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Hommes et normes

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Jean-Pierre Nandrin

Partie III. Histoire politique et du droit public

– 11 – Le bicaméralisme belge en 1830-1831. Fondements doctrinaux590

Texte intégral

  • 590 Cet article a été publié initialement dans Laureys (V.), Van den Wijngaert (M.), Francois (L.), Ger (...)
  • 591 Weber (Y.), « La crise du bicaméralisme », Revue du droit public et de la science politique en Fran (...)

1Les démocraties traditionnelles, celles dont la fondation remonte au XIXe siècle, connaissent depuis quelques temps une profonde crise de leur système bicaméral591. Celle-ci se traduit, notamment, par une mise en cause de la légitimité du Sénat. Juristes et acteurs politiques s’emploient à imaginer des solutions pour remédier à cette crise. Partant, ils sont amenés à s’interroger sur la définition même de l’idéal démocratique, auquel beaucoup d’auteurs lient la question d’une redéfinition de la fonction du Sénat.

2Le problème n’est pas nouveau. Il naquit avec la mise en place des institutions françaises en 1789. En Belgique, la question du Sénat fut également un des grands débats du Congrès national (la Constituante) en décembre 1830.

3L’enjeu était-il cependant identique à celui d’aujourd’hui ? Le débat portait-il sur la démocratie ou, au contraire, d’autres combats enflammaient-ils les esprits ?

4Pour esquisser les contours de ces questions, il convient de partir de la problématique actuelle : le bicaméralisme entretient-il avec la démocratie une relation consubstantielle ? Une fois cette question partiellement résolue, il s’agira, dans une second temps, de la replacer dans une perspective diachronique. La forme contemporaine de la démocratie s’inscrit en effet dans un continuum qui remonte aux origines de la modernité politique et dont chaque étape apporta sa part au façonnement des démocraties actuelles. C’est à l’aune de cette confrontation qu’on évaluera le cas du Sénat belge à l’aube de l’indépendance de la Belgique. Au regard des pays environnants, la configuration du Sénat de 1830 tel qu’issu des débats du Congrès national s’inscrit certes dans une tradition politique qui en fait une assemblée conservatrice et aristocratique, tout en présentant des aspects originaux qui tranchent sur les constitutions des pays voisins, comme la France par exemple, dont les révolutionnaires belges s’inspirèrent pourtant largement. Les caractères traditionnels du Sénat n’ont pas manqué d’être mis en cause ces dernières années, surtout à l’occasion de la crise de l’État unitaire au point que la dernière révision constitutionnelle de 1993 a donné au Sénat une allure très différente de celle de ses origines, plus moderne et certainement mieux adaptée à la réalité complexe de la démocratie belge contemporaine.

Section 1. Bicaméralisme et démocratie aujourd’hui : lien, crise et adaptation

  • 592 Gerard (Ph.), Droit et démocratie. Réflexions sur la légitimité du droit dans la société démocratiq (...)

5Le bicaméralisme n’est pas de l’essence de la démocratie. Politologues et philosophes du politique en conviennent aisément. Les puristes repèrent le noyau dur de la légitimité démocratique à partir de deux axes cardinaux : le principe d’égalité et celui d’autonomie collective entendu comme « une conséquence de la conviction selon laquelle l’ordre social n’est plus soustrait à la volonté humaine qui apparaît désormais comme la seule source possible des règles qui régiront la vie collective »592. Ce dernier principe se traduit par celui de souveraineté du peuple.

  • 593 Mastias (J.), « Histoire des tentations du Sénat de la Ve République », Pouvoirs, no 44, 1988, p. 1 (...)
  • 594 Charlot (M.), « L’impossible réforme de la Chambre des Lords », Revue française de science politiqu (...)

6Selon cette épure de la démocratie moderne, point n’est donc besoin qu’un État possède deux chambres pour être qualifié de démocrate. A preuve, la tendance marquée vers le monocamérisme : on a pu relever que sur 70 États unitaires, 56 ont adopté une structure monocamérale. Par ailleurs, les États bicaméraux ont dû affronter une crise de leur système institutionnel, initiée autant par les pesanteurs qu’engendraient les navettes entre les deux chambres que par une renvendication de plus en plus accentuée d’une plus grande démocratisation du fonctionnement politique. Et même si l’année 1969 consacre l’échec de la réforme du Sénat en France593 et de la Chambre des Lords en Angleterre594, on observe dans la plupart de ces pays à deux chambres sinon une rupture, du moins un aménagement, parfois substantiel, de la règle de la quasi égalité des fonctions entre les deux assemblées. De là, une modification du rôle du Sénat : à celui-ci est reconnue une compétence de plus en plus distincte et spécifique, à l’instar du modèle américain. Et, par voie de conséquence, une transformation de la composition de la Haute assemblée.

  • 595 Sur le bicamérisme en Belgique, son évolution et son état actuel, voir Uyttendaele (M.), Regards su (...)

