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Droit et intérêt - vol. 1

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Philippe Gérard
, 
François Ost
, 
Michel Van de Kerchove

Le concept d’intérêt en science administrative

Jacques Chevallier

Texte intégral

11° En sciences sociales, le concept d’intérêt est utilisé à plusieurs niveaux d’analyse, de statut épistémologique différent.

  • 1 L. FERRY, A. RENAUT, Philosophie politique III. Des droits de l’homme à l’idée républicaine, P.U.F. (...)
  • 2 A.O. HIRSCHMAN, Les passions et les intérêts, Princeton University Press, 1977, Paris, P.U.F., coll (...)

2L’intérêt peut d’abord être pris comme objet d’étude : il s’agira de repérer les différents usages qui en sont faits, d’inventorier les significations qu’il comporte, d’appréhender les fonctions qu’il remplit dans la vie sociale ; relevant de l’ordre des représentations, le concept d’intérêt est non seulement présent dans le discours des acteurs sociaux, mais encore inscrit dans les dispositifs normatifs destinés à encadrer et à réguler les comportements. On constate ainsi que le droit accorde une place essentielle à un concept qui paraît indispensable pour faire fonctionner la dogmatique juridique. Cette importance doit être rapportée au rôle joué par la catégorie du « sujet de droit » dans la construction de l’État de droit. L’État de droit implique « la subjectivisation du droit »1, qui dote chacun d’un statut, lui attribue un pouvoir d’exigibilité et lui confère une capacité d’action : chaque individu a des « intérêts », qu’il exprime en termes de revendications juridiques ; ces intérêts sont harmonisés, rendus compatibles et traduits en termes de « droits subjectifs ». La référence à l’intérêt renvoie à une conception individualiste et rationalisatrice du droit. Le concept d’intérêt apparaît, sous cet angle, indissociable d’un système de valeurs, d’une axiologie, caractéristiques des sociétés modernes placées sous l’empire de la « rationalité » : marquant un changement profond dans la nature du lien social, la substitution du langage des « intérêts » à celui des « passions »2 signifie l’entrée des sociétés dans l’ordre de la Raison ; et la généralité d’emploi du concept n’est que l’indice de la diffusion de ce système de valeurs à tous les niveaux de l’organisation sociale.

  • 3 Comme le dit R. Boudon (Individualisme et holisme dans les sciences sociales, in Sur l’individualis (...)
  • 4 Pour P. Bourdieu, l’intérêt est socialement déterminé : conditionné par la position sociale concrèt (...)
  • 5 Comme le montre A. Caillé (La sociologie de l’intérêt est-elle intéressante ?, in Splendeurs et mis (...)
  • 6 Alors que jusqu’aux années soixante-dix, la sociologie électorale se préoccupait davantage des élém (...)
  • 7 Voir par exemple D. GAXIE, P. LEHINGUE, Enjeux municipaux, Paris, P.U.F., 1984.
  • 8 Comme le note A. Caillé (La sociologie, op. cit., p. 119 et suiv.) l’action apparaît ainsi doubleme (...)
  • 9 Tautologie qu’A. Pizzorno résume ainsi : « on ne peut déduire la préférence que des choix effective (...)
  • 10 A. Pizzorno montre bien que le concept de choix rationnel proposé par les théories néo-utilitariste (...)

3L’intérêt peut aussi être posé en tant que système explicatif : construit par le chercheur, il servira de mode d’analyse, clef d’interprétation, grille de lecture des comportements et des rapports sociaux ; le concept d’intérêt est alors censé fournir un principe d’intelligibilité du réel, qui serait caractérisé pour l’essentiel par le jeu des intérêts. Cette perspective est sous-tendue par le postulat selon lequel l’intérêt constituerait en fin de compte le véritable et seul moteur des comportements : ce que les acteurs sociaux rechercheraient avant tout, c’est à satisfaire le mieux possible leurs intérêts, que ceux-ci soient perçus comme étant de nature purement individuelle3 ou structurés par la position de classe4 ; par là leurs comportements deviennent « rationnels », l’intérêt assurant la cohérence des choix effectués et garantissant la logique des actions menées, et de ce fait « explicables » pour le chercheur. De prime abord très séduisante, car donnant un principe d’interprétation de la réalité sociale simple, d’application générale et évitant le piège des rationalisations idéologiques, le paradigme de l’intérêt s’est progressivement développé dans les diverses sciences sociales, en débordant le terrain de la science économique où il est d’abord apparu : désormais fortement implanté en sociologie, où de nombreux courants de pensée s’y réfèrent en dépit des divergences de fond qui les opposent5, il a gagné aussi le champ de la science politique, notamment à partir des études électorales6 et des analyses du politique en termes de « marché »7 ; ce phénomène n’est pas seulement un effet de mode mais renvoie à des facteurs plus généraux, l’essor de l’« individualisme méthodologique » dans le champ scientifique faisant écho à la montée de l’individualisme dans le champ politique et social. Cette diffusion du paradigme de l’intérêt dans les sciences sociales soulève cependant un certain nombre de questions d’ordre épistémologique : postulant la rationalité de toute action sociale, censée être toujours fondée sur des intérêts « calculés et calculables »8, ce paradigme n’a qu’une valeur explicative et prédictive limitée, dans la mesure où il n’évite pas le piège de circularité ou de tautologie — l’intérêt étant déduit a posteriori de l’observation des comportements9 — et où il tend à se réduire en simple axiome formel — l’intérêt recouvrant des significations en fait extrêmement variées et hétérogènes selon les acteurs en présence10 — ; à ce titre, la sociologie de l’intérêt peut être lue à son tour comme un discours de type normatif, contribuant à ancrer la croyance en la rationalité des comportements sociaux. Le discours de l’intérêt apparaît ainsi, dans la science comme dans la réalité, comme l’expression d’un même processus de rationalisation des phénomènes sociaux.

42° Cette même complexité et les mêmes équivoques se retrouvent en science administrative. Le thème de l’intérêt constitue sans nul doute pour la science administrative un objet privilégié d’investigation, dans la mesure où il occupe une place essentielle dans les discours — émanant des élus, des administrés ou des fonctionnaires eux-mêmes — tenus sur l’administration et dans le droit qui lui est applicable : il s’agit d’un véritable concept-clé, dont la science administrative ne saurait se « désintéresser » et dont elle doit chercher à évaluer la portée. A ce niveau axiologique, la problématique de l’intérêt se présente sous la forme d’une opposition dichotomique entre l’« intérêt général » et l’« intérêt particulier » : intérêt général, qui est conçu comme la finalité exclusive de l’administration et qui est érigé en précepte ou norme de comportement des agents ; intérêt particulier, qui est perçu comme antinomique avec la logique de fonctionnement de l’administration et qui ne saurait trouver à s’exprimer en son sein. L’importance de cette construction idéologique, remarquablement cohérente et qui s’appuie pleinement sur les ressorts de la dogmatique juridique, est évidente : c’est sur elle que l’administration fonde sa légitimité, s’assure du consensus qui lui est nécessaire pour agir, préserve sa cohésion et son unité dans l’ordre symbolique ; aussi la science administrative est-elle tenue de s’intéresser de près aux principes d’agencement, modes de production et effets sociaux de ce discours.

  • 11 Voir J. CHEVALLIER, Réflexions sur l’idéologie de l’intérêt général, in Variations sur l’idéologie (...)

5Beaucoup plus délicat est en revanche le recours au concept d’intérêt comme principe d’explication des comportements administratifs. La tentation est grande de prendre le contrepied du discours de l’intérêt général, posé comme simple dispositif d’occultation idéologique, et de chercher à démythifier le fonctionnement administratif, en analysant les actions menées, les décisions prises comme le produit de la confrontation entre intérêts particuliers, avec les conflits et compromis consécutifs : non seulement l’administration se trouve en permanence exposée à la pression des groupes sociaux qui s’efforcent de peser sur ses choix, mais encore elle est elle-même formée de groupes et d’individus qui entendent défendre et promouvoir leurs intérêts propres, au prix du phénomène bien connu de déplacement des buts ; ainsi la primauté de l’intérêt général, qui se situe au niveau des valeurs et vaut comme norme de comportement, semble-t-elle faire place au niveau des pratiques à celle de l’intérêt particulier qui constitue la règle des comportements administratifs concrets. Bien qu’elle témoigne de l’écart entre le réel et sa re-présentation et permette de désacraliser le pouvoir administratif, cette opposition est néanmoins trop simple : loin de rester extérieures aux destinataires, les normes font toujours l’objet d’un processus d’intériorisation, qui conduit à une retranscription au moins partielle dans les comportements ; l’intérêt général s’inscrit donc aussi dans les pratiques, les agents étant spontanément portés à privilégier les actes les plus conformes aux valeurs dont ils se réclament11. Plus fondamentalement, l’analyse des comportements administratifs concrets en termes d’intérêt se heurte aux mêmes obstacles épistémologiques que dans les autres sciences sociales : l’intérêt apparaît, en science administrative aussi, comme un axiome, dont la valeur explicative est limitée. La problématique de l’intérêt peut sans doute servir à mettre en évidence certains déterminants de l’action administrative : elle ne saurait en revanche suffire à répondre, à elle seule, à toutes les questions posées par le fonctionnement administratif ; et ses prétentions rationalisatrices se heurtent souvent au démenti du réel.

6Ces deux plans, axiologique et praxéologique, doivent donc être soigneusement distingués : la prise en compte de la place centrale tenue, dans le discours et le droit administratifs, par le thème de l’intérêt, à travers l’opposition de l’intérêt général et des intérêts particuliers (I), n’interdit pas une évaluation critique de la contribution que le concept d’intérêt peut apporter à l’analyse des pratiques administratives (II).

I. Le niveau axiologique

7Comme on le montrera à partir de l’étude plus spécifique du cas français, le concept d’intérêt est un concept-clé pour l’étude du système de valeurs auquel l’administration se réfère et qui constitue le support symbolique de son institution. Ce système de valeurs est le noyau dur de l’idéologie administrative, c’est-à-dire de l’ensemble structuré de représentations sur lesquelles l’administration fonde sa légitimité ; il transparaît aussi dans les catégories du droit applicable à l’administration.

  • 12 J. CHEVALLIER, Les fondements idéologiques du droit administratif français, in Variations autour de (...)

