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Protéger le patrimoine culturel : à qui incombe la charge ?

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Marie-Sophie de Clippele

Titre I. Méthodologie et contexte institutionnel

Chapitre 1. Le champ de l’analyse historique législative

Texte intégral

160. L’analyse des textes législatifs belges sur une ligne historique est limitée dans son objet (Section 1) et suit une grille de lecture précise afin de répondre de manière nuancée à notre question de recherche quant à l’intervention étatique dans le droit de propriété (Section 2).

Section 1. Les balises de l’analyse historique législative

261. Plusieurs balises orientent notre parcours de recherche, servant tout autant de repères pour tester notre hypothèse que de limites au champ de recherche, nécessaires pour ne pas se perdre en cours de route.

362. Tout d’abord, l’objet de notre analyse porte sur le droit du patrimoine culturel belge, limité au patrimoine culturel materiel, immobilier et mobilier. De manière plus spécifique, nous nous concentrons, d’une part, sur les biens culturels mobiliers et, d’autre part, sur le patrimoine architectural, en suivant la distinction proposée par la la Convention pour la sauvegarde du patrimoine architectural de l’Europe, signée à Grenade le 30 octobre 1985, qui définit celui-ci en son article 1er à l’aide de trois catégories :

« 1. les monuments : toutes réalisations particulièrement remarquables en raison de leur intérêt historique, archéologique, artistique, scientifique, social ou technique, y compris les installations ou les éléments décoratifs faisant partie intégrante de ces réalisations ;
2. les ensembles architecturaux : groupements homogènes de constructions urbaines ou rurales remarquables par leur intérêt historique, archéologique, artistique, scientifique, social ou technique et suffisamment cohérents pour faire l’objet d’une délimitation topographique ;
3. les sites : œuvres combinées de l’homme et de la nature, partiellement construites et constituant des espaces suffisamment caractéristiques et homogènes pour faire l’objet d’une délimitation topographique, remarquables par leur intérêt historique, archéologique, artistique, scientifique, social ou technique. »

463. Cependant, la triple typologie du patrimoine architectural n’est pas entièrement suivie dans les législations étudiées, la seule constante étant la notion de « monument ». En effet, si la Région wallonne reste la plus fidèle, en reprenant les notions de monument, d’ensemble architectural et de site, la Région de Bruxelles-Capitale distingue les monuments, les ensembles et les sites, tout comme la Communauté germanophone. La Région flamande s’en démarque toutefois le plus, en distinguant les notions de monument, de site urbain ou rural, de paysage et de paysage historico-culturel. Afin de faciliter les comparaisons en droit interne et parce que le plus « gros » des biens protégés concernent des monuments, nous nous concentrerons sur ce volet du patrimoine architectural, tout en nous intéressant aux autres aspects des ensembles architecturaux et des sites lors de l’analyse historique des législations.

564. Par ailleurs, nous laissons par conséquent de côté les législations relatives aux paysages naturels, aux musées, aux bibliothèques, aux sépultures, aux archives, au patrimoine archéologique et au patrimoine maritime.

6La limitation de notre objet est justifiée par la perspective suivie dans notre thèse : analyser le rapport entre la propriété et la contrainte publique. Celui-ci émarge de manière particulière dans les domaines choisis du patrimoine architectural et des biens culturels mobiliers, alors que, dans les autres champs du patrimoine, on compose bien plus avec des propriétés multiples (protection des paysages et des sépultures) ou on reste presque exclusivement dans la propriété publique (musées, bibliothèques, archives, patrimoine maritime). Le patrimoine archéologique poursuit quant à lui un régime très particulier et distinct des autres champs patrimoniaux. Il intéresserait également le rapport entre la propriété et la contrainte publique, imposant parfois des charges considérables au propriétaire, mais exigerait un temps d’analyse supplémentaire tout en nous éloignant, de par ses mesures spécifiques, de notre thèse de départ.