7La Belgique n’a pas échappé à cette remise en cause, surtout dans le cadre de la crise de l’État unitaire. La dernière réforme constitutionnelle de 1993 a certes conservé un bicaméralisme strict pour une série de matières importantes, mais elle a profondément modifié la composition du Sénat dans le sens d’une assemblée davantage représentative des entités fédérées ; de même, l’a-t-elle insituée comme chambre de réflexion et lui-a-t-elle attribué un droit d’évocation à l’égard des lois votées à la Chambre des Représentants595.

8Par rapport au socle minimal de l’idéal démocratique présenté ci-dessus, le bicaméralisme apparaît donc davantage comme une modalité institutionnelle d’un régime politique, modalité imposée par l’histoire et, à ce titre, variable, quant à sa fonction, qu’un principe constitutif de la démocratie.

9On ne peut cependant en rester à ce minimum minimorum de légitimité démocratique sans y adjoindre le volet des droits et des libertés dont est issu le principe d’égalité. Par ce biais, les démocraties s’inscrivent dans une histoire bien balisée qui plonge ses racines autant dans les faits que dans les idées. De la conjonction de ces deux phénomènes naquit en effet un nouveau régime institutionnel - nouveau par rapport à celui appelé un peu rapidement Ancien Régime - qualifié tantôt de « démocratie de protection », tantôt de « démocratie gouvernée », plus généralement de régime libéral de type représentatif, fondé sur l’élection et les libertés, dont Benjamin Constant illustra le mieux, en France, les contours essentiels.

  • 596 Jaume (L.), « Aux origines du libéralisme politique en France », Esprit, juin 1998, p. 38.

10Sur le plan des idées, le libéralisme - on devrait parler des libéralismes tant ceux-ci sont divers et parfois en opposition sur des points importants596 - trouve son inspiration autant chez les penseurs de l’École du droit naturel que chez les contractualistes du XVIIe siècle (Locke) et chez Montesquieu, pour s’en tenir aux références traditionnelles. Sur le plan des faits, une première forme de démocratie s’est instituée à l’occasion des révolutions libérales anglaise, américaine et française de la fin des XVIIe et XVIIIe siècles. En 1789 en France comme en 1830 en Belgique, ce n’est pas Rousseau qui est à l’honneur, mais bien les pensées libérales.

11C’est à l’aune de ce courant libéral qu’il convient d’aborder les fondements du bicaméralisme belge ainsi que son originalité par rapport aux pays voisins qui connaissent une structure institutionnelle similaire. Par cet angle, on pourra mieux saisir l’enjeu de ce grand débat du Congrès national que fut la question du Sénat.

12Comment a évolué la conception du bicaméralisme depuis sa première formulation jusqu’à son adoption finale ? Sur quelles références les membres du Congrès ont-ils construit leur argumentation ? Ces références se révèlent-elles pertinentes et dans quelle mesure ont-elles pesé sur les décisions ? Telles sont quelques questions qui seront abordées dans cette trop brève contribution.

13Mais avant tout, il s’impose de présenter les éléments essentiels du bicaméralisme mis en place dans la Constitution de 1831.

Section 2. Le bicaméralisme belge et le Sénat en 1830-1831 : une originalité récupérée ou octroyée ?

  • 597 Alen (A.), Meerschaut (F.), « Le bicaméralisme belge, de la voie unitaire à la voie fédérale », Adm (...)

14Relevons d’abord l’acceptation du principe du bicaméralisme. Proposé dès le départ par le Comité de Constitution présidé par de Gerlache, le Congrès l’admit à une large majorité (128 voix contre 62), après trois longues séances de débats publics. Un choix de principe acté sous réserve d’une décision quant à la composition du Sénat. Même l’exemple malheureux du régime hollandais ne put empêcher son adoption. Il est vrai que c’est sur l’insistance des délégués belges au sein de la commission de révision de la Loi fondamentale du Royaume des Pays-Bas que fut inscrite l’existence de la Première Chambre des États-Généraux597. Il eut été paradoxal de se dédire, sur ce point là en tout cas.

15Certes, le Congrès comprenait des partisans de la Chambre unique. Groupés autour de Forgeur, auteur d’un autre projet de Constitution, ils ne purent rallier que 25 membres sur 200 à leur proposition qui s’inspirait directement de la Constitution française de 1791. C’est donc le modèle des pays environnants - Angleterre, France, Pays-Bas - qui fut repris, pour des raisons de diplomatie certes, mais aussi pour des raisons doctrinales qu’on envisagera plus loin.

16Battus sur le principe de l’assemblée unique, les démocrates l’emportèrent sur deux autres points : le corps électoral et l’éligibilité. Selon l’article 53 (ancien) de la Constitution, les sénateurs sont élus directement par les mêmes citoyens qui élisent les membres de la Chambre des représentants. Election directe et corps électoral identique pour les deux chambres, voilà deux innovations que rien des débats initiaux ne laissait augurer. Le comité de Constitution avait préconisé un Sénat héréditaire. Par la suite, pas moins de dix propositions furent avancées allant de la nomination directe par le Chef de l’État à l’élection par les conseils provinciaux sur une liste triple de candidats présentés par le Chef de l’État, en passant par l’élection directe mais par des électeurs différents de ceux de la Chambre. Finalement les idées démocratiques l’emportèrent sur ces deux points après de longs débats. Le Sénat électif fut admis avec une large majorité de 130 voix contre 40.

