1.1.1.1. Dispositions pertinentes de la CIDE

5La Convention internationale des droits de l’enfant (ci-après « CIDE »), adoptée à l’unanimité par l’Assemblée générale des Nations unies le 20 novembre 1989, révolutionne la place de l’enfant dans la sphère juridique puisque ce dernier devient enfin un véritable sujet de droits6. Signée par la Belgique le 26 janvier 1992, ratifiée le 16 décembre 1991 et entrée en vigueur dans notre pays le 15 janvier 1992, cette Convention reprend tant des droits – à vocation de protection ou d’autonomie – généraux, qui concernent toutes personnes, que des droits spécifiques, propres aux enfants7. Ces droits sont aussi reconnus dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et le Pacte international relatif aux droits civils et politiques.

6Il nous paraît incontestable que les incidences des changements climatiques compromettent l’effectivité des droits consacrés dans la CIDE, plus particulièrement les droits suivants :

• Les droits à la vie, à la survie et au développement (art. 6) ;
• Le droit de préserver ses relations familiales et le droit de ne pas être séparé de ses parents contre son gré (art. 9 et 10) ;
• Le droit de jouir du meilleur état de santé possible (art. 24) ;
• Le droit à un niveau de vie suffisant (art. 27) ;
• Le droit à l’éducation (art. 28)8 ;
• Le droit de ne subir aucune forme de violence ou d’exploitation (art. 19, 32 et 34 à 36) ;
• Le droit d’avoir sa propre vie culturelle (art. 30) ;
• Le droit de se livrer au jeu et à des activités récréatives (art. 31).

1.1.1.2. Effet direct de la CIDE

7Avant toute chose, il y a lieu de rappeler qu’interrogée sur une violation de normes constitutionnelles combinées avec une convention internationale, la Cour constitutionnelle a estimé ne pas devoir examiner si cette convention a un effet direct dans l’ordre interne, mais avoir compétence pour apprécier si le législateur n’a pas méconnu de manière discriminatoire les engagements internationaux de la Belgique9. Cela étant, la reconnaissance de l’effet direct de la CIDE est cruciale en termes d’effectivité des droits de l’enfant puisqu’il constitue le sésame pour pouvoir mobiliser ceux-ci devant les juridictions10.

8La Cour de cassation pose deux conditions pour qu’une disposition internationale puisse être invoquée devant les juridictions : les obligations de l’État doivent avoir été exprimées de manière complète et précise (critère objectif) et les parties à la Convention doivent avoir eu l’intention d’accorder, au moyen de celle-ci, des droits subjectifs ou d’imposer des obligations aux individus (critère subjectif)11.

9Concernant plus particulièrement l’applicabilité directe de la CIDE, la Haute juridiction a, à plusieurs reprises, considéré que ses dispositions ne créent d’obligations qu’à charge des États parties, de telle manière qu’elles ne peuvent être invoquées devant les juridictions nationales12. Toutefois, dans un arrêt prononcé le 6 octobre 2017, elle n’a pas écarté un moyen pris de la violation de l’article 12 de la CIDE en raison d’une inapplicabilité directe, mais en raison d’une interprétation de cette disposition13. Elle raisonne de manière analogue dans des arrêts des 10 février 202014, 25 janvier 202115 et 13 avril 202116. Dans ces trois arrêts, si les moyens tirés de la violation des dispositions de la CIDE sont rejetés, ce n’est pas expressément en raison d’une absence d’effet direct17.

10S’agit-il là d’un revirement jurisprudentiel ? La réponse n’est à ce jour pas claire, mais il n’en reste pas moins que certaines juridictions du fond, certes rares, n’hésitent plus à mobiliser les dispositions de la CIDE18.

11En tout état de cause, si les normes de la CIDE sont considérées comme générales et abstraites, des auteurs encouragent à rechercher dans les observations du Comité des droits de l’enfant la précision et la complétude exigées par la Cour de cassation19, d’autant que le Comité a précisé que l’incorporation de la CIDE dans l’ordre interne « devrait signifier que les dispositions de la Convention peuvent être directement invoquées devant les tribunaux et appliquées par les autorités nationales et que c’est la Convention qui prime en cas de conflit avec la législation nationale ou la pratique courante »20.

