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Hommes et normes

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Jean-Pierre Nandrin

Partie III. Histoire politique et du droit public

– 10 – Quelques repères rétrospectifs sur les institutions belges569

Texte intégral

  • 569 Cet article a été publié initialement dans Administration publique. Revue du droit public et des sc (...)

1Jusqu’où remonter dans le temps pour comprendre le nouveau paysage institutionnel de la Belgique ? Le constitutionnaliste nous invite à s’arrêter à 1970, première étape d’une série de trois révisions de la Constitution qui, d’un État unitaire et centralisé, ont fait de la Belgique un État fédéral. Mais, à s’en tenir à ces « vingt ans qui ébranlèrent la Belgique », ne risque-t-on pas de prendre pour la cause ce qui, pour l’historien, ne serait que la conséquence d’un phénomène, même s’il est vrai que pour la période postérieure à 1970, on peut considérer que ces révisions ont déterminé des évolutions, produit des effets d’entraînement et façonné des manières de penser le rapport politique entre les Belges au point de les situer aux antipodes de leurs origines de 1830 ?

  • 570 Puissant (J.), « D’un quart de siècle à l’autre », dans Cent ans de droit social en Belgique. 1886/ (...)
  • 571 Voir à ce sujet, le travail exhaustif, accompagné d’une bibliographique abondante, de Lory (J.), Li (...)

2Tordons cependant le cou à un certain déterminisme, non exempt d’anachronisme : les problèmes communautaires ne sont pas nés avec la Belgique indépendante. Les historiens ont bien montré que les cent soixante années de l’histoire de la Belgique contemporaine ont été balisées par une triple fracture570. La première est d’ordre idéologique : elle a opposé, sur la question scolaire, catholiques et laïcs jusqu’à la fin du XIXe siècle571, et elle connaîtra un certain regain dans les années 1950 à propos du statut de l’enseignement secondaire libre. La seconde est sociale : de 1880 à 1950-1960, une part de plus en plus large de la population demande d’être représentée au Parlement, considéré alors comme le lieu par excellence où l’on pouvait obtenir la réduction des multiples inégalités. La troisième enfin, de type linguistique et communautaire, s’est développée depuis la fin de la seconde guerre mondiale, avec une intensité telle que la structure même de l’État s’en trouvera fondamentalement transformée.

  • 572 Voir notamment Elias (H.), Geschiedenis van de Vlaamse Gedachte, t. 2, Anvers, De Nederlandsche boe (...)
  • 573 En 1939, L.E. Halkin, professeur à l’Université de Liège, observait que « le déterminisme politique (...)
  • 574 Stengers (J.), « La Belgique, un accident de l’histoire ? », dans A l’enseigne de la Belgique nouve (...)

3Cette tripartition du long terme n’implique cependant pas une sédimentation étanche de ces différentes phases. Pour chacun des problèmes évoqués ci-dessus, chaque séquence fournira son lot de tensions et de discordes. C’est ainsi que du point de vue linguistique et communautaire, on ne peut s’interdire de remonter aux premiers temps de notre indépendance : en 1830-1831, les bases mêmes sur lesquelles la Belgique fut fondée contenaient déjà, en germe, quelques ingrédients de la future querelle linguistique. Il convient de les repérer dans la mesure où ils joueront un rôle important par la suite, en évitant cependant de tomber dans l’anachronisme pratiqué par certains qui ont interprété les événements révolutionnaires sous l’angle d’une oppression linguistique délibérée572, anticipant ainsi sur l’évolution du problème des langues573. Les acteurs de 1830 ne jouent pas dans une pièce linguistique. Comme le note J. Stengers, « 1830 sonne l’heure des Belges. L’heure des Flamands et des Wallons ne sonnera que plus tard »574.

Section 1. Un État unitaire, francophone et censitaire en 1830-1831

  • 575 Gubin (E.), Bruxelles au XIXe siècle : berceau d’un flamingantisme démocratique (1840-1873), Bruxel (...)
  • 576 Paraphrasant le rapport de section centrale de la Chambre à propos de la loi sur l’organisation com (...)