8Cette correspondance entre les représentations véhiculées par l’idéologie administrative et les concepts fondamentaux du droit administratif n’est évidemment pas le fait du hasard mais renvoie à la relation structurelle qui existe entre l’idéologie et le droit12. Idéologie et droit ne sont pas en effet séparés mais imbriqués : tandis que l’idéologie traverse le droit de part en part et modèle les concepts juridiques, la médiation de la forme juridique est indispensable à la propagation des effets idéologiques. Idéologie et droit ont donc partie liée et s’appuient réciproquement. Le droit ne peut se dispenser d’utiliser les ressorts de l’idéologie pour donner à ses normes leur pleine efficacité. Il tire sa force obligatoire, moins de la crainte de sanctions que de l’adhésion des assujettis : l’utilisation de la contrainte pour assurer l’application de ses prescriptions est, par son caractère coûteux et hasardeux, déjà un aveu d’échec ; la « violence physique » doit être confortée et relayée par la « violence symbolique », c’est-à-dire par des procédés de persuasion qui offrent le double intérêt de rendre son utilisation exceptionnelle et d’en maximiser les effets. Or, la croyance en son bien-fondé dépend largement du système de représentations sur lequel il est bâti : s’il retrouve dans la règle de droit les valeurs fondamentales qu’il a déjà intériorisées, le sujet aura tendance à lui obéir de son propre mouvement et sans y être contraint ; le droit tire alors pleinement parti du travail d’inculcation idéologique pour renforcer la portée de ses prescriptions. Mais aussi, et à l’inverse, le droit constitue un moyen incomparable d’inculcation idéologique. D’une part, parce que les représentations qu’il véhicule bénéficient, par projection, de l’effet normatif attaché à la norme juridique : la force obligatoire n’est pas seulement attachée au dispositif instrumental, mais encore aux valeurs qui en sont le soubassement. D’autre part, parce que la transcription juridique entraîne la pratique constante, et donc l’apprentissage, des représentations idéologiques : les valeurs sont d’autant mieux intériorisées qu’elles s’expérimentent dans la quotidienneté, en modelant les gestes, les comportements, les façons de vivre. Cette relation fondamentale, constitutive, explique qu’on retrouve l’axiomatique de l’intérêt tout à la fois à la base de la construction de l’idéologie administrative et dans la structure du droit administratif.

9Traditionnellement, cette axiomatique s’exprime sous la forme d’une opposition radicale établie entre l’intérêt général et les intérêts particuliers : l’administration est censée agir, non dans son intérêt propre ou dans celui de quelques-uns, mais pour le plus grand bien de tous. Cependant, une version différente est apparue avec l’avènement de l’État providence : au développement des activités de prestation a répondu une distinction nouvelle effectuée entre le service public et l’intérêt privé. Le rapport entre ces deux dichotomies, qui coexistent à la fois dans l’idéologie et dans le droit, est complexe : on peut estimer, ou bien que la seconde n’est qu’une variante ou un prolongement de la première, ou bien qu’elles relèvent de perspectives foncièrement différentes, l’intérêt général étant le garant de la suprématie administrative alors que le service public est plutôt la caution de sa subordination. Il semble bien en fait qu’on soit en présence de deux systèmes de représentations et de deux régimes juridiques distincts, bien que sous-tendus par le même principe d’opposition avec le privé.

A. L’axiomatique de l’intérêt dans l’idéologie administrative

  • 13 F. RANGEON (L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986) montre bien la césure qui se (...)
  • 14 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988, no 5, p. 1289 et suiv.
  • 15 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988, no 5, p. 1289 et suiv.
  • 16 On sait que Marx procédera à une critique radicale du concept d’intérêt qui, ignorant la multiplici (...)
  • 17 Représentation du social qui est évidemment inconcevable dans la vision holistique du corps social (...)

10La restructuration des systèmes de légitimation du pouvoir autour du concept d’intérêt a été le reflet d’une profonde inflexion des modes de représentation du lien social, qui s’est produite en France au moment de la Révolution. Considéré jusqu’alors comme un ordre « naturel », tourné par essence même vers le « Bien commun », l’ordre social et politique va se trouver désormais passé au crible de la Raison13 : le pouvoir n’est plus assuré d’une légitimité de principe, fondée sur les lois de la Nature et jouant du privilège de la transcendance ; il est tenu de s’assurer l’adhésion des citoyens, en établissant « rationnellement » sa nécessité et son bienfondé. Cette rationalité va être construite sur le concept d’intérêt. Alors que la notion traditionnelle du Bien commun renvoyait à la conception « organique » d’une société, perçue comme un Tout cohérent et solidaire, le concept d’intérêt marque le passage à la conception « mécanique » d’une société reposant sur l’autonomie et la liberté individuelles14 : dès lors, la légitimité du pouvoir ne saurait résider que dans l’utilité commune ; investi d’un statut purement subordonné et instrumental, il se trouve placé au service de la collectivité. Si le pouvoir est rationnel, ce n’est donc plus parce qu’il se prévaut d’un Bien commun abstrait et désincarné mais parce que son institution est conforme aux intérêts bien compris des citoyens ; on voit ainsi poindre une « explication réaliste, rationnelle du pouvoir, débarrassée de toute référence métaphysique »15. L’intérêt ne fournit donc pas seulement la clef des comportements individuels, notamment sur le plan économique : il devient le référentiel commun et exclusif, attestant de l’emprise de la rationalité à tous les niveaux de la réalité sociale ; il sert aussi bien à construire symboliquement l’univers des rapports marchands16 qu’à fonder la légitimité du pouvoir politique. Néanmoins, le concept d’intérêt n’en a pas moins une dimension spécifique dans l’ordre politique : ce que le pouvoir doit en effet défendre et promouvoir c’est l’intérêt de la collectivité tout entière, c’est-à-dire un intérêt général qui dépasse et transcende les intérêts particuliers des membres. Ainsi l’axiomatique de l’intérêt débouche-t-elle sur la représentation d’un espace social décomposé en deux sphères distinctes, séparées par une cloison étanche17 : d’un côté, la sphère privée, ou société civile, formée des individus défendant leurs « intérêts particuliers » ; de l’autre, la sphère publique, ou société politique, incarnée par la figure emblématique de l’Etat, qui porte l’« intérêt général ». Déchirée par l’affrontement stérile et insoluble d’intérêts antagonistes, irrémédiablement divisée sur elle-même, la société civile n’accède à l’unité que par l’intervention médiatrice de l’État qui ordonne, rassemble, agrège et assure l’intégration sociale. Parce qu’elle fait partie de la sphère publique, parce qu’elle se trouve du côté de l’État, l’administration ne saurait être comparée à aucune autre entité sociale : la finalité de son institution n’est pas l’intérêt particulier de ses membres, mais l’intérêt général de la société ; par essence neutre et objective, elle est censée échapper aux clivages qui traversent la société et être placée au service de tous.

11L’émergence au début du siècle du concept de service public a néanmoins contribué à complexifier le jeu de cette axiomatique. Tout se passe comme si deux représentations relativement contrastées du sens de l’activité administrative désormais avaient cours : l’une, traditionnelle, qui met l’accent sur l’intérêt général dont l’administration assure la défense et la promotion ; l’autre, plus récente, centrée sur le service du public que l’administration est tenue d’assurer. Bien entendu, ces représentations, non seulement ne sont pas contradictoires, mais encore renvoient l’une à l’autre : si l’intérêt général justifie le développement des prestations fournies au public, il constitue à l’inverse le filtre indispensable pour décanter les besoins sociaux et la boussole qui doit guider les services publics dans leur fonctionnement concret ; de même que l’intérêt général est matérialisé dans/par la gestion publique, le service public se présente comme le garant de l’intérêt général. Cependant, ces représentations, historiquement situées, n’en évoquent pas moins un mode différent de relations entre l’administration et la société et leur diffusion est elle-même différenciée : alors qu’au sommet de la fonction publique domine le culte de l’intérêt général, à la base c’est au contraire plutôt le thème du service public qui l’emporte ; relativement complexe et sophistiqué, le discours de l’intérêt général paraît donc être lié à la détention d’une parcelle de pouvoir administratif et supposer une certaine liberté de parole et d’action, tandis que celui du service public, plus simple et réduit à quelques dogmes stéréotypés, traduit une situation de subordination hiérarchique. Ainsi, l’idéologie administrative se présente-t-elle sous la forme de deux versions distinctes, ce qui reflète l’éclatement du milieu administratif et l’inégalité de positions des fonctionnaires dans l’appareil et dans la société.

1. L’idéologie de l’intérêt général

  • 18 J. CHEVALLIER, L’idéologie des fonctionnaires : permanence et/ou changement, in Discours et idéolog (...)

12L’intérêt général est le concept central autour duquel se structure traditionnellement l’idéologie administrative18 : garantissant à la fois le total « désintéressement » des fonctionnaires et leur aptitude à tenir la balance égale entre les divers intérêts sociaux, il apparaît comme un mythe indispensable pour établir la spécificité de l’institution administrative, ancrer sa légitimité sur des fondements solides, assurer sa cohésion interne, obtenir l’adhésion des administrés. Ce mythe a cependant une portée différente selon que l’administration est perçue comme le défenseur de l’intérêt général contre les intérêts particuliers, ce qui incite à la mettre à l’abri des pressions des individus et des groupes, ou conçue au contraire comme un arbitre entre les intérêts particuliers, ce qui implique des rapports étroits avec les représentants des groupes sociaux. La première représentation l’emporte à l’origine là où, comme en France, l’État est érigé en instance supérieure et transcendante et où une nette démarcation est établie entre le public et le privé ; la seconde prévaut là où, comme aux États-Unis, l’État est considéré comme immanent au champ social, ce qui prive du même coup la distinction public/privé du plus clair de sa pertinence. Cependant, le changement du rôle social de l’administration a entraîné une inflexion progressive du premier modèle.

13a) La conception de l’intérêt général contre les intérêts particuliers a été longtemps dominante en France. Intérêt général et intérêts particuliers sont perçus comme étant, non seulement d’essence différente, mais encore en relation d’opposition dialectique : l’intérêt commun de la société entrerait inévitablement en conflit avec les intérêts individuels des membres, contre lesquels il doit être protégé et imposé.

  • 19 J. CHEVALLIER, L’administration face au public, in La communication administration-administrés, Par (...)