12Concernant particulièrement les enjeux environnementaux, les juridictions belges n’ont à ce jour pas encore eu l’audace de reconnaître un effet direct aux normes de la CIDE. Dans l’affaire « climat »21, en Belgique, les requérants avaient énoncé des moyens liés à la justice inter- et intragénérationnelle dans le cadre de leurs demandes formulées au nom des enfants, en faisant valoir que, non seulement les enfants sont menacés par les changements climatiques en tant que futurs adultes, mais aussi qu’ils sont plus sensibles aux impacts existants ou imminents de ceux-ci. Plus précisément, ils alléguaient que l’inaction des autorités nationales face aux changements climatiques violait les articles 6 et 24 de la CIDE, qui protègent les droits à la vie et à la santé22. Le Tribunal de première instance francophone de Bruxelles a toutefois estimé que ces dispositions n’imposaient pas d’obligations positives aux États, mais laissaient au contraire au gouvernement belge une marge de manœuvre importante dans la manière de mettre en œuvre les droits concernés23. Même si le Tribunal a conclu que le changement climatique présente un sérieux risque pour les générations actuelles et futures, vivant en Belgique et ailleurs, de voir leur vie quotidienne profondément perturbée, cette brève mention est la seule référence à la justice intergénérationnelle dans la décision en question. Les requérants ont décidé de ne pas poursuivre ce raisonnement en degré d’appel24. Nous y reviendrons.

1.1.2.1. Rôle du Comité

13Composé de 18 experts indépendants, le Comité des droits de l’enfant (en abrégé « Com. I.D.E. ») est l’organe chargé de surveiller l’application de la CIDE dans les pays qui l’ont ratifiée. Son rôle est triple25 :

• Il publie des « observations générales » concernant des thèmes précis pour donner son interprétation des dispositions de la CIDE ;
• Il est chargé d’examiner les rapports que les États doivent lui soumettre périodiquement pour ensuite émettre des observations finales dans lesquelles il attire l’attention sur les développements positifs et les points difficilement conciliables voire inconciliables avec la CIDE, ainsi que des suggestions et des recommandations26 ;
• Suite à l’adoption par l’Assemblée générale de Nations Unies, le 19 décembre 2011, du Protocole facultatif établissant une procédure de présentation de communications27, signé par la Belgique le 28 février 2012 et ratifié le 30 mai 2014, le Comité a reçu la compétence de recevoir et d’examiner des plaintes individuelles d’enfants pour violation de leurs droits et des plaintes interétatiques, mais aussi de mener des procédures d’enquête.

1.1.2.2. Les observations générales du Comité

1.1.2.3. Observations finales et recommandations du Comité des droits de l’enfant du 1^er février 2019 concernant la Belgique

24Les dernières observations finales du Comité des droits de l’enfant concernant la Belgique reprennent un point lié à la salubrité de l’environnement et les changements climatiques dans notre pays :

35. Le Comité note que la pollution de l’air, due en particulier au transport routier, est élevée dans l’État partie et qu’elle a des répercussions néfastes sur le climat et la santé des enfants, contribuant notamment à l’augmentation de l’asthme et des maladies respiratoires, même si la prévalence exacte de ces affections reste inconnue. Compte tenu des cibles 3.9 et 13.5 des objectifs de développement durable, il recommande à l’État partie :

De réaliser une évaluation des effets de la pollution atmosphérique sur la santé des enfants et une étude sur la prévalence de l’asthme et des maladies respiratoires chez les enfants et de s’en servir pour élaborer une stratégie visant à remédier à cette situation qui soit dotée de ressources suffisantes, et de réglementer les émissions maximales de polluants atmosphériques, notamment celles dues au transport routier ;

D’élaborer un plan national global de réduction des émissions de gaz à effet de serre afin de prévenir les effets néfastes sur le climat, tout en veillant à ce que les vulnérabilités et les besoins particuliers des enfants, de même que leur opinion, soient pris en considération ;

De sensibiliser davantage les enfants à la salubrité de l’environnement et aux changements climatiques, avec la participation active des écoles38.