4Les révolutionnaires belges mettent en place le seul modèle d’organisation politique réalisable en cette première moitié du XIXe siècle : un État unitaire et centralisé. Mais cet État présente la caractéristique d’être entièrement dominé, au nord comme au sud, par une bourgeoisie francophone. Des raisons historiques remontant au XVIIIe siècle ainsi que la politique très néerlandophone du gouvernement hollandais auquel furent soumises les provinces belges de 1815 à 1830 expliquent cette prédominance. Il faut cependant se garder d’analyser celle-ci en termes d’opposition entre la Flandre et la Wallonie : comme l’a démontré avec justesse E. Gubin, les inégalités linguistiques, plus encore qu’une limite entre provinces, représentaient surtout une barrière culturelle qui délimitait des couches sociales différentes575. Quant à la dominante bourgeoise, elle est essentiellement assurée grâce au système du suffrage censitaire, qui permet à la classe bourgeoise francophone de s’emparer des rouages du pouvoir et de les conserver durant plusieurs décennies576. Cela aura pour conséquence d’exclure quelques 99 % de la population belge et surtout la quasi totalité des flamands de toute participation politique. Le recensement de 1846 est à cet égard révélateur : la Belgique comptait alors quelques 2.500.000 flamands contre 1.800.000 francophones et la bourgeoisie censitaire ne représentait que 45.000 électeurs. De là ce constat d’Henri Conscience, en 1847, dans son Manifeste du mouvement flamand : « la Belgique se trouve dans une situation artificielle et la majorité de la nation est dominée par l’autre partie, minoritaire ». A ces données chiffrées s’ajoute la grave crise économique flandrienne du milieu du XIXe siècle qui, obligeant un grand nombre de flamands à émigrer vers le sud, accentuera ce sentiment de dépendance et d’inégalité.

Section 2. D’un unilinguisme à l’autre

  • 577 Ces intellectuels, nés pendant le régime français, formés et éduqués sous le régime hollandais, fur (...)
  • 578 Blommaert (PH.), Aenmerking over de verwaerloozing der nederduitsche Tael, Gand, 1832. Cette brochu (...)

5Dans un premier temps, qui s’achèvera à la veille de la seconde guerre mondiale, ces revendications seront essentiellement linguistiques et culturelles. Celles-ci seront, à l’origine, initiées par des intellectuels qui, par des revues et des pétitions et avec l’appui d’associations culturelles, exigeront une reconnaissance de leur spécificité culturelle, et cela en commençant par celle de la langue flamande dans la partie nord du pays (d’où le slogan la langue est tout un peuple). Le constat de Conscience en 1847 ne fait en somme que relayer les réactions de la première génération des Flamingants – Willems, David, Snellaert, Blommaert577 –, dénonçant ce qu’ils considéraient comme une injustice vis-à-vis de la majorité de la population belge ; en 1832 déjà, Blommaert développe ces idées et plaide en faveur d’une restauration du flamand578. En 1839, un comité chargé d’organiser un vaste pétitionnement en faveur de la langue flamande est mis sur pied. Ce pétitionnement (1840) contient le programme suivant :

  • traitement des affaires communales et provinciales exclusivement en flamand dans les provinces flamandes ;

  • connaissance du flamand dans le chef des employés et fonctionnaires des provinces flamandes ;

  • utilisation du flamand en justice lorsque les parties le demandent ;

  • création d’une Académie flamande ;

    • 579 Gubin (E.), op. cit., p. 38.

    mise sur pied d’égalité entre le flamand et le français à l’Université de Gand et dans les autres établissements d’enseignement de l’État579.

  • 580 Sur l’histoire de l’emploi des langues dans le judiciaire, voir Van Goethem (H.), De taaltoestand i (...)

6Le mouvement flamand est né. Il obtiendra une série de succès que traduit une législation spécifique : l’emploi de la langue flamande en justice (1873)580 ; l’imposition, à côté du français, de l’utilisation du flamand dans les communications avec le public (1878) ; l’obligation de l’enseignement en flamand dans les classes inférieures des écoles moyennes officielles en Flandre (1883). Notons qu’à ce moment, de l’unilinguisme français, on passe progressivement au bilinguisme dans une optique qui, il convient de le souligner, ne contenait guère d’éléments anti-belges, si ce n’est marginalement.

7A la fin du XIXe siècle, sous l’effet du suffrage plural (introduit en 1893) et du succès grandissant du Parti Ouvrier Belge, de culturel, le mouvement flamand évoluera vers des revendications de plus en plus politiques.

