1Depuis un certain temps les usagers acquièrent assez de légitimité pour s’imposer comme un acteur porteur d’un intérêt collectif réclamant un droit d’intervention. Dans la mesure où une telle transformation s’opère, les offreurs de service ne sont plus simplement face à des utilisateurs réagissant individuellement, mais ils doivent tenir compte de groupes constitués pour la défense collective d’un intérêt. Dotée d’une légitimité en référence à une conception renouvelée du bien commun, cette action collective ne se ramène pas à l’intervention d’un simple groupe de pression. Telle est l’hypothèse qui sous-tend cette analyse.

2Il s’agira de discerner ce que suppose le passage des réactions individuelles à ce qui apparaît comme un acteur collectif, qui a légitimité pour exprimer son point de vue. Engendrant de ce fait l’obligation de le consulter, il s’impose comme un partenaire incontournable dans les négociations collectives. Tout cela suppose une transformation au plan culturel, qui modifie ce qui est socialement perçu comme vraisemblable.

3Cette évolution affecte particulièrement les relations des services publics avec leurs usagers. Celles-ci ne se ramènent plus à une économie de l’usage, comme c’est le cas lorsqu’on est dans un simple rapport de clientèle. Ainsi que le suggère M. Peraldi2 : « Il faut réenvisager les services publics dans la perspective d’une économie politique... qui pose la nécessité d’un détour par les espaces publics de négociation et de débat pour une réinvention des services publics ». Si l’hypothèse est correcte, on se trouve là devant un nouveau mode d’accès à la citoyenneté. Même si ce mode est encore inchoatif, il légitime progressivement la formulation d’une demande en termes institutionnels : légitimation de certaines expressions collectives et régulation de leurs modes d’action.

4Adoptant une perspective génétique, nous allons procéder en trois étapes. Tout d’abord nous considérerons les demandes individuelles et nous les resitueront dans le contexte d’une société de masse. Nous regarderons ensuite le problème du point de vue des demandes sociales, pour considérer enfin la formation d’une demande institutionnelle. L’utilité de distinguer ces trois facettes de la « demande » pour comprendre des transformations de légitimité sociale a été été bien mise en lumière par A. Bourdin3.

1. Demandes individuelles et multiplication des dédoublements critiques dans une société de masse

5Dans une société de masse, les individus tendent à développer des appartenances multiples, flexibles et changeantes. A l’inverse, toutes les appartenances massives, impliquant des fidélités à long terme, ont tendance à diminuer ou à se redéfinir. Ainsi, dans le cadre des partis politiques, la clientèle fidèle d’une élection à l’autre - fidélité trouvant parfois son fondement dans une transmission familiale - perd de son importance par rapport à une « masse flottante ». Celle-ci modifie son vote d’une élection à l’autre, et reste quelquefois dans l’indécision jusqu’aux derniers jours avant le passage aux urnes. Comme c’est elle qui va faire basculer la majorité, elle devient un créneau décisif en campagne électorale. Souvent cette masse flottante n’est pas en marché informé, donc elle ne va pas juger les avantages comparatifs sur des critères strictement rationnels. Cela explique l’importance du marketing politique qui considère les sujets comme des êtres intentionnels, c’est-à-dire susceptibles d’interprétation sans être uniquement rationnels. Dans une situation où se développe un certain humour sur le politique, une partie des électeurs risquent de se décider sur la confiance que telle ou telle personne leur inspire. Quoi qu’il en soit, cette masse flottante est l’indicateur de la valorisation d’une situation à choix multiples, où l’on a assez d’autonomie pour changer le parti que l’on veut appuyer.

