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Les ambivalences du risque

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Yves Cartuyvels

OGM : risque et pic et kolegram, faites vos droits, rien ne va plus !

Daniel de Beer

Texte intégral

  • 1 U. Beck, La société du risque, Paris, Alto Aubier, 2001 (1e éd. en allemand, 1986).
  • 2 F. Ost, La nature hors-la-loi, Paris, La Découverte, 1995.
  • 3 S. Gutwirth, « Le cosmopolitique, le droit et les choses », Cosmopolitiques – Pratiques cosmopolit (...)
  • 4 A la différence de la paix qui sous-entend la guerre et la diplomatie, la pacification est de l’or (...)
  • 5 I. Stengers, La vierge et le neutrino, Paris, Les Empêcheurs de penser en rond, 2006.

1On conviendra sans peine que les organismes génétiquement modifiés (OGM) entretiennent une relation toute particulière, tumultueuse même, avec la notion de risque. Que ce soit pour nier qu’il put en avoir ou pour en affirmer l’existence, la possibilité ou la plausibilité, c’est bien en raison des risques que les OGM sont devenus le phénomène que l’on connaît. A l’instar de Tchernobyl et de la vache folle, c’est un beau cas de ce que Ulrich Beck appelle un « risque fabriqué1. » En revanche, contrairement à Tchernobyl ou à la vache folle, les OGM ne sont pas liés à une crise, à un drame, à l’immédiateté de conséquences palpables, ravageuses. On a (eu) le temps. Le temps pour les controverses et les résistances de tous bords et de toute nature de se manifester, de se construire, de s’intéresser mutuellement et de s’entremêler. Il était inévitable, et souhaitable, que le droit s’en mêle, « sans [pour autant] se mettre à la remorque de la norme technoscientifique2 ». C’était une belle occasion de laisser « la possibilité pour le droit [...] de participer au processus cosmopolitique de construction d’un bon monde commun3. » Au minimum, à défaut d’autre ambition, pouvait-on attendre du droit qu’il pacifie4 le champ de bataille, fût-ce provisoirement, ou partiellement. On veut dire par là qu’on attend au moins du droit qu’il fasse « exister des conséquences précises et assignables à ce qui, sans cela, pourrait rester matière à interprétations indéfiniment contestables, indécidables5. » Or, si le droit a bien été sollicité, il ne semble pas qu’il ait été mobilisé pour son entreprise de liaison, d’assignation, de reprise des choses pour les faire tenir, à la manière du droit. On s’inquiète plutôt de ce que le droit aurait été utilisé de sorte à lui confier ce qu’on pourrait appeler la mise en boîte noire de la problématique des OGM. On a inversé les choses. La problématique a été réduite à un certain nombre d’aspects ajustés à ce à quoi peuvent répondre des réglementations appropriées. Pour le dire autrement, ce n’est pas le droit qui a pris l’OGM en tant qu’objet aux diverses traductions, c’est l’OGM en tant que marchandise à laisser circuler qui s’est imposé au droit. Ce pourrait être là une des raisons qui expliquent que, jusqu’à présent en tout cas, il n’y a pas, en matière d’OGM, de « pacification juridique ». On laissera la question ouverte, mais il est patent que, plus de quinze ans après l’apparition des OGM, tout fait encore problème, en fait et en droit. Après avoir brièvement retracé l’arrivée des OGM en terres (réglementaires) européennes, on proposera trois illustrations de cette instabilité : les derniers procès en date de « faucheurs » en France, les zones auto-proclamées « sans OGM » et les plaintes nord-américaines devant l’Organisation mondiale du commerce contre le « régime OGM européen ».

I. Une arrivée chahutée

  • 6 La Commission européenne occupe une place importante dans les propos qui suivent en raison de son (...)
  • 7 La directive 90/220, abrogée depuis.
  • 8 A la fin des années 1980, les OGM ne suscitaient guère d’opposition. En revanche, une certaine sen (...)
  • 9 Pour le récit, qui se lit presque comme un roman policier, des événements qui ont émaillé l’histoi (...)
  • 10 J. Dewey, Le public et ses problèmes, Pau (France), Publications de l'université de Pau/Farrago/Éd (...)

2Les institutions européennes6 ont mis une bonne quinzaine d’années à construire l’édifice législatif, en voie d’achèvement, traitant directement ou indirectement des OGM. Encadrés dès 1990 par une directive7, les OGM étaient censés arriver en terres européennes sans trop de problèmes8. On sait combien l’agenda européen a été perturbé et contraint par la suite des événements9. Débordant le cadre étroit dans lequel la Commission européenne avait voulu les confiner, les OGM ont commencé à se disséminer et à « contaminer » les débats portant sur des domaines de plus en plus larges des politiques communautaires : risques pour l’environnement et la santé bien sûr, agriculture et modèles agricoles, habitats naturels, biodiversité, propriété intellectuelle, relations économiques internationales, aide au développement... Des scientifiques aux activistes, les parties intéressées aux débats se sont multipliées, des publics au sens de Dewey10, se sont constitués. Aux controverses scientifiques qui n’ont cessé de croître, se sont ajoutés et développés des arguments liés aux relations entre science et société, au rôle et à l’organisation de l’expertise, à la transparence et à l’implication du public dans les prises de décision, aux effets socio-économiques des OGM, à des questions éthiques, au libre choix des consommateurs etc. La question de la sortie des OGM des laboratoires et de leur mise en commerce est devenue celle de leur mise en société, soulevant et cristallisant nombre des questions enchevêtrées du monde commun dans lequel nous voulons vivre.