765. Ensuite, nous avons principalement consulté pour cette partie les législations et arrêtés d’exécution adoptés par les différentes entités compétentes, flanqués des travaux parlementaires pour éclairer l’interprétation de certaines dispositions. Les textes de doctrine ainsi que la jurisprudence sont également mobilisés, mais seulement en appui à la compréhension des textes et de leur effectivité.

866. La dernière balise, le phare de ce trajet historique, focalise notre regard sur le rapport entre le propriétaire et les autorités publiques à travers les différentes lois. Comment le législateur a-t-il pensé sa relation à la propriété ? Quel équilibre a-t-il cherché à établir dans ces dispositions ? Lors de cet exercice, nous ne distinguerons pas la propriété publique de la propriété privée, sauf s’il en est fait mention de manière explicite dans la législation. Cette distinction est par ailleurs commentée dans la partie II.

Section 2. La grille de lecture pour analyser l’intervention étatique dans le droit de propriété

967. La grille de lecture des législations patrimoniales se concentre sur deux aspects : le champ d’application et les instruments mobilisés par ces législations d’une part, comprenant tant les instruments unilatéraux (§ 1) que le cas particulier de la domanialité publique (§ 2), et la relation à la propriété d’autre part (§ 3).

§ 1. Le champ d’application et la pluralité d’instruments normatifs unilatéraux

1068. Le premier passage par le champ d’application des lois patrimoniales permet de préciser l’objet de chacune de ces lois, qui diffère entre les entités compétentes et place des accents de politique patrimoniale différents.

1169. À cette occasion il est également intéressant de mettre en lumière la gamme sophistiquée d’instruments normatifs mobilisés par les différents législateurs en vue de protéger le patrimoine culturel et de nuancer le degré de contrainte.

  • 2 Pour un aperçu complet sur les actes administratifs unilatéraux, voy. notamment D. Renders, Droit a (...)

12Ces instruments de protection entrent, pour la grande majorité, dans la famille des actes administratifs unilatéraux, c’est-à-dire des actes juridiques émanant de la seule volonté de l’autorité publique2, dont le degré de contrainte varie selon l’ampleur des charges imposées à la propriété.

A. La mise sur inventaire et les effets juridiques minimes

1370. L’on retrouve en premier lieu l’inventaire, instrument en réalité scientifique et documentaire. Il s’agit d’un outil administratif et scientifique « de recensement, de connaissance, de sensibilisation, d’information et d’aide à la protection et à la décision »3 du patrimoine, servant à « conscientiser le grand public par une diffusion de l’information et de renforcer la reconnaissance des biens patrimoniaux dans la gestion urbanistique »4. Chaque entité compétente pour le patrimoine dispose d’un ou de plusieurs inventaires, selon le domaine patrimonial concerné.

1. L’inventaire pour le patrimoine culturel immobilier

  • 5 « Le Gouvernement dresse, tient à jour et publie un inventaire du patrimoine. »

1471. Ainsi la Région wallonne a-t-elle développé, en vertu des articles 11 et 12 et R.11-1 à 2 et R.12-1 à 8 du CoPat5, l’inventaire régional du patrimoine, régulièrement tenu à jour et consultable en ligne, de même qu’a été mis en place la possibilité de créer des inventaires communaux.

1572. L’inventaire régional du patrimoine comprend les éléments de l’Inventaire du patrimoine immobilier culturel (IPIC) et du petit patrimoine populaire. L’IPIC était basé, quant à lui, sur le premier Inventaire du patrimoine, publié entre 1973 et 1997 sous le titre « Le Patrimoine monumental de la Belgique – Wallonie » (ou Inventaire du patrimoine monumental - IPM), qui recense plus de 30.000 biens, ainsi que sur l’inventaire du patrimoine archéologique. Actuellement, les biens placés à l’inventaire peuvent être retrouvés en ligne, sur le portail cartographique de la DGO46. Sur certains biens repris à l’IPIC figuraient une pastille noire indiquant « une qualité supposée suffisante pour justifier une procédure de classement comme monument »7. Cette pastille constitue désormais une hypothèse de saisine de la Commission lors de certaines demandes de permis ou de certificats d’urbanisme (voy. art. 31 CoPat).