17Par ces deux aspects, le Sénat belge se distinguait nettement de la Chambre des pairs française issue de la charte constitutionnelle du 14 août 1830 : les pairs de France, « portion essentielle de la puissance législative » sont nommés par le roi en nombre illimité. C’est, presque littéralement, le texte de la Charte de 1814, repris dans l’acte additionnel du 22 avril 1815 rédigé par Benjamin Constant. Napoléon s’y montra hostile car c’eût été donner, selon lui, une trop grande indépendance et une trop grande puissance à la Chambre haute. Il finit par céder et Constant obtint une Chambre des pairs héréditaire.

18Même rupture avec l’Angleterre : les pairs étaient élus à vie et les Lords possédaient, en général, leur dignité à titre héréditaire. Une distanciation similaire se marque par rapport aux Pays-Bas.

19En revanche, cette avancée démocratique subit un rude revers sur la question des conditions d’éligibilité des sénateurs et sur celle de la durée des mandats.

  • 598 Dans une autre contribution, on tentera de mesurer l’exacte réalité de cette équivalence entre les (...)

20En fixant le cens d’éligibilité à un niveau très élevé - 1.000 florins, soit 2.116 francs -, en limitant l’âge minimum à 40 ans (article 56 ancien), en refusant tout traitement et toute indemnité aux sénateurs (article 57ancien) et en étendant leur mandat à huit ans (article 55 ancien), la majorité du Congrès réaffirmait la finalité du bicaméralisme libéral : une seconde chambre aristocratique, conservatrice, modératrice et conciliatrice. Il récupérait d’une main ce qu’il avait concédé de l’autre. Et, bien que le nombre de sénateurs fût réduit de moitié par rapport à celui de la Chambre (article 54 ancien), son poids, du moins en théorie, équivalait à celui de la deuxième chambre dans la mesure où fut maintenue, moyennant quelques différences, une identité de compétences598.

21De ce bref examen se dégage une clef de lecture des débats du Congrès au sujet du Sénat : celle du statut des éléments démocratiques dans une monarchie constitutionnelle représentative naissante mais néanmoins inspirée d’exemples voisins. Le compromis négocié quant à la figure de l’assemblée sénatoriale illustre bien cette tension entre un courant démocratique et un courant libéral.

22C’est au regard du terreau doctrinal dont s’inspirèrent les membres du Congrès national que cette tension et cette victoire du courant libéral peuvent être appréhendées.

Section 3. Les références doctrinales du bicaméralisme belge : un éclairage clef de la question politique du Sénat en 1830-1831

  • 599 Stevens (F.), « Een belangrijke faze in de wordingsgeschiedenis van de Belgische grondwet : de opti (...)

23Ce qui frappe à la lecture des débats consacrés au Sénat, c’est l’importance démesurée accordée aux citations des publicistes et auteurs politiques pour appuyer qui son adhésion à une deuxième chambre, qui sa défense d’une chambre unique démocratiquement élue. Qu’on en juge. La galerie est impressionnante : Madame de Staël, Lajuinais, Necker, Ciceron, Blakstone, Lafayette, Montgaillard pour les partisans du bicaméralisme ; Mirabeau, Linvingstone Cheron, Filangieri pour les opposants. Montesquieu, Constant, Thiers, l’abbé de Pradt, Franklin, Adams, Bentham pour les partisans comme pour les opposants599. La liste aurait pu s’allonger si le président du Congrès n’avait fini par interdire aux orateurs de lire de longues citations qui, il faut le reconnaître, se substituaient le plus souvent à la pauvreté de leur propre argumentation. Les intervenants, constatons-le, étaient moins à leur affaire dans le développement abstrait et spéculatif que dans l’argumentaire technique. De ce "hit parade" de citations, se détache nettement Montesquieu. On verra plus loin les raisons de cette préférence. En revanche, bizarrement, Locke est le grand absent de ce panthéon des penseurs, à moins de considérer que Montesquieu en est l’interprète auprès du public français.

24Ce qui complique la bonne compréhension de ces interventions, c’est que souvent s’y entremêlent de constantes références à des modèles historiques précis : l’anglais, bien évidemment, issu de la glorieuse révolution ; celui de la monarchie française de la révolution de 1789 ou celui de 1830, selon que l’on défend la chambre unique ou l’inverse ; la réussite américaine dont l’organisation sénatoriale semble fasciner les membres du Congrès.

25De ce foisonnement, constatons au moins ceci : les références doctrinales traduisent bien l’hétérogénéité des pensées invoquées, même si toutes se rattachent au système de pensée libéral.