  • 11 On peut considérer que le moratoire de facto sur toute nouvelle approbation d’OGM qui prévalait de (...)
  • 12 Les trois principaux instruments européens relatifs aux OGM sont : la directive 2001/18 du Parleme (...)
  • 13 Sous réserve de ce que la traçabilité et l’étiquetage restent incomplets. Rien n’oblige les transf (...)

3Ces questions ont été posées avec suffisamment de force et d’opiniâtreté pour que les gouvernements et les instances européennes les entendent, du moins un peu et d’une certaine manière. Sans rentrer dans le détail, on peut affirmer que le régime juridique s’appliquant aux OGM depuis le mois d’avril 200411 est effectivement plus précautionneux vis-à-vis des risques pour la santé et l’environnement qu’il y a une quinzaine d’années12. Pourtant, la législation européenne n’a pas- ou pas encore en tout cas réussi l’œuvre de pacification qu’on pouvait en attendre. Hormis pour l’étiquetage, seule contrainte effectivement acquise13, on ne peut pas dire que c’est fait, c’est réglé, on est au moins d’accord sur ça, sur quelque chose qui permette de passer sereinement à l’étape suivante...

II. La puissance d’un mot d’ordre

4La faute n’en est certainement pas à la paresse des instances européennes, ni à un manque d’obstination de leur part. Livres verts ou blancs, notes, mémorandums, projets, rapports, plans d’action, communications, mémoires, feuilles de route, directives, règlements... la Commission surtout, mais aussi le Conseil des ministres, le Parlement européen, les agences et les comités spécialisés ont produit des centaines et des centaines de pages qui traitent des sciences du vivant, des biotechnologies et des OGM, abordés de mille et une manières.

  • 14 G. Deleuze et F. Guattari, Mille Plateaux, Paris, Les Éditions de Minuit, 1980, particulièrement l (...)

5En revanche, on ne peut qu’être frappé, à la lecture de cette masse de documents, de ce que, depuis le début, la Commission européenne ne s’est jamais écartée d’un iota d’une conviction profonde, d'une évidence, d’un acte de foi, d’un mot d’ordre au sens que lui donnent Deleuze et Guattari14, qui est le fil conducteur de toute sa politique.

6Ce mot d’ordre fut consacré lors du Conseil européen de Lisbonne en mars 2000 en ces termes : l’Europe doit devenir l’économie de la connaissance la plus compétitive du monde. Cet objectif se traduit en trois propositions articulées l’une à l’autre, qui constituent le fondement revendiqué de la politique européenne en matière d’OGM. Il est d’abord posé, et répété à chaque occasion, que la connaissance, particulièrement dans le domaine des biotechnologies, est l’avenir tout autant que la condition et la source de richesses. La compétitivité des entreprises européennes et la place de l’Europe dans le monde sont en jeu. Ensuite, il est affirmé que les OGM sont le fruit de cette connaissance, et constituent un progrès dont on rappelle sans relâche les promesses. On peut citer pêle-mêle les meilleures sécurité, qualité et variété des produits, la lutte contre la pollution, une diminution de l’emploi des pesticides et de l’érosion des sols et de manière plus large une meilleure sauvegarde de l’environnement, les médicaments de demain, une substantielle contribution à la lutte contre la faim dans le monde, et bien sûr l’augmentation des emplois et la croissance économique... Enfin, bouclant la boucle, la science, source des OGM, sera aussi garante de l’absence de risque. Aucun OGM en effet ne sera lâché dans la nature et le commerce sans expertise scientifique qui garantira que ni l’environnement, ni la santé, ne courent de risque.

  • 15 Ce n’est que pour les demandes de cultures à titre expérimental que la Commission européenne n’a g (...)

7Tout laissait présager que, sous la bannière du progrès, rien ne pourrait entraver la marche de la Commission européenne vers les OGM, d’autant plus que la législation est ainsi faite qu’à moins d’être confrontée à une large majorité d’États membres adoptant une position contraire à la sienne, le dernier mot sur l’approbation ou non d’un OGM revient à la Commission15.

III. Un débat contaminant...

  • 16 Documentation de l’auteur. Une présentation sommaire des décisions citées est accessible à www.res (...)