14Intrinsèquement différent des intérêts particuliers, l’intérêt général doit être défini à l’abri de leur pression, à partir d’une position d’extériorité sociale. L’administration est tenue, afin de garder la hauteur de vues nécessaire et protéger son indépendance d’esprit, d’éviter les contacts trop étroits avec les administrés : le bien-fondé de ses décisions est à ce prix19. La neutralité administrative est sans cesse menacée par des groupes d’intérêts revendicatifs et agressifs, qui essaient de peser sur ses décisions : pour que l’administration puisse remplir sa mission en toute sérénité, il lui faut impérativement maintenir les administrés « à distance ». L’administration ne se reconnaît aucun interlocuteur valable : le pouvoir administratif ne se partage pas ; personne n’est censé avoir prise sur l’intérêt général et toute recherche de contacts est a priori suspecte.

15L’intérêt général ainsi dégagé hors de toute pression doit l’emporter sur les intérêts particuliers. La distinction public/privé est assortie de l’idée corrélative de suprématie du public sur le privé. Parlant au nom de l’État, l’administration est fondée à imposer sa loi au reste de la société, en contraignant les intérêts particuliers à s’effacer docilement devant l’intérêt général dont elle est comptable et garante. Aucune discussion n’est concevable avec les administrés dont le point de vue est nécessairement particulariste. Administrer ne consiste pas à trouver un compromis satisfaisant entre les divers intérêts en présence, mais à faire prévaloir, au besoin par la contrainte, l’intérêt général sur les intérêts particuliers.

16b) Cette conception n’a jamais existé dans d’autres pays, où a toujours au contraire prévalu la vision d’un intérêt général construit à partir des intérêts particuliers, et elle a été remise en cause par le développement de l’interventionnisme.

17Dans cette version, la différence entre intérêt général et intérêts particuliers tend à n’être plus perçue comme étant d’essence mais de degré. L’intérêt général ne sort pas tout armé du cerveau des fonctionnaires : à la base de sa formation, on trouve les intérêts particuliers, fragmentaires et concurrentiels, des membres ; le rôle des fonctionnaires est de mettre ces divers intérêts en balance, afin de parvenir au meilleur compromis possible. Dès lors, l’administration est conduite, non plus à fuir, mais à rechercher les contacts sociaux : la pertinence de ses arbitrages dépend en effet de l’étendue de son information, et donc de l’intensité de ses échanges avec le milieu social ; l’intervention des groupes d’intérêts n’est plus considérée comme une intrusion intolérable, mais comme un moyen de renforcer la qualité des choix. En s’engageant ainsi dans la voie de la négociation, l’administration est amenée enfin à envisager ses rapports avec les administrés moins en termes d’autorité que d’influence : renonçant à faire prévaloir l’intérêt général par la contrainte, elle doit chercher à convaincre les administrés du bienfondé de ses décisions. Ainsi, l’idéologie de l’intérêt général a-t-elle évolué, de manière lente et progressive, sous l’effet des diverses transformations qui affectent le champ social et pris acte du changement des modes d’intervention administrative.

18Cette représentation d’une administration au service de l’intérêt général coexiste avec d’autres représentations liées au développement d’activités de prestation, soumises à des exigences spécifiques.

2. L’idéologie du service public

  • 20 J. CHEVALLIER, Figures de l’usager, in Psychologie et science administrative, Paris, P.U.F., 1985, (...)
  • 21 P. LEGENDRE, Jouir du pouvoir. Traité de la bureaucratie patriote. Paris, Ed. Minuit, 1976, p. 131.

19Avec le développement des activités de prestation, un nouveau thème va apparaître, celui du service public. Dans le discours du service public, ce n’est plus un « intérêt général » abstrait qui est posé comme fin dernière de l’action administrative, mais l’intérêt très concret des destinataires des prestations, des usagers20. L’affirmation emphatique de la suprématie administrative fait place à la vision d’une administration entièrement préposée au service du public et exclusivement soucieuse de répondre aux aspirations de tous ordres des individus et des groupes ; la satisfaction des usagers devient la « loi du service ». L’administration n’est pas là pour dominer mais pour servir : à l’écoute permanente des administrés, elle est censée être seulement préoccupée de leur bien-être, de leur épanouissement, de leur bonheur ; et les prérogatives qu’elle détient ne sont plus que le corollaire et la contrepartie des responsabilités qui lui incombent. La puissance se trouve éclipsée par l’image généreuse du service : c’est l’envers, le complément nécessaire, du service, qui permet d’en assurer la pleine réalisation. Parce qu’elle est au service de l’Étal, l’administration est du même coup au service de la collectivité qu’il symbolise : elle ne contient donc que « des appelés, des nommés, des serviteurs, ayant la vocation du service public »21 et détachés de toute autre préoccupation.

  • 22 J. CHEVALLIER, Le service public, Paris, P.U.F., coll. Que sais-je ?, 1987, p. 39.

20Ce thème du service public dotera les fonctionnaires d’un système cohérent de légitimation de leurs pratiques professionnelles. Point nodal des représentations administratives, le service public deviendra omniprésent dans le discours des fonctionnaires : ostensiblement détachés à l’égard de l’argent et du pouvoir, ceux-ci se veulent entièrement assujettis à leur fonction et exclusivement soucieux de satisfaire le mieux possible les aspirations du public ; et l’intériorisation de ce système de valeurs sera à l’origine de l’instauration dans la fonction publique française d’une forte déontologie, qui lui donnera un prestige tout particulier. Mais l’idéologie du service public servira aussi de puissant moteur d’expansion étatique22. Elle aboutit en effet, non seulement à tracer une ligne de démarcation tranchée entre une gestion privée et une gestion publique qui relèveraient de logiques foncièrement différentes, voire antithétiques, mais encore à parer cette dernière d’une supériorité incontestable. Cette supériorité est d’abord et avant tout morale : alors que l’entreprise privée s’assigne pour finalité exclusive la recherche du profit, l’administration est entièrement tournée vers la satisfaction des besoins collectifs ; à l’égoïsme et à l’esprit de lucre de l’une répondent l’altruisme et le désintéressement de l’autre. Mais la gestion publique est aussi posée comme la plus efficace socialement : également accessibles, fonctionnant au meilleur coût possible, les services publics seraient les mieux capables de préserver et de garantir les intérêts des administrés, tout en œuvrant pour la réduction des inégalités sociales ; ils permettraient à tous, et même aux plus démunis exclus des mécanismes de répartition et de distribution résultant du marché, d’accéder à la consommation des biens qu’ils offrent. On voit alors s’amorcer une dynamique qui conduira, avec le développement de l’État providence, à l’extension démesurée de la sphère publique.

21C’est donc sur l’idée d’une différence fondamentale des intérêts en jeu dans l’action publique et dans l’action privée que se construit la légitimité administrative : les fins poursuivies par l’administration seraient irréductibles à celles que s’assignent les personnes privées ; si elle a toujours en vue la satisfaction d’un intérêt, ce qui rend son fonctionnement « rationnel », ce n’est pas le sien propre mais un intérêt extérieur et supérieur à elle — intérêt de la collectivité dans son ensemble ou intérêt plus spécifique de ses usages. Gouvernée part un principe d’hétéronomie, l’administration trouve donc en dehors d’elle-même le sens ultime de son action.

22Cette même logique est transcrite sur le terrain juridique.

B. L’axiomatique de l’intérêt dans le droit administratif

23Les notions d’« intérêt général » et de « service public » sont présentes dans la structure du droit administratif français : elles y occupent même une place essentielle, à côté de la « puissance publique » qui constitue l’autre pôle conceptuel. L’une et l’autre introduisent une considération de but, en faisant dépendre aussi bien la légalité de l’action administrative que l’application de règles dérogatoires du droit commun des fins poursuivies par l’administration : le droit administratif devient ainsi un droit « téléologique », tout entier orienté, finalisé, tendu vers la satisfaction des besoins collectifs, les prérogatives administratives n’étant plus conçues que comme un moyen indispensable pour atteindre ce but. Loin de s’exclure, les deux notions sont imbriquées l’une dans l’autre et s’appellent réciproquement. L’intérêt général est un des critères du service public : toute prise en charge par l’administration d’une activité sociale présuppose en effet l’existence d’un « besoin d’intérêt général » ; et le service public sera défini comme une activité d’intérêt général, gérée suivant des procédés au moins en partie exorbitants du droit commun. En fait, la liaison fonctionne plutôt, dans la pratique juridique, dans l’autre sens, la mise en place d’un service public conduisant à « présumer » l’existence d’un besoin d’intérêt général à satisfaire.

24Les deux notions jouent cependant un rôle différent. Apparemment, la notion de service public est beaucoup plus importante : elle détermine en effet, en liaison avec celle de puissance publique avec laquelle elle forme un couple indissociable, l’application des règles du droit administratif et la compétence du juge administratif ; la notion d’intérêt général n’intervient en revanche jamais directement sur ces deux plans, mais seulement comme élément de définition d’un certain nombre de catégories du droit administratif. Cette prééminence s’explique par des raisons historiques. L’existence d’un droit dérogatoire et d’un juge spécial a été fondée à l’origine sur l’idée de puissance publique, l’« l’intérêt public » n’étant invoqué, tout au long du XIXe siècle, qu’à titre secondaire, pour conforter cette puissance. C’est l’essor des activités de prestation qui a conduit à modifier cet équilibre, en déplaçant le fondement du droit administratif des moyens d’action vers le but, par la promotion du critère du service public : la notion de service public est érigée, au début du siècle, par un certain nombre d’auteurs en « pierre angulaire du droit administratif » (G. Jèze), en devenant le principe unique d’explication du régime administratif. Certes, cette thèse trou vera très vite ses limites ; mais, s’il n’est pas parvenu à éradiquer la vieille notion de puissance publique, qui réapparaîtra notamment à travers la distinction de la gestion publique et de la gestion privée, le critère du service public n’en gardera pas moins une place privilégiée dans la construction du droit administratif. Des raisons de fond peuvent également être avancées : la notion d’intérêt général apparaît trop vague et trop large pour être réellement opératoire sur le plan juridique, en permettant de circonscrire le champ d’application du droit administratif ; celle de service public est en revanche plus précise, dans la mesure où elle implique un ensemble de moyens, juridiques, matériels et humains. En réalité cependant, la différence entre ces notions réside moins dans leur importance que dans leur fonction : le service public joue comme critère d’application, ou élément déclencheur, du droit administratif tandis que l’intérêt général apparaît plutôt comme une obligation de fond qui s’impose à l’administration ; et surtout, alors que le service public sert à qualifier les activités de prestation, l’intérêt général s’applique avant tout aux prescriptions juridiques, en servant notamment de fondement à l’un des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir. Ce sont ces conditions d’utilisation qu’il convient d’évoquer brièvement.