26Elle montre aussi l’importance capitale que les membres du Congrès attachaient à la question du Sénat. Certes, dès l’amorce des travaux sur le projet de Constitution, cet aspect primordial est explicitement énoncé, mais son auteur, Forgeur, ne fournit aucune raison à son jugement de valeur. On ne peut qu’observer la fièvre qui s’empara de près d’un quart des membres du Congrès à cette occasion, durant six séances de discussions, précédées de deux réunions du Comité général dont les conclusions étaient elles-mêmes issues de nombreux colloques au sein des diverses sections de l’assemblée constituante.

27A priori, on peut s’étonner que le bicaméralisme occupât une place aussi importante dans les débats du Congrès. Toutefois, à regarder de près l’ordre dans lequel le Congrès aborda l’examen du projet de Constitution, on comprend sur quels enjeux s’engagea la question du Sénat et dans quelle perspective intellectuelle les solutions étaient envisagées.

  • 600 Sur cette question, voir l’ouvrage de Rosanvallon (P.), Le peuple introuvable. Histoire de la repré (...)

28Le Congrès ne suivit pas l’ordre des articles du projet de Constitution. Il commença par débattre de la forme du gouvernement. Trois séances de discussions furent nécessaires pour adopter la monarchie constitutionnelle représentative. Ce fut le premier des trois grands débats du Congrès. D’emblée donc, c’est la question de la représentativité qui est mise en avant600. Le thème une fois placé au centre des préoccupations, quoi de plus normal que le Sénat devint l’objet d’un deuxième grand débat, suivi par celui du suffrage. Trois thèmes touchant à la représentation, question essentielle de la réflexion libérale.

29Par ailleurs, dès le moment où le problème principal devient celui de l’ordonnancement institutionnel, les auteurs cités ne sont convoqués que pour légitimer les positions en présence. Dès le moment où il s’agit d’organiser les pouvoirs, d’en dessiner les contours et d’en préciser les rapports, la pensée de Montesquieu s’impose et non celle de Rousseau. En fait, la question primordiale est celle de définir un régime parlementaire, d’en inaugurer éventuellement un nouveau plutôt que de discourir de l’idéal démocratique. De ce point de vue, on comprend que le bicaméralisme se loge au centre des débats, encore que son lien avec la démocratie ne soit pas inexistant. On y reviendra.

Section 4. Les enjeux : les paradigmes libéraux corrigés par un zeste de démocratie

  • 601 Capitant (R.), « Les régimes parlementaires », dans Mélanges R. Carré de Malberg, Paris, Sirey, 193 (...)

30En adoptant la monarchie constitutionnelle de type représentatif comme pierre angulaire des nouvelles institutions de la Belgique, le Congrès posait le principe de la monarchie limitée, traduction de la séparation des pouvoirs. En déclarant les ministres responsables (art. 63 ancien de la Constitution), il venait en plus de faire entrer la Belgique dans le régime parlementaire si l’on définit celui-ci comme le gouvernement d’un cabinet responsable devant l’assemblée601. Il ne suivait en cela que l’exemple français de juillet 1830. La responsabilité politique des ministres, rappelons-le, avait été une des revendications principales des représentants belges sous le régime hollandais. Ce qui explique probablement que cette question fut rapidement réglée par le Congrès. Ce faisant, celui-ci instituait trois lieux de pouvoirs politiques : l’exécutif et les deux assemblées. Partant, l’enjeu sera d’établir les modalités des rapports entre d’une part, l’exécutif et le législatif et d’autre part, entre les deux chambres ; il s’agira en particulier de déterminer le degré d’autonomie de la chambre démocratique, celle des représentants issue d’un suffrage direct, fût-il de type censitaire. C’est dans ce double rapport que se noue le lien conflictuel entre démocratie et libéralisme, entre Montesquieu et Rousseau, entre le système de la représentation et celui de la volonté générale exprimée par le mandat impératif.

31Certains constituants ont une perception très claire de cet enjeu quand bien même quelques-unes de leurs références prêtent à discussion. C’est le cas de Devaux dont le premier rapport, présenté en Comité général le 4 décembre 1830, soit au départ de l’examen des articles sur le Sénat, contient en condensé certains aspects fondamentaux des doctrines politiques dominantes à l’époque :

  • 602 Huyttens (E.), Discussions du Congrès national de Belgique. 1830-1831, t. IV, Bruxelles, 1844, p. 7 (...)

« Les publicistes sont d’accord sur ce point qu’un bon gouvernement constitutionnel consiste dans une balance plus ou moins égale des éléments démocratiques et aristocratiques, et pensent qu’en conséquence il faut admettre deux chambres. L’existence de deux chambres paraît d’ailleurs indispensable pour la stabilité du gouvernement. C’est le seul moyen de prévenir les changements trop brusques, et les résolutions trop téméraires et trop précipitées ; les États-Unis eux-mêmes ont senti la nécessité de créer un Sénat à côté de l’autre chambre. Il serait impossible au pouvoir de lutter contre l’impétuosité et les passions d’un corps qui, reconnu tout puissant et pour ainsi dire seul puissant, imposerait au pouvoir et, par conséquent à la nation, ses passions et ses caprices comme des lois. Par un usage répété du veto, le pouvoir exécutif finirait par se dépopulariser et se déconsidérer. D’ailleurs, l’histoire de la révolution française prouve que l’usage du veto est presque impossible à un monarque qui se trouve face à face avec une seule assemblée législative, s’il ne veut s’exposer à voir son pouvoir se briser dans cette lutte [...] Il faut que le Sénat soit un pouvoir modérateur. »602

  • 603 Manin (B.), « Montesquieu », dans Furet (F.), Ozouf (M.), Dictionnaire critique de la révolution fr (...)
  • 604 Sur cette importante question, voir P. Manent (P.), « Montesquieu et la séparation des pouvoirs », (...)