8Et pourtant, on l’a dit, rien ne s’est passé comme prévu et aujourd’hui encore, rien ne se passe comme prévu. La France, c’est le premier exemple, a été secouée récemment par une vague de fauchages volontaires de cultures OGM assortis de procès qui témoignent bien, à leur manière, que rien encore n’est stabilisé, et que les tribunaux peuvent être, eux aussi, « contaminés » par les controverses « OGM ». Ainsi, le tribunal correctionnel d’Orléans a décidé le 9 décembre 2005 de relaxer les quarante-neuf « décontaminateurs volontaires» inculpés, au motif qu’ils ont agi sous l’état de nécessité. D’après le tribunal, cet « état de nécessité », qui ruine « l’intention méchante » de l’acte incriminé, est constitué par le danger de dissémination incontrôlée des gênes modifiés, ce qui va à l’encontre du droit constitutionnel à un environnement sain16. Le 12 janvier 2006, le tribunal de Versailles a fait de même pour les neuf accusés qui comparaissaient devant lui, toujours pour des faits de destruction et fauchage d’OGM. On peut citer également la décision du tribunal correctionnel de Toulouse. Chargé de juger neuf faucheurs, le tribunal a accepté le 8 novembre 2005 la comparution volontaire pour être jugés avec les prévenus, de deux cent vingt-deux faucheurs. Le tribunal de Riom lui a emboîté le pas le 14 décembre de la même année, acceptant d’ajouter cent soixante-sept « accusés volontaires » aux six personnes inculpées par le parquet. On peut ajouter l’arrêt de la cour d’appel de Grenoble du 26 octobre 2005, accordant à trois faucheurs le bénéfice d’une loi d’aministie du 6 août 2002 qui visait les infractions commises dans le cadre d’une action syndicale, à l’exclusion des délits de droit commun. « État de nécessité », mouvement social, action syndicale... On est loin de l’action irréfléchie de quelques énergumènes plus ou moins bien intentionnés. Hormis le dernier arrêt que la Cour de Cassation n’a pas estimé devoir censurer, les différents jugements correctionnels évoqués ont été réformés en appel. Ils n’en constituent pas moins d’intéressants précédents, attestant du caractère décidément problématique et indécidé, ou récalcitrant, des OGM.

IV. Des rébellions...

  • 17 On peut en trouver la liste à www.gmofree-europe.org (consultation en décembre 2006).
  • 18 Sauf exceptions strictement délimitées, le principe est celui du libre choix, non seulement des co (...)
  • 19 CJCE (TPI), 5 octobre 2005, Land Oberösterreich, République d’Autriche c. Commission des Communaut (...)
  • 20 Ainsi, sous le titre « Clause de sauvegarde », l'article 23.1 §1 de la directive 2001/18 dispose q (...)
  • 21 Il a été estimé que « les preuves scientifiques présentées ne contenaient aucune information nouve (...)

9La Commission européenne a d’autres soucis. Cent septante-quatre régions, provinces ou départements et quelque quatre mille cinq cents communes ou petites entités territoriales disséminées dans toute l’Europe se sont déclarés « zones sans OGM17. » C’est illégal18 et la Commission européenne se lamente, tempête et s’indigne, mais rien n’y fait. La Cour de justice des Communautés européennes est pourtant venue à sa rescousse19. Mue par le souci de protéger ses agriculteurs et ses consommateurs des risques potentiels pour la santé et l’environnement, la Haute-Autriche, l’un des états fédérés de l’Autriche, avait informé en 2003 la Commission européenne de sa décision d’interdire les OGM sur son territoire. Elle se fondait sur le principe de précaution et la possibilité de dérogation prévue par les textes communautaires. Ceux-ci autorisent en effet un État d’interdire provisoirement un OGM sur son territoire, bien que cet OGM ait été approuvé à l’échelon communautaire, à la condition d’avoir de nouveaux éléments factuels ou scientifiques à faire valoir20. Devant le refus de la Commission d’accorder la dérogation demandée, la région et le gouvernement fédéral autrichien avaient saisi la juridiction européenne. En octobre 2005, la Cour de justice a débouté l’Autriche et sa région pour manque de preuve scientifique nouvelle, ou spécifique à la région concernée, attestant du risque invoqué à l’appui de l’interdiction21.

V. Mi-chèvre, mi-loup ?

10Enfin, il y a la procédure engagée à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) par les États-Unis, le Canada et l’Argentine, à l’encontre de la politique des Communautés européennes en matière d’organismes génétiquement modifiés. C’est un cas bien intéressant, d’autant que l’un des enjeux est de savoir si les États ont encore ou non la latitude de fixer leur politique de prévention des risques et d’appliquer le principe de précaution. A l’époque où on commence à s’aviser un peu plus sérieusement de ce que le réchauffement climatique pourrait bien constituer un risque majeur, il n’est pas sans intérêt d’en savoir davantage sur un des critères qui contraignent l’action publique.

  • 22 « Les [pays membres de l’OMC] feront en sorte qu’une mesure sanitaire ou phytosanitaire ne soit ap (...)

11Il peut sembler étrange au profane que la question de la possibilité pour un État - ou une communauté d’États - d’avoir une politique de prévention des risques, se pose et soit débattue dans une enceinte exclusivement vouée au commerce. La raison en est qu’un OGM est aussi, juridiquement, un objet breveté qualifié de marchandise dont tout le système de l’OMC concourt à interdire d’entraver le commerce international, sauf si ce commerce comporte de sérieux risques. En l’occurrence, qu’est-ce qu’un risque ? Au sein du « droit de l’OMC », la matière est régie par l’accord sur l’application des mesures sanitaires et phytosanitaires (en bref, l’accord SPS). Seul le péril objectif, scientifiquement établi, que ferait courir l’OGM à l’environnement ou à la santé pourrait justifier d’affecter ce commerce. On admet néanmoins que, ayant de bonnes raisons de croire qu’il y a un risque, un État prenne des mesures provisoires bien que les preuves scientifiques de ce risque ne soient pas suffisantes, à la condition toutefois que l’État ne traîne pas à compléter l’expertise pour lever ou maintenir sa mesure à bon escient22.