1. Le régime de service public

  • 23 J. RIVERO, Existe-t-il un critère du droit administratif ?, in R.D.P., 1953, p. 280 et suiv.

25Même si la notion de service public n’a pu s’imposer comme le fondement unique du droit administratif, en devenant la condition nécessaire et suffisante de l’application de règles dérogatoires et de la compétence d’un juge spécial, elle n’en a pas moins gardé une grande importance sur le terrain juridique : le service public continue à jouer un rôle essentiel, bien que non exclusif23, dans la définition du droit administratif et dans la délimitation du contentieux administratif.

26L’application des règles du droit administratif dépend, au moins en partie, de la gestion d’un service public. À la notion de service public sont attachées, tout d’abord, par la jurisprudence, un certain nombre d’effets juridiques directs : tous les services publics, quelle que soit la nature de leur activité, sont soumis à des obligations communes et spécifiques, traduites par les grands principes de continuité, égalité et mutabilité ; et l’existence d’un service public entraîne l’application de plein droit de règles dérogatoires, par exemple en matière de contrats ou de biens. Mais la notion de service public est aussi le principe d’unification des grandes notions du droit administratif : par son caractère transversal ou horizontal, elle permet la jonction, le raccordement, la connexion des divers régimes administratifs spécialisés ; c’est à partir du service public, et de lui seul, qu’on peut comprendre la logique d’organisation et mettre au jour la cohésion interne du droit administratif.

27De même, le service public joue un rôle important en matière de délimitation du contentieux administratif. Malgré la prise en compte des procédés de gestion utilisés, on peut estimer que le service public demeure le critère principal de compétence administrative, ou plus exactement la notion qui permet, en présumant l’application d’un régime de droit public, de fonder la compétence du juge administratif. L’idée de départ est celle de la coïncidence du contentieux administratif avec la sphère du service public : cette règle joue de manière négative, en excluant du contentieux administratif les activités telles que la gestion du domaine privé, et de manière positive, en entraînant la compétence administrative de principe pour l’ensemble des litiges nés de l’organisation et du fonctionnement d’un service public. Elle connaît cependant une série d’atténuations : les tribunaux judiciaires peuvent en effet retrouver compétence, soit sur la base de textes spéciaux, soit en raison du recours à des procédés de « gestion privée » ou encore parce que « la nature de la situation concernée et des questions soulevées implique l’application d’un régime de droit privé ». La qualification de service public est donc une condition nécessaire mais non suffisante pour que les litiges soient soumis au juge administratif : la compétence administrative ne sera pleine et entière qu’à l’égard des services gérés selon des règles exorbitantes du droit commun et mettant en œuvre des prérogatives de puissance publique.

  • 24 D. TRUCHET, Nouvelles récentes d’un illustre vieillard : label de service public et statut de servi (...)

28Enfin, en ce qui concerne la définition du service public, il faut relever l’existence d’une double présomption en sens contraire, qui marque la spécificité de l’institution administrative. D’une part, les activités des personnes publiques sont présumées comme étant des services publics : et ce label24 ne leur sera retiré que dans des hypothèses tout à fait exceptionnelles. D’autre part, et à l’inverse, les activités des personnes privées sont présumées ne tendre qu’à l’intérêt privé ; et seule la volonté, explicite ou attestée par un faisceau d’indices, des Pouvoirs publics conduira à les ranger parmi les services publics.

29Cette persistance du service public en tant que notion de base, poutre maîtresse du droit administratif n’est évidemment pas indifférente : elle permet tout à la fois de conforter les assises du droit administratif, en l’appuyant sur un réseau solide de croyances, et de conforter les fondements de la légitimité administrative, en lui permettant d’utiliser les ressorts de la dogmatique juridique. La référence à l’intérêt général en tant que catégorie juridique vient compléter cette construction.

2. La règle de l’intérêt général

30La notion d’intérêt général n’influe que de manière indirecte sur l’application du droit administratif, par le biais de la contribution qu’elle apporte à la définition de quelques-unes des catégories « verticales », comme les biens ou les travaux, ou de la catégorie « horizontale » du service public. Cette contribution est, au demeurant, mineure ; si l’intérêt général est par exemple un des critères du service public, c’est certainement le moins utile : le but d’intérêt général est considéré comme une donnée d’évidence, une clause de style, dont la portée pratique est nulle.

  • 25 Voir D. LINOTTE, Recherches sur la notion d’intérêt général en droit administratif français, thèse (...)
  • 26 Voir G. BRAIBANT, Le principe de proportionnalité, in Mélanges Waline, Paris, L.G.D.J., 1974, p. 29 (...)

31En réalité, la véritable fonction de la notion d’intérêt général est de limiter l’exercice des compétences administratives25, soit dans le cadre de la théorie classique du détournement de pouvoir, soit comme condition de fond mise à la légalité d’une opération, par exemple en matière d’expropriation. Le détournement de pouvoir constitue un des cas d’ouverture du recours pour excès de pouvoir : il y a détournement de pouvoir lorsqu’une autorité administrative accomplit un acte de sa compétence mais en vue d’un but autre que celui pour lequel l’acte pouvait être légalement accompli ; de ce fait, le juge est amené à rechercher les intentions subjectives de l’agent, à scruter ses mobiles, à analyser l’intérêt qu’il poursuit — c’est-à-dire, pour Hauriou, à exercer un contrôle de la « moralité administrative ». L’acte administratif n’est légal que si son auteur a eu en vue l’« intérêt général » ; il sera annulé s’il a été inspiré par un mobile personnel (intérêt privé, esprit de vengeance), un mobile politique ou encore l’intérêt d’un tiers. Néanmoins les cas d’annulation pour détournement de pouvoir sont rares : tout détournement de pouvoir impliquant une mauvaise évaluation des données de droit ou de fait, le juge administratif préfère annuler l’acte incriminé pour erreur sur les motifs, ce qui lui évite de devoir porter un jugement sur la conduite de l’administrateur. L’intérêt général constitue aussi dans un certain nombre d’hypothèses une condition de fond mise à la légalité d’une opération : c’est ainsi que l’expropriation doit être fondée sur l’« utilité publique », qui n’est qu’une autre version de l’intérêt général ; le juge poussera alors très loin son contrôle, en refaisant les appréciations effectuées par l’administrateur quant à la balance des intérêts en présence (bilan « coûts/avantages » glissant au contrôle de proportionnalité26.

32La préoccupation de l’intérêt qui se trouve au fondement de l’action administrative est donc très présente au cœur du droit administratif : de contrainte axiologique celui-ci se transforme en contrainte juridique ; la soumission de l’administration à des règles spéciales et la légalité même de son action dépendent de sa conformité au système de valeurs dont dépend sa légitimité.

33L’axiomatique de l’intérêt constitue donc un élément indispensable de l’étude des systèmes administratifs, dans la mesure où elle est au cœur des valeurs dont ils se réclament et du régime qui leur est applicable. Cette constatation déborde le cas français qui a été évoqué plus particulièrement ici : sous des formulations et avec une portée variables, notamment sur le plan juridique, on retrouve en effet à la base de la constitution symbolique de tous les systèmes administratifs le même thème de l’intérêt, ce qui montre que, par-delà les variantes inévitables qu’elle comporte, l’idéologie administrative est bâtie sur un fonds commun de représentations, schèmes de pensée, mythes intégrateurs. Le discours de l’intérêt général offre pour l’administration le double mérite de placer son action sous l’empire de la rationalité et d’effacer la réalité de son pouvoir, puisqu’il la présente comme dépourvue d’intérêt propre et agissant pour le profit exclusif de la collectivité ; cette double représentation apparaît comme la caution et la garantie de sa légitimité. Ainsi, le déchiffrage et le décodage de l’axiomatique de l’intérêt constituent-ils pour la science administrative un détour nécessaire ; en revanche, le recours au concept d’intérêt pour rendre compte de la réalité concrète du fonctionnement administratif pose des problèmes de nature très différente.

II. Le niveau praxéologique

34L’objectif est ici d’examiner dans quelle mesure le concept d’intérêt est susceptible d’éclairer les processus administratifs, d’expliquer la logique du fonctionnement de l’appareil, d’élucider les comportements des agents : l’intérêt devient une grille de lecture, un principe d’interprétation, un système d’explication, un paradigme auquel a recours le chercheur.

  • 27 L’intérêt apparaît, aussi bien en science économique qu’en sociologie, comme un concept intermédiai (...)
  • 28 Ce qui du même coup la rend a-scientifique, si l’on admet avec Popper que toute science se caractér (...)

35La discussion sur la valeur heuristique et herméneutique du concept d’intérêt en science administrative n’a de pertinence qu’à la condition d’écarter d’emblée certains de ses modes d’utilisation. D’abord, un usage instrumental, faisant de la référence à l’intérêt une commodité, une facilité de langage : fréquent dans les sciences sociales, ce type d’usage aboutit à banaliser le concept, à le priver de toute signification précise, à la réduire à un pur et simple truisme : l’intérêt n’est plus qu’une coquille vide, une enveloppe formelle, un procédé rhétorique délesté de tout contenu concret. Si par « intérêt », on veut dire que l’action administrative, comme toute action, suppose certains moteurs, s’appuie sur certains ressorts ou encore qu’elle profite nécessairement à quelqu’un, qui y trouve intérêt, on frôle ici la tautologie ou la redondance : on pourrait tout aussi bien qu’« intérêt », parler de « demande », « attente », « aspiration »... ; et ces termes sont en effet souvent employés comme synonymes ou substituables l’un à l’autre27. Même si les mots ne sont jamais totalement neutres, in-signifiants, et si le recours au concept d’intérêt a pour effet de conforter la représentation de l’action sociale en termes de « sujet », il est par lui-même dépourvu de toute capacité explicative. Ensuite, un usage dogmatique, érigeant l’intérêt en présupposé nécessaire de toute analyse sociologique de la réalité administrative : l’intérêt est alors posé comme un véritable axiome, permettant de rendre compte, exclusivement mais aussi totalement, des comportements administratifs comme de l’ensemble des comportements sociaux. On clôture alors l’analyse sur elle-même, en s’interdisant toute interrogation sur la validité de ses postulats, et on la rend de ce fait infalsifiable28 : au terme de l’analyse, on ne peut en effet trouver que ce que l’on avait présupposé, à savoir que l’action administrative est fondée sur les « intérêts » des administrés et des agents.

