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Les frontières et la communauté politique

 | 
Florence Delmotte
, 
Denis Duez

Chapitre IV. Du discours à la pratique : trajectoire d’une politique européenne de gestion des migrations mise en œuvre dans les pays frontaliers à l’UE

Martine Brouillette

Résumé

Le chapitre propose une réflexion sur la façon dont les instruments politiques de coopération proposés par l’Union européenne aux pays de son voisinage participent à la diffusion des normes de la communauté au-delà de ses frontières en favorisant une harmonisation des cadres cognitifs, normatifs et opérationnels de gestion des migrations dans les pays tiers « partenaires ». La contribution examine comment les perceptions du phénomène migratoire propres aux décideurs européens transparaissent dans un outil de gestion des migrations. Pour répondre à cette interrogation, elle propose en premier lieu une analyse du discours émanant de la direction générale de la Commission européenne responsable de la définition de l’orientation de la politique migratoire. Cette analyse met au jour le système de croyances qui se dégage de cette instance et son impact sur l’évolution des pratiques dans ce domaine. En second lieu, le chapitre propose une étude de cas, celle du Partenariat à la mobilité conclu avec la République de Moldavie. Ce partenariat témoigne des formes diverses d’européanisation dans ce cadre de coopération qui sert surtout l’ambition de la communauté politique européenne d’externaliser ses mécanismes de contrôle des migrations au-delà de ses frontières.

Texte intégral

Introduction

  • 2 Bigo (Didier), Guild (Espeth), « De Tampere à Séville : Bilan de la sécurité européenne (2) », Cul (...)

1La liberté de circulation est un des principes fondateurs de l’Union européenne (UE) qui, paradoxalement, légitime des politiques et pratiques sécuritaires contribuant à « renforcer les frontières extérieures de cet espace », pour reprendre l’expression en vogue dans le vocable européen. Celles-ci sont devenues le lieu de « nouvelles lignes de front quasi-militaires », devant faire face à d’hypothétiques « invasions » ou « infiltrations terroristes2 ». La pléthore de dispositifs coercitifs en place informe de la perception partagée par les décideurs de la politique migratoire européenne sur les potentielles menaces extérieures pesant sur la sécurité intérieure du territoire. Ces dispositions, qui sont pour la plupart méconnues des citoyens européens, n’empêchent pas la progression d’un discours populiste qui évoque le simulacre d’une « Europe passoire », alors qu’au regard des ressortissants des pays tiers, ce serait plutôt la réalité contradictoire d’une « Europe forteresse » qui freinerait ceux qui souhaitent franchir ses frontières.

  • 3 Bourdieu (Pierre), Propos sur le champ politique, Presses universitaires de Lyon, 2000, 110 p.
  • 4 Lavenex (Sandra), Schimmelfennig (Frank), « EU rules beyond EU borders : Theorizing external gover (...)

2La présente contribution propose de se pencher sur la manière dont les instruments politiques de coopération proposés par l’Union européenne aux pays de son voisinage participent à la diffusion des normes de la communauté, avec l’objectif d’engendrer une harmonisation des cadres cognitifs, normatifs et opérationnels de gestion des migrations chez les pays tiers « partenaires ». Alors qu’à l’intérieur de l’espace communautaire les réponses apportées aux enjeux migratoires peinent à faire l’unanimité entre les États membres, la Commission européenne, dans le cadre de ses relations extérieures, présente un front uni sur la signification d’une gestion efficace des migrations. En nous inspirant de Pierre Bourdieu et de son analyse détaillée du champ politique, nous entendons remettre en question les postulats de la dimension extérieure de la politique migratoire européenne qui « semblent aller de soi3 », et qui participent à la transmission de « vérités » sur la « bonne gouvernance » des migrations, dont l’Union européenne serait l’incarnation. Nous proposons, dans ce contexte, une réflexion sur la façon dont la perception du phénomène migratoire par les décideurs de la politique migratoire européenne se traduit dans la coopération de l’UE avec les pays tiers. Ces représentations partagées expliquent la prescription de « solutions » aux divers problèmes liés à la gestion des migrations, incluant la réadmission, le retour, la réintégration, les programmes de migrations circulaires et l’externalisation des contrôles migratoires et frontaliers, qui se diffusent, à la faveur des initiatives portées par les instruments de coopération européens, dans les pratiques des pays situés aux marges des frontières extérieures de la communauté européenne. Ainsi, grâce à des rencontres consultatives régulières entre les autorités compétentes de l’Union européenne, des États membres, des pays tiers et des experts employés par des organisations internationales, grâce encore à des programmes de jumelages (twinning), au déploiement d’officiers de liaisons et à d’autres mesures, l’Union européenne entend européaniser les pratiques d’États extérieurs à la communauté politique européenne dans le domaine de la gestion des migrations. Dans le cas de certains pays du voisinage oriental, comme la Géorgie et la République de Moldavie, les aspirations d’intégration dans cette communauté sont déterminantes dans l’établissement et le maintien des relations asymétriques qui rendent possible la diffusion des règles européennes au-delà des frontières de l’Union4.

I. Vers une transnationalisation de la gouvernance européenne en matière de gestion des migrations

  • 5 Waever (Ole), Buzan (Barry), De Wilde (Jaap), Security : A Framework for Analysis, Boulder, Lynne (...)
  • 6 Guiraudon (Virginie), « European Integration and Migration Policy : the Implication of Vertical Po (...)

3Diverses approches critiques de la sécurité, comme la théorie de la « sécuritisation » développée par l’École de Copenhague dans les années 1990, ont été mobilisées par les auteurs de science politique pour expliquer le comportement de l’Europe dans sa gestion de la question migratoire5. La construction de cette politique à travers un prisme sécuritaire expliquerait la substance de cette dernière et les actions qu’elle prescrit. Le contexte international, au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, a favorisé le cloisonnement de ce phénomène social dans la seule catégorie de la sécurité transfrontalière, en associant notamment la politique migratoire à la lutte contre le crime organisé et à l’effort anti-terroriste6. La politique migratoire européenne s’est ainsi développée sous le pilier « Justice et affaires intérieures » de l’UE pour donner naissance à quantité d’outils techniques (Système d’information Schengen de première et deuxième génération, Système d’information sur les visas, agence Frontex, etc.) correspondant à une logique de « gestion du risque » migratoire, dans l’objectif d’apporter des éléments de solutions à cette problématique transfrontalière.

  • 7 Guiraudon (Virginie), Joppke (Christian), Controlling a New Migration World, London, Routledge, 20 (...)

4Ainsi s’opère une internationalisation croissante de ces pratiques de « contrôle à distance7 » et de surveillance, parfois en référence à des mécanismes en contradiction avec les principes fondateurs de l’Union.

A. Le nécessaire enrôlement des pays frontaliers dans la gestion des migrations

  • 8 La Commission globale sur les migrations internationales a vu le jour le 3 décembre 2003 à Genève (...)
  • 9 Pecoud (Antoine), Geiger (Martin), The Politics of International Migration Management, Basingstoke (...)

5Le début des années 2000 a été témoin de la naissance de forums internationaux, impulsés par la Commission globale sur les migrations internationales de l’ONU8, ayant pour objectif d’élargir le dialogue pour réfléchir à de nouvelles façons de concevoir ce phénomène transnational. Ces efforts ont abouti à l’achèvement de nouvelles méthodes de gouvernance des migrations qui reconnaissent l’importance d’œuvrer en partenariat avec les « pays tiers », transformant au passage les discours fondamentaux sur « ce qu’est la migration et comment elle doit être gérée9 ». La Commission européenne propose dans ce contexte de nouvelles orientations en vue d’une politique d’immigration commune qui prônent

  • 10 Commission européenne, « Sur une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en (...)

une approche globale et coordonnée de la gestion des migrations au niveau national ; l’amélioration de la diffusion d’information sur les possibilités légales d’entrée dans l’UE et sur les conséquences de l’utilisation des filières clandestines ; le renforcement de la lutte contre l’immigration clandestine, les activités des passeurs et la traite, notamment en amont de la frontière ; de mettre en place une politique cohérente et transparente ainsi que des procédures d’ouverture du marché du travail aux ressortissants des pays tiers dans le cadre de la stratégie européenne pour l’emploi ; et d’intégrer les questions relatives aux migrations dans les relations avec les pays tiers10.

  • 11 Kunz (Rahel), Lavenex (Sandra), Panizzon (Marion) dir., Multilayered Migration Governance. The Pro (...)

6L’Union européenne est un acteur de premier plan dans la mise en œuvre de cette nouvelle forme de gouvernance externe. A l’aide d’une multitude d’instruments de coopération bilatéraux et multilatéraux, croisant des initiatives relevant à la fois du « soft » et du « hard power » et intégrant une diversité de domaines d’intervention, l’Europe a ainsi pu rallier les pays de départ et de transit des migrants à ses efforts de renforcement de la sécurité intérieure de son territoire11.