  • 23 Les six firmes productrices d’OGM les plus importantes sont Monsanto (plus de 80 % du marché), DuP (...)
  • 24 « La patience des États-Unis est à bout. » Lorsqu’ils prennent une mesure de sauvegarde susceptibl (...)
  • 25 Depuis 1996, la superficie mondiale des cultures OGM a été multipliée par plus de cinquante, passa (...)
  • 26 L’Organe de règlement des différends est institué et organisé par le « Mémorandum d’accord sur les (...)

12L’affaire débuta en 2003. Le moratoire de facto, qui bloquait depuis juin 1999 tout nouvel octroi d’autorisation de mise en culture ou en commerce d’OGM, n’avait pas encore été levé. Le torchon brûlait entre l’Europe et les États-Unis, dont les entreprises agroalimentaires sont parmi les plus grosses exportatrices d’OGM23. L’Amérique du Nord en voulait notamment au principe de précaution et, après avoir beaucoup tergiversé, elle perdit patience24. Le 13 mai 2003, les Etats-Unis et le Canada, auxquels s’est ajoutée par après l’Argentine, tous trois gros producteurs d’organismes génétiquement modifiés25, ont donc saisi l’Organe de règlements des différends26 de l’OMC.

  • 27 Les griefs formulés par les trois pays requérants n’étaient pas tout à fait identiques. Le propos (...)
  • 28 Les États se fondaient sur les clauses de sauvegarde que contient la législation européenne, cf. s (...)
  • 29 Cf. plus particulièrement les paragraphes 7.2561 à 7.2892 du rapport final du panel.

13Les plaignants formulaient trois griefs27. Le premier portait sur le moratoire, jugé illégal. Le deuxième reproche, corollaire du premier, visait l’absence de décision d’approbation ou de rejet dans un délai raisonnable de vingt-sept OGM. Enfin, les plaintes portaient sur l’attitude adoptée par six pays européens, l’Autriche, la France, l’Allemagne, l’Italie, la Grèce et le Luxembourg. Chacun de ces pays avait, à l’une ou l’autre occasion, interdit sur son territoire l’un ou l’autre produit biotechnologique28, alors que l’utilisation de ces OGM avait été formellement autorisée par les instances européennes pour tout le territoire européen29.

  • 30 European Communities – Measures affecting the approval and marketing of biotech products (DS29I, D (...)

14A dire vrai, la tâche de la Commission européenne n’était pas facile et sa posture quelque peu schizophrénique. Le troisième grief était le plus embarrassant. La Commission était en effet amenée à devoir défendre la position des États qui avaient estimé avoir de bonnes raisons pour refuser chez eux un OGM que la Commission avait fait approuver pour une mise sur le marché sur tout le territoire européen, sans exception. Ce qui est ironique mais intéressant est de voir que la Commission européenne avait dans ses tiroirs un ensemble impressionnant d’arguments attestant de l’incertitude liée aux OGM. Ces arguments présentent un tel contraste avec l’habituel discours officiel de la Commission qu’on ne résiste pas à l’envie d’en citer quelques extraits30. La Commission « a pris très au sérieux sa tâche consistant à apporter des commentaires fondés sur des recherches scientifiques, et s’est appuyée sur les données scientifiques disponibles les plus récentes. » (introduction). Il en ressort qu’il existe de « larges zones d’incertitudes scientifiques » (§31), « certains aspects n’ont pas encore été étudiés du tout » (§32). « Il est frappant de voir les experts confirmer que l’on savait si peu de choses sur tant de questions pertinentes [...] Les avancées réalisées par les experts comprennent l’identification de risques et d’impacts jusque-là insoupçonnée [...]. » (§33). « [...] Il convient de noter les désaccords considérables qui existent entre les experts ou avec les scientifiques indépendants. Cette situation révèle clairement l’absence de consensus dans les cercles scientifiques sur les questions en jeu dans ce domaine » (§36). « [...] Cependant, en l’absence de données sur l’exposition aux OGM en relation avec des maladies chroniques communes, telles que les allergies et les cancers, il n’existe tout simplement aucun moyen d’établir si l’introduction de produits OGM a eu [des] effets sur la santé humaine » (§45). « Les informations réclamées et fournies par l’entreprise [à propos du maïs Bt11] sont douteuses, peu abondantes, [...], et ne sont pas convaincantes. [...]. » (§762)...

  • 31 La Commission avait effectivement gardé ce document sous le boisseau. C’est la réponse étasunienne (...)
  • 32 Déclaration du 8 février 2006 du porte-parole du commissaire européen au Commerce, reprise dans le(...)
  • 33 « The Commission is playing a dangerous game. Member States and their populations are divided [... (...)
  • 34 La Commission européenne a fait savoir le 21 novembre 2006 qu’elle ne relèverait pas appel de la d (...)

15On comprend bien que la Commission n’eut aucune envie de rendre son rapport accessible au public31. Elle le souhaitait d’autant moins qu’à l'OMC, elle changea son fusil d’épaule en cours de route. En mai 2004, malgré l’indécision persistante des États membres, la Commission prit sur elle d’approuver un nouvel OGM, mettant ainsi effectivement fin au moratoire. Dans sa défense à l’OMC, elle a ensuite mis l’accent sur le fait qu’une page était tournée et qu’on discutait d’une affaire qui n’avait plus qu’un « intérêt historique3233 »La décision finale a été rendue le 29 septembre 200634.