6Ceci amène à considérer une seconde caractéristique d’une société de masse. Les appartenances variées favorisent le dédoublement « critique ». Comme dirait E. Goffman, ce dédoublement suppose que chacun garde son « quant à soi »4. La distance au rôle permet de jouer ses rôles sérieusement sans s’y laisser prendre. Cela favorise une relation de distance avec n’importe quelle organisation, même si on se sent impliqué affectivement à son égard. C’est le cas dans les relations avec un syndicat, avec l’Eglise, avec les organes de la vie politique. Il ne s’agit pas de simple relation d’extériorité avec le pôle offreur de service comme le serait la relation de clientèle dans un marché économique. Dans tous les cas, le dédoublement développe une prise de conscience de la stratégie de l’organisation qui essaye d’accroître son emprise en développant une image idéalisée du parfait « usager ». Le syndicat essaye de promouvoir l’image du bon syndiqué. L’Eglise se préoccupe de modeler le bon chrétien. L’Etat cherche à former le bon citoyen. Dans chaque cas un double idéalisé est construit par simplification d’une réalité beaucoup plus complexe que sont les individus et leurs exigences. Les individus peuvent adhérer totalement ou partiellement à ces idéalisations ou s’y opposer. Ils sont d’une certaine manière le principe de réalité de ces organisations. L’usager peut s’impliquer tout en gardant une certaine distance. C’est particulièrement vrai dans les situations limites où les individus se doivent de ruser avec le social. Des populations assistées se donnent une certaine force, en sachant jouer une organisation contre une autre. Cette tactique est d’ailleurs facilement stigmatisée par les organisateurs comme de la surconsommation et comme un manque de sens civique. De toute manière, cela diminue leur emprise sur les usagers. Cette distance permet aux demandes individuelles d’exprimer leurs préférences, autonomes par rapport à celles que les organisateurs voudraient imposer. Ceci ne pose pas trop de problèmes lorsque la relation de clientèle est régie par un simple rapport marchand. Il en va tout autrement, notamment dans le domaine politique. L’usager y est pris dans un couple d’oppositions : implication versus distance, ou mobilisation par le groupe versus contrôle. On pourrait se situer dans un contexte où se répand une attitude valorisant un maximum de contrôle sur l’organisation avec un minimum de mobilisation. Cette évolution affectant les demandes individuelles nous paraît être le terreau sur lequel la demande collective s’enracine. L’une et l’autre sont prises dans une interdépendance réciproque où elles s’affermissent mutuellement.

2. La demande sociale et la formation de l’acteur collectif

7Le passage des demandes individuelles à la demande sociale implique la formation d’un acteur collectif. Nous voudrions distinguer l’acteur par rapport à l’agent collectif. Par exemple l’écologiste nous paraît opérer au niveau de l’acteur. Il est devenu un personnage qui s’exprime dans l’opinion publique, définissant des enjeux, des adversaires, des partenaires, interpellant l’Etat, lui rappelant ses devoirs. Ce point de vue s’exprime de façon récurrente sur la scène publique. Il se constitue comme une identité de référence pour des individus et pour des groupes concrets que nous appellerons « agent ». Sur la scène publique, l’acteur est une fiction opérative, apte à redéfinir des situations et des problèmes.

8Cette fiction peut à un certain moment se substantifier et prendre la figure d’un personnage collectif ou d’une réalité fondatrice. Ce fut le cas au XIX^e siècle pour la nation et pour la classe sociale. Cette substantification amplifie l’implication affective des agents. Mais elle peut devenir désuète avec le temps. Ainsi, les figures de la nation et de la classe sociale peuvent aujourd’hui perdre leur valeur opérative, alors que d’autres figures prennent le relais pour animer la scène sociale et le débat public.

9Pour avoir une action réelle, ces fictions doivent trouver un support dans des agents concrets, sans s’identifier totalement à eux. Car elles ne sont pas liées à leur permanence. Même si certains agents disparaissent, l’action continue à condition que la fiction opérative suscite de nouveaux supporters. A partir des expériences du XIX^e siècle, on a été habitué à faire une adéquation assez nette en l’acteur et l’agent. Mais aujourd’hui les liens deviennent de plus en plus lâches : aucun agent concret ne peut se dire revêtu du monopole de l’expression valable de l’acteur. C’est probablement le résultat de la complexité typique d’une société de masse. Cela pose en termes particuliers le problème de la représentativité.

10Il y a demande sociale dès qu’un acteur est doté d’une légitimité suffisante pour être le porte-parole d’un point de vue. Dans notre société, l’émergence de ces acteurs passe par l’opinion publique. Celle-ci est une des modalités structurant la démocratie moderne. Or, l’opinion publique est aussi une fiction. Celle-ci s’est développée au XVIII^e siècle, notamment en Angleterre, autour du droit d’exprimer publiquement des opinions, en dehors du Parlement, et donc de faire une critique des lieux institués de décisions politiques. Ce droit de recours à l’opinion publique fut utilisé dans l’Angleterre du XVIII^e siècle par des minorités parlementaires. Ces minorités faisaient appel au peuple contre le Parlement, en organisant des pétitions. Soutenue par les nouveaux moyens de communication, l’opinion publique se développe et devient un des lieux catalyseurs de la société civile. Car elle permet à des nouveaux acteurs de se déployer hors des instances juridiquement prévues pour la participation aux décisions.