8Sur fond de la lutte clérical/anticlérical, ces deux événements produiront la conjonction de deux phénomènes qui assureront au mouvement flamand une base populaire renforçant le poids de ses revendications. En effet, pour gagner les « masses populaires » à leur cause, d’une part le parti catholique et l’Église appuieront le mouvement flamand, espérant ainsi enrayer l’influence socialiste et, d’autre part, les socialistes apporteront leur caution aux revendications flamingantes en défendant le principe de l’instruction en flamand. Fort de cette assise populaire, le mouvement flamand durcira son programme.

  • 581 Hasquin (H.), « Les Wallons, la Belgique et Bruxelles. Une histoire de frustrations », A l’enseigne (...)

9La guerre 14-18 jouera de ce point de vue un rôle déterminant : les activistes flamands obtiendront de l’occupant une université flamande à Gand et la séparation administrative de la Belgique, tandis que le frontisme, issu de la réaction des soldats flamands majoritairement mobilisés au front, exacerbera les tensions linguistiques. Si ces deux mouvements disparaîtront, comme tels, en 1918, – l’immédiat après-guerre verra le discrédit jeté sur toutes les formes de « séparation »581 –, leurs idées exerceront néanmoins une profonde influence dans l’entre-deux-guerres. C’est ainsi qu’en 1919, le Katholieke Vlaams Verbond élabore un programme minimaliste exigeant la flamandisation complète de l’enseignement, de la justice et de l’administration publique, la division de l’armée en unités flamandes et wallonnes et une réorganisation de l’administration centrale de manière à traiter en flamand les affaires flamandes. De 1930 à 1938, ces revendications seront traduites en une série de dispositions législatives dont la plus célèbre est la flamandisation intégrale de l’Université de Gand en 1930. A ce moment, on passe donc du bilinguisme – relatif – obtenu à la fin du XIXe siècle à l’unilinguisme flamand et français selon les régions du pays. Notons que l’optique régionaliste est déjà présente, qui implique nécessairement une adaptation des structures politiques. Ce sera l’œuvre des gouvernements de l’après-guerre.

  • 582 Perin (F.), La Belgique au défi. Flamands et Wallons à la recherche d’un État, Huy, Impr. coopérati (...)

10Qu’en est-il du côté wallon ? Après le vote des premières lois linguistiques, on relève une série de réactions d’intellectuels prônant déjà une forme de séparatisme. On connaît la célèbre Lettre au Roi de Jules Destrée en 1912 : « Non, Sire, il n’y a pas d’âme belge. La fusion des flamands et des wallons n’est pas souhaitable et, la désirât-on, qu’il faut constater qu’elle n’est pas possible ». Mais déjà en 1897 le poète Albert Mockel exige « La Wallonie aux wallons, la Flandre aux flamands et Bruxelles aux Belges ». Mais ce ne sont là que des réactions d’une élite qui ne trouvera guère, à ce moment, de relais populaire. En fait, de 1918 à 1940, Wallons et Bruxellois s’épuiseront, en vain, dans une lutte anti-flamande, défendant l’État belge de 1830 et détournant ainsi l’essentiel des énergies des multiples mouvements wallons582.

Section 3. La phase institutionnelle

  • 583 Cette procédure avait déjà été mise en œuvre en 1944 pour l’élaboration de la Sécurité sociale et e (...)

11Au lendemain de la guerre 40-45, les milieux wallons et francophones s’alarment des progrès de la « flamandisation » ; quant aux flamands, ils continuent à exiger la réalisation d’une série d’objectifs. Les griefs sont à ce point nombreux de part et d’autre que Pierre Harmel propose, dès 1946, d’en examiner le contenu et leurs solutions éventuelles au sein d’un Centre de recherche pour la solution nationale des problèmes sociaux, politiques et juridiques en régions wallonne et flamande, dit Centre Harmel. La création de ce centre appelle deux observations. D’une part, l’intitulé souligne qu’il ne s’agit plus de s’en tenir à l’examen de questions purement linguistiques ou culturelles mais d’étudier globalement le contentieux entre les deux communautés, en ce compris les aspects économiques et politiques. D’autre part, pour la première fois, ce n’est plus au parlement mais dans une structure indépendante de lui que les différentes parties se rencontrent. On sait que la formule sera systématiquement utilisée par la suite : les grandes réformes institutionnelles seront en effet à chaque fois discutées entre partis, le Parlement ne jouant plus qu’un rôle d’entérinement législatif et de légitimation583. On n’a pas manqué de s’interroger sur la signification et sur les effets d’une telle procédure : est-ce le signe d’une dérive démocratique ou la traduction d’une nécessaire adaptation de la démocratie devant le risque de paralysie produit par la particratie et par l’inflation et l’éclatement légistique de ces dernières années ?

