1L’enquête parlementaire est à la mode. Considéré il y a une trentaine d’année encore comme une pratique tombée en désuétude714, le recours à l’enquête parlementaire fit florès à partir de 1985, année où la Chambre décida d’entamer une enquête sur les causes des événements tragiques qui se déroulèrent lors de la rencontre de football Liverpool-Juventus au stade du Heysel. De 1985 à 1999, la Chambre institua en effet pas moins de onze commissions d’enquête, soit une moyenne d’une par année, tandis que le Sénat en ouvrait six715. Avant 1985 par contre, le Parlement avait usé avec parcimonie de cette prérogative : de la première législature (1831-1832) à 1985, soit en cent cinquante ans, la Chambre ne connut que dix enquêtes.

2Depuis 1985, acteurs politiques, juristes, magistrats, observateurs ont abondamment écrit sur la question716. Ce chapitre du droit constitutionnel a pris une réelle ampleur alors qu’il n’occupait jusque-là qu’une part minime des commentaires. La plupart des auteurs font démarrer leur analyse à la loi du 2 mai 1880 qui organise, de manière générale, les conditions de fonctionnement de l’enquête parlementaire. Or, c’est entre 1831 et 1880, que la doctrine, les débats parlementaires et surtout la pratique ont construit le droit d’enquête : tous les problèmes ont été abordés et largement résolus ; c’est durant cette période que la Chambre a fait l’expérience de types d’enquêtes, administratives autant que politiques. Par après, quand bien même la doctrine se fut emparée massivement de cette problématique et que le politique en ait fait un instrument de publicité médiatique, ce ne furent que reprises, redondances et répétitions de ce qui fut largement débattu au XIX^e siècle, à une ou deux nuances près.

3Aussi l’historien, soucieux de saisir la genèse des institutions et les premiers pas de son fonctionnement, privilégie-t-il ces moments d’émergence à l’aune de trois questions : les conditions de création des commissions d’enquêtes, le pouvoir que la Chambre s’attribue pour ses investigations et l’efficacité des enquêtes.

Section 1. Le moment constitutionnel

4Comment les constituants et les premiers députés perçurent-ils le fondement juridique et politique du droit d’enquête ? Alors que le Congrès national n’avait pas ménagé son temps pour expliciter la raison d’être de la plupart des prescrits constitutionnels, veillant souvent, dans le texte même, à en préciser la portée, pour le droit d’enquête, il ne fut guère disert. La formulation dans la Constitution est en effet on ne peut plus lapidaire : « Chaque chambre a le droit d’enquête »717. Ce droit s’inscrit telle une maxime qui semble ne souffrir aucune exception ni aménagement. Sa brièveté lui confère un accent fort, certes, mais aucune indication n’en détermine les limites, ni l’étendue, ni les conditions de son application. Et les débats ne nous éclairent pas davantage : l’article fut adopté, semble-t-il, sans discussion718.

5Pour en saisir la portée, on peut se référer aux principes qui ont présidé à l’adoption de la Constitution. On sait qu’une des principales revendications de l’opposition belge à la politique de Guillaume I^er était l’établissement d’un régime parlementaire dont la responsabilité ministérielle constituait le point nodal. Cela revenait à placer au centre de l’édifice institutionnel le pouvoir du Parlement, et principalement le pouvoir de contrôle politique à l’égard de l’Exécutif. Dans cette optique, le droit d’enquête apparaissait comme la technique par excellence de la fonction de contrôle que doivent exercer les assemblées représentatives.

6Les premiers commentateurs de la Constitution ne nous éclairent pas davantage. Ils insistent sur l’importance majeure de ce droit qui donne à la Chambre « une haute investigation sur le pouvoir exécutif et même sur le pouvoir judiciaire »719. Il faut attendre l’ouvrage classique de J.-J. Thonissen consacré à la Constitution belge pour voir s’affiner l’analyse. En plus de sa fonction de contrôle politique, le droit d’enquête est présenté comme « une conséquence naturelle du droit d’initiative », c’est-à-dire un moyen pour les chambres législatives de se procurer les renseignements nécessaires à l’élaboration de la législation et ce, de manière absolue : les chambres peuvent y recourir pour toutes les matières soumises à leur appréciation720. Toutefois, dès 1838, Jean-François Tielemans, le principal auteur du premier grand traité de droit public, pose un bémol à ce caractère absolu du droit d’enquête : « il s’en faut que ce droit soit illimité, ni que le mode de l’exercer puisse être arbitrairement fixé par les Chambres. Il faut en ce point… admettre que la chambre ne peut contrevenir au principe de l’indépendance et de la division des pouvoirs »721.