11Ayant ainsi précisé les notions d’acteur/et d’agent collectif, il conviendrait de se demander dans quelle mesure ce qui a été dit pour l’écologiste est transposable à l’usager. Est-ce que les luttes diverses portées depuis des années par des groupes concrets ont abouti à la formation d’une figure opérative ? Des luttes se sont déroulées autour des transports en commun, autour de la vie des quartiers, autour de la protection du consommateur... Beaucoup se sont justifiées au nom de la qualité de la vie. Elles se sont étendues à de multiples domaines : au respect du malade dans les hôpitaux, au droit de mourir dans la dignité... A travers tous ces enjeux, l’usager se pose comme un personnage qui a ses exigences, qui doit être reconnu comme partie prenante dans les transactions sociales. La globalité de l’enjeu mis en cause indique la volonté de se transfigurer pour acquérir de la légitimité sociale. Ce faisant, il s’agit bien de la constitution d’une figure opérative. Mais les acteurs peuvent se caractériser par des poids plus ou moins forts de légitimité. L’usager et l’écologiste sont d’ailleurs deux figures qui se composent partiellement.

12Lorsque le poids de légitimité grandit, l’action collective résultant d’un simple calcul en termes d’intérêt particulier est dépassée. Car l’intervention collective se meut d’abord au niveau de l’affirmation d’un sens nouveau. Une fois cela acquis, l’action collective apparaît d’un type tout autre que celle qui relèverait simplement d’un groupe de pression. L’affirmation du sens transforme une action collective de type instrumental en une action collective de type expressif. Ceci implique d’ailleurs l’articulation de l’intérêt particulier sur l’intérêt général. Même si l’intérêt général se défend dans son contenu par la conjonction sociale, il ne se ramène pas à des compromis entre divers intérêts particuliers. La référence à l’intérêt général est une procédure structurale qui transfigure l’intérêt particulier en le reliant à une affirmation du sens. Par cette transformation, les revendications émises deviennent dignes d’un débat public.

13Lorsqu’il se référe à l’intérêt général, l’usager peut se donner comme le promoteur d’une forme nouvelle de démocratie fondée où le peuple prend sa souveraineté au sérieux et exige qu’on le respecte. Ainsi deviennent plausibles les divers discours critiquant l’attitude des fonctionnaires publics, dans la mesure où ceux-ci, conscients de représenter la « puissance » publique, adoptent des comportements hautains, et peuvent même être enclins à une attitude de défiance vis-à-vis du citoyen. Ce type de propos inspiré de façon latente par l’image de la souveraineté, indique que le point de vue de l’usager est en quête d’une légitimité collective, même s’il n’opère pas sur le mode majeur dans lequel l’écologiste se présente.

14Dans cette transfiguration, l’usager se profile comme un intervenant apte à promouvoir un point de vue distinct. C’est le cas dans ce qui relève de la vie économique où le point de vue du consommateur commence à se distinguer de celui défendu par les organisations de travailleurs. Les syndicats de travailleurs veulent contrôler la relation de production en se désintéressant quelque peu du produit et de la relation avec la clientèle, qui sont volontiers considérés comme une affaire patronale. Ceci laisse un champ libre pour constituer l’usager comme un tiers intervenant, garant de la valeur d’usage et de la qualité du produit.

15Cette relation triadique apparaît avec un poids et une connotation particulière dans le cas des services publics. Ainsi, certaines critiques vont faire ressortir que, dans les services publics, la non-sensibilité aux rétroactions de la demande en termes économiques permet aux revendications syndicales d’organiser le service plus pour le confort du personnel qu’en vue de satisfaire la clientèle. Il s’ensuit alors une critique de la situation captive de l’usager, notamment lorsqu’il y a monopole. La situation monopolistique, au lieu d’apparaître comme garante d’un traitement équivalent pour tous, est perçue par les usagers comme une limitation de leur capacité pratique d’imposer leurs préférences. Ceci venant renforcer l’absence de rétroaction en termes économiques autonomise les services publics par rapport au contrôle de leur clientèle. De telles critiques, même un peu massives, expriment bien l’émergence d’une pluralité de points de vue partiellement conflictuels. Cette critique est d’autant plus opérante qu’elle ne se limite pas au plan verbal, mais que l’usager resurgit comme partenaire incontournable dans certaines négociations syndicales. Par exemple, en cas de grève de l’électricité ou des transports publics, l’usager peut refuser de se laisser prendre en otage, et mener lui-même des actions collectives, ainsi qu’on l’a vu en France, ces dernières années. Lors d’une grève, en 1986, la C.G.T., voulant faire pression sur l’E.D.F., coupait le courant à midi au moment où cela ennuyait au maximum les ménagères. Autrefois, cela aurait provoqué chez les ménagères d’un même milieu social, un mouvement de solidarité en faveur de ceux qui devaient passer par là pour améliorer leur sort. Cette solidarité diffuse avec les grévistes a été, à bien des égards, remplacée par des manifestations répercutées par les média, réutilisées par des adversaires politiques. Ceci obligea la C.G.T. à changer de tactique et à transférer les tarifs de nuit sur les consommations de jour. De telles actions avaient l’avantage de continuer à faire pression sur le patron sans léser l’usager. Dans certains pays, les conventions collectives limitent le droit de grève dans les communications lorsqu’on se trouve à des moments préjudiciables pour l’usager, par exemple le matin et le soir pour les trajets de travail, ou au moment des départs en vacances. Ainsi l’usager se profile comme un tiers intervenant dans la négociation, visant à faire protéger ses droits. L’acteur collectif voit son poids grandir dans le débat, lorsqu’il est porteur d’une valeur qui s’apprécie de plus en plus, et qu’il est apte à faire aboutir ses revendications.