1.1.2.4. Examen d’une plainte individuelle d’enfants : Communication 104/2019 du Comité – Chiara Sacchi et autres c. Argentine et autres

25Le 23 septembre 2019, jour du Sommet des Nations unies sur l’action climatique, une action particulièrement symbolique a été intentée devant le Comité des droits de l’enfant, par l’intermédiaire d’une communication39 soumise par seize enfants contre l’Argentine, le Brésil, la France, l’Allemagne et la Turquie en vertu du troisième Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant (OPIC)40. Était invoquée la violation de leurs droits dérivés de la CIDE, en créant et en perpétuant la crise climatique41. Le pas était important : il s’agit, en effet, de la première tentative de tenir plusieurs États parties à un traité international relatif aux droits de l’homme responsables de violations des droits de l’homme liées au changement climatique. C’est également la première affaire climatique déposée devant un organe international des droits humains au nom d’individus provenant de différentes régions du monde42.

26Le 11 octobre 2021, le Comité a rendu une décision d’irrecevabilité, accompagnée d’une lettre ouverte aux requérants et d’une explication simplifiée de l’affaire. De manière résumée, le Comité a jugé que les requérants établissaient la compétence ainsi que leur qualité de victimes, mais qu’ils n’avaient pas épuisé les voies de recours internes.

27Le Comité estime que l’affaire soulevant « de nouvelles questions de compétence en matière de dommages transfrontaliers liés au changement climatique », le critère de compétence se trouve dans l’avis consultatif OC23/17 de la Cour interaméricaine des droits de l’homme sur l’environnement et les droits de l’homme. Celui-ci précise que les personnes dont les droits ont été violés à la suite d’un dommage transfrontalier relèvent de la compétence de l’État d’origine s’il existe « un lien de causalité entre l’acte qui a pris naissance sur son territoire et la violation des droits de l’homme des personnes se trouvant hors de son territoire ». En appliquant ce critère au changement climatique, le Comité interprète l’exigence de causalité comme comportant trois éléments distincts : premièrement, l’État sur le territoire duquel les émissions de gaz à effet de serre ont pris naissance doit exercer un contrôle effectif sur les sources de ces émissions ; deuxièmement, il doit exister un lien de causalité entre les actes ou omissions de l’État d’origine et l’impact négatif sur les droits des enfants situés en dehors de son territoire ; troisièmement, le préjudice allégué subi par les victimes doit avoir été raisonnablement prévisible pour l’État au moment de ses actions ou omissions. Le Comité conclut en l’espèce que les États disposent d’un contrôle effectif sur les sources d’émissions en raison de leur capacité à réglementer les activités qui sont à l’origine de ces émissions et à faire appliquer ces réglementations. Il estime en outre que, conformément au principe des responsabilités communes mais différenciées, « le caractère collectif du changement climatique n’exonère pas l’État partie de sa responsabilité individuelle qui peut découler du préjudice que les émissions provenant de son territoire peuvent causer aux enfants, où qu’ils se trouvent ». Il adopte donc une approche souple de l’exigence de prévisibilité, en se fondant sur l’« acceptation générale », « corroborée par des preuves scientifiques », que le changement climatique a des effets négatifs sur la jouissance des droits à l’intérieur et à l’extérieur du territoire d’un État. Cette acceptation, associée aux témoignages des requérants, est suffisante pour établir que les actes ou omissions de l’État entraîneraient une atteinte prévisible aux droits des requérants au titre de la Convention. Cette approche pourrait être reprise dans d’autres affaires climatiques dans lesquelles les requérants sont confrontés à une exigence de compétence dans le cadre des conditions d’admissibilité énoncées dans un traité ou un protocole relatif aux droits de l’homme. La question de l’extraterritorialité doit être abordée sans détour pour s’attaquer à la dimension de justice mondiale du changement climatique43.

28Concernant l’exigence de la qualité de victime, le Comité des droits de l’enfant prend d’abord note des allégations des requérants sur les différentes façons dont ils s’estiment personnellement affectés par le changement climatique, puis précise :

Le Comité considère que, en tant qu’enfants, les auteurs sont particulièrement touchés par les changements climatiques, non seulement en raison des effets qu’ils ont sur eux, mais aussi parce que ces changements risquent d’avoir des conséquences pour eux tout au long de leur vie, en particulier si des mesures ne sont pas prises immédiatement. Sachant que les changements climatiques ont des effets particuliers sur les enfants et que ceux-ci ont le droit à des garanties spéciales, en particulier à une protection juridique appropriée, les États ont une obligation accrue de protéger les enfants contre les dommages prévisibles44.