7Tielemans sait de quoi il parle. Membre de la Commission de la Constitution en 1830, ministre de l’Intérieur en 1831, magistrat à la Cour d’Appel de Bruxelles et professeur de droit à l’Université libre de Bruxelles, il fut un observateur privilégié des premières enquêtes parlementaires. De l’analyse de celles-ci, lui et les autres commentateurs ont puisé leur réflexion doctrinale. A l’historien de tisser ce fil rouge du temps qui donne du corps à la théorie juridique.

Section 2. Les enquêtes de 1831 : du brouillon au blocage

A. L’enquête de mars 1831

8La première enquête parlementaire date du Congrès national. Elle est justifiée par une situation politique quasi anarchique. Malgré une révolution techniquement réussie, le jeune État belge connaît en effet durant plusieurs mois une situation politique et sociale particulièrement agitée. Il doit faire face à des complots divers, dont certains fomentés au sein même de l’armée, et à des mouvements de résistance, orangistes ou français, auxquels s’opposent des patriotes prêts à en découdre pour sauver la révolution. A cela s’ajoute une crise sociale et économique non exempte de violence. La tension culmina au mois de mars par suite de la démission du gouvernement. Le tout débouche sur des scènes de pillage à Gand, Bruxelles et Liège722.

9Cette explosion trouve un écho au Congrès. Un constituant, Alexandre de Robaulx, propose une commission « chargée de faire une enquête sur les causes des mouvements populaires qui ont eu lieu récemment et de proposer au congrès les mesures législatives propres à détruire ces causes, à ramener la confiance, et ainsi assurer le maintien de l’ordre public »723. En trois jours, le Congrès nomme une commission de cinq membres composée de plusieurs grands formats du Congrès724, débat sur un projet de décret organisant les modalités de fonctionnement de la commission et adopte le décret moyennant quelques modifications725.

10L’enquête ne débouche sur rien. A-t-elle même effectivement eu lieu ? On peut en douter dans la mesure où il n’y avait guère d’intérêt politique à débusquer et à poursuivre les auteurs ou les instigateurs d’un mouvement qui, par certains aspects, était venu conforter l’ordre révolutionnaire. L’intérêt supérieur de l’État venait en quelque sorte plomber l’enquête.

11Il n’empêche. Ce premier débat et le décret qui en découla présentent un grand intérêt. Ils traduisent la première tentative de fixer les modalités de fonctionnement d’une commission d’enquête. Et même si ce premier essai ressemble plus à un essai manqué, c’est l’occasion de poser quelques problèmes fondamentaux que l’on retrouvera dans tous les débats, jusqu’aujourd’hui. Une première esquisse d’une législation sur le droit d’enquête est ébauchée ainsi qu’une première typologie des enjeux. En voici les arêtes.

12Tout d’abord l’étendue du pouvoir d’une commission d’enquête. On plaida pour un maximum de pouvoir : pour qu’une commission atteigne son but, il ne faut lui refuser aucun moyen pour arriver ; une commission a besoin de moyens coercitifs, surtout à l’égard des témoins récalcitrants. Aussi, admet-on sans discussion d’accorder à la commission les mêmes pouvoirs que ceux d’un juge d’instruction.

13Cette décision souleva un deuxième problème : la commission dispose-t-elle du droit de prononcer des peines à l’encontre du témoin menteur ou du témoin qui refuse de comparaître ? L’admettre, c’est attribuer à la commission un pouvoir de type judiciaire, ce qui revient à mettre cause la séparation des pouvoirs. Cette option extrême ne fut pas suivie. L’assemblée décida au contraire que le refus de témoigner ou le faux témoignage donnerait lieu à des peines prononcées par les tribunaux sur réquisition du ministère public. La séparation des pouvoirs était sauve. Dans la foulée, on admit le principe de la délégation, notamment « aux fonctionnaires de l’ordre judiciaire ».

14Enfin, troisième question qui ne fut pas traitée comme telle mais qui ressort des débats : Peut-on distinguer l’enquête technique de l’enquête politique impliquant la responsabilité de l’Exécutif ? Lors du développement de sa proposition, de Robaulx se lança dans une virulente attaque contre le gouvernement du régent, imputant à son inaction la raison ultime des désordres. Et de dénoncer son laxisme à l’égard de l’orangisme, sa mollesse dans l’épuration, la mise à l’écart des volontaires de la révolution, etc. C’était déjà tirer une conclusion avant l’entame de l’enquête.

15Telle est l’esquisse que le Congrès national n’eut guère le temps de parfaire. Ce n’était que partie remise. Six mois plus tard en effet, au début de la première législature, une nouvelle enquête est ordonnée.

B. L’enquête de septembre 1831

16Le contexte institutionnel a changé. La Constituante a mis fin à ses travaux. La Chambre et le Sénat ouvrent pour la première fois leur session. Les deux Assemblées se doivent d’éprouver leur pouvoir et, éventuellement, d’en fixer les bornes.