  • 35 Le groupe spécial en charge de l’affaire a estimé que ces mesures ne relevaient pas de l’article 5 (...)
  • 36 Emphase ajoutée.
  • 37 Emphase ajoutée.

16On ne peut faire en quelques lignes la synthèse des 1 332 pages du rapport. En gros, le moratoire de facto et l’absence de décision dans un délai raisonnable quant à l’approbation ou non de vingt-quatre OGM, ont été considérés comme des manquements des Communautés européennes aux obligations contenues dans l’accord SPS. Au prix d’un raisonnement qui peut être discuté, il en a été jugé de même pour les mesures de sauvegarde prises par les États membres35. Un certain nombre de questions n’ont pas été examinées, dont l’innocuité ou non des OGM et la compatibilité des procédures communautaires relatives aux OGM avec les obligations issues des accords de l’OMC. Ce qu’on pourrait appeler le système européen n’a donc pas été condamné, mais on ne peut parler d’approbation. En revanche et sous réserve d’un examen plus approfondi, plusieurs dispositions de la décision ne contribuent pas à ouvrir la boîte noire évoquée en début d’article. Le principe de précaution par exemple sort plutôt malmené de l’aventure. Alors qu’il était un des fondements des mesures qui ont fait l’objet du litige, le panel de l’OMC consacre de longs développements à établir que, « [s’il] était un principe général de droit, il devrait être pris en compte » (§7.76)36, mais que « le statut juridique du principe de précaution reste incertain, [et en l’occurrence] il n’était pas nécessaire de prendre position pour régler l’affaire [...]. » (§7.89)37. Ailleurs, le panel rétorque à la Commission européenne qui soutient qu’il y a d’autres normes que celles de l’OMC dont il faut tenir compte en matière d’OGM (telles que la Convention sur la diversité biologique et le protocole de Carthagène sur la prévention des risques biotechnologiques), que seuls les traités et autres instruments internationaux que tous les pays membres de l’OMC ont ratifiés, doivent être pris en compte en plus des accords de l’OMC (§7.68). Si ce principe venait à être confirmé, il établirait la suprématie absolue du droit de l’OMC... Des deux côtés de l’Atlantique, on a crié victoire...

Conclusion : Prendre le droit au sérieux ?

17De quoi tout cela atteste-t-il ? Des centaines de « faucheurs volontaires» qui revendiquent leurs actes de « désobéissance civile », des tribunaux qui se sentent obligés par le droit à ne pas jouer le rôle qu’on attend d’eux dans les opérations de police menées contre des faucheurs, des milliers de communautés politiques de base qui refusent d’obtempérer aux injonctions, de piteuses manœuvres du grand architecte du système pour cacher ce qui pourrait nuire à son agenda... Décidément oui, la question se pose de savoir si ceux qui ont « fabriqué » ce « droit européen des OGM » ont vraiment pris le droit au sérieux...

Notes

1 U. Beck, La société du risque, Paris, Alto Aubier, 2001 (1e éd. en allemand, 1986).

2 F. Ost, La nature hors-la-loi, Paris, La Découverte, 1995.

3 S. Gutwirth, « Le cosmopolitique, le droit et les choses », Cosmopolitiques – Pratiques cosmopolitiques du droit, déc. 2004, no 8, p. 77-88.

4 A la différence de la paix qui sous-entend la guerre et la diplomatie, la pacification est de l’ordre de la pédagogie, de la démonstration établissant que ce qui divise ne devrait pas, en droit, avoir le pouvoir de diviser (Cf. I. Stengers, Cosmopolitiques 7. Pour en finir avec la tolérance, Paris, La Découverte/Les Empêcheurs de penser en rond, 1997 ; B. Latour, « Guerre des mondes-offres de paix », 2000).

5 I. Stengers, La vierge et le neutrino, Paris, Les Empêcheurs de penser en rond, 2006.

6 La Commission européenne occupe une place importante dans les propos qui suivent en raison de son rôle central. D’une part, elle est la gardienne des traités et la seule instance européenne qui a le monopole d’initiative des décisions communautaires (elle est la seule à pouvoir écrire les projets d’actes législatifs qui sont ensuite soumis au Conseil et au Parlement européen). Elle a d'autre part un rôle prépondérant dans quasiment toutes les procédures d’autorisation d’OGM. Enfin, c’est elle qui représente les Communautés européennes et les États qui en font partie à l’Organisation mondiale du commerce dont il sera question plus loin.

7 La directive 90/220, abrogée depuis.

8 A la fin des années 1980, les OGM ne suscitaient guère d’opposition. En revanche, une certaine sensibilité écologique avait vu le jour, nourrie de la catastrophe de Bhopal en 1984, de celle de Tchernobyl en 1986, des pluies acides, ainsi que de l’entrée des « Verts » en 1984 au Budenstag allemand et au Parlement Européen. Sans doute poussée par cette brise, l’Europe a estimé, à la différence des États-Unis, qu’on ne pouvait pas considérer de la même manière un OGM et son homologue naturel. Selon la conception nord-américaine, il n’y a pas lieu de prévoir une évaluation spéciale pour les OGM, dès lors qu’ils sont « substantiellement équivalents » à leurs correspondants naturels. L’approche est dite « de produit ». A l’inverse, l’Europe a estimé que la technique mise en œuvre pour produire les OGM, le « génie génétique », justifiait des précautions particulières au regard des risques éventuels pour la santé et l’environnement. Il s’agit d’une approche « de procédé ». L’Europe n’a toutefois pas franchi le pas de considérer les OGM (non pharmaceutiques) au même titre que les médicaments ou les additifs alimentaires par exemple.