  • 584 Hasquin (H.), « Les Wallons, la Belgique et Bruxelles... », op. cit., p. 53.

12Les travaux du centre Harmel joueront un rôle essentiel dans l’évolution institutionnelle de la Belgique. Le rapport final, déposé en 1958, concluait à la nécessité d’accorder l’autonomie culturelle aux trois communautés, traduisant ainsi des poussées fédéralistes constatées tant en Flandre qu’en Wallonie dès 1946. Parmi les raisons qui ont amené les wallons à défendre une position fédéraliste, retenons l’importance de la donne économique à savoir le poids du déclin wallon et, corrélativement, le développement de l’économie flamande. Cette disparité sera une des causes de la prise de conscience wallonne d’une spécificité et de la nécessité d’une certaine autonomie dans la mesure où, majoritaires au Parlement, les flamands obtenaient sans grande difficulté une réorientation du flux des investissements de l’État central vers la Flandre. Avec comme conséquence, un renversement des équilibres économiques : à partir de 1966, le produit intérieur brut par habitant de la région flamande devient supérieur à celui de la région wallonne ; les écarts ne cesseront de croître584. Cent ans après l’indépendance de la Belgique, on se retrouve dans une situation inversée par rapport à celle de 1830 : « l’État flamand » avait pris le relais de « l’État francophone » !

13C’est dans ce contexte de tensions que furent votées les lois linguistiques de 1962-1963. Celles-ci fixent la frontière linguistique et réglementent l’emploi des langues en matière administrative. Ces lois constituent un tournant fondamental de l’histoire politique de la Belgique dans la mesure où elles concrétisent, pour la première fois, un principe de territorialité, qui, à son tour, développera progressivement une logique d’autonomisation. Cette législation linguistique apparaît donc comme la première pierre d’un nouvel édifice institutionnel que façonneront, à partir de 1970, trois révisions constitutionnelles issues de compromis politiques variés et complexes.

Section 4. Les réformes constitutionnelles

  • 585 Ce terme fait son entrée dans le vocabulaire du monde politique flamand dès 1936 et contient une co (...)
  • 586 La révision de 1970 avait introduit dans la Constitution un article 107quater (articles 3 et 39 de (...)
  • 587 Voir sur ce sujet, Delperee (F.), « La Belgique, État fédéral ? », Revue du droit public et de la s (...)

14La révision de 1970 marque l’étape décisive de cette transformation. Elle introduit deux nouveaux principes : celui de Communauté, entité composée à partir d’un critère d’appartenance culturelle585 – c’était une exigence flamande –, et celui de Région, fondé sur une notion de territoire, traduction des souhaits francophones d’une autonomie dans les matières socio-économiques. En 1970, ce sont surtout les Communautés – la française, la flamande et la germanophone –, qui sont organisées ; elles font la loi dans les domaines de la culture et en matière linguistique. Quant au principe de la régionalisation, s’il se trouve inscrit dans la Constitution, les institutions qui devaient en assurer la réalisation ne seront pas créées à ce moment à cause de la difficulté de fixer les limites de la région bruxelloise586. On entre donc bien dans un système fédéral mais de manière encore très partielle et avec des tempéraments qui révèlent que l’État unitaire conserve encore de nombreux adeptes587.

15La révision constitutionnelle de 1980 aura pour principal effet d’élargir les attributions des Communautés au domaine des matières dites « personnalisables » (soins de santé par exemple) et d’organiser les Régions wallonne et flamande qui deviennent cette fois, à l’instar des Communautés, des entités à pouvoir autonome. La structure fédéraliste de l’État belge se renforce.