36Dégagé de ces utilisations a-scientifiques, le paradigme de l’intérêt implique une certaine grille de lecture de l’activité administrative, qui consiste à interpréter celle-ci à partir des logiques d’action des acteurs qu’elle concerne : les processus administratifs seraient le produit des calculs opérés, des choix effectués et des stratégies déployées par un ensemble d’acteurs individuels et collectifs, internes et externes. Ainsi, la rationalité de l’action administrative est-elle construite à partir des rationalités des individus et des groupes, ce qui renvoie à la problématique classique du sujet.

37Le paradigme de l’intérêt est utilisé en science administrative par des courants de pensée très divers et pour éclairer des aspects différents du fonctionnement administratif : il s’agit ici de dresser un bilan de ces utilisations, en mettant en évidence les apports et les limites du recours au concept d’intérêt, sans pour autant procéder à une critique épistémologique plus globale, qui déborde le cadre de la seule science administrative.

A. Le paradigme de l’intérêt et la logique de l’institution

  • 29 Voir G.TIMSIT, Modèles, structures et stratégies de l’administration : éléments pour une prospectiv (...)

381) La problématique de l’intérêt est très présente dans la définition du phénomène administratif. Les divers modèles existants conçoivent l’administration comme un simple outil, au service d’un homme, d’un groupe, d’un clan, d’une classe — ou encore de la société dans son ensemble —, dont elle est chargée de défendre et de promouvoir les « intérêts » ; elle est toujours censée n’être qu’un instrument au service d’autrui, qui l’utilise pour imposer sa domination, établir son hégémonie. La vision instrumentale qui sous-tend ces modèles repose sur la double idée, d’une part que l’administration n’a pas d’intérêts propres à faire valoir, d’autre part qu’elle agit conformément aux intérêts du Sujet social au service duquel elle est placée : ainsi retrouve-t-on les deux représentations fondamentales qui étaient au cœur de l’axiomatique de l’intérêt ; ne parvenant pas à rompre avec les valeurs sur lesquelles l’administration fonde sa légitimité, la science administrative construite sur cette base reste une« infra-science »29, empreinte d’axiologie et glissant au normativisme. On retrouve cette vision aussi bien dans la théorie libérale, qui conçoit l’administration comme un instrument au service des détenteurs du pouvoir politique, que dans la théorie marxiste, pour qui l’administration est un appareil de domination au service de la classe détentrice des moyens de production : c’est une machine de contrainte et de répression, qui soumet les détenteurs de la force de travail au procès d’extorsion de la plus-value et pérennise l’exploitation ; même lorsque, grâce à l’autonomie dont il dispose, l’appareil d’État impose à la classe dominante une série de concessions économiques destinées à éviter l’éclatement du conflit politique de classe, il agit en fin de compte au mieux de ses « intérêts à long terme », puisqu’il garantit par là la reproduction de la société. L’intérêt général dont se prévaut l’administration n’est donc dans la perspective marxiste, et contrairement au schéma hégélien, que l’autre nom de l’intérêt particulier de la classe dominante. Cette vision instrumentale préside aussi à l’analyse du rapport entre l’administration et le politique : là encore, et quel que soit le modèle en cause, l’administration est considérée comme un simple exécutant chargé d’appliquer les orientations décidées par le pouvoir politique. Cette conception repose sur un double postulat : celui de la séparation de l’administration et du politique — l’administration étant différente, par sa fonction et ses organes, du politique — ; celui de la subordination de l’administration au politique — l’administration étant placée sous l’autorité pleine et entière des élus.

  • 30 Voir J. CHEVALLIER, État, in Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Pari (...)

39Cette vision instrumentale ne résiste évidemment pas à l’examen et elle est contredite par l’observation des conditions concrètes de fonctionnement des systèmes administratifs contemporains. L’administration n’est pas un simple instrument, mais bien un pôle de pouvoir social ; et les ressources de plus en plus étendues qu’elle contrôle donnent à ceux qui sont placés à sa tête (les hauts fonctionnaires) une emprise croissante sur les circuits de pouvoir sociaux. Il en va de même sur le plan politique : située non pas au dehors mais au cœur même du politique, l’administration exerce une emprise de plus en plus forte sur les processus politiques et sur la conception des politiques publiques. On peut alors glisser, en restant fidèle au paradigme de l’intérêt, à la vision d’une élite administrative cumulant à son profit une série de ressources — bureaucratiques mais aussi politiques, économiques et idéologiques — et cherchant à maximiser ses intérêts, par l’amélioration de la position qu’elle occupe dans la stratification sociale et par l’extension du champ de son influence ; parallèlement, les fonctionnaires subalternes s’efforceraient de défendre eux aussi leurs intérêts spécifiques, par l’action syndicale et le développement des luttes sociales : on assisterait ainsi à un éclatement du milieu administratif, les différentes strates de fonctionnaires ayant des intérêts de plus en plus divergents et formant des catégories sociales distinctes. Néanmoins, le sens de l’institution administrative ne se réduit pas aux stratégies de maximisation de leurs intérêts propres déployées par les diverses couches de fonctionnaires. L’administration est caractérisée par une logique d’action spécifique, qui résulte du lien organique qui l’unit à l’État : appareil d’État, elle assure l’exercice concret des fonctions qui incombent à l’État (fonction de symbolisation, fonction de domination, fonction de régulation)30 ; elle dispose ainsi d’un principe de cohésion et d’une rationalité de fonctionnement qui ne sauraient être analysés exclusivement en termes d’intérêts.

  • 31 Voir l’ouvrage désormais classique de M. OLSON, Logique de l’action collective, 1966, Paris, P.U.F. (...)
  • 32 R. NOZICK, Anarchie, État et utopie, 1974, Paris, P.U.F., coll. Libre échange, 1988.

402) Une autre approche de l’institution administrative par référence au paradigme d’intérêt peut être trouvée dans la théorie des biens collectifs31. Dans cette conception, l’administration aurait pour fonction essentielle et spécifique d’assurer la production des biens collectifs, dont la caractéristique est d’être accessibles à tous : dès l’instant où ils sont produits, personne ne peut être exclu de leur consommation (principe de non-excluabilité). Cette concordance objective d’intérêts et le fait même que le coût de production soit inférieur à ce que chacun est prêt à leur consacrer ne suffisent cependant pas à garantir qu’ils seront effectivement produits, que ce soit par entente directe ou par la voie du marché. Chacun en effet bénéficiera du bien une fois produit, qu’il ait ou non participé aux efforts nécessaires pour l’obtenir ; mais chacun, en revanche, a intérêt à laisser les autres en payer le prix, qui risque d’être d’autant plus élevé qu’il impliquera nécessairement, dans le cas d’un groupe initialement inorganisé ou « latent ». des coûts d’organisation : dans ces conditions, de nombreux acteurs peuvent être tentés par la stratégie du « ticket gratuit » ou du « passager clandestin » (free rider), fondée sur l’espoir d’un bénéfice sans frais. On risque alors d’aboutir à un attentisme généralisé, interdisant que le bien soit produit. En refusant de souscrire volontairement, chacun prend la meilleure décision possible, puisqu’il escompte bénéficier du bien sans avoir eu à le payer ; mais ce faisant, il contribue à se priver de ce qu’il souhaitait obtenir et avait les moyens d’obtenir : la contradiction entre rationalité des choix individuels et rationalité des choix collectifs fait que personne ne participera à une action collective à laquelle chacun aurait intérêt que tous participent. Quant à la production marchande, elle n’est pas plus envisageable, puisque la non-excluabilité place l’entrepreneur dans l’impossibilité d’exiger un prix en échange de la disposition du bien. Dès lors, le recours à l’intervention publique est nécessaire : en prenant en main la production du bien et en assurant son financement par la contrainte (impôt), l’État permet de surmonter et de dépasser la contradiction. C’est à ce principe explicatif que Nozick32 se réfère pour expliquer l’apparition de l’État : l’« Etat minimal » est en effet indispensable pour assurer la redistribution de l’offre de protection ; plus généralement, pour Oison, les biens collectifs constituent le domaine propre de compétence de l’État, dans la mesure où les autres peuvent toujours être obtenus par l’action individuelle.

41Toute cette construction repose sur le postulat que les individus en société recherchent essentiellement à satisfaire leur intérêt (modèle utilitariste), intérêt calculé de surcroît en termes économiques ou financiers : l’administration serait donc, comme les autres phénomènes sociaux, le sous-produit du calcul utilitariste caractérisant les comportements individuels. Cette explication permet de rendre compte d’une partie au moins des contraintes pesant sur la gestion publique : l’administration est ainsi amenée à prendre en charge les services, tels la défense, la police ou l’enseignement, qui profitent à l’ensemble des citoyens et à mettre sur pied les équipements qui feront l’objet d’une fréquentation collective ; néanmoins, l’existence d’un bien public n’est pas le seul critère de l’intervention administrative, qui s’inspire de bien d’autres considérations. La logique de l’institution administrative ne saurait donc sans simplisme être déduite des seules contradictions nées de l’utilitarisme individuel.

42Le paradigme de l’intérêt va être aussi utilisé pour rendre compte des rapports internes et des contraintes qui pèsent sur le fonctionnement de l’organisation

B. Le paradigme de l’intérêt et la logique de l’organisation

  • 33 Voir notamment M. CROZIER, E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977.

431) Les analyses de Michel Crozier, dont on connaît le rôle dans le développement en France d’une science administrative régénérée par les apports de la sociologie des organisations, sont tout entières sous-tendues par le paradigme de l’intérêt33. Michel Crozier entend en effet réagir à la fois :

    • 34 Voir dans le même sens R. SAINSAULIEU (Sociologie de l’organisation et de l’entreprise, Paris, Pres (...)

    contre l’approche systémique de l’organisation, qui conçoit celle-ci « comme un ensemble de rouages s’engrenant mécaniquement les uns dans les autres » : l’organisation est au contraire, selon lui, un « ensemble fluide correspondant à la résultante de tous les jeux multiples que jouent chaque acteur ou chaque groupe d’acteurs »34 ;

    • 35 On sait que le concept-clé d’Herbert Simon est celui de « rationalité limitée », dans la mesure où (...)

    contre l’École des relations humaines, qui privilégiait abusivement les considérations d’ordre « affectif » : Michel Crozier pose au contraire que les membres de l’organisation agissent comme des acteurs conscients et déploient des stratégies rationnelles, en s’efforçant d’« accroître leurs gains et de diminuer leurs pertes » ; il s’agit cependant, et M. Crozier rejoint ici H. Simon35, d’une rationalité « limitée », qui cherche la satisfaction plutôt que l’optimisation.