17La session à peine ouverte, treize députés saisissent la Chambre aux fins d’ouvrir une enquête « sur les causes et les auteurs de nos revers dans la dernière campagne ». De quoi s’agit-il ? En août, la Belgique avait subi une invasion de l’armée hollandaise, Guillaume I^er refusant le traité des XVIII articles et l’indépendance de la Belgique qui y était reconnue.

18La réplique des forces belges fut désastreuse : une armée mal organisée, mal recrutée, aux effectifs mal formés, minée par des complots, ne put résister. Léopold I^er dut faire appel à la France. Si celle-ci sauva la Belgique, l’image de cette dernière sortit très ternie de l’aventure. Les puissances étrangères lui imposèrent un nouveau traité qui l’amputa de deux provinces. Le traumatisme était grand et les tensions, vives : il y allait de la crédibilité des institutions et en particulier de l’armée. Aussi n’est-il pas étonnant qu’une des premières questions abordées à la Chambre fut l’examen des causes de ce désastre. Déposée le 23 septembre, la proposition d’enquête est acceptée le 5 octobre à une très large majorité.

19Le dossier du droit d’enquête est repris à zéro et cette fois, largement débattu. L’enjeu principal, en plus de l’enquête proprement dite, est de déterminer l’étendue du pouvoir de la Chambre : la représentation est-elle toute puissante, souveraine ou, au contraire, doit-elle souffrir quelque tempérament au regard des principes organisant l’ensemble des pouvoirs ? Cette problématique vint immédiatement en débat lorsqu’il fallut trancher la question de la nécessité d’une loi d’organisation de l’enquête parlementaire. Plusieurs députés soutenaient qu’une loi ne s’imposait pas ; que la chambre a la maîtrise exclusive de ses pouvoirs ; qu’adopter une loi nécessite le recours aux trois pouvoirs, ce qui constitue une atteinte à la souveraineté de la Chambre.

20Battus sur cette question, les partisans d’un pouvoir fort de la Chambre déposèrent un projet de loi accordant des pouvoirs très étendus à la commission d’enquête :

• droit de compulser toutes les archives de tous les départements ministériels ;
• droit d’obtenir des renseignements auprès de tous les fonctionnaires ;
• droit d’imposer une amende à toute personne refusant d’obtempérer à une demande d’examen d’archives, de renseignement ou de communications de pièces indispensables à l’enquête ;
• droit de citation de témoin ;
• droit d’imposer le serment et la contrainte par corps, sans appel ni recours en cassation ;
• droit de délégation à des membres de la commission et à des fonctionnaires de l’ordre judiciaire, administratif ou militaire.

21Ces droits s’assimilaient à ceux d’un juge d’instruction. Pour Gendebien, partisan du pouvoir souverain de la Chambre, la commission d’enquête doit exercer un pouvoir judiciaire et, partant, disposer du droit de lancer des mandats d’amener et de menacer de peines correctionnelles. A ces droits s’ajoutaient l’exigence que l’enquête ne puisse être arrêtée ni par ajournement, ni par la clôture des Chambres ; la commission devenait en quelque sorte permanente. En plus, Gendebien avait élaboré une liste de 79 questions à investiguer ; cela revenait à contrôler la marge de manœuvre de la commission. Enfin, il s’agissait d’élaborer une loi générale sur le droit d’enquête et non une loi spécifique, limitée à une enquête déterminée.

22Les débats furent longs, très répétitifs, où s’affrontèrent non des partis, inexistants à l’époque, mais deux conceptions de la représentation : une jacobine, faisant de la Chambre le pouvoir central, dominant, de l’édifice institutionnel et l’autre, orléaniste, inspirée de la théorie de l’équilibre des pouvoirs, de la distribution des pouvoirs. Henri de Brouckère résume le mieux cette position : « Si c’est contre le ministère que vous voulez diriger l’enquête,… alors vous êtes dans les termes de la Constitution, c’est-à-dire que si le ministère est coupable, vous pourrez le mettre en accusation. Mais une commission chargée de l’instruction de faits relatifs à tous les individus est inconstitutionnelle. Si des responsabilités personnelles sont établies, quelles mesures emploierez-vous à leur égard, quels droits avez-vous de les poursuivre, de les punir ? C’est au pouvoir exécutif et au pouvoir judiciaire qu’appartient ce droit »726.