  • 12 Conseil de l’Union européenne, « A Strategy for the External Dimension of JHA : Global Freedom, Se (...)
  • 13 Disponible sur le portail du Ministère de l’Intérieur sous l’onglet Immigration, asile, accueil et (...)

7Depuis 2005, la dimension extérieure de la politique migratoire européenne évolue dans un nouveau cadre politique et discursif, celui de l’« Approche globale des migrations » qui, au travers d’efforts de coopération avec des pays tiers, prétend promouvoir des solutions « gagnantes » pour toutes les parties concernées par le phénomène migratoire, en déplaçant l’attention au-delà des frontières européennes, au commencement de la chaine migratoire12. Selon les termes de l’Union européenne, repris par le ministère de l’Intérieur français, l’approche globale « se fonde sur un véritable partenariat avec les pays tiers et couvre l’ensemble des questions ayant trait aux migrations d’une manière exhaustive et équilibrée (migration légale, lutte contre l’immigration illégale, lien entre migration et développement et dimension extérieure de l’asile)13 ». Cette stratégie de transnationalisation de la gouvernance européenne procède à la relocalisation des contrôles migratoires au sein même des espaces de départ et de transit des migrants ainsi qu’au transfert d’une partie des responsabilités vers ces pays.

B. La perspective des pays tiers devant l’entreprise européenne

  • 14 Michalon (Bénédicte), « La périphérie négociée. Pratiques quotidiennes et jeux d’acteurs autour de (...)
  • 15 Zeghbib (Hocine), « Normativité juridique et géopolitique des migrations en Méditerranée », Revue (...)

8La coopération sur la gestion des migrations et des frontières est donc inféodée aux politiques de renforcement de la sécurité intérieure de l’Union et servirait également les pays frontaliers pour divers motifs politiques et économiques. Le degré d’implication de ces derniers varie notamment en fonction de leurs diverses perceptions de la communauté politique européenne, qui trouvent écho dans des imaginaires spatiaux reflétant la profondeur des relations. D’une part, certains pays frontaliers revendiquent leur « européanité » pour approfondir la coopération avec l’UE (d’où le slogan employé par le gouvernement géorgien « Europe starts here » dans une campagne touristique de 2009, ou encore la symbolique autour de l’utilisation de la terminologie du voisinage d’une Europe élargie). D’autre part, malgré le discours de « coopération équilibrée et harmonieuse » porté par la Commission européenne, la prolifération des pratiques de contrôle et de surveillance, contraire à cet emballage discursif, implique la « revalorisation des frontières d’État […] dont il résulte des tensions perceptibles dans le niveau d’intégration ou de marginalisation des périphéries directes de l’UE14 ». Jouant de la perception d’une « armée de réserve » de migrants en transit aux marges de l’Europe, les pays tiers, notamment dans le pourtour méditerranéen, « marchandent » l’obsession migratoire de l’UE et œuvrent en partenariat avec les institutions européennes et les États-membres15. Les mesures incitatives pour enjoindre les pays du voisinage à rejoindre les efforts déployés par l’UE dans ce domaine incluent, entre autres, des aides financières substantielles, l’élargissement des possibilités de mobilité vers l’espace Schengen, un soutien accru aux projets de développement, l’amplification des relations commerciales et, pour les pays de l’Est, l’éventualité d’une intégration au sein de la communauté politique et économique de l’UE. Ces processus invitent à réfléchir à la redéfinition des frontières extérieures de l’espace politique européen résultant de la négociation continue de zones tampons à ses marges.

II. La production de la criminalisation des migrants : l’apport des constructions discursives

  • 16 Cette notion renvoie à la définition de Sabatier et Jenkins-Smith dans leur étude des approches co (...)
  • 17 Mégie (Antoine), « L’européanisation au prisme des acteurs transnationaux : entre circulations soc (...)

9Deux démarches complémentaires ont permis d’approfondir notre propos sur la diffusion, voire la pérennisation du discours et des pratiques européennes en matière de gestion des migrations. Nous présentons, dans un premier temps, les résultats d’une analyse des discours qui émanent du Conseil de l’UE en matière de Justice et affaires intérieures (JAI), responsable de l’orientation de la politique migratoire européenne. Cette méthode a permis de cerner le système de croyances16 qui se dégage de cette instance et sa corrélation avec l’évolution des pratiques dans ce domaine. En second lieu, une étude de cas est venue informer des processus d’européanisation normative et cognitive17 qui se réalisent sur le terrain, parallèlement à la mise en œuvre des politiques de gestion des migrations, et qui favorisent l’adhésion des pays tiers aux objectifs de l’Union européenne.

10Dans le but de retracer les divers processus de symbolisation mobilisés pour conduire à la convergence des représentations sur l’immigration, nous nous sommes intéressée à l’analyse de la terminologie employée dans 37 comptes rendus des réunions du Conseil de l’UE en matière de Justice et affaires intérieures, qui ont eu lieu entre 2005 et 2011, et que nous avons sélectionnés pour leur référence à la politique migratoire. Ces réunions regroupent majoritairement les ministres de l’Intérieur des États membres. Elles s’inscrivent dans une tradition de concertation instituée entre ces intervenants depuis les années soixante-dix sur les thématiques aujourd’hui reliées à l’espace de liberté, de sécurité et de justice de l’UE. Par conséquent, les politiques qui émergent de ces travaux correspondent au répertoire d’action publique en adéquation avec le champ de compétences de ses membres.

A. De l’influence des mots dans la désignation d’un phénomène social

  • 18 Le Conseil de l’Europe dans la résolution 1509 (2006) a appelé les institutions européennes à aban (...)

11A première vue, les comptes rendus des réunions de ce Conseil expriment une particularité suggestive si on les compare avec les autres publications de la Commission européenne. Sur toute la durée de cette étude, l’adjectif « illégal(e) » est employé pour désigner la migration irrégulière. Alors que le Parlement européen et la Commission européenne ont effectué un changement terminologique visant à privilégier les termes « irrégulière » ou « clandestine » afin d’éviter une réduction de cette forme de migration à la criminalité, le Conseil maintient donc sa volonté de la désigner sous ce terme18.

  • 19 Ces termes sont employés respectivement 34, 125, 190 et 10 fois dans les comptes rendus analysés.
  • 20 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 2873èmesessio (...)
  • 21 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 2752èmesessio (...)
  • 22 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 3071èmesessio (...)

12La relation migration/criminalité est reproduite au fil des ans et des conjonctures dans la narration employée dans le cadre de ces réunions, facilitant ainsi l’insertion de l’immigration dans la thématique englobante de la criminalité transfrontalière. A titre d’exemple, il est évocateur de relever que la première priorité énoncée par le Conseil européen dans sa stratégie pour la dimension extérieure de l’Union européenne en 2005 est de répondre à la menace pour la sécurité que représentent le terrorisme, le crime organisé, le trafic de drogue, la corruption et la gestion des flux migratoires. La migration se retrouve ainsi incorporée aux autres « problématiques » transfrontalières. Ce faisant, le Conseil participe, par ses choix lexicologiques, à amplifier l’appréhension devant cette source d’insécurité. L’emploi récurrent de verbes d’action tels que « combattre », « lutter », « renforcer », voire même « attaquer19 » accentue la perception de la menace chez le lecteur et s’oppose à une compréhension humaine du phénomène migratoire. Dans le même ordre d’idées, le Conseil semble faire l’économie de données factuelles pour plutôt puiser dans un registre littéraire afin d’étayer ses assertions. Il fait ainsi référence aux « nouvelles menaces liées à la pression croissante de l’immigration, de la criminalité organisée, du terrorisme international et de l’évolution de ces phénomènes20 », à la « spectaculaire augmentation du nombre d’immigrants arrivant à la frontière21 », ou encore à la nécessité de « s’attaquer d’urgence au problème persistant du nombre élevé de demandes d’asile infondées22 ». Cette dernière notion d’urgence ajoute à la nécessité de considérer cette problématique hors du champ normal de l’action politique et justifie entre autres l’adoption de conclusions par le Conseil à propos du renforcement du rôle et des moyens de l’agence Frontex.

B. Une réalité qui contraste : confrontation des chiffres aux mots

  • 23 Les données ont été recueillies sur le site Eurostat de la Commission européenne www.ec.europa.eu, (...)
  • 24 A ce sujet, il est possible de consulter les rapports produits par l’agence Frontex (Frontex Risk (...)
  • 25 En février 2011, la France réinstaure les contrôles intérieurs dans la région de Vintimille après (...)
  • 26 Données recueillies sur le site statewatch.org (www.statewatch.org/news/2012/jun/02italy-libya.htm (...)
  • 27 Les cinq premiers pays figurant sur ces tableaux sont ceux qui présentent les nombres les plus imp (...)