32Dans ce texte quasi programmatique, on y repère d’abord les idées de Montesquieu sur la séparation des pouvoirs ou, plus exactement, comme l’a très finement démontré Bernard Manin, sur la division de la fonction législative entre trois organes : le roi, grâce à son droit de veto, la Chambre basse et la Chambre haute, les deux disposant également d’un droit de veto. De plus, précise Manin, Montesquieu considère comme absolument nécessaire que les deux Chambres représentent des forces sociales différentes. « La liberté politique et l’arrêt du pouvoir par le pouvoir caractéristiques du régime anglais ne résultent pas, chez Montesquieu, de la spécialisation des organes étatiques mais de ce double dispositif de division du pouvoir législatif et de représentation, en son sein, de forces sociales différentes »603. En instaurant ce double mécanisme politique et social, Montesquieu résout à sa manière la question obsédante d’une coalition possible des deux assemblées entraînant la paralysie de l’exécutif ou celle d’une chambre par l’autre604. Devaux a bien saisi le danger de cette situation.

33Voyons d’abord l’hypothèse d’un blocage dû à la concurrence des deux assemblées :

  • 605 Huyttens (E.), op. cit., p. 78.

« Il ne faut donc pas que le Sénat jouisse d’une indépendance si absolue, qu’il puisse tourner toute la force de cette indépendance contre la chambre élective et l’empêcher à tout jamais de triompher. Il faut toujours, s’il s’élève une lutte sérieuse entre les deux chambres, qu’il y ait un moyen de la terminer et de la terminer à l’avantage de la nation, c’est-à-dire de ramener la majorité du Sénat à l’opinion de la chambre élective. »605

34Notons la prééminence accordée à la chambre élective, c’est-à-dire uniquement la Chambre des Représentants puisque, à ce moment des débats, la grande majorité du Congrès n’envisageait qu’un Sénat composé de membres nommés. Pour Devaux, l’élément démocratique doit donc finalement l’emporter. Mais de quelle manière ? En recourant à l’Exécutif :

  • 606 Ibidem.

« Le seul moyen c’est la nomination directe par le Chef de l’État en nombre illimité. Alors, le ministère, qui est sous l’influence de la chambre élective, est toujours maître de changer dans ce sens, lorsqu’il y a réellement nécessité, la majorité du Sénat. »606

35L’importance accordée à l’exécutif mérite d’être soulignée, même si de manière souvent emphatique, les acteurs politiques ne manquent pas une occasion de proclamer la prééminence du législatif. Mais ces discours apparaissent très rhétoriques. Le culte du législatif cher aux révolutionnaires français est toujours présent. Napoléon et Guillaume Ier ont, depuis lors, exercé et mis en place un système institutionnel au sein duquel l’Exécutif occupait une place centrale. Les Devaux, Lebeau et consorts en sont conscients. De plus, cette idée avait déjà été avancée par Locke au XVIIe qui, tout en théorisant la séparation des pouvoirs, accordait une place prééminente au pouvoir royal. En cela, Montesquieu s’en distingue. Et, dans l’esprit des acteurs politiques de 1830, l’exécutif moderne passe pour avoir pris la suite du pouvoir monarchique, même si formellement on conserve la royauté comme symbole de ce pouvoir, mais un pouvoir limité, on l’a dit plus haut.

36Cette idée de l’importance de l’Exécutif dans le jeu politique, on la retrouve dans un texte de Montesquieu, le chapitre XXVII du Livre XIX de son ouvrage De l’Esprit des lois, mais formulée de manière tout à fait originale. Montesquieu voit dans l’évolution des sociétés essentiellement une lutte entre les deux pouvoirs visibles : l’exécutif et le législatif, dans laquelle l’exécutif acquiert un statut quasi identique à celui de l’assemblée représentative.