23Cette thèse l’emportera : la Chambre refusera la prise en considération du projet de loi. L’enquête sera enterrée. L’exagération des pouvoirs demandés n’est pas la seule raison de cet échec. Les causes générales de la débâcle de l’armée étaient connues ; que pouvait-on apprendre de neuf ? Quant aux responsabilités individuelles, les dénoncer risquait de déstabiliser une armée en pleine reconstruction. De même, certaines investigations auraient pu conduire à mettre en cause certaines décisions du Roi qui avait personnellement dirigé les opérations militaires. Par ailleurs, dès le 16 août, à son initiative, le gouvernement avait déjà institué une commission militaire et des procédures judiciaires avaient été entamées, notamment pour faits de désertion. Plus fondamentalement encore, la Chambre avait ratifié le traité des XXIV articles ; remuer les raisons qui avaient initié ce traité aurait à nouveau décrédibilisé le nouvel État en quête de reconnaissance : « Peut-être aussi, note un acteur politique de l’époque qui écrivit aussi une intéressante histoire des premières sessions parlementaires, la majorité de la Chambre avait-elle pensé que, dans la vie des nations comme dans celle des individus, il est des fautes auxquelles il ne faut songer que pour ne plus les commettre »727. La Belgique découvrait le réalisme politique, loin des grands principes et de la fougue des convictions.

24Cet échec eut plusieurs effets. Sur le plan des principes, il permit de bien baliser le champ de l’enquête parlementaire. En 1861, le libéral Pirmez délimite trois pôles de toute enquête parlementaire : protéger la dignité des commissions contre les attaques dont elles peuvent faire l’objet ; contraindre les individus à comparaître et à déposer ; punir le faux témoignage, en tenant compte de cette observation de Tielemans en 1838 : « La chambre ne peut descendre à des faits particuliers qui sont entièrement du ressort des tribunaux ou de l’administration »728. Ensuite, durant de nombreuses décennies — jusqu’en 1880 — la Chambre renoncera à élaborer une loi générale sur le droit d’enquête. Enfin, au motif qu’une enquête parlementaire doit être un acte exceptionnel, la Chambre n’exercera qu’avec parcimonie son droit d’enquête.

Section 3. La première enquête parlementaire complète

25Ce n’est qu’en 1845 que la Chambre ouvre, pour la première fois, une enquête qui sera menée jusqu’à son terme. Elle crée en effet, le 25 février, une commission « chargée de rechercher les causes de l’éboulement du tunnel de Kumtich », tunnel ferroviaire situé entre Louvain et Tirlemont. Le contexte de sa création, son objet, ses enjeux institutionnels, son déroulement et ses résultats confèrent à cette enquête un statut d’enquête-type dont on retrouvera les éléments dans de nombreuses enquêtes parlementaires qui se dérouleront par la suite. A ce titre, elle mérite un bref examen.

26Cet accident a d’abord été traité comme une affaire administrative et technique. Très rapidement en effet, le gouvernement ordonne une enquête spéciale, sous la houlette de l’administration des ponts et chaussées, avec l’aide des ingénieurs qui avaient dirigé les travaux de presque tous les souterrains de Belgique. Il s’agit là de la réaction classique et obligée du pouvoir. Pourquoi dès lors la Chambre s’empare-t-elle d’une affaire qui aurait pu en rester au niveau de l’examen technique ? Il y a un élément émotionnel : l’éboulement avait causé la mort d’une personne et la presse en avait fait ses choux gras ; il fallait répondre à la pression de l’opinion. La dimension économique n’est pas moins présente. Ce tunnel se situe sur l’axe ferroviaire Escaut-Rhin et l’accident vient perturber considérablement le transit en provenance d’Anvers.

27Des raisons politiques, enfin, bien évidemment. De politique générale tout d’abord. Cette liaison ferroviaire est une liaison construite par l’État ; elle a nécessité de gros investissements et sa réparation oblige le gouvernement à demander l’ouverture d’un crédit extraordinaire d’un montant très élevé. C’est l’occasion pour la Chambre d’ouvrir un débat sur ce grand chantier des chemins de fer que l’État avait entamé à partir de 1835, débat sur les choix techniques autant que sur certaines options politiques : après une première phase de prise en charge des travaux par l’État, le gouvernement, au vu des coûts qu’un tel chantier induit pour les finances publiques, envisageait alors d’opter pour une politique de concession de la construction et de l’exploitation à des entreprise privées. Rien d’étonnant dès lors que l’accident de Kumtich ait pris cette ampleur. Ce contexte explique l’extrême sensibilisation de la Chambre à l’événement de Kumtich. Mais ce débat, qui eut lieu, n’induisait pas la création d’une commission d’enquête. Pourquoi dès lors doubler l’enquête gouvernementale d’une enquête parlementaire, à laquelle s’ajoutait d’ailleurs une enquête judiciaire ?

28L’objet de la proposition d’enquête, introduite par le libéral Verhaegen, donne une explication : « rechercher quels sont ceux qui sont responsables de l’accident, et en même temps d’examiner si nous pouvons avoir une confiance suffisante dans l’administration des travaux publics pour lui voter les fonds qu’elle nous demande ». L’enquête comporte donc un double volet : une recherche des responsabilités et une sorte d’audit sur le fonctionnement d’un grand corps de l’État. Et surtout, une méfiance à l’égard de l’enquête du gouvernement. Celle-ci est soupçonnée de manquer d’impartialité : « abandonner l’enquête aux corps des ponts et chaussées, ce serait rendre ce corps juge dans sa propose cause, ce serait s’exposer à n’attendre aucun résultat », martèlent Verhaegen et d’autres députés.