29Ainsi, et sans conteste, le Comité assouplit largement l’exigence de la qualité de victime au titre de la recevabilité, et conjugue le présent et le futur au vu de la dégradation continue des conditions et des dommages actuels et prévisibles, y compris sur une durée relativement longue (notamment à l’échelle de la vie des auteurs de la requête). Par ailleurs, il ne s’agit pas que de préjudices dont les requérants auraient été personnellement atteints, puisqu’ils ne se différencient pas des préjudices identiques subis par des milliers, voire des millions d’autres enfants se trouvant dans leur situation, qu’il s’agisse de « l’aggravation de l’asthme dont souffrent certains d’entre eux » ou du fait d’être « exposés à des vagues de chaleurs extrêmes qui ont gravement menacé la santé de beaucoup d’entre eux » ou encore de la souffrance résultant de l’anxiété liée au climat. C’est donc précisément ici qu’on voit prendre forme un intérêt à agir plus « diffus », qui n’exclut pas une action, sinon « au nom de l’humanité », du moins au nom d’un groupe de personnes qui ont en commun de subir les effets directs ou indirects, y compris extraterritoriaux, d’une action ou omission d’un État. Le Comité a donc voulu s’inscrire dans une ligne jurisprudentielle tendant à ouvrir plus largement les portes des prétoires pour défendre des causes collectives45.

30Cette position a pu être saluée par la doctrine en ce sens que :

Les droits de l’homme ne sont pas « individualistes » si l’on entend par là qu’ils tendraient nécessairement à faire prévaloir les intérêts individuels et subjectifs sur l’intérêt collectif. Ce serait vrai s’ils étaient de simples droits « subjectifs » reconnus par la législation à telle ou telle catégorie de la population au titre de telle ou telle fonction. Mais il s’agit précisément de droits qui ne sont pas seulement individuels, mais aussi « humains », en ce qu’ils sont reconnus à chaque personne en raison de son appartenance à l’humanité : faire valoir ces droits, c’est donc toujours en même temps faire valoir les droits de l’humanité46.

31B. Mayer a, par contre, été plus critique, considérant qu’il est surprenant qu’un individu puisse courir « un risque réel de subir des traitements inhumains et dégradants », et donc revêtir la qualité de « victime », si un État ne prend pas de mesures nécessaires pour promouvoir l’atténuation du changement climatique47. Selon l’auteur, cette conclusion trahit une incompréhension du lien causal très diffus, quant à l’atténuation du changement climatique, entre l’action d’un État et la protection des droits d’un individu48. Toutefois, toujours selon lui, la condition de statut de victime ne devrait pas empêcher l’application des traités relatifs aux droits de l’homme au niveau national, du moins là où un contentieux d’intérêt général est admissible49.

32Quant à la subsidiarité, le Comité note que « de simples doutes ou hypothèses sur le succès ou l’efficacité des recours ne dispensent pas les auteurs de les épuiser » : en l’absence d’explications complémentaires de la part des requérants « sur les raisons pour lesquelles ils n’ont pas essayé d’exercer ces recours, si ce n’est qu’ils ont généralement exprimé des doutes sur les chances de succès de tout recours », il estime que les recours internes n’ont pas été épuisés et que l’applicabilité de l’exception prévue à l’article 7 e) du Protocole facultatif à la Convention relative aux droits de l’enfant n’a pas été établie50.

33C’est cette décision qui a donné lieu à l’observation générale n^o 26 du Comité, sur les droits de l’enfant et l’environnement, avec un accent particulier sur le changement climatique (cf. supra).

1.1.2.5. Force obligatoire de la « jurisprudence » du Comité des droits de l’enfant

34Il est classique, en termes d’étude des systèmes internationaux de protection des droits de l’Homme, d’introduire une distinction entre le juridictionnel et ce qui ne l’est pas, entre la hard jurisprudence (les arrêts de la Cour européenne des droits de l’homme, de la Cour de justice de l’Union européenne, de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, de la Cour africaine des droits de l’homme et des peuples ou encore, de la Cour internationale de justice) et la soft jurisprudence51. Cette seconde catégorie, fourre-tout, regroupe tous les actes de systèmes de surveillance, contentieux ou non contentieux, auxquels l’instrument-source n’a pas expressément conféré un effet juridiquement contraignant52. Les observations générales, les constatations, les observations finales, les recommandations ainsi que les décisions du Comité des droits de l’enfant auraient donc pour commun dénominateur l’absence d’effet formellement obligatoire53.