1673. Au sein de l’inventaire régional du patrimoine, se trouvent des inventaires spécifiques, qualifiés d’« inventaires thématiques » qui « concernent des monuments (et assimilés) ou de sites très particuliers », comme les sites et bâtiments industriels de Wallonie (1750-1940), les parcs et jardins historiques, les donjons médiévaux de Wallonie, les églises paroissiales de Wallonie (1830-1940), les orgues de Wallonie8.

  • 9 Article 12 du CoPat.
  • 10 Voy. notamment les articles D.IV.4, 12°, et R.IV.4-9 du CoDT.

1774. Les inventaires communaux sont une nouveauté du CoPat, marquant un mouvement de décentralisation. Ils veillent à rassembler « des biens ou ensembles de biens patrimoniaux qui sont représentatifs du territoire communal et qu’il estime devoir être protégés »9, comprenant à tout le moins le petit patrimoine populaire qui ont bénéficié ou bénéficient d’un financement de la Région. Il s’agit d’un nouveau rôle dévolu aux communes, qui peuvent ainsi y reprendre la liste des arbres, des arbustes et des haies remarquables inscrite au CoDT10. Les propriétaires des biens inscrits sur ces inventaires communaux peuvent bénéficier d’une prime à l’embellissement à hauteur de maximum 5.000 €. Les articles R.12-1 à R.12-6 élaborent la procédure à suivre en cas d’inscription à l’inventaire communal (intiative par le collège communal ou le conseil communal, avis communaux, enquête publique, recours possible du propriétaire si ce n’est pas du petit patrimoine populaire, accompagnement par l’AWaP, décision du ministre d’approuver ou de refuser l’inventaire, publication de l’inventaire sur le portail cartographique de la DGO4 et au Moniteur belge, par référence). Les communes peuvent bénéficier d’une subvention de 10.000 € pour l’établissement de leur inventaire.

1875. Pour la Région wallonne, les biens uniquement inscrits à l’inventaire revêtent une importance seulement locale, alors que ceux qui sont (également) classés disposent d’une qualité patrimoniale au niveau régional.

1976. La Région flamande tient plusieurs inventaires pour le patrimoine immobilier, énumérés à l’article 4.1.1. du décret du 12 juillet 2013 :

« Le Gouvernement flamand établit au moins les inventaires suivants, en tout ou en partie :
1° l’atlas des paysages ;
2° l’inventaire de zones archéologiques ;
3° l’inventaire de patrimoine architectural ;
4° l’inventaire de plantations ligneuses présentant une valeur patrimoniale ;
5° l’inventaire de jardins et parcs historiques. »

20L’inventaire du patrimoine maritime est également compris dans ces inventaires.

  • 11 Via le lien suivant : https://inventaris.onroerenderfgoed.be/, consulté le 3 février 2020.
  • 12 Besluit van de administrateur-generaal van 28 november 2014 houdende de vaststelling van de inventa (...)
  • 13 Voy. l’arrêté ministériel du 14 mars 2019 constatant l’inventaire du patrimoine bâti dans la provin (...)

21Ces inventaires comptent quelques 90.000 objets patrimoniaux « établis » (vastgesteld) et sont consultables en ligne11. Le 28 novembre 2014, une première décision a été prise par l’administrateur-général en vue de constater une liste actualisée du patrimoine architectural12, et l’inventaire de plusieurs provinces ont depuis pu être finalisées13. La tenue et l’établissement de ces inventaires sont précisés aux articles 4.1.2. à 4.1.7. du décret flamand du 12 juillet 2013.