13La confrontation des passages puisés dans les comptes rendus des réunions du Conseil aux données disponibles sur le fait migratoire permet de nuancer le sombre constat posé par cette institution. Les statistiques recueillies sur le site d’Eurostat23 vont à l’encontre des affirmations du Conseil. Elles montrent, en 2011, une diminution du nombre de refus d’entrée aux frontières extérieures, du nombre de migrants interpelés en situation d’irrégularité sur le territoire de l’UE et du nombre des obligations de quitter le territoire adressées aux ressortissants de pays tiers. De plus, ces données relativisent les répercussions des évènements du « Printemps arabe24 ». Le nombre de migrants repérés en situation irrégulière en Italie et sommés de quitter le territoire italien est d’ailleurs en constante diminution, ce qui contraste avec le discours dominant à ce moment, évoquant même une éventuelle réintroduction des frontières intérieures25. Il ne faut tout de même pas négliger de prendre en considération les actions du gouvernement italien qui, souhaitant obtenir une assistance européenne accrue dans le partage du « fardeau » que représente l’afflux soudain de migrants en provenance de l’Afrique du Nord au début des évènements du Printemps Arabe, a octroyé plus de 24 000 titres de séjour à ces migrants pour motif humanitaire26, leur permettant par conséquent l’entrée sur le territoire de l’espace Schengen. Les tableaux suivants corroborent notre propos en proposant une compilation des données sur une échelle de six années, mettant au jour une réalité contrastant avec la narration du Conseil de l’UE27.

Tableau i. Ressortissants de pays tiers auxquels l’entrée a été refusée aux frontières extérieures

Tableau i. Ressortissants de pays tiers auxquels l’entrée a été refusée aux frontières extérieures

Source : Eurostat

Tableau ii. Ressortissants de pays tiers repérés en situation irrégulière

Tableau ii. Ressortissants de pays tiers repérés en situation irrégulière

Source : Eurostat

Tableau iii. Ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire

Tableau iii. Ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire

Source : Eurostat

C. La transposition du discours du Conseil dans ses propositions d’action

  • 28 Précisions obtenues sur le site de l’agence Frontex www.frontex.europa.eu/intelligence/eurosur/

14L’accroissement des capacités de l’agence Frontex semble être mis en avant par le Conseil dès qu’une situation de « crise » se présente. Le Conseil invite à plusieurs reprises le Parlement européen à voter « rapidement », selon les termes utilisés, afin que les ressources humaines et financières de l’agence soient renforcées pour éviter que la « crise » ne s’enlise. Ainsi, devant l’inquiétude que provoque la situation en haute mer, quelques-unes des réponses apportées dans les conclusions du Conseil sont la création d’équipes d’intervention rapide dirigées par Frontex, qui seraient déployées en cas « d’afflux importants de migrants ». Cette proposition se retrouve dans le règlement EUROSUR, système européen commun de surveillance des frontières qui était en examen depuis février 2008. Placé sous le leadership de Frontex, le dispositif EUROSUR facilite l’échange d’information entre l’agence européenne et les services frontaliers des États membres et permet de visualiser, en temps réel, la situation aux frontières extérieures (et au-delà) avec l’objectif de freiner l’arrivée de migrants irréguliers sur le territoire de l’UE, réduire le nombre de décès aux frontières maritimes et accroître la sécurité intérieure de l’Union en contribuant à la prévention de la criminalité transfrontalière28. Le Parlement européen souhaitait que le cadre juridique de cet instrument soit plus précis et a soulevé des questions quant à la difficile solidarité entre les États membres. Or, suite au naufrage d’un navire de migrants approchant de Lampedusa en octobre 2013 et face à la visibilité médiatique de cet évènement, EUROSUR a rapidement été adopté, laissant ainsi penser que les dirigeants européens s’engageaient à mettre fin à ces « catastrophes humanitaires ».

  • 29 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 3121èmesessio (...)

15La désignation de la migration comme une forme de criminalité transfrontalière justifie, à de nombreuses reprises, le contournement du cadre législatif en vigueur. Un exemple de ce type de dérogation se retrouve dans l’affirmation du ministre de la Justice grec au Conseil, qui informe que « la Grèce a des difficultés à respecter les normes minimales européennes en matière d’accueil des demandeurs d’asile et à examiner leur demande en raison d’une pression particulière en provenance de la Turquie29 », laissant ainsi entendre qu’un État membre se rendrait coupable de possibles infractions à la Convention de Genève et au droit international.

  • 30 Conseil de l’Union européenne, Renforcement de l’Approche globale sur la question des migrations, (...)

16On apprend aussi dans les comptes rendus des réunions du Conseil que la coopération avec les pays tiers doit servir en premier lieu les intérêts du Conseil de l’UE dans sa quête de renforcement de la sécurité intérieure. Le Conseil voit dans l’Approche globale des migrations la possibilité d’« axer les actions prioritaires sur l’amélioration de la gestion des frontières, l’identification des documents contrefaits, les accords de réadmission et de retour volontaire, le renforcement des capacités d’assistance technique, et la prévention de l’immigration clandestine avec Frontex30 », au risque de dénaturer ce cadre politique et de négliger la mise en œuvre des propositions reliées aux aspects bénéfiques des migrations.

  • 31 Portier (Philippe), allocution dans le cadre de la Journée des Sciences sociales, Immigration, Soc (...)
  • 32 Foucault (Michel), Sécurité, Territoire, Population, Cours au Collège de France 1977-1978, Paris, (...)
  • 33 Boudreault (Pierre-W.), Dressler (Wanda), Aux confins de la nation, pour une sociologie de la fron (...)
  • 34 Dufoix (Stéphane), allocution dans le cadre de la Journée des Sciences sociales, Immigration, Soci (...)
  • 35 Bigo (Didier), Guild (Elspeth), op. cit.
  • 36 Boudreault (Pierre-W.), Dressler (Wanda), Aux confins de la nation, pour une sociologie de la fron (...)
  • 37 Häkli (Jouni), Kaplan (David), Boundaries and Place : European Borderlands in Geographical Context (...)

17La restitution des résultats de l’analyse de contenu révèle une « disqualification discursive31 » du phénomène migratoire par le Conseil de l’UE, nourrissant un discours qui renforce un système fondé sur la peur. L’intention de cette démarche rappelle, d’un point de vue théorique, le concept de « rationalité politique » de Michel Foucault, c’est-à-dire des justifications morales qui légitiment l’exercice et les mécanismes de pouvoir32. L’effort de « lutte » qui est ainsi déployé serait à la fois une stratégie de dissuasion dirigée vers les individus situés en dehors de l’UE, mais aussi un message envoyé à l’intérieur de la communauté politique, rappelant à ses citoyens que l’Europe veille à la protection de leur liberté et participe de ce fait à la construction de son identité dans un « entre soi » qui s’arrête aux frontières extérieures33. Les conséquences de ces constructions sémantiques sont visibles dans les pratiques de contrôle et de surveillance, pratiques qui justifient en retour les discours sur la nécessité des contrôles aux frontières34. Le développement de technologies de surveillance, parallèlement à l’essor des initiatives de coopération, ont permis à l’UE de procéder au contrôle à distance de la mobilité35, d’externaliser ses pratiques et d’européaniser les politiques migratoires de pays tiers, en échange de leviers considérables pour ces derniers. Certains auteurs font ainsi référence à une « sociologie de la frontière36 » pour expliquer la construction sociale, dynamique et imaginée de cet objet, qui surpasse une seule compréhension physique et territoriale et qui, au travers de processus continuels de négociations, arrive à délimiter l’inclusion et l’exclusion au sein de l’espace à géométrie variable qu’est « Schengenlandia37 ».

III. Le passage de la rhétorique à l’action : exemple du Partenariat à la mobilité conclu avec la République de Moldavie

  • 38 El-Qadim (Nora), « La politique migratoire européenne vue du Maroc : contraintes et opportunités » (...)
  • 39 Hassen Boubakri et Nora El-Qadim sont parmi les chercheurs qui placent les pays voisins de l’UE au (...)
  • 40 Hess (Sabine), « Caught in mobility : an ethnographic analysis of the context of knowledge product (...)