  • 36 Dans la voie ouverte par Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963.

44L’analyse de M. Crozier repose sur l’hypothèse qu’une organisation se structure autour de relations de pouvoir, résultant des interactions entre les individus et les groupes qui la composent et qui sont interdépendants. Chaque acteur, individuel ou collectif, déploie au sein de l’organisation une stratégie, traduite par l’adoption de certains comportements, en intégrant les contraintes qu’il subit et en jouant des atouts dont il dispose — et qui proviennent notamment du contrôle exercé sur des « zones d’incertitude », c’est-à-dire sur des ressources indispensables à la réussite de l’organisation : la rencontre et la confrontation de ces stratégies donnent lieu à des processus de négociation et d’échange, dans lesquels les participants s’efforcent de valoriser le « pouvoir » (c’est-à-dire la capacité d’action sur autrui) qu’ils détiennent et d’améliorer leur position dans l’organisation. Il s’agit donc d’une analyse « stratégique », s’attachant à l’étude des comportements et des interactions individuelles, dont dépendent la structuration et le fonctionnement de l’organisation. En partant de ces postulats, le Centre de sociologie des organisations a multiplié les enquêtes empiriques sur les organisations administratives36, amassant ainsi un matériau de valeur inestimable pour l’essor de la science administrative.

  • 37 Voir pour une analyse plus détaillée de ces conflits bureaucratiques, J. CHEVALLIER, Science admini (...)
  • 38 A. DARBEL, D. SCHNAPPER, Le système administratif, C.S.E., 1972.

452) Cette analyse stratégique, centrée sur les relations d’échange qui s’établissent entre acteurs luttant pour la défense de leurs intérêts, permet d’éclairer un certain nombre d’aspects du fonctionnement administratif. Elle met en évidence le fait que ce fonctionnement ne dépend pas seulement des prescriptions du modèle d’organisation formel : l’administration n’est pas une machine bien huilée, régie par des règles purement objectives et rationnelles, et dont les rouages travaillent mécaniquement pour remplir les tâches qui leur sont assignées ; c’est un système complexe, composé d’individus et de groupes, entre lesquels se nouent des rapports d’influence et de pouvoir qui ne sont pas exclusivement fonction de la place des uns et des autres dans l’organigramme officiel. Par-delà son apparence unitaire, l’administration se présente comme un ensemble hétérogène, formé d’une multiplicité d’éléments qui ont chacun leur logique propre de fonctionnement et déploient une stratégie visant à la préservation de leurs intérêts spécifiques37. Cette différenciation est d’autant plus forte que l’organisation formelle est plus rigide et les cloisonnements plus étanches : l’introduction d’un système de carrière, qui aboutit à ranger les fonctionnaires en classes ou corps distincts, a notamment pour effet de créer des liens étroits de solidarité entre des agents ayant les mêmes perspectives de carrière. Chacun de ces sous-ensembles s’efforce de réduire sa dépendance, d’accroître son autonomie et d’améliorer la position qu’il occupe dans l’appareil : il cherche, en tirant parti des ressources variables dont il dispose, à se tailler un domaine d’action réservé, protégé de toute immixtion extérieure et qui pourra être ultérieurement agrandi. Ainsi, l’espace administratif, devenant le champ clos d’affrontements entre groupes rivaux, est-il, par le jeu de ces stratégies de puissance, progressivement découpé en autant de parcelles inviolables, qui tendent à se transformer en bastions inexpugnables : de véritables « monopoles internes »38 en viennent à se partager le territoire administratif, en luttant avec acharnement pour la sauvegarde et le renforcement de leurs positions.

  • 39 La sociologie, op. cit., p. 109.
  • 40 A. FOURQUET, L’accumulation du pouvoir ou le désir d’État, in Recherches, no 46, 1982, p. 24 et sui (...)

46Néanmoins, en dépit de ces acquis, l’analyse de M. Crozier en termes d’intérêts apparaît à la fois insuffisante et réductrice. Insuffisante, parce que reposant sur un principe d’indifférenciation : il y a dans l’organisation une multitude d’acteurs qui disposent chacun d’une parcelle de pouvoir et dont les intérêts vont s’ajuster par le biais de mécanismes de régulation et d’échange. Mais ces acteurs, dont le comportement n’est pas seulement ludique, ne sont pas dotés d’une position équivalente et de ressources identiques ; et la structuration du milieu administratif est dans son principe même indissociable d’une logique institutionnelle et sociale. Comme le relève justement Alain Caillé39 « si jeu il y a, il faut nous expliquer d’où proviennent les acteurs, pourquoi ils ont envie de jouer, quel est l’enjeu et ce qui détermine des différentes mains et la répartition des atouts. Expliquer surtout qui, ou quoi, définit les règles du jeu » ; l’analyse de M. Crozier met aux prises des acteurs « passablement désincarnés parce que dépourvus de tout enracinement symbolique et sociologique ». Réductrice aussi, parce que les clivages et les conflits au sein de l’organisation administrative ne sauraient être expliqués seulement en termes d’intérêts. Les affrontements entre services pour la délimitation de leur territoire respectif sont la traduction d’une volonté de puissance plutôt que l’expression de stratégies « rationnelles » de défense des intérêts des agents. De même, il y a, au cœur du phénomène corporatif, une dimension affective, une véritable « libido corporative »40, illustrée par les comportements grégaires, l’observation de rites communs, l’adhésion aux mêmes valeurs, qui donne au phénomène une résonance singulière : le corps constitue pour chaque fonctionnaire son milieu naturel, sa famille, qui l’entoure, le protège, le sécurise. Plus généralement, l’approche croziérienne peut être qualifiée de « néo-rationaliste », dans la mesure où elle privilégie le calcul et le raisonnement stratégique : mais, dans cette perspective, la rationalité collective de l’organisation est censée résulter de l’harmonisation et de l’agrégation des rationalités individuelles des acteurs ; or ce passage, comme l’a montré Oison, fait justement problème, le jeu des rationalités individuelles générant des effets pervers sur le plan collectif.

47Le paradigme de l’intérêt va enfin, et surtout, servir à dévoiler les ressorts profonds de l’action administrative.

C. Le paradigme de l’intérêt et la logique de l’action

481) L’action administrative est généralement conçue comme le produit d’un processus d’arbitrage entre intérêts sociaux. L’administration est en effet l’objet de sollicitations contradictoires provenant des divers groupes sociaux qui sont, vis-à-vis d’elle, en état de compétition permanente : chacun d’eux essaie d’obtenir la préservation et la prise en compte de ses intérêts essentiels.

49a) La demande sociale, qui est érigée en moteur de l’action administrative, est considérée comme l’expression d’intérêts sociaux divergents et concurrentiels : chaque groupe social tend à défendre les intérêts spécifiques de ses membres et ces intérêts se heurtent inévitablement à ceux des autres groupes ; l’hétérogénéité des demandes sociales sera le produit et le reflet de la division de la société. L’expression de ces intérêts doit se faire dans des termes compatibles avec les valeurs qui sous-tendent l’institution administrative : elles sont tenues de masquer leur particularisme et de présenter leur satisfaction comme positive pour l’ensemble de la collectivité. L’intérêt général devient ainsi une « norme intériorisée du comportement politique » (Easton), à laquelle tous doivent se plier s’ils veulent voir leurs demandes prises en considération. L’importance de ce codage ne saurait être sous-estimée, dans la mesure où le sort réservé aux demandes dépendra, en partie au moins, de leur bien-fondé apparent et de leur degré de conformité à l’intérêt général. Enfin, les divers intérêts sociaux ne sont pas placés en position égale au regard de l’administration : la puissance de pénétration des demandes sociales dépendra des ressources détenues par les forces sociales sur lesquelles elles s’appuient, et ces ressources varient selon la position occupée dans la hiérarchie sociale. Les groupes dominants disposent des meilleurs atouts pour se faire entendre : les zones d’importance stratégique qu’ils contrôlent, non seulement leur donnent une emprise directe sur les processus décisionnels, mais encore leur permettent de s’imposer comme partenaires indispensables. En revanche, les groupes dominés n’ont que des ressources limitées et difficilement mobilisables à faire valoir : leur position structurellement dépendante les prive des attributs essentiels de la puissance et leur capacité d’action est surtout négative.

50b) Parallèlement à ces demandes sociales, il faut tenir compte de la pression des demandes internes, qui sont le reflet des intérêts spécifiques des agents et des sous-ensembles administratifs qui vont peser de tout leur poids pour défendre leurs privilèges, conquérir de nouveaux avantages, valoriser leur statut, renforcer leur prestige.

51Ces demandes internes reflètent d’abord les intérêts des agents. Le système de valeurs auquel se réfère l’administration exclut, on l’a vu, l’existence de ces intérêts ; mais cette néantisation du fonctionnaire — être neutre, désincarné, transparent, sans besoins ni désirs — est évidemment illusoire ; comme toute organisation, l’administration est peuplée d’individus qui ont des aspirations à satisfaire, des revendications à formuler et qui cherchent à améliorer les positions qu’ils occupent dans l’organisation et la société. Ces demandes internes ne forment pas un ensemble homogène et cohérent : les intérêts des agents ne sont pas identiques ; ils varient en fonction du rôle tenu dans l’appareil et du rang hiérarchique. Les hauts fonctionnaires cherchent à accroître l’importance des services placés sous leur autorité, à augmenter les moyens dont ils disposent, à étendre leurs attributions, à améliorer leurs performances : leur prestige est indissociable de la puissance de l’administration qu’ils dirigent et dont le renforcement tend à devenir une fin en soi. Les fonctionnaires moyens s’efforcent de réduire leur dépendance et d’affirmer leur autonomie, en s’amé nageant une marge de liberté dans l’application des règles : l’action administrative crée des zones d’incertitude dont ils profitent pour asseoir leur pouvoir. Les fonctionnaires subalternes enfin, méfiants à l’égard de toute innovation et attachés à la préservation des « acquis », privilégient la continuité et la stabilité : ils résistent à toute mesure qui risquerait d’accentuer l’emprise de la hiérarchie ou de modifier leurs conditions de travail. L’hétérogénéité des ces objectifs entraîne des pressions contradictoires au sein de l’organisation et impose de délicats arbitrages internes.