9 Pour le récit, qui se lit presque comme un roman policier, des événements qui ont émaillé l’histoire des OGM depuis leur origine jusqu’en l’an 2000, voir H. Kempf, La guerre secrète des OGM, Paris, Seuil, « L’histoire immédiate », 2003.

10 J. Dewey, Le public et ses problèmes, Pau (France), Publications de l'université de Pau/Farrago/Éditions Léo Scheer, 2003 (1e éd. en anglais, 1984).

11 On peut considérer que le moratoire de facto sur toute nouvelle approbation d’OGM qui prévalait depuis octobre 1998 (ou juin 1999 selon ce que l’on retient comme point de départ), a été levé le 19 mai 2004, date à laquelle les trois directive et règlements formant la base de la nouvelle législation européenne sur les OGM étaient tous officiellement mis en application. C’est ce même mois de mai que la Commission européenne a mis pratiquement fin au moratoire, en autorisant l’importation du premier OGM depuis 1998, un maïs dit « Bt ».

12 Les trois principaux instruments européens relatifs aux OGM sont : la directive 2001/18 du Parlement européen et du Conseil du 12 mars 2001 relative à la dissémination volontaire d’organismes génétiquement modifiés dans l’environnement et abrogeant la directive 90/220/CEE du Conseil (Journal officiel des Communautés européennes du 17 avril 2001, no L 106, p. 1-38), le règlement (CE) no 1829/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant les denrées alimentaires et les aliments pour animaux génétiquement modifiés (Journal officiel des Communautés européennes du 18 octobre 2003, no L 268, p. 1-23), le règlement (CE) no 1830/2003 du Parlement européen et du Conseil du 22 septembre 2003 concernant la traçabilité et l’étiquetage des organismes génétiquement modifiés et la traçabilité des produits destinés à l’alimentation humaine ou animale produits à partir d’organismes génétiquement modifiés (Journal officiel des Communautés européennes du 18 octobre 2003, no L 268, p. 24-28). On peut y ajouter notamment la directive 98/44 du 6 juillet 1998 relative à la protection juridique des inventions biotechnologiques (Journal officiel des Communautés européennes du 30 juillet 1998, n°. L 213, p. 1321). - Quelques chantiers législatifs demeurent ouverts. A l’échelon européen, il faut encore fixer le seuil de pureté requis pour qu’un lot de semences puisse être qualifié «non-OGMOGM ». Aux Etats incombent d’instaurer un régime de responsabilité et de réparation des dommages que pourrait provoquer une contamination (par exemple d’un champ biologique). En effet, la directive européenne 2004/35/CE du 21 avril 2004 sur la responsabilité environnementale exclut les dommages causés aux biens privés par certains types de produits et substances dont les OGM font partie. De surcroît, les assureurs, sous la pression des réassureurs et notamment du premier d’entre eux, la Swiss Re, refusent d’assurer les utilisateurs d’OGM (cf. le site www.swissre.Commission, ou les conditions générales des contrats d’assurance). L’épineuse question de la coexistence « sur le terrain » des agricultures transgéniques, conventionnelles et biologiques a également été confiée à la discrétion des Etats. En la matière, la Commission européenne préfère laisser les États prendre les mesures idoines. Le 23 juillet 2003, la Commission a néanmoins formulé des « recommandations établissant des lignes directrices pour l’élaboration de stratégies nationales et de meilleures pratiques visant à assurer la coexistence des cultures génétiquement modifiées, conventionnellles et biologiques » (Journal officiel des Communautés européennes du 29 juillet 2003, no L 189, p. 36-47).

13 Sous réserve de ce que la traçabilité et l’étiquetage restent incomplets. Rien n’oblige les transformateurs de produits camés (viande, charcuterie, lait, etc.) d’indiquer la façon dont les animaux à l’origine de ces produits ont été nourris.

14 G. Deleuze et F. Guattari, Mille Plateaux, Paris, Les Éditions de Minuit, 1980, particulièrement le chapitre 4, « 20 novembre 1923 - Postulats de la linguistique », p. 95-139.

15 Ce n’est que pour les demandes de cultures à titre expérimental que la Commission européenne n’a guère de rôle, la décision devant être prise par l’État où la dissémination aura lieu.

16 Documentation de l’auteur. Une présentation sommaire des décisions citées est accessible à www.reseauxcitoyens-st-etienne.org/article.php3?id_article=1110 (consultation en décembre 2006). On peut signaler aussi l’acquittement prononcé le 1er décembre 2006 au bénéfice de la première personne poursuivie en Espagne pour destruction de cultures transgéniques (mais on n’en connaît pas les motifs). Pour une analyse des premiers procès en France et de l’unique procès belge, voir D. De Beer, « Les O.G.M., les délinquants et le juge », Revue de droit pénal et de criminologie, sept.-oct. 2004, p. 865-888.