16La constitution de l’usager comme tiers intervenant met les service publics face à plusieurs paradoxes : d’une part, l’usager n’est pas en simple relation de clientèle, mais se sent davantage impliqué — d’autre part, il y a une grande autonomie entre ce qui régit les rapports de production et ce qui garantit la valeur d’usage.

17La constitution d’une figure opérative implique le passage d’une aspiration diffuse à une demande structurée. Cette transformation suppose des médiations. Il faut des énonciateurs, capables de formuler des objectifs avec lesquels les sujets individuels sont en connivence. Cette reconnaissance réciproque fonde socialement le statut de « porte-parole », ce qui est une modalité de représentation, même si elle n’est pas juridiquement formalisée. Ainsi se constituent des groupes porteurs. Pour produire de la légitimité, ils doivent eux-mêmes disposer d’un capital symbolique. Ceci leur permet de poser les problèmes autrement sans être marginalisés, car ils arrivent à faire douter un public plus large sur ce qui est communément admis et ainsi à faire accepter que des problèmes se posent en termes nouveaux. Ceci établit une sélection favorable à certains types d’usagers et à certains types d’usages. Il est peu probable que les promoteurs soient d’abord les clientèles de C.P.A.S., les jeunes en difficulté d’insertion, les chômeurs en difficulté de statuts. La référence au bien commun va dépendre de minorités actives, aptes à faire valoir le préjudice parce qu’elles disposent d’une capacité d’imposition au plan culturel. C’est le paradoxe de la production de nouvelles légitimités. La place de ces minorités légitimatrices est d’autant plus importante que le statut de l’usager n’a pas encore acquis sa majorité juridique.

18De tout ceci, il ressort que le passage à la demande sociale ne peut se comprendre par une simple agrégation de demandes individuelles. Entre les deux niveaux, il y a discontinuité et interférence. C’est la conjonction des deux qui va amener à la formulation d’une demande institutionnelle.

3. Demande institutionnelle et régulations sociales

19La formation de la demande institutionnelle, suppose une recherche de formalisation, une exigence de transposition en terme de droit, amenant à des réglementations et à des sanctions. Cette transposition implique une mobilisation du pouvoir politique comme instance capable de réguler. La question proposée au départ vient prendre ici tout son sens : y a-t-il un nouveau mode d’accès à la citoyenneté ? Les services publics deviennent-ils un enjeu central pour remodeler la vie sociale, non seulement dans la ligne d’une économie de l’usage, mais aussi dans la perspective d’une économie politique ? Les réponses à ces questions permettraient de caractériser une forme post-moderne d’individualisme démocratique, selon l’expression de M. Gauchet5.

20Dans cette transposition les énonciateurs jouent un rôle clé, mais d’une manière autre que dans le passage des demandes individuelles à la demande collective. L’essentiel n’est plus de cristalliser des aspirations diffuses. Il s’agit davantage d’assumer un rôle de définisseur. Cette fonction est répartie sur des groupes multiples qui sont à la fois nécessaires et dans une position ambiguë, vu le statut qu’ils veulent promouvoir de l’usager comme instance critique. Ces groupes appuyent leur capacité de définir valablement les exigences des usagers sur la notion de représentant. Pour ce faire, ils revendiquent des formes de représentation autres que celles qui sont juridiquement instituées. Dans ce contexte, l’élection n’est pas la seule manière de fonder la légitimité de la représentation. Les énonciateurs sont des porte-parole qui se disent « parler au nom de... » tout en refusant d’une certaine manière les procédures électorales. Par exemple, dans certaines communes, des associations de quartiers très actives sont facilement en tension avec les élus qui disent représenter les intérêts généraux. Pour ces élus, les responsables d’associations peuvent apparaître comme des minorités manipulatrices. Diverses formules peuvent être inventées pour résoudre cette tension, par ex. les commissions consultatives d’urbanisme et d’aménagement, au niveau communal.

21En outre, pour structurer une revendication et la rendre à la fois plus systématique et continue, ces énonciateurs vont avoir tendance à se constituer en organisations dotées de moyens propres. Ainsi diverses associations de consommateurs vont être prises dans la logique de toute organisation qui doit essayer de construire un double idéalisé de sa clientèle. En l’occurrence, ce peut être le bon consommateur critique et rationnel.