29Se déploie en somme un double bras de fer : entre le Législatif et l’Exécutif ; entre une opposition à dominante libérale et un gouvernement, au départ de tendance libérale mais qui évoluera vers un unionisme mou, de moins en moins apprécié. Derrière cet affrontement, émerge la lutte des partis ; un an plus tard, le parti libéral est fondé.

30La Chambre en sortira victorieuse. La commission enquêtera longuement. Ses conclusions sont accablantes : des fraudes multiples sont épinglées dans le chef des ingénieurs et des entrepreneurs ; manque de rigueur des ponts et chaussées. Des noms sont livrés en pâture. Certes, la commission saura éviter tout empiètement sur l’action judiciaire. Il n’empêche, à l’instruction et au jugement judiciaire s’ajoute l’opprobre publique résultant du travail parlementaire. La commission n’avait pu éviter le piège qu’avait dénoncé Tielemans : la confusion entre la recherche des causes générales et celle des causes personnelles.

31Ainsi, par l’exigence affirmée et réalisée du pouvoir législatif de connaître les rouages de l’État, cette enquête de 1845 se présente comme une référence matricielle des enquêtes futures. Demeurait cependant une lacune de taille : l’absence d’une loi portant des peines contre des témoins récalcitrants. Ce fut la limite de l’enquête de 1845 : des personnes citées firent défaut ; d’autres ne voulurent pas répondre. C’était le résultat des échecs de 1831. Trente ans plus tard, la lacune sera comblée, même si c’est à l’occasion de lois spéciales.

Section 4. Les premières lois sur le droit d’enquête. Vers une politisation croissante

A. Les enquêtes sur les mandats législatifs

32C’est sous le gouvernement libéral Rogier-Frère-Orban, qui disposait d’une majorité confortable à la Chambre, que le droit d’enquête va connaître une première codification et une évolution vers une politisation des enjeux.

33En 1859 et en 1863 - en l’espace de quatre ans -, deux enquêtes parlementaires sont instruites. Toutes les deux sont initiées par les libéraux à la suite de plaintes pour fraude électorale. Elles portent sur l’élection de députés catholiques des arrondissements de Louvain (1859) et de Bastogne (1863). Dans les deux cas, les libéraux obtiennent l’annulation des élections ; à chaque fois cependant, le deuxième scrutin confirmera les résultats politiques du premier.

34A la différence des enquêtes précédentes, celles-ci sont utilisées dans un but exclusivement politique. Elles s’inscrivent dans un contexte politique nouveau qui est celui de l’affrontement des partis. A l’unionisme que certains ont voulu maintenir à tout prix, au mépris de l’évolution de la réalité politique, a succédé un régime où les partis politiques, aux idéologies nettement tranchées, s’affrontent durement. Catholiques et libéraux s’opposent en effet sur chaque dossier. Emerge la figure du gouvernement de cabinet ; la majorité devient étroitement solidaire du gouvernement investi de sa confiance. Aussi, dans ce contexte, le recours à l’enquête parlementaire devient avant tout une arme politique. Elle l’est d’autant plus que l’organisation du scrutin à cette époque ouvrait aisément la porte à la fraude électorale. Faut-il rappeler qu’à cette époque, le contentieux électoral envahit le prétoire au point d’accentuer l’arriéré judiciaire de plusieurs cours d’appel729 ?

35Quelle fut l’utilité de ces enquêtes ? Celle de 1859 semble assez gratuite dans la mesure où les libéraux étaient largement majoritaires ; une annulation et une réélection éventuelles de députés libéraux et non plus catholiques ne changeaient guère le rapport de force parlementaire. La demande d’une enquête ressortit à la bataille politicienne et à la dénonciation des fraudes. En revanche, celle de 1863 se déroule dans un contexte beaucoup plus exacerbé : le cabinet libéral ne dispose plus que d’une mince majorité à la Chambre730 ; de plus, à Bastogne, comme à Bruges, deux poids lourds libéraux ont été battus : d’Hoffschmidt et Devaux. Aucun des deux ne fut réélu.

36L’autre nouveauté est l’adoption d’une loi contenant les mesures organiques de l’enquête. Pour la première fois, après la tentative ratée de septembre 1831, la Chambre se dote d’une législation donnant à la Chambre les moyens d’action indispensable pour l’exercice du droit. Certes, il ne s’agit pas encore d’une loi générale sur le droit d’enquête, mais bien d’une loi concernant exclusivement les enquêtes en matière de vérification des pouvoirs. Pour ce faire, la Chambre dote les commissions parlementaires du pouvoir de convoquer témoins et experts, de leur imposer le serment et de les faire poursuivre par les tribunaux en cas de refus de témoignage ou de fausses déclarations ; la commission est investie des mêmes pouvoirs que ceux attribués au juge d’instruction et aux présidents des cours d’assises. C’était en fait la reprise du projet de loi avorté de 1831, mais cette fois, le débat sur la séparation n’eut plus lieu, aucune disposition n’ouvrait la porte à quelque empiètement sur les autres pouvoirs.