« Comme il y aurait dans cet État deux pouvoirs visibles : la puissance législative et l’exécutrice, et que tout citoyen y aurait sa volonté propre, et ferait valoir à son gré son indépendance, la plupart des gens auraient plus d’affection pour une de ces puissances que pour l’autre, le grand nombre n’ayant pas ordinairement assez d’équité ni de sens pour les affectionner également toutes les deux.
Et, comme la puissance exécutrice, disposant de tous les emplois, pourrait donner de grandes espérances et jamais de craintes, tous ceux qui obtiendraient d’elle seraient portés à se tourner de son côté, et elle pourrait être attaquée par tous ceux qui n’en espéraient rien.
Toutes les passions y étant libres, la haine, l’envie, la jalousie, l’ardeur de s’enrichir et de se distinguer, paraîtraient dans toute leur étendue : et si cela était autrement, l’État serait comme un homme abattu par la maladie, qui n’a point de passions parce qu’il n’a point de forces.
La haine qui serait entre les deux partis durerait, parce qu’elle serait toujours impuissante.
Ces partis étant composés d’hommes libres, si l’un prenait trop le dessus, l’effet de la liberté ferait que celui-ci serait abaissé, tandis que les citoyens, comme les mains qui secourent le corps, viendraient relever l’autre. »

  • 607 Manent (P.), op. cit., p. 136-137.

37Comme le remarque très finement Pierre Manent, cet extrait est rien moins qu’un résumé parfaitement exact de ce qu’adviendra le régime représentatif. Pourquoi ? Parce que Montesquieu fait de l’exécutif un pouvoir aussi représentatif que le législatif. Chacun des deux pouvoirs a en fait ses partisans dans la mesure où chacun souhaite obtenir du pouvoir qu’il soutient les avantages espérés. Ce jeu entre la société et le pouvoir divisé pourra se dérouler, selon le schéma de Montesquieu, quand il n’y aura plus de séparation entre l’exécutif et le législatif. C’est le cas du gouvernement de cabinet. Le chef du gouvernement y est aussi le chef de la majorité parlementaire. Les deux pouvoirs sont cette fois la majorité et l’opposition : « L’effet de la présence de l’opposition, de la menace qu’elle incarne du renvoi du gouvernement ou du parti majoritaire, est de contraindre en règle générale le parti majoritaire à un usage modéré de son pouvoir »607.

38Certes, en 1830, dans le cadre de l’unionisme obligé, le spectre du gouvernement de cabinet n’hante pas, comme tel, la pensée de Devaux. On ne peut cependant écarter cette hypothèse dans la mesure où l’on sait aujourd’hui, au travers d’études sur les conflits politiques ou sur les rapports entre le politique et le pouvoir judiciaire par exemple, que la lutte entre tendances politiques étaient déjà rude, quand bien même la nécessité d’aboutir à un consensus sur une Constitution et sur une politique étrangère en masquait les aspérités les plus acerbes.

39Quant au rôle du Sénat, Devaux le désigne expressément comme un pouvoir modérateur. L’idée, ici aussi, remonte aux penseurs modernes. Montesquieu en parle longuement, s’inspirant de la pensée de Locke. Comment assurer cette modération ? Pour Montesquieu, essentiellement, on l’a vu, par l’établissement d’une différenciation sociale. Pense-t-il à l’aristocratie ? Sans aucun doute.

40Est-ce à l’aristocratie que pense le Congrès ? Oui, mais par un effet indirect.

41Lebeau est explicite à cet égard. Une fois admise l’élection directe des membres du Sénat, comment maintenir la différence entre les deux chambres de manière à assurer ce pouvoir modérateur et conciliateur ?

  • 608 Huyttens (E.), op. cit., t. I, p. 530, 2e colonne.

« Comment voulez-vous arriver à l’établissement d’un pouvoir d’une nature différente, vous a-t-on dit, si vous en confiez la formation aux mêmes éléments ? Mais, messieurs, je trouve dans les conditions d’éligibilité les modifications demandées : le cens et l’âge des sénateurs en font un pouvoir d’une nature différente de celui de la chambre élective, et pour le choix de celui-ci on demande garantie aux électeurs, pour le choix du Sénat, on demande garantie aux éligibles. »608

  • 609 Idem, t. II, p. 29.

42En fait, même si le Sénat sera composé, durant de longues décennies, d’un nombre important de nobles, ceux-ci y siégèrent surtout à titre de grands propriétaires fonciers. Le régime de 1831 tendait à la représentation de ceux qui, comme le fit Forgeur, « représentent une fortune, une position sociale », car eux seuls sont « intéressés au bien-être et à la prospérité de la société »609.

43C’est là une différence essentielle avec les États-Unis. Tocqueville l’avait bien perçu.

  • 610 De Tocqueville (A.), De la Démocratie en Amérique, t. I, Gallimard, Paris, 1962, vol. II, p. 108

« Le grand avantage des Américains est d’être arrivés à la démocratie sans avoir à souffrir de révolutions démocratiques, et d’être nés égaux au lieu de le devenir. »610

  • 611 Gauchet (M.), « Tocqueville, l’Amérique et nous. Sur la genèse des sociétés démocratiques », Libre,(...)

44Marcel Gauchet, un des meilleurs analystes de la pensée de Tocqueville, commente ainsi ce passage : « En Europe, la souveraineté du peuple a dû renverser l’ordre ancien pour s’établir, et les séquelles de cette lutte impitoyable continuent à brouiller les cartes autant qu’à égarer les esprits. Alors qu’aux États-Unis, la démocratie s’est instaurée sans avoir à détruire de fond en comble un régime aristocratique séculairement enraciné »611.