18Il serait erroné de penser que les pays tiers impliqués dans les initiatives de partenariat proposées par l’UE ne sont que de « simples récepteurs38 » des exigences européennes. Les stratégies déployées par ces derniers sont d’ailleurs l’objet de nouvelles recherches qui remettent en question la linéarité, mais aussi la verticalité du processus d’européanisation des politiques migratoires. Certains auteurs font ainsi référence à la rente géographique39 ou alors à la « transit card40 » dont se saisissent les autorités des pays tiers en réponse à l’asymétrie de la relation de pouvoir, qui se manifeste dès les premières négociations avec l’UE. Ces incitations se traduisent par un durcissement effectif des politiques migratoires au sein des espaces de départ et de transit, qui parfois surpassent les exigences européennes et, ce, au détriment de la protection des personnes migrantes, comme l’illustre l’exemple de la création du « délit d’émigration clandestine » au Maroc, en Algérie et en Tunisie.

A. La conformation des pratiques de gestion des migrations au modèle européen

  • 41 Dans l’ouvrage de Patrick Le Galès et Mark Thatcher dont s’inspire notre propos, le réseau se défi (...)
  • 42 La déclaration pour un Partenariat à la mobilité avec la République de Moldavie a été conclue le 5 (...)
  • 43 La déclaration pour le Partenariat à la mobilité avec l’Arménie a été conclue le 27 octobre 2011 e (...)
  • 44 Dans le cadre de cette étude, nous avons interrogé trois fonctionnaires de la Direction générale J (...)

19Après avoir analysé les représentations globalement partagées par les décideurs européens, la seconde étape de notre démonstration consiste à observer la trajectoire d’une politique migratoire européenne qui se veut standardisée et donc son acculturation au terrain d’application, afin de témoigner des processus d’européanisation cognitive qui en seraient le résultat. Pour ce faire, nous nous sommes arrêtée sur l’étude d’un « policy network41 » rattaché à une politique migratoire européenne, celui du « Partenariat à la mobilité » conclu entre l’UE et la République de Moldavie42. Le choix du Partenariat moldave s’explique par l’exemplarité de ce cas d’étude, conférée par la Commission européenne. Selon les fonctionnaires européens interrogés, la Moldavie servirait de laboratoire expérimental des politiques migratoires. Cet instrument politique, juridiquement non contraignant pour les États membres participants, applique « l’Approche globale des migrations ». Il propose une myriade d’initiatives qui relèvent des priorités énoncées par les États membres participants, la Commission européenne, et le pays partenaire. Le Partenariat à la mobilité conclu avec la Moldavie a obtenu la collaboration de quinze États membres, parmi lesquels les plus actifs sont les « amis » traditionnels de la Moldavie, dont la Suède qui mène le projet phare. En comparaison, le Partenariat à la mobilité conclu avec l’Arménie43 regroupe dix États membres et la France, par intérêt stratégique, pilote le projet phare de ce partenariat. Leur mise en œuvre, déléguée à des experts sectoriels européens ou alors en provenance d’organisations internationales, dépend des financements de l’UE. Le Partenariat à la mobilité est donc gouverné et mis en œuvre par un réseau de politique publique composé d’acteurs qui, au travers de leurs interactions, assurent une certaine cohésion pour parvenir à réorienter les pratiques dans le domaine de la gestion des migrations. Pour mener cette étude de cas, nous sommes allée à la rencontre des acteurs institutionnels responsables des négociations puis de la mise en œuvre de ce Partenariat à la mobilité, du côté moldave comme de la Commission européenne44. Cette démarche a pu fournir quelques éclaircissements sur notre questionnement initial, portant sur la transposition du système de croyance des décideurs européens dans les politiques migratoires introduites auprès de pays tiers.

B. Un instrument « taillé sur mesure » en fonction des intérêts européens

20Les entretiens confirment l’existence d’une perception partagée par les fonctionnaires de la Direction générale de la Justice et des affaires intérieures, responsables de la matérialisation du Partenariat, perception similaire à celle véhiculée par le Conseil de l’UE. De la phase d’ouverture à celle de la conclusion des négociations avec les pays tiers, les priorités de l’Union européenne sont prééminentes et parviennent à s’inscrire dans la déclaration finale. Des mesures d’incitation, supposées ouvrir la voie vers une possible adhésion à l’Union européenne, sont mobilisées pour convaincre les pays du voisinage oriental que le renforcement des contrôles aux frontières conduira au rapprochement des systèmes politiques. La Moldavie a envisagé l’ouverture de ce dialogue politique en vue de son éventuelle intégration au sein du système économique et politique européen et se soumet donc aux étapes qui la guident vers cette finalité, dont la transposition de l’acquis communautaire dans la législation nationale. Ce désir de satisfaire les exigences européennes peut toutefois mener, selon les intervenants moldaves interrogés, à des incohérences, voire à l’inadaptabilité de certaines initiatives avec le contexte national. A titre d’exemple, il a été mentionné dans les entretiens que certaines lois, récemment adoptées pour se mettre en conformité avec les exigences européennes, se calquent en partie sur les législations roumaine et française, au détriment d’une concordance avec le droit national en vigueur.

21Le contenu du Partenariat à la mobilité est en corrélation directe avec la volonté politique des États membres de l’UE et doit inévitablement correspondre à leurs intérêts, avant même de répondre aux priorités du pays tiers. Par conséquent, les principaux projets mis en œuvre en Moldavie consacrent la volonté européenne de freiner les flux migratoires avant qu’ils n’atteignent le territoire de l’Union et consistent majoritairement en de multiples initiatives de prévention de la migration irrégulière et d’incitation au retour, de renforcement de la surveillance et des contrôles frontaliers, de mise en œuvre de l’accord de réadmission et de consolidation des capacités des institutions nationales à assurer la protection des étrangers. Dans cet ordre d’idées, on ne peut s’étonner que les projets visant à faciliter la migration légale des ressortissants des pays tiers partenaires tardent à se concrétiser, malgré l’intitulé de cet instrument politique qui suggère pourtant des possibilités de mobilité.

22La Commission européenne, qui mène les négociations, n’est en mesure d’offrir aux pays tiers que de rares opportunités de migration légale dans le cadre des Partenariats à la mobilité, comme les programmes de mobilité estudiantine, des gens d’affaires et des touristes, n’empiétant ainsi que marginalement sur la souveraineté des États membres. Un des interlocuteurs de la Direction générale JAI rencontrés admet que la « majorité des États membres n’est d’ailleurs pas plus encline, sous l’égide de cet instrument, à aborder l’accroissement des opportunités de migrations légales de ressortissants de pays tiers ». Leur participation au développement de la dimension extérieure de la politique migratoire européenne est conditionnée à des propositions qui correspondent à leurs attentes et intérêts et de ce fait, à leur perspective commune sur la signification de la gestion des mouvements migratoires.

  • 45 Ces statistiques proviennent des actualités du Parlement européen, disponibles en ligne sur europa (...)

23Cette rhétorique renforce la préséance du prisme sécuritaire caractérisant le registre discursif de l’Approche globale des migrations. Pour nuancer ce constat, le même fonctionnaire européen a plutôt soutenu que l’adoption de la technologie biométrique, bien qu’introduite par l’UE, est à l’avantage des pays tiers car elle facilite les déplacements de leurs nationaux au sein de régimes migratoires globalisés aux pratiques standardisées. Il ne s’agirait donc pas d’un objectif strictement européen. Il en est de même à son avis pour la conclusion de l’accord de réadmission, qui ouvre la voie au dialogue pour la libéralisation des visas Schengen. Avant l’adoption de l’exemption du visa Schengen pour les ressortissants moldaves détenteurs d’un passeport biométrique, votée par les Eurodéputés en janvier 2014, la Moldavie bénéficiait, depuis la conclusion de son accord de réadmission avec l’UE en 2007, d’une facilitation des procédures d’obtention de ce document de voyage. Néanmoins, cet assouplissement des règles n’a pas suscité d’augmentation significative dans la délivrance de visas Schengen dans les années qui ont suivi ; le nombre de visas Schengen octroyés annuellement à des ressortissants moldaves se situant entre 50 000 et 55 00045. On estime aujourd’hui à 750 000 le nombre de passeports biométriques accordés à des citoyens moldaves depuis l’entrée en vigueur de ces nouvelles mesures. Toujours selon ce fonctionnaire, la mission d’assistance européenne à la frontière avec l’Ukraine EUBAM (European Border Assistance Mission, aussi mobilisée en sol libyen) aurait pour unique objectif de répondre à la volonté des autorités moldaves et ukrainiennes de régler leurs problématiques frontalières. Finalement, cet interlocuteur admet qu’il est évidemment dans l’intérêt de l’Union européenne de maintenir un voisinage stable et sûr, que l’investissement européen dans la sécurité et la gestion des frontières lui permet de se protéger d’influences extérieures, mais qu’au bout du compte, cette coopération est tout aussi bénéfique pour les pays tiers, qui apprécient les efforts déployés par l’UE dans le cadre de ces politiques.