37Il restait donc une dernière étape pour codifier entièrement le droit d’enquête : adopter une loi générale concernant l’organisation de toutes les enquêtes.

B. La loi du 3 mai 1880 et l’enquête scolaire731

38Ce pas fut franchi en 1880, ici aussi dans un contexte où culminent les tensions politiques. Le paysage politique est on ne peut plus clair. Les élections de juin 1878 ramènent les libéraux au pouvoir. Ils disposent d’une large majorité parlementaire. Fort de cette représentation, le gouvernement Frère-Orban fait voter une loi organique de l’enseignement primaire qui déclenchera une violente guerre scolaire. Jamais la Belgique, depuis son indépendance, n’avait connu une telle tension au point qu’on a pu parler d’une quasi guerre civile. C’est dans ce contexte de bipolarité radicale et d’une domination massive d’un parti sur l’autre que le droit d’enquête connaîtra une étape décisive.

39Partie d’une demande du catholique Jules Malou qui souhaitait un recensement rigoureux de la population scolaire des deux réseaux d’enseignement, une commission d’enquête fut créée mais, sous l’impulsion des libéraux, avec des objectifs beaucoup plus larges ; il s’agissait de réaliser un véritable état des lieux de tous les aspects de l’enseignement : personnel, recrutement, population scolaire, pédagogie, bâtiments. Etalée sur quatre années, on peut considérer que ce fut la première grande enquête du Parlement. Les informations recueillies sur l’enseignement furent impressionnantes et très riches. On était entré dans l’ère des grandes enquêtes732.

40L’enquête avait aussi, bien sûr, un volet politique. Par cette enquête, les libéraux voulaient dévoiler les moyens de pression exercés par le clergé et les administrations communales pour dépeupler les écoles officielles. Ici aussi, comme pour la vérification des pouvoirs, l’enquête parlementaire devint une arme de guerre politique.

41Dans la foulée, la Chambre adopta une législation générale sur le droit d’enquête733. Elle reprit les dispositions des lois spéciales sur les vérifications des pouvoirs, en modifia l’objet et y apporta à peine quelques retouches. On admit la publicité des séances où l’on entend des témoins ou des experts ; on rejeta le principe de la délégation des pouvoirs sauf à faire procéder, en cas de nécessité, par voie rogatoire à des devoirs d’instructions par un magistrat.

42Les débats les plus vifs portèrent sur les perquisitions et visites domiciliaires : les catholiques en redoutaient les effets dans le contexte de la guerre scolaire qui battait son plein. Ils s’opposèrent également, mais en vain puisqu’ils n’avaient pas la majorité, à la généralité de la loi, craignant un abus d’enquêtes dans des domaines aussi divers que la liberté de presse ou la liberté d’association. Il est vrai que les libéraux avaient envisagé une autre enquête parlementaire portant sur la fortune des congrégations religieuses.

43Ainsi, 1880 marque la fin de la phase d’élaboration du contenu du droit d’enquête. Il fallut près de cinquante ans de débats et l’expérience de sept enquêtes parlementaires pour stabiliser les contours de ce droit. Il le fut, à chaque fois, lors de tensions politiques vives, dues au système du scrutin majoritaire qui induisait la bipolarité politique. Mais cette première loi aura pour effet d’évacuer la question des pouvoirs d’une commission parlementaire. Le droit d’enquête est stabilisé pour de longues décennies.

Section 5. Une longue phase d’étiage

44De 1880 à 1972, la Chambre n’ouvre que quatre enquêtes parlementaires. Celles-ci ont porté principalement sur des affaires techniques. L’enquête de 1909 fut la dernière enquête décidée sous un ministère homogène. Elle visait à évaluer les effectifs de l’armée. Pour pallier le manque d’effectifs, une loi militaire, votée en 1902, avait tenté d’encourager le volontariat. Les résultats ne furent pas à la hauteur des espérances. Aussi, la Chambre décida de nommer une commission d’enquête pour évaluer la situation de l’armée et rechercher les causes du manque d’effectifs. La particularité de cette enquête est qu’elle fut initiée non par l’opposition libérale ou socialiste, mais bien par certains catholiques. En effet, la droite conservatrice, animée par un sentiment antimilitariste, avait toujours voté les lois et les crédits militaires avec répugnance. On assistait donc à un bras de fer à l’intérieur même d’un parti. Les résultats de l’enquête amenèrent, après de multiples tergiversations, le gouvernement homogène catholique à accélérer le vote de la loi de 1909 instaurant le service personnel d’un fils par famille. Pour ce faire, il disposa d’une majorité de rechange : les gauches soutinrent le chef de cabinet Schollaert, appuyé par la « jeune droite ».