  • 612 Duverger (M.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1968, p. 148.
  • 613 Capitant (R.), op. cit., p. 35.

45De là la préférence pour une chambre unique, ce que n’a pas perçu Devaux qui se méprend dans sa comparaison avec le Sénat américain. A la Convention de Philadelphie, qui a établi la Constitution américaine, les députés pensaient d’abord établir une seule Chambre mais c’est à la suite d’un affrontement entre les grands et les petits États quant à leur représentative respective, qu’il fut décidé d’introduire le bicaméralisme. Ensuite seulement est venue la justification doctrinale612. La comparaison de Devaux est donc bancale sur ce point dans la mesure où il confond le régime présidentiel et le régime parlementaire. Si les deux relèvent de la monarchie limitée, le premier est essentiellement un gouvernement à deux têtes, où les décisions étatiques doivent résulter de l’accord de deux organes opposés dont aucun n’a le pouvoir de contraindre l’autre à se ranger à son avis613. Cet exemple de références à un modèle précis - c’est le seul que nous évoquerons - montre la complexité d’une lecture homogène des interventions au Congrès, où la plupart des membres mélangeaient sans guère de nuances références doctrinales et modèles institutionnels connus ; les deux servent de justification à tout et à son contraire.

Conclusion

  • 614 Leroy (M.), « Le Sénat dans le nouvel État belge. Questions et perspectives », dans La réforme du S (...)

46« Une institution ne se justifie que si elle répond à un besoin ; celui-ci est généralement bien identifié lorsqu’il est créé »614. Ce jugement du Professeur Leroy dans son commentaire sur le Sénat dans le nouvel État belge peut-il s’appliquer à la question du Sénat telle qu’elle fut débattue au Congrès de 1830 ?

47La réponse n’est guère aisée dans la mesure où l’institution sénatoriale discutée en 1830 n’est pas une création ex nihilo ; elle s’inspire de modèles existants variés – Angleterre, États-Unis, France, Pays-Bas – et se nourrit de théories politiques aux accents diversifiés.

48Celles-ci traduisent cependant l’idéologie politique dominante de l’époque : le libéralisme, davantage préoccupé d’aménager des formes de gouvernement caractérisées par un ensemble d’institutions comme la séparation des pouvoirs, les élections libres et le régime représentatif, que d’établir des fondements démocratiques. De ce point de vue, les débats au Congrès correspondent parfaitement au moment libéral de l’histoire mouvementée mais irréversible de la démocratie.

  • 615 Idem, p. 72.
  • 616 Lefort (C.), « Les droits de l’homme en question », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 1 (...)

49Mais on ne peut nier que l’idée de démocratie n’ait pas été constamment présente - explicitement ou non - durant tout le déroulement des discussions. A commencer par un des projets de Constitution qui préconisait la Chambre unique. Ce problème une fois réglé - dans le sens du bicaméralisme -, la question démocratique se déplaça sur le terrain de la composition du Sénat. En effet, le problème fondamental que pose l’organisation du Sénat porte sur la représentativité de cette assemblée et donc, d’une certaine manière, sur sa légitimité démocratique615. Ne perdons pas de vue qu’existait au sein du Congrès une présence, minoritaire certes, mais active, de démocrates dont les idées révolutionnaires françaises constituaient leur horizon doctrinal. De même ne peut-on dénier à d’autres - hormis les conservateurs - des convictions démocratiques que le régime hollandais avait progressivement avivées. Or, comme le souligne Claude Lefort, « la légitimité d’un débat sur le légitime et l’illégitime - débat nécessairement sans garant ni terme »616 est au cœur du régime démocratique. Ce débat eut lieu, ce qui explique la longueur des discussions, et il déboucha sur l’adoption de deux principes démocratiques : la coïncidence du corps électoral des deux chambres et l’éligibilité directe des sénateurs. De ce point de vue, le Sénat Belge de 1830-1831 est une figure originale dans l’environnement politique d’alors.

50Certes, cette poussée démocratique fut contrecarrée par un courant majoritaire favorable à des conditions d’éligibilité différentes pour le Sénat. Reviennent ici en force les idées libérales de Locke et Montesquieu. Et notamment cette idée d’une nécessaire différenciation sociale dans la composition des chambres, différenciation comprise comme condition d’un fonctionnement modéré et partiellement contrôlé du pouvoir démocratique. Faut-il s’en étonner lorsqu’on sait que malgré la montée d’une nouvelle classe sociale, les propriétaires et les aristocrates - les deux se confondant souvent, mais pas nécessairement - dominaient la majorité du Congrès. L’adoption du suffrage censitaire traduit cette prédominance.

51Ainsi, le Sénat qui sort des discussions du Congrès est une institution de compromis : un zeste de démocratie, une confortation d’un équilibre institutionnel de type libéral et le maintien de privilèges, traduisant bien les rapports sociaux, de classe, de la Belgique fraîchement indépendante.

  • 617 Weber (C.), op. cit., p. 577.
  • 618 Dumont (H.), op. cit., p. 194.