22L’usager critique risque de jouer vis-à-vis d’elle la logique de l’implication et de la distance6. Le déplacement des revendications institutionnelles dépend de la capacité d’expression sur la scène publique. Sans expression sur la scène publique, ces énonciateurs perdent toute capacité d’imposition. C’est une transaction inverse de celle qui prévaut pour les groupes de pression à caractère instrumental. Ceux-ci ont toutes chances d’être plus efficaces que leur action est discrète et non apparente. La scène publique est le lieu où la demande peut exprimer ses premiers balbutiements. Il ne s’agit donc pas dans un premier temps de réagir à des initiatives juridiques du pouvoir politique. La scène publique est l’épicentre de l’effervescence d’où dérivent des revendications incitant le pouvoir politique à prendre ses responsabilités. Les instances politiques ne sont pas le lieu énonciateur du sens, mais un passage obligé si l’on veut formuler des règles sanctionnées. Tout ceci indique le poids que prend la société civile dans l’élaboration et l’extension de la notion de « droits de l’homme ».

23Cette scène publique tend actuellement à se déconnecter de l’espace public. Lorsqu’il y a connection, la scène publique n’est performante qu’en se concrétisant dans des lieux publics où s’organise la confrontation au niveau de la vie locale. Dans ce cas, chaque point de vue a ses bâtiments symboles et ses lieux de rencontre. Dans beaucoup de villes belges du début du XX^e siècle, les maisons du peuple s’opposaient aux maisons du parti catholique et aux cercles libéraux. A partir de cette pluralité de bâtiments s’organisait une mise en scène réciproque avec des jeux de rencontres conflictuelles, surtout à des moments chauds. Ces espaces publics tendent à se décomposer, en perdant leur capacité d’exprimer des enjeux collectifs, tandis que la scène publique se développe par l’intermédiaire des communications de masse. Celles-ci favorisent un échange délocalisé qui accélère l’universalisation des revendications tout en les déconnectant quelque peu de la vie quotidienne.

24Cette évolution connote la manière dont se forme une demande institutionnelle. D’où le détour par la scène publique comme lieu de débat et de transaction sociale est un passage quasi obligé pour réinventer des services publics fonctionnant de façon adaptée.

25Cette autonomisation des média pose un problème particulier au pouvoir politique. Par exemple, ce dernier ne maîtrise pas l’instrument qu’il a contribué à mettre en place dans le domaine de la télévision. De toutes manières, un contrôle trop direct apparaît comme une mainmise illégitime. Dans certaines radios et télévisions nationales, des journalistes s’associent et forment un groupe de pression pour rejeter l’ingérence du politique dans l’exercice de leur métier. Il est paradoxal de constater que ces réactions existent, même si les journalistes appartiennent à des partis politiques différents qui ont aidé à leur nomination. Nonobstant le lien qu’ils gardent avec les partis, l’affirmation de l’autonomie dans le métier apparaît aux journalistes être importante pour leur crédibilité.

26Lorsque la scène publique s’autonomise, la société civile s’articule sur le politique moins à travers les structures hiérarchiques d’une organisation que par des modes d’échanges diffus où la séduction se mélange à l’argumentation. En outre, les média permettent de créer l’événement autant que de le relater. Ils peuvent également entremêler le quotidien avec les autres univers de fiction et mélanger les aspects privés des personnages politiques avec leurs prises de position. Face à ces diverses évocations, des réactions convergentes peuvent se dégager dans les publics et se mesurer dans des enquêtes d’opinion. Ces convergences ne sont pas le résultat d’une expérience partagée à la manière de celle résultant d’interactions multiples sur la scène publique.

27Ces divers traits indiquent un nouveau mode de communication et un renforcement de la société civile dans ses échanges avec la sphère politique.

28L’auditeur et le téléspectateur ne sont pas pure passivité. Ils ont une capacité de sélection et d’interprétation, dont un des symboles s’exprime dans le plaisir de « zapper », c’est-à-dire d’utiliser la télécommande pour passer d’un programme à un autre. Cette attitude irrévérencieuse permet de composer des apports peu hiérarchisés et de les relier en fonction de préférences personnelles.