45Après la guerre de 1914-1918, le paysage politique change de nature. La Belgique entre dans le système des coalitions. Ceci aura pour conséquence de vider l’enquête parlementaire de ses polémiques partisanes. En effet, la mise en œuvre de cette procédure exige une majorité absolue des voix et les partis de la coalition gouvernementale se sentent solidaire du gouvernement, le développement de la discipline de vote venant renforcer cette solidarité ; d’où la réticence à organiser une enquête parlementaire mettant en cause un ministre responsable de la matière sur laquelle porterait l’enquête734. L’exemple de la commission d’enquête créée en avril 1935 en vue de rechercher les responsabilités de la dévaluation du franc illustre bien cette situation. La Chambre écarta de la mission de cette commission un amendement d’un député nationaliste flamand demandant notamment « de faire la lumière en ce qui concerne les manquements des gouvernements pour la défiance du franc ». C’était le prix à payer pour maintenir la coalition tripartite.

46Cette contrainte politique n’empêche pas les commissions d’enquête de déboucher sur des conclusions qui trouvent un prolongement dans des mesures réglementaires ou légales. Ainsi, par exemple, à la suite des conclusions de l’enquête sur les causes de la dévaluation du franc, le Parlement adopte le 14 juin 1937 une loi « établissant un impôt spécial et exceptionnel sur les bénéfices de certaines spéculations monétaires ».

Section 6. L’emballement

47Après l’étiage, la marée montante et parfois l’inondation. A partir de 1985, on l’a dit, on assiste à un emballement frénétique des enquêtes parlementaires. A défaut de pouvoir analyser chaque enquête, retenons-en les enjeux et les particularités.

48La première est sans conteste leur accroissement : pas moins de onze enquêtes, rien qu’à la Chambre, sur un laps de temps de 14 ans, entre 1985 et 1999 ; le Sénat n’est pas en reste : de 1980 à 1999, six enquêtes sont ouvertes. Au total, les deux assemblées connaissent donc dix-sept enquêtes en 19 ans. Pourquoi cette accélération ? Les observateurs sont unanimes à considérer qu’elle traduit une volonté de réhabiliter l’institution parlementaire et partant, le processus démocratique. En premier lieu, par rapport au pouvoir exécutif. Sur le long terme en effet, on observe une évolution des démocraties occidentales dans le sens d’une prépondérance croissante de l’Exécutif. Dans le système de gouvernement de cabinet, fondé sur le poids des partis et la discipline de vote, la majorité parlementaire apparaît comme une troupe sommée de réagir tel un seul homme, le doigt sur la couture du pantalon. Il en est résulté, en deuxième lieu, une désaffection à l’égard de la représentation ; progressivement, celle-ci n’est plus apparue comme le lieu par excellence du débat démocratique. Dans ce contexte, le recours à l’enquête a été un moyen de redorer le blason du Parlement dans une de ses fonctions essentielles qui est le contrôle politique de l’instance exécutive et des administrations qui en dépendent.

49Pour opérer cette « relégitimation », la Chambre a exploité avec talent l’art de la publicité. La loi de 1880, révisée en 1996, en avait certes admis le principe mais son exercice demeurait à l’intérieur de l’enceinte parlementaire. Cette fois, un pas supplémentaire a été franchi et non des moindres : sous la pression de l’émotion de l’opinion, la Chambre a autorisé pour l’enquête sur les affaires d’enlèvement et de séquestration d’enfants, dite affaire Dutroux-Nihoul, la diffusion en direct, à la télévision, des auditions. La retransmission en direct, à un moment de grande écoute, en début de soirée, a connu un succès considérable, surtout dans la partie francophone du pays735. C’était une innovation dont on n’a peut-être pas encore mesuré toutes les conséquences. La conjonction du direct, de l’apparente transparence démocratique qu’elle suscita et de la pression de l’opinion fut à l’origine de certains dérapages que des observateurs n’ont pas manqué de relever736. Précisons que la télévision a également joué un rôle essentiel dans le déclenchement de l’enquête sur les événements du Heysel de 1985. Les téléspectateurs ont assisté en direct à la tragédie précédant le match de football. Ce traumatisme, amplifié par les media, a contribué à la décision d’ouvrir une enquête parlementaire.