  • 588 Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

16Quant à la révision de 1988, elle consistera à étendre encore davantage le champ de compétence de ces nouvelles institutions, notamment en transférant les matières d’enseignement aux Communautés et celles des travaux publics et des transports aux Régions, soit quelque 30 % du budget national. Et surtout, elle parachèvera l’édifice régional en créant enfin les institutions de la Région Bruxelloise à la suite d’un accord politique sur la délimitation géographique de l’entité bruxelloise : les Flamands obtiendront qu’elle soit corsetée dans les 19 communes ; les francophones accepteront cette condition, en abandonnant toute prétention sur les communes « périphériques », dites à facilités. Tel sera le prix à payer pour voir naître la Région Bruxelloise588.

  • 589 Mean (A.), La Belgique de Papa. 1970 : le commencement de la fin, Bruxelles, Crisp, 1989 (collectio (...)

17L’histoire n’est pas encore achevée. D’autres accords, ceux de la « Saint-Michel », scellés dans de nouvelles dispositions constitutionnelles, ont peaufiné le profil fédéral de la Belgique. Mais l’historien arrête son enquête au bord de cette dernière scène pour passer la plume aux observateurs politiques et aux spécialistes du droit public. Au terme de ce trop rapide survol, il contemple le chemin parcouru non pour se lamenter sur ses sinuosités ni pour regretter la « Belgique de Papa », selon l’expression d’A. Méan589 – un tel regret ne relève pas d’une approche scientifique –, mais pour relever que nonobstant les heurts, violences ou autres outrances qui ont jalonné cette histoire de la transformation de l’État belge, c’est l’exigence démocratique qui semble sortir gagnante de ce périple. Pour répondre à la complexité croissante des sociétés occidentales contemporaines, la Belgique a su faire le deuil de ses institutions originaires qui, parfaitement adaptées aux réalités politiques du 19e siècle, se sont révélées progressivement inadaptées et obsolètes au regard d’évolutions qui dépassaient le cadre de son seul territoire, et cela en évitant une situation de libanisation à laquelle elle aurait pu aboutir au vu des pulsions nationalistes et des affects exacerbés qui ont traversé l’histoire de ses institutions. Ce seul fait mérite qu’on s’interroge sur les composantes d’un modèle politique qui, au delà des structures que d’aucuns continuent à considérer comme centrifuges, n’en constitue pas moins une originalité « belge ».

Notes

569 Cet article a été publié initialement dans Administration publique. Revue du droit public et des sciences administratives, 1994, no 2-3, p. 83-87. Il est légèrement approfondi par « De l'État unitaire à l'État fédéral. Bref aperçu historique de l'évolution institutionnelle de la Belgique », dans La réforme de l'État... et après ? L'impact des débats institutionnels en Belgique et au Canada, dir. S. Jaumain, Bruxelles, Éditions de l’ULB, 1997, p. 13-22.

570 Puissant (J.), « D’un quart de siècle à l’autre », dans Cent ans de droit social en Belgique. 1886/1887-1986/1987. Actes de la journée commémorative du 12 novembre 1986, Bruxelles, 1986, p. 124-125 (Numéro spécial de la Revue du Travail et de la Revue belge de Sécurité Sociale).

571 Voir à ce sujet, le travail exhaustif, accompagné d’une bibliographique abondante, de Lory (J.), Libéralisme et instruction primaire. 1842-1879. Introduction à l’étude de la lutte scolaire en Belgique, 2 vol., Louvain, Nauwelaerts, 1979 (Recueil de travaux d’histoire et de philologie de l’Université de Louvain, 6e série, fascicule 17).

572 Voir notamment Elias (H.), Geschiedenis van de Vlaamse Gedachte, t. 2, Anvers, De Nederlandsche boekhandel, 1963, p. 17.

573 En 1939, L.E. Halkin, professeur à l’Université de Liège, observait que « le déterminisme politique ne nous aveugle point ; c’est la domination française qui amalgama nos pays, organisa nos provinces et prépara - sans l’avoir voulu - la Belgique libre de 1830, réalité d’aboutissement, mais non principe de base. Ce belgicisme doit donc être rayé de notre histoire, mais que ce ne soit pas au profit de la thèse plus suspecte encore d’un prétendu déterminisme ethnique » (Halkin (L.E.), La Wallonie devant l’histoire, Bruxelles, 1839, p. 6).