29Les mouvements d’opinion sont à certains égards semi-aléatoires, ils sont donc soumis à des fluctuations périphériques qu’il convient d’interpréter par rapport à des tendances de fond qui se déploient sur des temporalités plus longues. A partir de là, on peut se demander s’il n’y a pas des conditions structurelles nouvelles, spécifiant la participation, et de façon plus générale, les modalités d’accès à la citoyenneté. En effet, la demande institutionnelle se renforce dans la mesure où il y a une rétroaction cumulative avec la demande sociale et les demandes individuelles. La cumulativité permet de renforcer chez les individus un sentiment que le respect du citoyen suppose une reconnaissance concrète de sa souveraineté, y compris dans ses relations avec les agents des services publics. Des attitudes jadis acceptées risquent d’apparaître comme désinvoltes. De telles évolutions devraient permettre de mieux comprendre ce que Gauchet7 appelle une nouvelle génération des droits de l’homme. Pour lui, tend à se décomposer la conception de l’Etat issue de la Révolution française où celui-ci est institué comme pôle promoteur et garant des droits de l’homme. La nouvelle génération des droits de l’homme trouve son fondement dans un individualisme démocratique. Cette évolution a une incidence sur la formalisation des obligations réciproques qui passent moins par des codes civiques que par des codes d’usage. Comme le remarquait Lalive d’Epinay8 : « ne pas payer son ticket d’autobus est ressenti comme moins grave que de refuser certains gestes concrets dictés par un souci écologique ». Lorsque la citoyenneté responsable suppose le respect du code d’usage, on ne peut élaborer l’obligation sans faire intervenir des compétences en la matière. Ces codes d’usage peuvent se légitimer en outre par la revalorisation de patrimoines communs à préserver dans leur transmission.

30Cette remise en valeur de la notion de patrimoine a des répercussions dans certains débats entre juristes, où l’on réinsiste sur le sens originaire de la notion. Le patrimoine n’est pas un bien dont on a la pleine propriété individuelle et dont on peut disposer. Le droit d’usufruit des biens patrimoniaux se conjugue avec l’obligation de les transmettre intacts à la génération suivante. De la même manière en urbanisme, le droit de disposer de la propriété foncière et immobilière peut être limité par la multiplication des servitudes d’usage pour motif d’intérêt public. Dans les deux cas, il y a prise en considération de la notion de bien commun à partir de l’élaboration de codes d’usage.

31Par là, on perçoit comment l’économie politique de l’usage modifie la symbolique sur laquelle s’appuient le droit, l’obligation et la sanction. Les évolutions constatées ne se fondent guère sur un code civique avec des obligations vis-à-vis d’un Etat. Lorsqu’il s’agit de codes d’usage, le politique joue davantage un rôle instrumental. Par exemple, il sera interpellé pour mettre au point une gestion juridique efficace des effets sur l’environnement. Dans ce dernier cas, le politique sera invité à gérer de façon équitable une situation où les entreprises privées s’efforcent d’internaliser les profits en faisant supporter par l’extérieur tout le coût des retombées écologiques. On retrouverait un problème analogue en urbanisme.

32Ces codes d’usage transcendent les divisions services publics/services privés. Par ailleurs, comme l’écrit M. Peraldi9 : « la définition de services publics qui prévaut en France au moins sortirait brouillée, complexifiée, dès lors que l’économie des services est envisagée comme un lieu politique. Comment insérer les dispositifs et un traitement technique des usages, en envisageant les usagers comme acteurs collectifs ? Comment le faire en évitant le double risque du particularisme : soit le clientélisme, soit le corporatisme ? ».

33Par ailleurs, des initiatives peuvent naître à la base, constituer un élément d’une société civile dynamique et revendiquer le droit d’être reconnues comme services d’utilité publique. Ce droit suppose par ailleurs un souhait de subsidiation. Cette possibilité qui a toujours existé risque de poser problème lorsqu’elle prend de l’extension, surtout dans un pays comme la France, non habitué à ce volontarisme et où la tradition inclinait plutôt à revendiquer que l’Etat organise lui-même les services destinés à répondre aux nouveaux problèmes. Ce changement d’attitude amène à inventer des formules institutionnelles mixtes. Ainsi, en France, dans certains quartiers, des associations volontaires vont recevoir une forme juridique à travers des régies de quartiers. A partir de là, ces associations sont mandatées pour gérer divers problèmes et même pour recruter de la main-d’œuvre10. Cela indique la création de formes institutionnelles nouvelles, qui ont d’autant plus d’importance pour notre propos que l’on se trouve dans un contexte national ayant une conception stricte de la notion de service public.

34En bref, l’émergence de l’usager, comme acteur collectif, formulant des demandes institutionnelles, suppose une réélaboration des rapports entre la sphère technique et la sphère politique. Du point de vue plus spécifique des services publics, cela implique qu’ils surmontent un double handicap. Tout d’abord, trouver un substitut à la faible rétroaction des usagers ne disposant pas de sanctions monétaires comme celles qui régissent la relation marchande.