35Cette compréhension classique et formaliste est toutefois en voie d’être dépassée, critiquée par la doctrine et questionnée au regard des évolutions jurisprudentielles récentes54. Trois arguments principaux peuvent ici être synthétisés :

• Un premier argument d’ordre téléologique est lié à l’engagement des États qui, en ayant ratifié les conventions internationales et leurs protocoles, reconnaissent, ce faisant, leur caractère obligatoire55 ;
• Un deuxième argument, pouvant être qualifié d’analogique, considère que le statut normatif de la soft jurisprudence est « relatif » et qu’elle bénéficie de certains effets juridiques, même sans être contraignante au sens strict du terme56. Ainsi, les productions normatives des comités onusiens découlent du pouvoir implicite d’interprétation qui leur a été confié par les conventions qui les instaurent et devraient inspirer le contrôle international ou interne des conventions internationales57. En d’autres mots, l’instrument hard peut voir son interprétation enrichie par de la soft jurisprudence58 ;
• Un troisième argument, plutôt pragmatique, est en lien direct avec le deuxième : l’influence de la jurisprudence hard (notamment strasbourgeoise59) étant bien réelle, en Belgique, les juges devraient prendre en considération les observations du Comité des droits de l’enfant en vue d’éviter une sanction juridictionnelle a posteriori découlant par ricochet des recommandations y contenues60.

36La soft law ne serait ainsi finalement pas si soft : sa force contraignante tant sur le plan international que national doit être repensée, et il n’y a aucune raison pour que cette évolution en cours ne bouscule pas également les idées reçues sur la valeur contraignante des observations, constatations et décisions du Comité des droits de l’enfant61.

37En Belgique, un arrêt de la Cour constitutionnelle du 1^er juin 2023 va dans ce sens, en tenant compte de la soft law et de la soft jurisprudence, en ce compris les constatations et les observations du Comité des droits de l’enfant, à la condition de combiner les normes internationales avec les dispositions constitutionnelles dont la Cour doit veiller au respect62. De même, certaines juridictions internes se sont montrées audacieuses en s’appuyant sur des observations générales du Comité des droits de l’enfant dans leurs décisions63.

1.2.3.1. Assemblée générale des Nations Unies

43Organe délibératif des Nations Unies, l’Assemblée générale a adopté plusieurs résolutions qui consacrent certains principes pour la protection des droits des enfants et des générations futures face aux changements climatiques.

44Sans ambition d’exhaustivité, certaines de ces résolutions méritent d’être épinglées. Ainsi, en 1988 déjà, la Résolution 43/53 souligne la préoccupation de l’Assemblée quant à la protection du climat mondial pour les générations présentes et futures80. En 2022, dans une Résolution 76/300, l’Assemblée considère que le changement climatique et ses conséquences sur l’environnement incarnent l’une des « menaces les plus urgentes et les plus graves qui pèsent sur la capacité des générations actuelles et futures d’exercer tous les droits humains de manière effective »81. Plus récemment encore, en 2024, la Résolution « Le Pacte pour l’avenir » souligne que les enfants et les générations futures constituent des groupes distincts, mais que les États membres des Nations Unies doivent davantage considérer les générations futures dans leur prise de décision, sans toutefois négliger les générations actuelles82. Dans sa Déclaration sur les générations futures annexée à cette résolution, l’Assemblée générale décide de s’engager à agir avec urgence pour préserver l’environnement et remédier aux effets des changements climatiques tout en posant le cadre pour prendre en compte les différentes générations :

Sachant que les générations futures sont toutes les générations qui n’existent pas encore, qui sont à venir et qui hériteront un jour de cette planète, […]

Conscients que les décisions, l’action et l’inaction des générations actuelles ont un effet multiplicateur à travers les générations, et déterminés par conséquent à faire en sorte que les générations actuelles agissent de manière responsable pour tenir compte des besoins et de préserver les intérêts des générations futures,