574 Stengers (J.), « La Belgique, un accident de l’histoire ? », dans A l’enseigne de la Belgique nouvelle, numéro spécial de la Revue de l’Université de Bruxelles, 1989, no 3/4, p. 33.

575 Gubin (E.), Bruxelles au XIXe siècle : berceau d’un flamingantisme démocratique (1840-1873), Bruxelles, Crédit communal de Belgique, 1979, p. 28 (Collection Histoire Pro Civitate, série in-8°, no 56). Pour une réfutation systématique de l’approche anachronique signalée ci-dessus, voir les pages 23-30 du même ouvrage.

576 Paraphrasant le rapport de section centrale de la Chambre à propos de la loi sur l’organisation communale (M.B., 28 juillet 1834), H. Haag précise : « il y a 2.738 communes en Belgique. Si le Roi peut nommer bourgmestres, échevins et secrétaires communaux, le gouvernement disposera de 10.952 électeurs tout dévoués. Notre pays compte environ 47.000 électeurs dont seule la moitié, environ, prend part au vote. Avec ces 10.952 électeurs assurés, le gouvernement pourra obtenir facilement l’unanimité de la Chambre » (Haag (H.), Les droits de la Cité. Les catholiques-démocrates et la défense de nos franchises communales. 1833-1836, Bruxelles, les Éditions universitaires, 1946, p. 22). Et d’ajouter : « A cette époque le gouvernement ne se trouve pas encore aux prises avec les masses énormes et insaisissables nées du suffrage universel. Il est en face de quelques personnes, de quelques familles, de quelques clans. La propagande est individuelle, d’homme à homme » (Idem, p. 21). Sur le parlement de fonctionnaires, voir Witte (E.), « Het Belgische ambtenarenparlement (1830-1848) », Revue Belge de Philologie et d’Histoire, 1981, p. 828-882.

577 Ces intellectuels, nés pendant le régime français, formés et éduqués sous le régime hollandais, furent des partisans de la politique linguistique « anti-française » de Guillaume Ier.

578 Blommaert (PH.), Aenmerking over de verwaerloozing der nederduitsche Tael, Gand, 1832. Cette brochure est considérée comme le point de départ des griefs flamands après 1830.

579 Gubin (E.), op. cit., p. 38.

580 Sur l’histoire de l’emploi des langues dans le judiciaire, voir Van Goethem (H.), De taaltoestand in het Vlaams-Belgisch gerecht. 1795-1935, Bruxelles, Paleis der Academiën, 1990.

581 Hasquin (H.), « Les Wallons, la Belgique et Bruxelles. Une histoire de frustrations », A l’enseigne de la Belgique nouvelle, numéro spécial de la Revue de l’Université de Bruxelles, 1989, no 3/4, p. 44.

582 Perin (F.), La Belgique au défi. Flamands et Wallons à la recherche d’un État, Huy, Impr. coopérative, 1962, p. 61-62.

583 Cette procédure avait déjà été mise en œuvre en 1944 pour l’élaboration de la Sécurité sociale et en 1957-1958 pour celle du Pacte scolaire.

584 Hasquin (H.), « Les Wallons, la Belgique et Bruxelles... », op. cit., p. 53.

585 Ce terme fait son entrée dans le vocabulaire du monde politique flamand dès 1936 et contient une connotation essentiellement culturelle. En réaction à cette réalité, J. Leclercq en appelle aux Wallons afin qu’ils se mettent à l’œuvre pour former leur propre communauté populaire. Leclercq (O.), Les catholiques et la question wallonne (introduction de P. Sauvage), Charleroi, Institut Jules Destrée, 1988, p. 10.

586 La révision de 1970 avait introduit dans la Constitution un article 107quater (articles 3 et 39 de la Constitution du 17 février 1994).

587 Voir sur ce sujet, Delperee (F.), « La Belgique, État fédéral ? », Revue du droit public et de la science politique en France et à l’étranger, 1972, p. 607-660.

588 Loi spéciale du 12 janvier 1989 relative aux institutions bruxelloises.

589 Mean (A.), La Belgique de Papa. 1970 : le commencement de la fin, Bruxelles, Crisp, 1989 (collection Pol-His, no 1).

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2016

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