35Ensuite, les services publics, peu habitués à voir leurs relations à la clientèle en termes de processus interactif risquent de vouloir réguler ces relations en surdéveloppant des raffinements réglementaires. Comme dirait M. Crozier : « On ne gouverne pas la société par décret ». Un imaginaire se fondant sur la contrainte juridico-administrative a beaucoup de chances d’être inopérant. Au contraire, certains acteurs privés développent des schémas de causalité complexe qui permettent d’anticiper les effets d’une décision et les réactions probables des partenaires. Gérer en multipliant les réglementations risque de caractériser les services publics et le pouvoir politique en général. Ils sont à cet égard dans une situation ambiguë. Car les exigences ne sont pas les mêmes lorsqu’elles s’appliquent à la gestion interne ou aux relations externes. Ces réglementations peuvent avoir pour objet de gérer les relations avec la clientèle de façon impartiale et donc de manière relativement impersonnelle. On rejoint par là l’idéal type de la bureaucratie tel que M. Weber le propose. Un autre type de réglementation caractérise la fonction instituante du système juridico-politique. Le propos de cette section est précisément de reconnaître le souhait que l’acteur collectif peut avoir de faire traduire ses revendications en termes réglementaires. Les écologistes souhaitent la mise en place de nouvelles réglementations. L’inflation réglementaire que l’on critique quelques fois découle en bonne partie de l’initiative des acteurs collectifs. La superposition de règlements ayant émergé à des moments différents explique la volonté de déréglementer. Mais la déréglementation s’accompagne souvent de réglementations nouvelles adaptées aux enjeux nouveaux. De cette demande de règlement naît une tension entre le souci d’initiative et la nécessité de régulation.

36En tenant compte de cette ambiguïté structurelle caractérisant le champ politique, on peut mieux comprendre le risque d’investir trop exclusivement sur le pouvoir de la réglementation. Si on imagine qu’une fois réglementée la réalité va fonctionner autrement, on est fondé à faire l’économie d’un effort pour imaginer à l’avance les usages probables, voire détournés de la réglementation. La procédure ne suffit pas pour enclencher un processus.

37Certains acteurs collectifs sont eux-mêmes victimes de ce type de représentation. C’est particulièrement le cas lorsqu’ils comptent avant tout sur l’action politique pour réaliser leurs aspirations. Ceci nous ramène à la portée de la demande institutionnelle. Celle-ci est une facette indispensable pour promouvoir l’action collective, mais la réussite de celle-ci va dépendre de la capacité d’agir sur les divers plans.

38La transformation embarrasse les services publics d’une autre manière. Habitués à répondre à une demande, ils sont mal à l’aise, lorsqu’il s’agit de promouvoir une demande. Par exemple dans le contexte actuel, est-il convenable que la régie des téléphones se donne comme propos d’en promouvoir l’usage pratiquement à la manière d’une firme commerciale ? Comment entrer dans ce jeu de la promotion du produit, autant pour les entreprises que pour la population, tout en gardant un arbitrage permettant de gérer en considérant la solidarité entre des clientèles ayant des capacités différentes de payement ? Cette solidarité sous-tend une conception du service public qui doit garantir une libre expression de chacun, indépendamment de la capacité monétaire des usagers. On se trouve là devant une autre tension structurelle. De la même manière le service public devrait permettre aux diverses tendances de s’exprimer. Est très révélateur à cet égard le pacte culturel qui, en Belgique, régit la politique dans ce domaine. Ce pacte devrait permettre une expression pluraliste à diverses échelles territoriales. L’ensemble des options est représenté dans le comité d’orientations, en vue de permettre à chacune d’elle un usage approprié, par exemple, de l’équipement.

39De diverses manières, les services publics ne peuvent garder leur légitimité qu’à condition d’apparaître comme garants de l’intérêt général. Ceci nous amène à une question centrale pour notre propos : comment composer intérêt collectif et intérêt général ?