Déclarant que nous devons tirer les leçons de nos réalisations et de nos échecs passés et de leurs conséquences, afin de parvenir à un monde plus durable, plus juste et plus équitable pour les générations actuelles et futures, et sachant que le passé, le présent et l’avenir sont indissociables,

Affirmant que les enfants et les jeunes sont des agents de changement et que les relations et le dialogue entre les générations, y compris avec et entre les enfants, les jeunes et les personnes âgées, doivent être pris en considération dans l’élaboration de nos politiques et dans nos prises de décision afin de tenir compte des besoins et de préserver les intérêts des générations futures83.

1.2.3.2. Conseil des droits de l’homme

45Le Conseil des droits de l’homme84, organe subsidiaire de l’Assemblée générale des Nations Unies85, a dans ses missions la promotion des droits humains, leur coordination au sein du système onusien et l’examen de leurs violations par les États membres86. Le Conseil a, lui aussi, été amené à examiner la question de l’impact du changement climatique sur les enfants et les générations futures.

46Sa Résolution 32/3387 de 2016, par exemple, constate l’impact plus néfaste qu’a la dégradation environnementale sur les enfants et leur jouissance de droits tels que l’accès à l’éducation, la nourriture, l’eau et le logement ou le bénéfice d’un bon état de santé physique et mentale. Sur demande du Conseil, le Haut-Commissariat des Nations Unies aux droits de l’homme a alors réalisé une étude où il renvoie aux principes généraux établis par le Comité des droits de l’enfant et indique notamment « (qu’) une approche fondée sur les droits des enfants en ce qui concerne l’atténuation des effets des changements climatiques et l’adaptation à ces effets s’appuie sur les principales caractéristiques des approches fondées sur les droits de l’homme tout en incorporant les particularités des droits, des besoins et des capacités des enfants »88. En 2018, dans sa Résolution 37/8, le Conseil met l’accent sur la « vulnérabilité particulière des enfants aux effets des atteintes à l’environnement » et sur un rapport établi par un Rapporteur spécial89 sur le lien entre les droits de l’enfant et la protection environnementale qui souligne entre autres « la relation entre le sort des générations futures et les droits de l’enfant »90. En 2020, le Conseil rappelle, dans sa Résolution 45/30, la clé de voûte juridique que constitue la CIDE pour les droits de l’enfant ainsi que l’ensemble des instruments adoptés pour les soutenir, mais réaffirme également les obligations des États de respecter ces droits et d’agir pour les protéger dans leurs mesures face aux changements climatiques91.

47En 2024, suite à l’invitation du Conseil des droits de l’homme dans sa Résolution 51/7, le Rapporteur spécial sur le droit au développement souligne l’investissement des enfants et des jeunes dans la défense de leurs droits ainsi que de ceux des prochaines générations92. Il met également en évidence les divergences d’opinion quant aux contours qu’il convient de donner aux intérêts à accorder aux générations futures tout en reconnaissant que, depuis des décennies, la protection et la prise en compte de ces générations a été invoquée dans nombre d’instruments normatifs internationaux, notamment à travers le prisme de l’équité intergénérationnelle93. Offrant des perspectives d’évolution quant à la protection des générations futures, le rapport propose de dépasser l’utilisation de « besoins et intérêts » des générations futures et d’adopter le terme de « droits », tel que proposé par les Principes de Maastricht de 2023 sur les droits humains des générations futures94. Ces Principes, lignes directrices établies par un groupe d’experts en droits de l’homme, énoncent que ces droits se fondent sur diverses sources internationales et qu’il existe des droits humains intragénérationnels et intergénérationnels (Principes 6 et 7)95. Citant plus particulièrement des devoirs de tutelle (Principe 8) et de prévention et de précaution (Principe 9) en lien avec la protection de l’environnement, les Principes de Maastricht indiquent ainsi que « chaque génération doit agir en tant que gardienne de la Terre pour les générations futures »96. Ces lignes directrices pour les droits des générations futures établissent des obligations non seulement à charge des États, mais également des acteurs non étatiques, tels que des entreprises par exemple (Principes 25 à 27)97.