50La médiatisation des enquêtes n’est pas la seule raison de leur succès ; celui-ci tient aussi à leurs sujets. La Chambre comme le Sénat se sont en effet emparés de questions de société qui avaient touché ou ne pouvaient qu’atteindre l’opinion. La Chambre a ainsi enquêté sur le banditisme et le terrorisme à l’occasion des tueries du Brabant wallon, affaire toujours non élucidée, sur les sectes, sur la traite des êtres humains, sur l’enlèvement et la séquestration d’enfants, sur le trafic et la livraison d’armes à l’étranger. Le Sénat, de son côté, passa à la loupe des questions telles que les milices privées, l’existence d’un réseau de renseignement clandestin international connue sous le nom de « Glaive », la criminalité organisée, le risque nucléaire et les événements du Rwanda durant lesquels dix militaires belges furent exécutés. Cette rapide énumération montre que le Parlement a eu le souci de se pencher sur des problèmes qui ne se limitaient pas uniquement au monde politique quand bien même celui-ci était concerné. Ce souci de sortir de la sphère parlementaire a certainement contribué à la popularisation des enquêtes autant qu’elle a incité à les multiplier. Cette médiatisation a eu pour effet de déplacer le débat vers l’espace public, posant ainsi la question, largement débattue aujourd’hui, d’une modification du fonctionnement de nos démocraties.

51Autre innovation : l’ouverture d’enquêtes sur des enquêtes. Les trois dernières - sur les tueurs du Brabant, sur l’affaire Dutroux-Nihoul et consorts et sur l’assassinat du député et ancien ministre André Cools - ont en effet pour objet principal l’examen du fonctionnement de l’appareil judiciaire, en ce compris les enquêtes menées à ces occasions.

52Cette particularité a ramené sur le devant de la scène la controverse ouverte dès 1831 sur les rapports entre le pouvoir judiciaire et celui des commissions parlementaires. Le risque de l’empiètement d’un pouvoir sur l’autre avait été soulevé en 1988 lors de l’enquête relative à la répression du banditisme et du terrorisme, notamment à propos du témoignage des magistrats ou de la communication des dossiers judiciaires737. Aussi la Chambre remit-elle la loi de 1880 sur le métier. Et l’on retrouva ainsi le débat entre les partisans d’un pouvoir quasi absolu du Parlement et ceux de la mitigation des pouvoirs. A cette occasion, on assista à un événement rarissime en Belgique : la publication d’un texte par quatre procureurs généraux émérites de la Cour de cassation appelant le Parlement à respecter la séparation des pouvoirs et rappelant au passage quelques grands principes de droit constitutionnel en la matière738. La loi fut modifiée en 1996 (30 juin)739.

53Toujours au chapitre des nouveautés : la mise en cause directe de la responsabilité d’un ministre en exercice, en l’occurrence Charles-Ferdinand Nothomb, ministre de l’Intérieur lors des événements du Heysel en 1985. C’était une première. Jusque-là, seule la politique d’un cabinet avait été critiquée. Cette innovation déboucha sur une crise politique pour le moins originale : M. Nothomb refusa de démissionner ; en signe de protestation, un autre ministre de la coalition, Jean Gol, démissionna ; cela amena le Premier ministre à présenter la démission de son gouvernement, que le Roi refusa. Notons que pour sauver la coalition, la Chambre ne se prononça pas sur le rapport de la commission740.

54Enfin, notons que ces enquêtes récentes ont débouché sur une production normative importante. La réforme des polices en est certainement l’exemple le plus spectaculaire. Reste à s’interroger sur l’efficience de cette efflorescence de lois, décrets, arrêtés ministériels et autres circulaires.

Conclusion

55De ce bref parcours, retenons quelques lignes directrices.

56Le droit d’enquête s’est réellement construit au XIX^e siècle. Durant cette période, la Chambre a expérimenté tous les types d’enquêtes et rencontré les principaux problèmes qu’induit sa pratique, notamment la délicate question des relations avec les autres pouvoirs. Par essais et erreurs, la Chambre a construit une doctrine et une jurisprudence nuancée de la pratique de l’enquête.

57On observe également que les avancées décisives ont chaque fois lieu sous des gouvernements homogènes lorsque les libéraux sont au pouvoir ; c’est alors que l’enjeu politique est le plus exacerbé.

58L’avènement des gouvernements de coalition change la donne. Dans un premier temps, les enquêtes se font rares et sont essentiellement techniques ; les responsabilités ministérielles sont mises sous le boisseau pour cause de maintien des majorités difficilement acquises.

59Dans un deuxième temps, à partir de 1985, les enquêtes parlementaires deviennent un outil de revalorisation de la fonction de représentation. La publicité et la médiatisation seront utilisées à cette fin. Les enquêtes ont pour objectif de traiter les grands problèmes de société ou de résoudre les dysfonctionnements des grands corps de l’État. Le risque cependant, pas toujours évité, a été de confondre parfois enquête et jugement, ce qui contribua, paradoxalement, à disqualifier un travail que la Chambre voulait au contraire promouvoir comme un signe de sa crédibilité. La finalité de ces enquêtes demeurait, bien sûr, l’amélioration de l’arsenal normatif, ce qui constitue l’essence même de la fonction parlementaire.