4. L’intérêt collectif versus l’intérêt général

40La spécificité du service public par rapport à un service privé amène à s’interroger sur la relation entre les deux notions. Dans la mesure où divers intérêts collectifs sont en transaction, le politique peut apparaître comme un simple arbitre réglant un compromis de coexistence. Cette représentation donnant la proposition comme le résultat d’un marchandage pragmatique ne peut fonder la légitimité du champ politique, ni pour les Etats, ni même pour les acteurs collectifs impliqués dans les revendications. Le registre pragmatique doit composer avec un autre registre pour produire de la légitimité. Ceci a déjà été évoqué antérieurement lorsque nous avons opposé la défense des intérêts et l’affirmation du sens. Ainsi les attendus des motifs d’un certain nombre de lois vont faire ressortir qu’elles sont la traduction de l’intérêt général. De même, seul « l’élu » est censé représenter cet intérêt en défendant l’ensemble de la nation. De leurs côtés, les acteurs collectifs s’efforcent d’avoir un effet de conviction et de ralliement dans le débat public en appuyant leurs revendications sur des valeurs communes à promouvoir. Cela amène à se demander si remplacer la notion d’intérêt général par celle de bien commun n’aurait pas une connotation plus concrète. Toute action collective, à moins d’être pure violence, doit composer les deux niveaux, même si le poids réciproque de chacun varie fortement d’un cas à l’autre. Ainsi peut-on distinguer une action collective où le calcul des intérêts au sens économique du terme prime sur l’affirmation du sens, d’une action où la pondération est inverse. Les économistes ou les sociologues tel M. Crozier qui s’intéressent à l’action stratégique ne prennent en considération que le premier cas. A. Touraine, en partant de sa théorie du mouvement social, s’intéresse au second type d’action collective. Ceci explique l’importance que prend le concept de totalité pour fonder l’enthousiasme et le dynamisme du mouvement social. Pour être opérant le principe de totalité doit se relier à un mythe fédérateur. Une telle référence constitue la force du mouvement écologique qui s’appuie par exemple sur la notion d’« œcoumène ». Ce mythe fondateur fait saisir une solidarité entre le proche et le lointain, entre ce qui se passe dans l’Antarctique et ce qui se passe dans le voisinage. Cela fonde la notion d’un bien commun et le sentiment d’une responsabilité diffuse. Le résultat dépend autant d’une prise en charge individuelle que d’une gestion collective. Dans le contexte actuel, le mouvement écologique est un cas de figure paroxystique où l’affirmation du sens et du mythe fédérateur est très explicite. Il n’en est peut être pas de même pour l’usager et la nouvelle génération des droits de l’homme, dont nous avons parlé. Pourtant une affinité culturelle existe entre ces divers mouvements.

41Un mythe fédérateur n’est efficace que s’il arrive à produire de l’homogénéité à partir d’éléments hétérogènes. Ainsi dans leurs recherches sur la Suisse, Bolzman et Garcia11 ont fait ressortir comment et sur quels traits l’identité nationale a été construite dans un contexte où l’Etat fédéral préexistait à la conscience d’une unité culturelle. Analysant la manière dont s’est construite cette identité nationale, les auteurs mettent en garde contre les approches substantialistes qui présentent l’identité nationale comme une catégorie naturelle prétendument basée sur des traits anthropologiques stables. Le poids de la nation, comme figure opérative ayant transformé le panorama politique à partir du XIX^e siècle, pourrait diminuer aujourd’hui. Par exemple, la formation d’une identité européenne est probablement à la recherche d’un mythe fédérateur différent...

42Dans les moments de transition, les consensus sur les figures opératives peuvent diminuer, ce qui entraîne la crise des fictions juridiques sur lesquelles il y avait une mobilisation générale. Lorsque les zones de consensus baissent, il en découle une démoralisation collective qui sera neutralisée lorsque de nouveaux acteurs collectifs se seront imposés sur la scène publique.

43Actuellement on se trouve très probablement dans une situation de transition dont un bon indicateur est la crise des utopies rationnelles qui ont travaillé I Occident depuis la Renaissance. Les utopies rationnelles fondaient l’espérance d’une cité idéale sur la capacité du politique à formaliser un usage adéquat de l’espace et du temps. Ainsi ce rationalisme social des utopies est-il un des fondements de l’urbanisme moderne. La crise de ces utopies a entraîné une mise en doute des références urbanistiques et a laissé un champ libre pour le développement des courants dits post-modernes. Ces derniers courants sont quelquefois critiqués en regrettant que les architectes s’y laissent guider par le souci de plaire12. Si l’observation est fondée il serait intéressant de la reprendre dans la perspective du droit de l’usager qui nous a préoccupé dans ce texte. Le souci de plaire relèverait-il d’une préoccupation d’entrer dans un jeu consensuel, avec les aspirations du public ? Le changement est d’autant plus perceptible que les anciennes avant-gardes valorisaient la rupture. S’il y a jeu consensuel, cela indique l’ambiguïté découlant d’un contexte où l’usager essaie de s’imposer comme acteur collectif garant d’une valeur d’usage dont il est l’évaluateur. D’une part, cela suppose que l’usager ait la possibilité de refuser certains produits dans le cadre d’une relation de marché, d’autre part, cela implique que les effets d’opinion aient un poids, même si la critique des milieux professionnels les rejette comme incompétents. On en revient à l’ambiguïté d’une société de la communication dont parle J. Habermas. D’une part, le bien commun est le résultat d’un débat et d’une recherche progressive, d’autre part, le public est en marché non informé et est pris dans le jeu de la publicité. Les termes nouveaux dans lesquels se pose le problème impliquent un supplément d’éducation critique au niveau du « bon usage ».

44De telles analyses permettent d’alimenter des propos de recherche autour du thème normativité et changement social qui est au cœur des préoccupations du Centre d’études sociologiques des Facultés universitaires Saint-Louis.