17 On peut en trouver la liste à www.gmofree-europe.org (consultation en décembre 2006).

18 Sauf exceptions strictement délimitées, le principe est celui du libre choix, non seulement des consommateurs, mais aussi des agriculteurs.

19 CJCE (TPI), 5 octobre 2005, Land Oberösterreich, République d’Autriche c. Commission des Communautés européennes, aff. jointes T-366/03 et T-235/04.

20 Ainsi, sous le titre « Clause de sauvegarde », l'article 23.1 §1 de la directive 2001/18 dispose que, « [l]orsqu’un État membre, en raison d'informations nouvelles ou complémentaires, devenues disponibles après que l’autorisation a été donnée et qui affectent l’évaluation des risques pour l’environnement ou en raison de la réévaluation des informations existantes sur la base de connaissances scientifiques nouvelles ou complémentaires, a des raisons précises de considérer qu’un OGM en tant que produit ou élément de produit ayant fait l'objet d'une notification en bonne et due forme et d'une autorisation écrite conformément à la présente directive présente un risque pour la santé humaine ou l’environnement, il peut li miter ou interdire, à titre provisoire, l’utilisation et/ou la vente de cet OGM en tant que produit ou élément de produit sur son territoire. »

21 Il a été estimé que « les preuves scientifiques présentées ne contenaient aucune information nouvelle ou spécifiquement locale concernant les incidences sur l’environnement ou sur la santé humaine de cultures ou d’animaux génétiquement modifiés existants ou à venir » et, d’autre part, qu’il n’a été présenté « aucun élément scientifique prouvant que cette région d’Autriche [possédait] des écosystèmes particuliers ou exceptionnels, nécessitant une évaluation des risques distincte de celles menées pour l'Autriche dans son ensemble ou pour d’autres régions similaires d’Europe. » (§ 15 et 65 de l’arrêt). L’Autriche est en appel...

22 « Les [pays membres de l’OMC] feront en sorte qu’une mesure sanitaire ou phytosanitaire ne soit appliquée que dans le mesure nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou préserver les végétaux, qu’elle soit fondée sur des principes scientifiques et qu’elle ne soit pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes, exception faite de [ce qui suit]. » « Les Membres feront en sorte que leurs mesures sanitaires ou phytosanitaires soient établies sur la base d’une évaluation, selon qu’il sera approprié en fonction des circonstances, des risques pour la santé et la vie des personnes et des animaux ou pour la préservation des végétaux, compte tenu des techniques d’évaluation des risques élaborées par les organisations internationales compétentes. » « Dans les cas où les preuves scientifiques pertinentes seront insuffisantes, un Membre pourra provisoirement adopter des mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base des renseignements pertinents disponibles, y compris ceux qui émanent des organisations internationales compétentes ainsi que ceux qui découlent des mesures sanitaires ou phytosanitaires appliquées par d’autres Membres. Dans de telles circonstances, les Membres s’efforceront d’obtenir les renseignements additionnels nécessaires pour procéder à une évaluation plus objective du risque et examineront en conséquence la mesure sanitaire ou phytosanitaire dans un délai raisonnable. » (articles 2.2., 5.1 et 5.7. de l’accord SPS).

23 Les six firmes productrices d’OGM les plus importantes sont Monsanto (plus de 80 % du marché), DuPont-Pioneer et Dow aux États-Unis, Bayer et BASF en Allemagne et Syngenta en Suisse. En 2005, 60 % des cultures étaient consacrées au soja, 24 % au maïs, 11 % au coton et 5 % au colza. La transgénèse a été employée dans 71 % des cas pour rendre la plante tolérante aux herbicides. Pour 18 % des cultures, les plantes ont été rendues résistantes aux insectes. 1 1 % d’entre elles cumulent les deux caractéristiques.

24 « La patience des États-Unis est à bout. » Lorsqu’ils prennent une mesure de sauvegarde susceptible de perturber le commerce international, les États-Unis s’appuient sur de la « science solide » (Sound science). Par contre, «malheureusement, en Europe, [il existe] un concept récurrent qui s’appelle le principe de précaution, lequel semble reposer sur la prémisse de la seule existence d’un risque théorique. Ce concept [bloque] certains des produits agricoles les plus prometteurs, surtout ceux issus des biotechnologies. » Lorsque la diplomatie échoue et « [q]uand des comportements sont à la fois inappropriés et illégaux, la seule façon de les modifier est la confrontation. » Ces propos ont été tenus en janvier 2002 respectivement, par la secrétaire nord-américaine à l’Agriculture et par le sous-secrétaire d’État nord-américain aux Affaires économiques et agricoles (propos cités par Susan George, « Vers une offensive américaine sur les OGM », Le Monde diplomatique, mai 2002, p. 22-23). Le fait que nombre de pays tiers étaient réticents à s’ouvrir aux OGM de crainte de perdre les marchés européens, n’était pas sans incidence sur l’état d’esprit Outre-Atlantique.

25 Depuis 1996, la superficie mondiale des cultures OGM a été multipliée par plus de cinquante, passant de 1,7 à 90 millions d'hectares en 2005, répartis entre les États-Unis (49,8 millions), l’Argentine (17,1 millions), le Canada (9,4 millions), le Brésil (5,8 millions) et la Chine (3,3 millions).