24Au terme de l’analyse des entretiens menés auprès des fonctionnaires européens responsables de la mise en œuvre de cette politique, le Partenariat à la mobilité garde l’aspect d’un modèle vertical et euro-centrique de politique publique de gestion des migrations. Peu de responsables européens semblent s’attarder sur une compréhension profonde des enjeux propres aux territoires d’application, à l’inverse de ce qui pourrait être attendu d’un instrument dit « taillé sur mesure ».

C. Le regard des acteurs institutionnels moldaves sur le projet européen

  • 46 Entretien avec le Migration and Development Project Coordinator, OIM Moldavie, réalisé le 15 mars (...)

25Aux dires des interlocuteurs du gouvernement moldave interrogés, les autorités publiques locales ont été interpelées en tout premier lieu par l’idée de « partenariat » avancée par la Commission européenne, plutôt que par celle de « mobilité ». En effet, le Partenariat à la mobilité offre à la fois un nouveau cadre de dialogue privilégié avec l’UE, la possibilité de créer des occasions d’interactions avec les États membres, mais aussi d’accéder à un financement accru pour soutenir divers projets, positionnant d’ailleurs la Moldavie au second rang des récipiendaires de l’assistance européenne, après la Palestine46. Parler avec ces acteurs à l’occasion de nos entretiens a permis de mettre au jour certains déficits dans la mise en œuvre des projets du Partenariat à la mobilité, qu’ils associent pour la plupart à la trop faible prise en compte du contexte local dans l’élaboration des programmes d’action. Les Moldaves que nous avons interviewés portent un regard lucide sur les intentions européennes et soutiennent que les priorités énoncées par leur gouvernement sont reléguées au second rang dans la sélection des projets et se retrouvent ainsi subordonnées à la volonté européenne. Ils affirment que les aspirations moldaves, dans le cadre de ce partenariat, ne sont invoquées qu’une seule fois par année, lors de la « réunion de haut-niveau » rassemblant à Bruxelles les responsables politiques impliqués. De plus, il est mentionné que certaines propositions de projets ne cadrent aucunement avec les priorités du gouvernement moldave, mais voient tout de même le jour, mettant en doute la pérennité de certaines actions dont la responsabilité doit éventuellement être transférée aux institutions locales. Tel semble être le cas pour certaines initiatives de « co-développement » proposées dans le cadre de ce partenariat, qui, aux dires de certains interlocuteurs locaux, demeurent trop éloignées des préoccupations des ressortissants moldaves pour obtenir leur soutien.

Comment pouvons-nous demander à un migrant ayant quitté le pays pour survivre de donner son argent pour la reconstruction d’une école ? Tout ça est ridicule, il doit réfléchir à faire des économies, juste assez pour pouvoir s’acheter un logement à son retour, envoyer son fils à l’université et maintenant vous parlez de… Pour la Moldavie, ce n’est pas encore possible, ce concept de co-développement […] On ne peut pas demander à un individu de penser à l’éducation civique et culturelle quand il ne vit qu’avec 100 euros par mois ! […] Tu sais, pour les fonctionnaires, c’est la même chose. Nous vivons avec de très faibles salaires. J’ai un enfant à la maison… Je suis désolée mais si je n’ai pas encore quitté le pays, ça ne veut pas dire que je n’y pense pas…

(Entretien avec une employée de la fonction publique moldave, mars 2012)

26La conception des initiatives contenues dans le Partenariat à la mobilité correspond non pas à des objectifs ciblés, déterminés en accord avec les autorités moldaves, mais plutôt aux propositions soutenues dans le cadre d’appels à projets par les agences européennes, États membres et organisations internationales. En conséquence, les pays signataires de cet accord ne vont s’engager financièrement et opérationnellement qu’auprès de projets qui correspondent à leurs impératifs nationaux, expliquant de ce fait la concentration des ressources dans les thématiques sécuritaires de lutte contre l’immigration irrégulière, d’assistance à la gestion des frontières, de l’implantation de l’accord de réadmission et de renforcement des capacités institutionnelles moldaves.

27Ce constat semble confirmer l’hypothèse du partage des représentations du phénomène migratoire à l’échelle européenne, conduisant à une convergence des pratiques sécuritaires en accord avec ce système de croyances. En contrepartie, cette façon de procéder ne semble guère révéler un processus de communautarisation en cours, la préséance des logiques nationales, et non supranationales, étant au cœur de l’adhésion des États membres aux projets des Partenariats.

28Une des conséquences de cette configuration se manifeste dans l’invisibilité des migrants au sein de ce Partenariat à la mobilité. De rares initiatives ont pour objectif d’améliorer leur sort et il omet de façon persistante d’écouter les aspirations des ressortissants des pays concernés. Ce sont les autorités moldaves qui sont entièrement responsables de répondre à la population lorsque l’opportunité se présente, ce qui peut faire jaillir les multiples décalages entre les finalités européennes diffusées dans les projets du Partenariat à la mobilité et l’expérience vécue des ressortissants nationaux. A ce propos, les confidences d’une fonctionnaire moldave ayant participé à une « foire à l’emploi » – un projet organisé par un service public suédois en Italie et en Allemagne, financé par la Commission européenne et ayant pour but d’inciter le retour des migrants moldaves – nous éclaire.

J’ai participé à cette foire et j’ai vu à quel point les migrants étaient sceptiques devant cette initiative. Ils sont venus et ont demandé à leurs serviteurs publics : Vous me donnerez de l’argent si je rentre ? Vous me donnerez un logement à mon retour en Moldavie car je n’ai plus d’endroit où y vivre ayant passé les dix dernières années en Italie ? Vous allez m’aider à me lancer en affaires ? Il y avait tant de questions auxquelles les fonctionnaires ne pouvaient répondre, connaissant les faibles moyens dont nous disposons. Oui, il y a des compagnies [présentes lors de la foire à l’emploi et qui proposaient des postes en Moldavie aux migrants pour encourager le retour dans leur pays d’origine] qui étaient prêtes à offrir des salaires de 1000 euros par mois, ce qui est énorme en Moldavie, mais il y en avait tellement peu par rapport au nombre de migrants que nous avons en Italie, alors, soyons honnêtes un peu… J’en pleurais quand les migrants me demandaient : Mais qu’est-ce que ton ministère fait pour nous ? Je crève en Moldavie avec un salaire de 100 euros par mois, de quoi tu parles ? Je pensais accomplir tant de choses avec le Partenariat à la mobilité, mais là-bas, j’étais tellement déçue, c’est une goutte dans l’océan ce que l’on fait pour les migrants.

(Entretien avec une employée de la fonction publique moldave, mars 2012)

29Les limites du Partenariat à la mobilité sont de plusieurs ordres, mais elles concernent surtout l’inadaptation de son contenu à la réalité du territoire d’application.

D. L’ouverture d’un dialogue privilégié avec l’UE : source d’influence dans le contexte géopolitique régional

  • 47 Le terme de « déclaration » est utilisé dans la terminologie de l’UE en référence aux Partenariats (...)

30Malgré les lacunes observées dans son application concrète, le Partenariat à la mobilité est un instrument qui offre diverses potentialités dont les autorités nationales souhaitent se saisir. D’ailleurs, la Commission européenne joue de la visibilité de sa nouvelle politique auprès d’autres États situés à l’est de l’Europe pour les inciter à souscrire à leur tour à cette initiative. Ainsi, la Géorgie, l’Arménie et l’Azerbaïdjan ont depuis conclu des déclarations47 de Partenariat à la mobilité. L’insistance accordée au renforcement des frontières moldaves dans les efforts de coopération proposés par l’UE correspond également à la stratégie diplomatique menée par les autorités nationales qui, depuis l’accession à l’indépendance en 1991, désirent réaffirmer leur souveraineté nationale. Située aux marges de blocs géopolitiques, la Moldavie acquiert une autonomie croissante par le contrôle de son territoire et renforce ainsi sa position face à ses interlocuteurs originaires de la Russie, de la Communauté des États indépendants et de la Roumanie. Cet instrument a suscité une impulsion politique dont la Moldavie s’est progressivement emparée et tente aujourd’hui de réorienter afin qu’il réponde, de façon plus équilibrée, aux aspirations moldaves. Les relations entretenues entre les autorités moldaves et la Direction générale JAI ont favorisé le développement d’un lien de confiance qui a conduit à la réalisation d’une des priorités les plus fondamentales du gouvernement moldave : la libéralisation du régime des visas Schengen.

  • 48 Sous l’égide du Partenariat à la mobilité, 9 accords bilatéraux de sécurité sociale ont été conclu (...)