52Ces demandes internes reflètent aussi les intérêts des corps et services, qui cherchent à sauvegarder leurs positions et à étendre leur influence. Ces stratégies sont d’abord d’ordre défensif : de même que les corps luttent pour conserver l’emprise obtenue sur certaines branches de l’administration et les privilèges conquis par leurs membres, les services entendent, non seulement préserver leur champ d’attributions, mais encore se maintenir — fût-ce après épuisement de leur mission. Mais ces stratégies sont aussi de type offensif : toute politique nouvelle représente un terrain de manœuvre, un champ de bataille sur lequel les services et les corps vont s’affronter pour parvenir à son contrôle. Le but pour eux est moins d’améliorer l’efficacité sociale de cette politique que d’accroître leur influence et d’assurer la promotion collective de leurs membres par des succès ponctuels obtenus au détriment des autres partenaires administratifs : les intérêts sociaux passent au second plan derrière les intérêts particuliers des corps et services.

532) Cette dialectique des intérêts sociaux et des intérêts administratifs a été mise en évidence par l’École du Public Choice, pour expliquer la dynamique d’expansion étatique qui est au cœur de l’État providence. L’« individualisme méthodologique » auquel se référent les représentants de cette école (J. Buchanan, G. Tullock, W. Niskanen...) conduit à poser que les individus agissent dans leurs transactions non-marchandes de la même façon que dans les transaction marchandes : ils sont guidés par leur propre « intérêt » et cherchent à maximiser leurs avantages individuels ; derrière le discours de l’intérêt général se profilent dès lors toujours des intérêts particuliers puissants et influents.

  • 41 G. TULLOCK, Le marché politique. Analyse économique des processus politiques, 1976, Paris, Economic (...)
  • 42 C. SPANOU, L’administration et les nouveaux mouvements sociaux (consommation. environnement, femmes (...)
  • 43 Voir A. BLAIS, S. DION, Les employés du secteur public sont-ils différents ?, in R.F.S.P., 1987. no(...)
  • 44 F. DE BAECQUE, J.L. QUERMONNE (éd.), Administration et politique sous la Vème République. Paris, Pr (...)
  • 45 Analyse que la « révolte des contribuables » est venue, après 1978, démentir au moins aux États-Uni (...)
  • 46 Idée qui s’est progressivement imposée aux États-Unis : un executive order de 1981 interdit notamme (...)
  • 47 X. Greffe montre justement que l’analyse économique de la bureaucratie débouche inévitablement sur (...)

54C’est ainsi que le développement des interventions étatiques s’expliquerait, non par l’intérêt général, mais par le profit qu’en tirent certains groupes sociaux d’une part, élus et fonctionnaires d’autre part : demande et offre tendent à se conjuguer et à s’appuyer réciproquement pour aboutir à un interventionnisme excessif. Les groupes sociaux d’abord poussent à l’intervention de l’État pour maximiser leurs intérêts privés : ils réclament de l’État des services et des programmes dont ils tireront profit, tout en cherchant à les faire payer par l’ensemble des contribuables. L’intervention étatique permet en effet de dissocier coûts et bénéfices : ceux qui bénéficient de la production publique ne sont pas nécessairement ceux qui la paient (financement par l’impôt) ; et chaque catégorie sociale, chaque groupe de pression s’efforcera de reporter le coût sur les contribuables. Or, la concentration des bénéfices et la diffusion des coûts fait que ceux qui bénéficient potentiellement d’une intervention auront toujours plus intérêt à s’organiser pour faire passer le projet que ceux qui la paieront : l’activisme des groupes concernés ne rencontrera pas de réelle résistance de la part des contribuables. Parallèlement, les bureaucrates poussent eux aussi à l’augmentation des dépenses publiques. Ils profitent en effet de la marge d’autonomie qui leur est laissée, et qui résulte de la logique même de la propriété publique qui interdit toute localisation nette des droits de propriété et entraîne le relâchement des contrôles, pour maximiser leur intérêt propre sous le couvert de l’intérêt général : comme le souligne Niskanen, « le bureaucrate est confronté à un ensemble d’actions, il a des préférences propres par rapport à ces différentes actions et choisit parmi celles-ci l’action qui les satisfait le plus... Il fait des choix de maximisation ». Certes, les gestionnaires publics ne peuvent s’approprier directement les revenus liés à la propriété publique, mais ils sont à même de s’assurer divers avantages, notamment par le surcoût et la surproduction. Surcoût, dans la mesure où le budget alloué est supérieur au coût des activités gérées : les gestionnaires y parviennent en surévaluant le coût réel, ce que les autorités politiques sont incapables d’apprécier, faute d’une information adéquate ; révélateur de gaspillage et donc d’inefficience, ce « budget discrétionnaire » sera utilisé par les bureaucrates pour s’assurer divers avantages (dépenses de prestige, surencadrement, diminution de la productivité...). Surproduction, dans la mesure où l’administration a tendance à maximiser les quantités offertes et à effectuer des dépenses improductives : comme l’a montré Parkinson, l’intérêt du fonctionnaire (carrière, statut, prestige...) est lié au volume des ressources qu’il contrôle : l’offre publique sera donc systématiquement tirée vers le haut. La conjonction de cette demande et de cette offre ne peut dès lors conduire qu’à des interventions excessives, d’autant que la logique du « marché politique »41 renforce encore l’effet de ces pressions : les alliances privilégiées passées par les administrations sectorielles avec certains intérêts sociaux dont elles deviennent captives42, le poids électoral des fonctionnaires spontanément portés à voter pour les partis les plus favorables à l’intervention de l’État43, l’emprise croissante exercée par eux sur les circuits de pouvoir politique44, enfin l’illusion fiscale qui rend les électeurs plus sensibles à l’augmentation des dépenses qu’à la diminution des impôts45 contribuent tout autant à entretenir la spirale de l’interventionnisme. Pour lutter contre cette tendance, l’École du Public Choice suggère un ensemble de mesures, telles que l’évaluation systématique des coûts/bénéfices de toute intervention publique46, la mise en place de structures plus souples et plus décentralisées de satisfaction des besoins collectifs et surtout l’introduction de certains correctifs aux procédures démocratiques47.

  • 48 Voir sur ce point J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Science administrative, t. II : L’administration com (...)

55Toutes ces analyses de l’action administrative reposent en fin de compte sur un postulat : celui de la réductibilité des demandes sociales à l’intérêt, qui constitue leur commun dénominateur ; ramenée à la confrontation et à l’harmonisation de demandes parlant le même langage de l’intérêt, Faction administrative ne peut elle-même devenir « rationnelle », par transitivité. Or, ce postulat est rien moins qu’évident : l’intérêt apparaît en fait comme un moyen de rationalisation d’une demande sociale dont les racines sont infiniment plus complexes et plus profondes, entremêlant l’individuel et le collectif, le conscient et l’inconscient ; la réintroduction des concepts de « besoin » et surtout de « désir » comme fondements de la demande sociale48 permet d’ouvrir le champ de l’analyse en révélant les limites du paradigme de l’intérêt.

56Le paradigme de l’intérêt permet donc d’éclairer certains aspects du fonctionnement administratif, en évitant de se laisser enfermer dans l’axiomatique de l’intérêt général. Mais le point de vue qu’il offre sur l’administration reste superficiel : la science administrative est tenue d’aller plus loin, en s’attachant à la signification des comportements sociaux et administratifs ; et elle ne peut y parvenir qu’en dépassant le concept d’intérêt.

57Le recours au concept d’intérêt est en fin de compte, en science administrative comme dans les autres sciences sociales, l’expression d’un processus fondamental de rationalisation du réel. Ce processus est évident lorsqu’on étudie la place de ce concept dans le système de valeurs sur lequel s’appuie l’administration : la promotion de l’idéologie de l’intérêt général marque le passage d’une légitimité transcendante, fondée sur un Bien commun abstrait et invérifiable, à une légitimité immanente, reposant sur Futilité commune, l’intérêt bien compris de tous et garantie en permanence par le jeu des procédures démocratiques. L’axiomatique de l’intérêt s’inscrit ainsi dans un mouvement plus global de rationalisation des modes de domination, traduit par l’avènement de l’État moderne ; elle montre que le pouvoir, exposé au regard de la Raison critique, ne peut plus se contenter de s’appuyer sur un système de croyances indiscutables mais est tenu désormais de convaincre de son bien-fondé. Le processus de rationalisation apparaît encore lorsqu’on analyse le rôle joué par le paradigme de l’intérêt dans la science administrative contemporaine : l’intérêt fournit un principe d’explication simple du fonctionnement administratif, évitant le piège des représentations idéologiques et permettant de rendre compte des comportements et des stratégies des différents intervenants. Cette rationalisation paraît bien être inscrite dans le projet même de constitution d’une science administrative, si tant est que toute science vise à rendre le réel lisible et intelligible. Néanmoins, cette rationalisation trouve sur ces deux plans ses limites : l’axiomatique de l’intérêt n’a pas fait disparaître tout élément d’irrationalité dans le lien politique, l’intérêt général s’étant à son tour transformé en véritable mythe, s’appuyant pleinement sur les ressorts du symbolique et de l’imaginaire ; quant au paradigme de l’intérêt, qui, participant à l’entreprise de rationalisation du réel, peut être lu à son tour comme une axiomatique, il ne permet d’éclairer qu’une partie seulement de la réalité administrative. Ces failles montrent que la réalité administrative ne saurait être enfermée dans la froide logique de la Raison calculatrice.

Notes

1 L. FERRY, A. RENAUT, Philosophie politique III. Des droits de l’homme à l’idée républicaine, P.U.F., coll. Recherches politiques, 1985, p. 72 ; J. CHEVALLIER, L’État de droit, in R.D P., 1988, p. 313 et suiv.

2 A.O. HIRSCHMAN, Les passions et les intérêts, Princeton University Press, 1977, Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1980.