26 L’Organe de règlement des différends est institué et organisé par le « Mémorandum d’accord sur les règles et procédures régissant le règlement des différends », qui fait partie intégrante du « droit de l’OMC ». Le Mémorandum décrit aussi la procédure à respecter dans le cadre de la résolution d’un litige.

27 Les griefs formulés par les trois pays requérants n’étaient pas tout à fait identiques. Le propos n’a cependant pas la prétention d’être exhaustif, on n’entrera pas dans le détail. Pour plus d’information, voir le rapport final du panel d’experts (les trois « experts-juges » en charge de l’affaire), long de 1 332 pages, disponibles sur le site de l’OMC http://www.wto.org/french/newsf/news06_f/291r_f.htm. Pour un aperçu des différentes étapes de la procédure, voir http://www.wto.org/french/tratop_f/dispu_f/cases_f/ds291_f.htm. Pour les autres documents relatifs à cette affaire, voir http://www.trade-environment.org/page/theme/tewto/biotechcase.htm (consultation en décembre 2006).

28 Les États se fondaient sur les clauses de sauvegarde que contient la législation européenne, cf. supra note 20. Ces États en ont chaque fois avisé la Commission et, dans la plupart des cas, ils ont pris soin de s’appuyer soit sur des études critiquant le rapport d'évaluation sur lequel la Commission s’était basée pour autoriser l’OGM en question (Autriche), soit sur des expertises de leurs propres services scientifiques attestant des zones d’incertitude sur les effets de l’OGM litigieux (France et Italie), soit encore sur des analyses de laboratoire (Allemagne).

29 Cf. plus particulièrement les paragraphes 7.2561 à 7.2892 du rapport final du panel.

30 European Communities – Measures affecting the approval and marketing of biotech products (DS29I, DS292, DS293). Comments by the European Communities on the scientific and technical advice to the Panel, January 28, 2005. Les extraits qui suivent proviennent de ce document. Pour la traduction de l’anglais vers le français, on s’est référé à celle qui figure dans le document « Commission européenne et OGM : les doutes qu’on nous cache » (avril 2006, 21 p.) produit par les organisations non gouvernementales (ONG) Greenpeace et les Amis de la Terre.

31 La Commission avait effectivement gardé ce document sous le boisseau. C’est la réponse étasunienne à ce document, quant à elle accessible au public, qui mit la puce à l’oreille des Amis de la Terre. Cette ONG dut entreprendre une procédure pour contraindre la Commission à respecter le statut de document officiel et public de ce rapport. Ce n’est d’ailleurs pas le seul incident du genre qu’a connu cette affaire. En février 2006, l’Organe de réglement des différends transmit son rapport provisoire aux États en cause, qui pouvaient alors faire valoir leurs observations avant la rédaction du rapport final. Ce rapport provisoire est d’autant plus important qu’il reflète habituellement ce que sera la décision finale. Il est néanmoins considéré comme étant confidentiel. L’opacité est effectivement une des caractéristiques de la procédure à l’OMC. Cette fois-ci, un « vent favorable » a permis aux Amis de la Terre de prendre connaissance du volumineux rapport. Cette ONG en a mis le texte sur son site web, suscitant l’ire de l’OMC. On peut d’ailleurs lire dans le rapport final que cette fuite est un « incident grave, susceptible de nuire à l’intégrité de l’ensemble du système de réglement des différends de l’OMC. » (§6.185). Toujours sous l’angle de la transparence et de l’implication du public, on peut noter que, dans cette affaire, le groupe spécial de l’OMC a reçu trois argumentaires provenant d’universitaires et d’ONG, intervenant au titre d’amicus curiae (ami de la cour). Le panel considéra qu'il était libre d’accepter ou de refuser ces documents (§7.10), et qu’en l’occurence il les acceptait mais décidait de ne pas les prendre en considération (§7.11).

32 Déclaration du 8 février 2006 du porte-parole du commissaire européen au Commerce, reprise dans le Financial Times du 9 février 2006.

33 « The Commission is playing a dangerous game. Member States and their populations are divided [...] However, the Commission appears to have decided that satisfying the US is more important than respecting the continuing concern among the people and governments of membre States. » (S. Mayer et R. Grove-White, « A Bitter Harvest », The Guardian, February 22, 2005).

34 La Commission européenne a fait savoir le 21 novembre 2006 qu’elle ne relèverait pas appel de la décision.

35 Le groupe spécial en charge de l’affaire a estimé que ces mesures ne relevaient pas de l’article 5.7 de l'accord SPS (qui autorise les pays membres de l’OMC à prendre des mesures de sauvegarde provisoires lorsque les preuves scientifiques ne sont pas suffisantes. Cf. note 21). En effet, les OGM litigieux avaient fait, aux yeux du panel, l’objet d’une évaluation scientifique sérieuse et suffisante, lorsqu’ils ont reçu à l’échelon communautaire une autorisation de mise sur le marché. Il fallait donc que les arguments des États pour refuser un OGM satisfassent à l’ensemble des critères prévus par l’accord SPS pour qu'une évaluation justifie une entrave au commerce, ce qui, à l’estime du panel, n’était pas le cas (§7.2998 et s.).

36 Emphase ajoutée.

37 Emphase ajoutée.

Auteur

Assistant aux Facultés universitaires Saint-Louis et chargé de recherche à la Vrije Universiteit Brussel

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2008

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