31La Moldavie fait figure de « bon élève » à la fois pour la mise en œuvre du Partenariat à la mobilité et pour son assiduité à poursuivre les réformes exigées. Par conséquent, l’affirmation de ses nouvelles exigences reçoit une plus grande attention de la part des interlocuteurs européens. Selon un agent de la Direction générale de la JAI, le Partenariat moldave est exemplaire puisque les autorités locales ont bien discerné ce qu’il était possible d’en retirer pour leurs propres intérêts. Cela leur a permis d’ouvrir rapidement un dialogue régulier sur la libéralisation des visas et d’ajouter du poids à la négociation de leurs priorités. Fort de ces gains, le gouvernement moldave poursuit ses efforts et tente désormais de négocier et mettre en application des accords bilatéraux avec les États membres de l’UE ayant pour but d’assurer la sécurité sociale de ses ressortissants engagés dans un parcours migratoire au sein de l’espace Schengen48.

IV. Le Partenariat à la mobilité : vecteur de l’européanisation des politiques migratoires

  • 49 Channac (Frédérique), « Vers une politique publique internationale des migrations ? Réseaux politi (...)
  • 50 Ibidem, p. 7.
  • 51 Fritsch (Philippe), Introduction, in Bourdieu (Pierre), Propos sur le champ politique, Lyon, Press (...)

32A la lumière de cette étude de cas, il apparait que le Partenariat à la mobilité sert à la diffusion d’une « compréhension commune » auprès des acteurs du réseau de cette politique sur le fait migratoire, à l’avantage des intérêts européens. Cette compréhension commune trouve en partie son origine dans les efforts soutenus de « capacity building », d’échange d’informations et de « best practices », présents dans la quasi-totalité des projets du Partenariat49. Guidé par l’Union européenne, le développement de cette compréhension commune se définit, selon les termes de Frédérique Channac, par des « transferts institutionnels » qui induisent « l’imposition d’une expertise et ingénierie particulières afin d’influencer la formulation des politiques et la conformation des pratiques dans le domaine des migrations50 ». Le développement de cette compréhension commune serait le moteur de « l’imposition continue de représentations, de façons de voir politiques, […] de sens, qui caractérisent la domination idéologique51 » de l’Union européenne qui, dans notre cas d’étude, prescrit les solutions pour la bonne gouvernance des migrations et des frontières auprès des pays situés aux marges de son territoire. Afin d’assurer la durabilité des projets du Partenariat, à la charge des autorités moldaves une fois la phase d’implantation terminée, il convient de s’assurer, au travers de ces efforts, de leur adhésion à la vision européenne de gestion des flux migratoires, afin que cet enjeu demeure une priorité à l’agenda national.

A. Une opération protéiforme et ubiquitaire

  • 52 Radaelli (Claudio), « The Domestic Impact of European Union Public Policy : Notes on Concepts, Met (...)

33Le processus de transfert institutionnel, qui s’effectue sur le long terme, s’inscrit dans une dynamique plus large d’européanisation qui, dans le cas du Partenariat à la mobilité, est à la fois verticale et horizontale. Pour reprendre la définition de ce terme dans sa version la plus largement admise, l’européanisation repose sur « un processus de construction-diffusion-institutionnalisation de règles formelles et informelles, procédures, paradigmes, façons de faire, croyances partagées et normes, propres aux politiques publiques de l’UE, qui se retrouvent incorporées dans les discours, structures politiques et politiques publiques au niveau national52 ». Elle est verticale lorsqu’elle implique une forme de contrainte, qui peut être à la fois juridique et politique, et fait suite à des négociations entre les hauts dirigeants. La transposition de l’acquis communautaire dans la législation nationale, la conclusion d’accords de réadmission ainsi que la mise en conformité des procédures de gestion des frontières (adoption de la technologie biométrique, mission d’assistance pour les gardes frontaliers, accord de travail avec Frontex) sont des mesures illustrant cette forme d’européanisation, prégnante dans l’Approche globale des migrations.

  • 53 Mégie (Antoine), « L’européanisation au prisme des acteurs transnationaux : entre circulations soc (...)
  • 54 Michalon (Bénédicte), op. cit.

34En second lieu, l’analyse du réseau des acteurs de cette politique publique met au jour la production d’une autre forme d’européanisation, cette fois horizontale et cognitive, qui se réalise à travers les représentations, les choix et les pratiques quotidiennes des acteurs du niveau méso, pour reprendre les propos d’Antoine Mégie à ce sujet53, et aboutit à une convergence cognitive influençant les discours, valeurs et normes de l’espace local. Sous l’égide de cette coopération et du fait des interactions décentralisées et régulières avec les experts européens, s’opèrent des transferts institutionnels mais aussi cognitifs, qui amèneraient les autorités nationales des pays partenaires à prendre conscience des enjeux liés à l’émigration de leurs ressortissants et à institutionnaliser les solutions qui doivent être apportées pour assurer la sécurité des deux côtés de la frontière de la communauté européenne. Le développement de ce processus est tributaire des stratégies d’acculturation et de résistance des acteurs nationaux, qui tentent au mieux d’adapter les finalités européennes à la réalité locale. Envisager ainsi les processus d’européanisation sous l’optique des « voisins et des autres acteurs de la construction territoriale de l’Europe54 » permet de mettre en lumière des processus de négociations continues, relativisant la puissance normative de l’Europe ainsi que la perméabilité de la zone tampon qui se construit au pourtour de la communauté politique européenne. La méthode de l’analyse du réseau d’une politique publique invite à détacher son regard d’une européanisation que l’on pourrait croire exclusivement linéaire et descendante, pour approfondir la compréhension sur un processus dynamique, qui est plutôt façonné par des rapports de force d’où émerge une vision du monde dominante.

B. Vers un partage des perceptions sur le phénomène migratoire ? Processus de traduction sur le terrain d’étude

  • 55 Non-Paper, Moldovan Proposals on launching the EU-Moldova Mobility Partnership and the pilot imple (...)

35L’analyse de cette politique publique, à travers son réseau d’acteurs, a permis de comprendre l’évolution progressive de la position des autorités moldaves sur la nécessité d’améliorer la gestion de l’émigration de leurs ressortissants, en accord avec la perspective dominante véhiculée par les acteurs de l’Union européenne. La sélection de la Moldavie pour participer à un des premiers Partenariats à la mobilité en 2008 s’est jouée sur l’exemplarité que pourrait fournir ce cas d’étude, clairement engagé dans une trajectoire de rapprochement avec l’Europe, avec l’objectif d’ensuite appliquer cette politique à plus grande échelle, à l’ensemble des pays frontaliers de l’UE. Les propositions rédigées par le gouvernement moldave, dans le but de soutenir sa candidature au partenariat, exposent bien les intentions de standardisation et ont mis l’accent sur les efforts jusqu’à ce moment soutenus par les institutions moldaves pour sécuriser les frontières de son territoire, notamment avec la mission de l’EUBAM. Le gouvernement a aussi insisté sur l’estimation selon laquelle un Partenariat permettrait la réduction du volume de l’émigration, d’un total actuel évalué à environ 700 000 départs, à un chiffre n’excédant pas plus de 200 000 migrants55. La subordination initiale des autorités moldaves s’estompe graduellement, en parallèle d’un processus d’appropriation de cet instrument politique. Les acteurs institutionnels moldaves rencontrés ont affirmé l’intention du gouvernement de réformer la coopération européenne, afin qu’elle réponde aux inadéquations et corresponde davantage à leurs priorités. Les objectifs européens ne sont pas pour autant remis en cause dans ce projet de réforme – ce qui tend à confirmer notre hypothèse relative à la transformation du système de croyances des acteurs locaux – afin que ce dernier rejoigne la direction souhaitée par l’Union européenne. Au contraire, sous l’égide de cette coopération, les intermédiaires des autorités moldaves rencontrés ont affirmé avoir pris conscience de la signification d’une gestion efficace des migrations et des frontières. Néanmoins, les acteurs du gouvernement national ont acquis, au fil du temps, une certaine maturité dans la conduite des négociations avec l’appareil politique européen et aspirent désormais à une plus grande autonomie dans la formulation des projets.

36La régularité des rapports entretenus au niveau méso entre les experts sectoriels œuvrant sur les projets du partenariat et les acteurs institutionnels moldaves a contribué au développement d’un « habitus » européen chez ces derniers, qui leur a permis de naviguer avec plus d’aisance dans leurs négociations et concertations avec leurs homologues européens. Des sessions de formation conçues spécifiquement pour les fonctionnaires moldaves ont d’ailleurs été proposées par un organisme de service civil suédois afin d’accroître leurs capacités de négociation. Le résultat de cet effort est particulièrement visible dans la conduite des négociations pour la conclusion des accords de sécurité sociale qui ont démontré une amélioration dans la maîtrise des procédures européennes. Le développement de cet habitus commun révèle à la fois l’appropriation progressive d’un système de croyances, le transfert de registres et de représentations qui s’effectue au sein des pays tiers partenaires, mais aussi l’utilisation stratégique que ces derniers font de cette forme d’européanisation pour poursuivre leurs propres objectifs qui réclament un rapprochement politique avec l’Union européenne.

