het is niet langer het geprivilegieerd concept van het publiek recht, vermits niet langer de enige en ultieme bron van als soeverein gedacht gezag.

219. De nationale staat is een schakel, een niveau waaraan bepaalde taken en opdrachten worden toevertrouwd, juridisch verwoord als bevoegdheden. Macro-economisch bekeken moeten het deze opdrachten zijn die binnen een historisch bepaald grondgebied als ondeelbaar worden beschouwd of het meest zuinig en efficiënt op dat niveau kunnen worden vervuld. In dat perspectief stelt men niet langer de vraag naar de legitimatie van het Belgisch staatsverband, doch naar de redelijkheid en de wenselijkheid dit historisch verband te beamen als optimaal niveau van overheidsoptreden in bepaalde domeinen als zelfstandige bevoegdheden of als met gezag beklede coördinatie van de inspanningen op andere niveaus.

22De omschrijving van deze domeinen is o.i. de prioritaire opdracht voor deze grondwetgevende kamers : zonder antwoord op deze vraag blijft het proces van staatshervorming een zoektocht zonder einde.

23Bij het bepalen van deze opdrachten voor het Belgisch niveau zal net als in het verleden rekening moeten worden gehouden met externe factoren : de ontwikkeling van Europa vanuit de lidstaten, een hoofdzakelijk op buitenlandse handel gerichte industriële produktie, de monetaire en sociale verwevenheid, de culturele interpenetraties in het bijzonder te Brussel. Op een herlevend Belgisch bewustzijn hoeft men niet te rekenen : een zakelijke discussie over de toekomstige betekenis van het Belgisch bevoegdheidsniveau is te verkiezen boven ijdele verwachtingen omtrent de restauratie van de idee van de état-nation die nooit diep wortel heeft geschoten onder de bevolking.

2410. Résumant mes réflexions sur la question oratoire posée dans le titre, je voudrais affirmer trois idées. En premier lieu, la Belgique est indiscutablement un Etat dans tous les sens. Mais son existence et son territoire sont le résultat des ambitions frustrées et partiellement réalisées des grandes puissances européennes au cours d’une longue histoire. Sa population, composée de trois communautés différentes, est restée assez unanime dans son apathie en ce qui concerne cette question étatique. Les réformes institutionnelles des dernières décennies ont eu pour résultat que l’Etat belge est encore un Etat unitaire et décentralisé avec des caractéristiques aussi indiscutables d’un Etat fédéral et une méthode confédérale de décision sur le plan national sur beaucoup de questions importantes. Cela est sans doute une hérésie pour les puristes du droit public mais ce pragmatisme peut être raisonnable, à condition de trouver un consensus politique autour d’un schéma institutionnel vraiment définitif. Enfin, la question de savoir à quel niveau institutionnel se situe la notion de l'Etat est moins importante qu’on ne le pense : on doit apprendre à concevoir les problèmes institutionnels sur une échelle de la commune à l’Europe en se demandant : quelles missions, quels services seront assumés par quel niveau de décision pour une population donnée ? Dans ce débat, l’existence d’une « belgitude » quelconque n’a qu’une importance secondaire. La seule question importante est de savoir quelles sont les compétences qu’on veut réserver à ce niveau historique et respectable de cette échelle.

Auteur

Professeur ordinaire à l'Universiteit Antwerpen (U.I.A.)

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1989

Conditions d’utilisation : http://www.openedition.org/6540