3 Comme le dit R. Boudon (Individualisme et holisme dans les sciences sociales, in Sur l’individualisme, Paris, Presses F.N.S.P., 1986, p. 46), le principe de l’individualisme méthodologique énonce que pour expliquer un phénomène social quelconque « il est indispensable de reconstruire les motivations des individus concernés par le phénomène en question et d’appréhender ce phénomène comme le résultat de l’agrégation des comportements individuels dictés par ces motivations » (Voir aussi Effets pervers et ordre social, Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1977).

4 Pour P. Bourdieu, l’intérêt est socialement déterminé : conditionné par la position sociale concrète qu’occupe chaque individu, il est structuré par l’« habitus » de classe.

5 Comme le montre A. Caillé (La sociologie de l’intérêt est-elle intéressante ?, in Splendeurs et misères des sciences sociales, Genève, Droz, 1986, p. 99 et suiv., et Critique de l’utilitarisme dans les sciences sociales, Paris, La Découverte, 1988), R. Boudon, M. Crozier et P. Bourdieu s’inscrivent tous trois dans une « axiomatique de l’intérêt ».

6 Alors que jusqu’aux années soixante-dix, la sociologie électorale se préoccupait davantage des éléments d’ordre socio-culturel conditionnant le vote que de la rationalité propre de l’électeur pris en tant qu’individu, l’attention s’est déplacée vers l’analyse des motivations et des stratégies de vote, par lesquelles chacun cherche à maximiser ses intérêts (voir G. LAVAU, L’électeur devient-il individualiste ?, in Sur l’individualisme, op. cit., p. 301 et suiv., et A. PIZZORNO, Sur la rationalité du choix démocratique, ibid., p. 349 et suiv.).

7 Voir par exemple D. GAXIE, P. LEHINGUE, Enjeux municipaux, Paris, P.U.F., 1984.

8 Comme le note A. Caillé (La sociologie, op. cit., p. 119 et suiv.) l’action apparaît ainsi doublement rationnelle, subjectivement parce qu’elle « a été calculée par le sujet » et objectivement parce qu’elle est « calculable par celui qui l’observe » ; et ces rationalités renvoient l’une à l’autre par un jeu de miroirs : « ce qui permet d’affirmer que le sujet calcule c’est que le savant calcule. Mais celui-ci ne s’autorise à calculer que pour autant qu’il est persuadé que l’acteur calcule aussi ».

9 Tautologie qu’A. Pizzorno résume ainsi : « on ne peut déduire la préférence que des choix effectivement accomplis, toute action accomplie est celle qui était préférée et donc tout individu agit toujours dans son intérêt » (op. cit., p. 355).

10 A. Pizzorno montre bien que le concept de choix rationnel proposé par les théories néo-utilitaristes ne permet pas en science politique de comprendre « pourquoi un individu se déplace pour voter, s’informe des débats politiques, milite dans un mouvement ou un parti politique, entreprend une carrière politique » (op. cit., p. 349) ; la logique de l’action politique individuelle ne saurait en fait, selon lui, être conçue comme répondant à une « logique instrumentale » mais à une « logique d’identification ».

11 Voir J. CHEVALLIER, Réflexions sur l’idéologie de l’intérêt général, in Variations sur l’idéologie de l’intérêt général, vol. 1, Paris, P.U.F., 1978, p. 39.

12 J. CHEVALLIER, Les fondements idéologiques du droit administratif français, in Variations autour de l’idéologie de l’intérêt général, vol. 2, Paris, P.U.F., 1979, p. 49 et suiv.

13 F. RANGEON (L’idéologie de l’intérêt général, Paris, Economica, 1986) montre bien la césure qui se produit dans l’histoire des idéologies politiques lorsque, au cours du XVIIIe siècle, la « Raison » succède à la « Nature » comme fondement de l’ordre politique.

14 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988, no 5, p. 1289 et suiv.

15 En ce sens M.P. DESWARTE, Intérêt général intérêt commun, in R.D.P., 1988, no 5, p. 1289 et suiv.

16 On sait que Marx procédera à une critique radicale du concept d’intérêt qui, ignorant la multiplicité des besoins et des aspirations, rend l’individu étranger à lui-même et réduit les relations entre personnes à un rapport entre choses — ce qui conduit P. Rosanvallon à voir dans Marx le « théoricien d’une sorte d’individualisme intégral » (Le capitalisme utopique, Paris, 1979).

17 Représentation du social qui est évidemment inconcevable dans la vision holistique du corps social qui prédominait jusqu’alors et qui donnait du même coup à la distinction du public et du privé une tout autre signification.

18 J. CHEVALLIER, L’idéologie des fonctionnaires : permanence et/ou changement, in Discours et idéologie, Paris, P.U.F., 1980, p. 3 et suiv.

19 J. CHEVALLIER, L’administration face au public, in La communication administration-administrés, Paris, P.U.F., 1983, p. 26-28.

20 J. CHEVALLIER, Figures de l’usager, in Psychologie et science administrative, Paris, P.U.F., 1985, p. 35 et suiv. Voir aussi L. NIZARD, À propos de la notion de service public : mythes étatiques et représentations sociales, in Mélanges Eisenmann, Paris, Cujas, 1974, p. 91 et suiv. et C. WIENER, Service public et autogestion : d’un mythe à l’autre ?, in Mélanges Charlier, Paris, E. Paul, 1981. p. 325 et suiv.

21 P. LEGENDRE, Jouir du pouvoir. Traité de la bureaucratie patriote. Paris, Ed. Minuit, 1976, p. 131.

22 J. CHEVALLIER, Le service public, Paris, P.U.F., coll. Que sais-je ?, 1987, p. 39.

23 J. RIVERO, Existe-t-il un critère du droit administratif ?, in R.D.P., 1953, p. 280 et suiv.

24 D. TRUCHET, Nouvelles récentes d’un illustre vieillard : label de service public et statut de service public, in A.J.D.A., 1982, p. 427 et suiv.

25 Voir D. LINOTTE, Recherches sur la notion d’intérêt général en droit administratif français, thèse Bordeaux, 1975 ; D. TRUCHET, Les fonctions de ta notion d’intérêt général dans la jurisprudence du Conseil d’État, Paris, L.G.D.J., 1977 ; J. CAILLOSSE, L’intérêt général, la croissance et les avatars du droit administratif des biens, thèse Rennes I, 1978.

26 Voir G. BRAIBANT, Le principe de proportionnalité, in Mélanges Waline, Paris, L.G.D.J., 1974, p. 297 et suiv. ; J. LEMASURIER, Vers un nouveau principe général du droit : le principe « bilan coûts-avantages », ibid., p. 551 et suiv.

27 L’intérêt apparaît, aussi bien en science économique qu’en sociologie, comme un concept intermédiaire, entre les comportements, dont il constitue le principe de rationalité, et les besoins ou préférences, dont il est lui-même l’expression rationalisée et socialisée.

28 Ce qui du même coup la rend a-scientifique, si l’on admet avec Popper que toute science se caractérise par la falsifiabilité de ses énoncés.

29 Voir G.TIMSIT, Modèles, structures et stratégies de l’administration : éléments pour une prospective administrative, in R.D.P., 1980, p. 937 et suiv., et Théorie de l’administration, Paris, Economica, 1986.

30 Voir J. CHEVALLIER, État, in Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, Paris, L.G.D.J., 1988, p. 147 et suiv.

31 Voir l’ouvrage désormais classique de M. OLSON, Logique de l’action collective, 1966, Paris, P.U.F., coll. Sociologies, 1978.

32 R. NOZICK, Anarchie, État et utopie, 1974, Paris, P.U.F., coll. Libre échange, 1988.

33 Voir notamment M. CROZIER, E. FRIEDBERG, L’acteur et le système, Paris, Seuil, 1977.

34 Voir dans le même sens R. SAINSAULIEU (Sociologie de l’organisation et de l’entreprise, Paris, Presses F.N.S.P., coll. Amphithéâtre, 1988) pour qui « une organisation est un système, c’est-à-dire une reconstitution permanente de jeux par l’effet de conduites stratégiques sans cesse reprises ».

35 On sait que le concept-clé d’Herbert Simon est celui de « rationalité limitée », dans la mesure où l’organisation est pensée comme le produit d’un ensemble d’interactions fondées sur les logiques multiples des acteurs sociaux travaillant dans l’organisation (Voir Administration et processus de décision, 1945, Paris, Economica, 1983).

36 Dans la voie ouverte par Le phénomène bureaucratique, Paris, Seuil, 1963.

37 Voir pour une analyse plus détaillée de ces conflits bureaucratiques, J. CHEVALLIER, Science administrative, Paris, P.U.F., coll. Thémis, 1986, p. 361 et suiv.

38 A. DARBEL, D. SCHNAPPER, Le système administratif, C.S.E., 1972.

39 La sociologie, op. cit., p. 109.

40 A. FOURQUET, L’accumulation du pouvoir ou le désir d’État, in Recherches, no 46, 1982, p. 24 et suiv.

41 G. TULLOCK, Le marché politique. Analyse économique des processus politiques, 1976, Paris, Economica, 1978.

42 C. SPANOU, L’administration et les nouveaux mouvements sociaux (consommation. environnement, femmes), thèse Amiens, 1987 (ronéo).

43 Voir A. BLAIS, S. DION, Les employés du secteur public sont-ils différents ?, in R.F.S.P., 1987. no l, p. 76 et suiv.

44 F. DE BAECQUE, J.L. QUERMONNE (éd.), Administration et politique sous la Vème République. Paris, Presses F.N.S.P., 2e éd., 1982 ; J.L. BODIGUEL et J.L. QUERMONNE, La haute fonction publique sous la Vème République, Paris, P.U.F., 1983 ; CURAP, La haute administration et la politique, Paris, P.U.F., 1986.

45 Analyse que la « révolte des contribuables » est venue, après 1978, démentir au moins aux États-Unis.

46 Idée qui s’est progressivement imposée aux États-Unis : un executive order de 1981 interdit notamment aux administrations d’émettre des règlements avant que ceux-ci aient fait l’objet d’une analyse coûts/avantages (Voir J. CHEVALLIER, Les enjeux de la déréglementation, in R.D P., 1987. p. 304-306).

47 X. Greffe montre justement que l’analyse économique de la bureaucratie débouche inévitablement sur une remise en cause de la démocratie représentative (Analyse économique de la bureaucratie, Paris, Economica, 1981, p. 17).

48 Voir sur ce point J. CHEVALLIER et D. LOSCHAK, Science administrative, t. II : L’administration comme organisation et système d’action, Paris, L.G.D.J., 1978, p. 271 et suiv.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 1990

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