Conclusion

37L’étude de la trajectoire du Partenariat à la mobilité, de sa conception à sa mise en œuvre, met en exergue la difficile traduction en actes de la rhétorique progressiste de l’Approche globale des migrations. Les mesures d’incitation, notamment en matière de facilitation de la migration légale, proposées par la Commission européenne lors des périodes de négociations, tardent à voir le jour à la suite de la conclusion de cette entente et des réformes mises en œuvre par les autorités publiques des pays partenaires. Cette réalité expose les décalages qui subsistent entre la vision « sécuritisée » des auteurs de cette politique et l’illusion d’une coopération équilibrée et harmonieuse proposée aux pays tiers. Les projets nés de ce modèle de coopération déploient, hors des frontières de l’Union, l’agenda politique de ses États membres. Le Partenariat à la mobilité constitue un pas vers l’harmonisation d’un modèle de coopération, mais participe avant tout à l’européanisation de la gestion des migrations au sein des espaces limitrophes à l’UE.

38Notre enquête a souhaité croiser les regards afin d'étudier des processus d’européanisation normative et cognitive, résultats de traductions qui se réalisent parallèlement à la mise en œuvre des politiques de gestion des migrations et qui favorisent l’adhésion des pays tiers aux objectifs de l’Union européenne. Le Partenariat à la mobilité est le vecteur d’une image unifiée et cohérente de la coopération européenne, qui présenterait un potentiel avantageux pour les États-membres comme pour les pays tiers. Il persévère dans la promotion d’un agenda européen de gestion des migrations, pour offrir une réponse commune à ce phénomène social. Cette initiative s’accompagne d’un financement important pour la mise en œuvre de projets, notamment sur la réadmission, la réinsertion des migrants dans leur territoire d’origine et la sécurité des documents de voyage, permettant ainsi aux États membres de s’impliquer uniquement dans les projets de leur choix, conséquence de leurs impératifs nationaux, sans avoir à l’assumer pleinement financièrement. Les relations entretenues entre les acteurs du niveau méso ont favorisé le développement d’un lien de confiance pouvant conduire à la réalisation de certaines des priorités défendues par les pays tiers partenaires mais sont également sources de transferts de représentations qui ont pour finalité d’assurer la durabilité des projets, une fois la phase de mise en œuvre terminée. L’instrument politique du Partenariat à la mobilité, à la lumière de notre analyse, participe à la construction d’un régime migratoire pan-européen qui encourage les pratiques d’externalisation des contrôles de flux migratoires au sein des espaces, communément appelé du voisinage, alors que l’évocation du nom de ces mêmes pays est paradoxalement synonyme d’insécurité dans les discours intra-communautaires.

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Notes

2 Bigo (Didier), Guild (Espeth), « De Tampere à Séville : Bilan de la sécurité européenne (2) », Cultures et Conflits, L’Harmattan, 2002, p. 12.

3 Bourdieu (Pierre), Propos sur le champ politique, Presses universitaires de Lyon, 2000, 110 p.

4 Lavenex (Sandra), Schimmelfennig (Frank), « EU rules beyond EU borders : Theorizing external governance in European politics », Journal of European Public Policy, vol. 16, no 6, 2009, p. 791-812.

5 Waever (Ole), Buzan (Barry), De Wilde (Jaap), Security : A Framework for Analysis, Boulder, Lynne Rienner Publisher, 1998, 239 p. ; Huysmans (Jef), « The European Union and the Securitization of Migration », Journal of Common Market Studies, vol. 38, no 5, 2000, p. 751-777 et Van Dijck (Dominique), « Is the EU policy on illegal immigration securitized ? Yes, of course ! A study into the dynamics of institutionalized securitization », Document présenté lors du 3rd Pan-European Conference on EU politics, Istanbul, 21 au 23 septembre 2006, [en ligne], [réf. du 24/11/2011], http://www.jhubc.it/ecpr-istanbul/virtualpaperroom/054.pdf, 32 p. ;

6 Guiraudon (Virginie), « European Integration and Migration Policy : the Implication of Vertical Policy-Making », Journal of Common Market Studies, vol. 38, no 2, 2000, p. 251-271 ; Bigo (Didier), Guild (Elspeth) dir., Controlling Frontiers. Free Movement into and within Europe, Basingstoke, Ashgate, 2005.

7 Guiraudon (Virginie), Joppke (Christian), Controlling a New Migration World, London, Routledge, 2001, 272 p. ; Guild (Elspeth), Bigo (Didier), « Le visa Schengen : expression d’une stratégie de ‘police’ à distance », Cultures & Conflits, no 49, 2003, p. 22-37.

8 La Commission globale sur les migrations internationales a vu le jour le 3 décembre 2003 à Genève avec pour mandat d’élaborer une nouvelle approche multidimensionnelle de gestion des migrations. Son rapport final déposé en octobre 2005 contient une pléthore de recommandations visant une gestion plus cohérente et inclusive de ce phénomène social. Le rapport final est disponible en ligne : www.un.org/esa/population/meetings/fourthcoord2005/P09_GCIM.pdf

9 Pecoud (Antoine), Geiger (Martin), The Politics of International Migration Management, Basingstoke, Palgrave, 2010, 310 p.

10 Commission européenne, « Sur une méthode ouverte de coordination de la politique communautaire en matière d’immigration », COM (2001) 387, Bruxelles, 11/07/2001, p. 8.

11 Kunz (Rahel), Lavenex (Sandra), Panizzon (Marion) dir., Multilayered Migration Governance. The Promise of Partnership, London, Routledge, 2011, 321 p.

12 Conseil de l’Union européenne, « A Strategy for the External Dimension of JHA : Global Freedom, Security and Justice », 14366/05, Bruxelles, 30/11/05.

13 Disponible sur le portail du Ministère de l’Intérieur sous l’onglet Immigration, asile, accueil et accompagnement des étrangers en France, www.immigration.interieur.gouv.fr

14 Michalon (Bénédicte), « La périphérie négociée. Pratiques quotidiennes et jeux d’acteurs autour des mobilités transfrontalières entre la Roumanie et la Moldavie », L’espace politique, [en ligne], http://espacepolitique.revues.org/902

15 Zeghbib (Hocine), « Normativité juridique et géopolitique des migrations en Méditerranée », Revue géographique des pays méditerranéens, no 113, 2009, p. 93-104.

16 Cette notion renvoie à la définition de Sabatier et Jenkins-Smith dans leur étude des approches cognitives des politiques publiques qui soutient qu’une coalition d’acteurs publics partagerait des croyances sur « la perception des problèmes, les causes identifiées et les instruments privilégiés » in Bergeron (Henri), Surel (Yves), Valluy (Jérôme), « L’Advocacy Coalition Framework. Une contribution au renouvellement des études de politiques publiques ? », Politix, no 41, 1998, p. 195-223.

17 Mégie (Antoine), « L’européanisation au prisme des acteurs transnationaux : entre circulations sociales et cognitives », Congrès AFSP, Strasbourg, 2011, [en ligne] http://www.afsp.info/congres2011/sectionsthematiques/st46/st46megie.pdf

18 Le Conseil de l’Europe dans la résolution 1509 (2006) a appelé les institutions européennes à abandonner le terme « migrant illégal » pour celui plus neutre de migrant « irrégulier ».

19 Ces termes sont employés respectivement 34, 125, 190 et 10 fois dans les comptes rendus analysés.

20 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 2873ème session du Conseil, 5 août 2008, p. 31.

21 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 2752ème session du Conseil, 5 et 6 octobre 2006, p. 15.

22 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 3071ème session du Conseil, 24 et 25 février 2011, p. 8.

23 Les données ont été recueillies sur le site Eurostat de la Commission européenne www.ec.europa.eu, sous l’onglet « Population et conditions sociales », dans la catégorie « Asile et gestion des migrations ». Nous avons ensuite procédé à une compilation à partir des bases de données disponibles sous l’onglet « Application de la législation d’immigration ».

24 A ce sujet, il est possible de consulter les rapports produits par l’agence Frontex (Frontex Risk Analysis Network) de l’année 2011 (disponibles sur frontex.europa.eu), les manchettes de grands journaux européens tels Le Point du 16 novembre 2011 qui annonce que « le Printemps arabe a doublé les migrations irrégulières vers l’Europe », ainsi que les discours des politiques tels que celui prononcé par Nicolas Sarkozy le 26 février 2011 qui rappelle les conséquences à venir de ces événements sur les flux migratoires où la « France serait en première ligne ».