52Le bicaméralisme belge correspond à ce que C. Weber appelle la phase transitoire entre le régime ancien et le régime nouveau617 : une chambre haute qui représente l’aristocratie ou la propriété face à une chambre basse, de composition plus bourgeoise, qui assure la contestation libérale. Mais il anticipe déjà, par certains aspects, un mouvement que connaîtra notamment la France à la fin du XIXe siècle : l’antagonisme qui oppose les libéraux et les démocrates. Toutefois, en adoptant le suffrage censitaire, il court-circuite, en partie, ce moment, en laissant la place, dans les deux chambres, à une classe politique non ouverte à la représentation des classes populaires. Il faudra attendre l’émergence du socialisme et la révision constitutionnelle de 1893 pour voir cet ordre se modifier quelque peu et s’ériger une démocratie de « développement » dans laquelle la participation des citoyens au processus de décision est reconnue et engagée618.

Notes

590 Cet article a été publié initialement dans Laureys (V.), Van den Wijngaert (M.), Francois (L.), Gerard (E.), Nandrin (J.P.) (dir.), L’histoire du Sénat de Belgique de 1931 à 1995, Bruxelles, Racine, 1999, p. 16-28.

591 Weber (Y.), « La crise du bicaméralisme », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, mai-juin 1972, p. 573-606 et les nombreuses indications bibliographiques.

592 Gerard (Ph.), Droit et démocratie. Réflexions sur la légitimité du droit dans la société démocratique, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1995, 119. Sur cet ouvrage, voir le compte rendu détaillé et éclairant de H. Dumont paru dans la Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 1997, no 39, p. 189-206.

593 Mastias (J.), « Histoire des tentations du Sénat de la Ve République », Pouvoirs, no 44, 1988, p. 15-34.

594 Charlot (M.), « L’impossible réforme de la Chambre des Lords », Revue française de science politique, 1969, p. 793-806.

595 Sur le bicamérisme en Belgique, son évolution et son état actuel, voir Uyttendaele (M.), Regards sur un système institutionnel paradoxal. Précis de droit public belge, Bruxelles, Bruylant, 1997, p. 681-751.

596 Jaume (L.), « Aux origines du libéralisme politique en France », Esprit, juin 1998, p. 38.

597 Alen (A.), Meerschaut (F.), « Le bicaméralisme belge, de la voie unitaire à la voie fédérale », Administration publique, t. 2-3, 1990, p. 132.

598 Dans une autre contribution, on tentera de mesurer l’exacte réalité de cette équivalence entre les deux chambres et le rôle réel joué par le Sénat durant tout le XIXe siècle.

599 Stevens (F.), « Een belangrijke faze in de wordingsgeschiedenis van de Belgische grondwet : de optie voor een tweekamerstelsel », Revue belge d’histoire contemporaine, XII, 1981, 3, p. 641-661.

600 Sur cette question, voir l’ouvrage de Rosanvallon (P.), Le peuple introuvable. Histoire de la représentation démocratique en France, Paris, Gallimard, Bibliothèques des Histoires, 1998.

601 Capitant (R.), « Les régimes parlementaires », dans Mélanges R. Carré de Malberg, Paris, Sirey, 1933, p. 38.

602 Huyttens (E.), Discussions du Congrès national de Belgique. 1830-1831, t. IV, Bruxelles, 1844, p. 74-75.

603 Manin (B.), « Montesquieu », dans Furet (F.), Ozouf (M.), Dictionnaire critique de la révolution française, t. IV, Idées, Paris, Flammarion, coll. Champs, 1992, p. 321-322.

604 Sur cette importante question, voir P. Manent (P.), « Montesquieu et la séparation des pouvoirs », dans Histoire intellectuelle du libéralisme. Dix leçons, Paris, Calmann-Lévy, 1987, p. 129-142.

605 Huyttens (E.), op. cit., p. 78.

606 Ibidem.

607 Manent (P.), op. cit., p. 136-137.

608 Huyttens (E.), op. cit., t. I, p. 530, 2e colonne.

609 Idem, t. II, p. 29.

610 De Tocqueville (A.), De la Démocratie en Amérique, t. I, Gallimard, Paris, 1962, vol. II, p. 108

611 Gauchet (M.), « Tocqueville, l’Amérique et nous. Sur la genèse des sociétés démocratiques », Libre, 1980, 7, p. 53.

612 Duverger (M.), Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, Dalloz, 1968, p. 148.

613 Capitant (R.), op. cit., p. 35.

614 Leroy (M.), « Le Sénat dans le nouvel État belge. Questions et perspectives », dans La réforme du Sénat. Actes du colloque organisé à la Maison des Parlementaires le 6 octobre 1989 par le Centre de droit public de la Faculté de Droit de l’Université Libre de Bruxelles, Bruxelles, Bruylant, 1990, p. 71.

615 Idem, p. 72.

616 Lefort (C.), « Les droits de l’homme en question », Revue interdisciplinaire d’études juridiques, 1984, 13, p. 39.

617 Weber (C.), op. cit., p. 577.

618 Dumont (H.), op. cit., p. 194.

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