25 En février 2011, la France réinstaure les contrôles intérieurs dans la région de Vintimille après la décision des autorités italiennes d’octroyer des permis de séjour temporaires aux migrants tunisiens arrivés sur ses côtes, leur permettant ainsi l’accès au territoire de l’espace Schengen. Au même moment, la France en appelle au Parlement européen et à la Commission européenne pour procéder à une révision du code des frontières Schengen afin de permettre la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures en cas de « menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure » (COM(2011) 560). Dans son discours de Villepinte du 11 mars 2012, le Président-candidat Nicolas Sarkozy plaide que « les Français ne veulent plus d’une Europe passoire » et que « si l’Europe ne peut pas défendre ses frontières, la France le fera ».

26 Données recueillies sur le site statewatch.org (www.statewatch.org/news/2012/jun/02italy-libya.htm).

27 Les cinq premiers pays figurant sur ces tableaux sont ceux qui présentent les nombres les plus importants, par ordre décroissant. L’Italie est un ajout à cette liste pour illustrer les données statistiques sur ce pays qui a pourtant été l’objet d’une considérable attention médiatique lors de cette échelle temporelle.

28 Précisions obtenues sur le site de l’agence Frontex www.frontex.europa.eu/intelligence/eurosur/

29 Conseil de l’Union européenne Justice et Affaires intérieures, Communiqué de presse, 3121ème session du Conseil, 27 et 28 octobre 2011, p. 15.

30 Conseil de l’Union européenne, Renforcement de l’Approche globale sur la question des migrations, adoptées lors de la session du Conseil tenue le 5 juin 2008, Bruxelles.

31 Portier (Philippe), allocution dans le cadre de la Journée des Sciences sociales, Immigration, Société, Valeurs, organisée par la Fondation pour les Sciences sociales le 14 novembre 2013, Paris.

32 Foucault (Michel), Sécurité, Territoire, Population, Cours au Collège de France 1977-1978, Paris, Gallimard Seuil, 2004, 435 p.

33 Boudreault (Pierre-W.), Dressler (Wanda), Aux confins de la nation, pour une sociologie de la frontière, Paris, L’Harmattan, 2011, p. 25.

34 Dufoix (Stéphane), allocution dans le cadre de la Journée des Sciences sociales, Immigration, Société, Valeurs, organisée par la Fondation pour les Sciences sociales le 14 novembre 2013, Paris.

35 Bigo (Didier), Guild (Elspeth), op. cit.

36 Boudreault (Pierre-W.), Dressler (Wanda), Aux confins de la nation, pour une sociologie de la frontière, Paris, L’Harmattan, 2011.

37 Häkli (Jouni), Kaplan (David), Boundaries and Place : European Borderlands in Geographical Context, Lanham, Rowman and Littlefield, 2002, 304 p. ; Walters (William), « Mapping Schengenland : Denaturalizing the Border », Environment & Planning D : Society & Space, vol. 20, no 5, 2002, p. 561-80 ; Kramsch (Olivier), Hooper (Barbara) dir., Cross-Border Bouvernance in the European Union, London, Routledge, 2004, 236 p.

38 El-Qadim (Nora), « La politique migratoire européenne vue du Maroc : contraintes et opportunités », Politique européenne, no 31, 2010/2, p. 91-118.

39 Hassen Boubakri et Nora El-Qadim sont parmi les chercheurs qui placent les pays voisins de l’UE au cœur de l’analyse des politiques migratoires européennes. Ils avancent l’idée que les pays tiers ont pris conscience de leur rôle d’allié potentiel de l’UE, se représentant comme ressource afin d’accroître leur poids dans les négociations, de faire usage de la thématique de la gestion des migrations comme moyen de pression et de négocier des aides financières supplémentaires.

40 Hess (Sabine), « Caught in mobility : an ethnographic analysis of the context of knowledge production on migration in Southeast Europe », in Baumann (Mechthild), Lorenz (Astrid), Rosenow (Kerstin) dir., Crossing and Controlling borders : Immigration policies and their impact on migrants’ journeys, Opladen, Budrich Uni Press, 2011, 290 p.

41 Dans l’ouvrage de Patrick Le Galès et Mark Thatcher dont s’inspire notre propos, le réseau se définit en tant que « résultat de la coopération plus ou moins stable, non-hiérarchique, entre des organisations qui se connaissent et se reconnaissent, négocient, échangent des ressources et peuvent partager des normes et des intérêts […] jouant un rôle déterminant dans la mise sur agenda, la décision et la mise en place de l’action publique » in Le Gales (Patrick), Thatcher (Mark) dir., Les réseaux de politiques publiques. Débat autour des policy networks, Paris, L’Harmattan, 1995, p. 14.

42 La déclaration pour un Partenariat à la mobilité avec la République de Moldavie a été conclue le 5 juin 2008. Le document est disponible en ligne : eeas.europa.eu/delegations/moldova/documents/eu_moldova/joint_declaration_2008_en.pdf

43 La déclaration pour le Partenariat à la mobilité avec l’Arménie a été conclue le 27 octobre 2011 et est disponible en ligne : enpi-info.eu/library/content/eu-armenia-mobility-partnership

44 Dans le cadre de cette étude, nous avons interrogé trois fonctionnaires de la Direction générale Justice et affaires intérieures de la Commission européenne, trois représentants de la Délégation de l’UE en Moldavie, cinq experts européens responsables de projets, six représentants ministériels moldaves et cinq gestionnaires de projets moldaves.

45 Ces statistiques proviennent des actualités du Parlement européen, disponibles en ligne sur europarl.europa.eu

46 Entretien avec le Migration and Development Project Coordinator, OIM Moldavie, réalisé le 15 mars 2012. La délégation de l’UE en Moldavie précise que 273,14 millions d’euros ont été alloués à la Moldavie entre 2011 et 2013 dans le seul cadre de la Politique européenne de voisinage et que 550 millions d’euros devaient être versés au total entre 2010 et 2013 depuis l’Europe dans le cadre de divers programmes d’assistance.

47 Le terme de « déclaration » est utilisé dans la terminologie de l’UE en référence aux Partenariats à la mobilité pour mettre l’accent sur le caractère non contraignant de cet outil qui ne prend ainsi donc pas l’aspect d’un accord politique ou juridique.

48 Sous l’égide du Partenariat à la mobilité, 9 accords bilatéraux de sécurité sociale ont été conclus mais tardent à être mis en application.

49 Channac (Frédérique), « Vers une politique publique internationale des migrations ? Réseaux politiques et processus de transfert de modèles », Revue française de science politique, vol. 56, 2006/3 p. 15.

50 Ibidem, p. 7.

51 Fritsch (Philippe), Introduction, in Bourdieu (Pierre), Propos sur le champ politique, Lyon, Presses universitaires de Lyon, 2000, p. 12.

52 Radaelli (Claudio), « The Domestic Impact of European Union Public Policy : Notes on Concepts, Methods and the Challenge of Empirical Research », Politique européenne, no 5, 2002/1, p. 108.

53 Mégie (Antoine), « L’européanisation au prisme des acteurs transnationaux : entre circulations sociales et cognitives », Congrès AFSP, Strasbourg, 2011, [en ligne] http://www.afsp.info/congres2011/sectionsthematiques/st46/st46megie.pdf

54 Michalon (Bénédicte), op. cit.

55 Non-Paper, Moldovan Proposals on launching the EU-Moldova Mobility Partnership and the pilot implementation of Circular Migration, Chisinau, Août 2007, document envoyé en communication personnelle le 8 avril 2011 par un des acteurs institutionnels moldaves enquêtés.

Table des illustrations

Titre Tableau i. Ressortissants de pays tiers auxquels l’entrée a été refusée aux frontières extérieures
Légende Source : Eurostat
URL http://books.openedition.org/pusl/docannexe/image/3090/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 95k
Titre Tableau ii. Ressortissants de pays tiers repérés en situation irrégulière
Légende Source : Eurostat
URL http://books.openedition.org/pusl/docannexe/image/3090/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 94k
Titre Tableau iii. Ressortissants de pays tiers faisant l'objet d'une obligation de quitter le territoire
Légende Source : Eurostat
URL http://books.openedition.org/pusl/docannexe/image/3090/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 88k

Auteur

Doctorante au sein du laboratoire Migrinter (UMR 7301), CNRS/Université de Poitiers. Sa thèse de science politique, codirigée par des chercheurs de l’Université de Poitiers et de l’Université d’Ottawa, porte à l’étude la dimension extérieure de la politique migratoire européenne, en s’appuyant sur l’exemple des Partenariats à la mobilité et les transferts politiques qui s’effectuent dans ce cadre. Ses travaux sont notamment consacrés à la signification de cette coopération pour les pays tiers et examine l’adaptation de ces derniers à leur mandat élargi de gestion des frontières et des migrations avec l’Europe.

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2016

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