2277. La Région de Bruxelles-Capitale développe également plusieurs inventaires, dont un inventaire du patrimoine architectural de la Région, précisés à l’article 207 du Code bruxellois de l’aménagement du territoire (CoBAT). Aux articles 239/1 et 239/2, il est au surplus question d’un registre, ce qui vise simplement un outil pour rassembler l’ensemble des biens classés ou inscrits sur la liste de sauvegarde ou faisant l’objet d’une procédure de classement. L’inventaire est consultable en ligne pour certaines communes seulement (Etterbeek, Saint-Josse-ten-Noode, Saint-Gilles et Ixelles sont actuellement consultables en ligne, ainsi que les inventaires de l’Extension Sud de Bruxelles-Ville et de certains quartiers de Woluwe-Saint-Pierre, de l’Extension Est de Bruxelles-Ville, de Schaerbeek et de Woluwe-Saint-Lambert)14, pour la région Bruxelles Pentagone, il faut aller consulter la version papier.

  • 15 Article 19 du décret de la Communauté germanophone du 23 juin 2008 relatif à la protection des monu (...)

2378. La Communauté germanophone prévoit la confection d’un inventaire pour le petit patrimoine et les bâtiments significatifs (notion qui se distingue des monuments classés)15.

2. L’inventaire pour le patrimoine culturel mobilier

2479. Au niveau du patrimoine mobilier, seule la Communauté française et depuis peu la Région de Bruxelles-Capitale ont élaboré l’inventaire comme instrument patrimonial distinct des mesures de protection telle la liste des biens protégés.

2580. Ainsi, la Communauté française dispose-t-elle d’un inventaire pour les biens culturels mobiliers classés et ceux qui correspondent aux critères de l’annexe de la directive européenne 116/2014, en vertu des articles 22 à 25 du décret du 11 juillet 2002. L’inventaire de la Communauté française peut également s’appuyer sur les inventaires publiés par l’Institut royal du patrimoine artistique (IRPA) sous les intitulés « Répertoire photographique du mobilier des sanctuaires de Belgique » et « Monographies du patrimoine artistique de la Belgique », et se borner à s’y référer. C’est ce qu’elle fait pour l’instant, car il n’y a pas d’autre moyen de consulter l’inventaire que de se référer à ceux de l’IRPA.

  • 16 « Dès 1967, face aux modifications de la liturgie qui risquaient d’influer sur la composition du mo (...)

26En effet, l’IPRA, établissement scientifique fédéral, a notamment pour mission d’étudier et de conserver des biens culturels, ce qui suppose également l’établissement d’un inventaire photographique indicatif du patrimoine artistique national, ce qu’elle fait depuis sa création16.

2781. La Région de Bruxelles-Capitale, compétente depuis la Sixième Réforme de l’État de 2014 pour les biens biculturels d’intérêt régional, prévoit la tenue d’un inventaire du patrimoine mobilier qu’elle élabore en partenariat avec l’IRPA et qui est consultable en ligne17.

  • 18 Décret de la Communauté flamande du 24 janvier 2003 portant protection du patrimoine culturel mobil (...)

2882. La Communauté flamande prévoit, quant à elle, la tenue d’une liste des pièces maîtresses, mais non celle d’un inventaire18.

2983. La Communauté germanophone parle de l’inventaire des biens culturels précieux de la Communauté germanophone dans son décret du 20 février 2017, mais elle vise l’outil qui rassemble l’ensemble des biens culturels particulièrement remarquables et protégés en vertu du décret (comme la liste des pièces maîtresses en Flandre). Elle a toutefois établi un inventaire des biens qui se trouvent sous sa propriété, et qui reste caractère documentaire et distinct des biens culturels mobiliers protégés19.

3. Les effets juridiques minimes

3084. Ces différents outils de recensement de nature principalement documentaire ou scientifique devraient sortir de notre champ de recherche, dans la mesure où ils ne sont pour la plupart pas des actes administratifs unilatéraux entraînant des effets juridiques sur les propriétaires des éléments repris aux inventaires.

3185. Toutefois, certaines mises à l’inventaire sont assorties d’effets juridiques minimes, comme c’est le cas en Région flamande, en Région de Bruxelles-Capitale et en Région wallonne.

3286. En effet, la Région flamande précise les effets juridiques suivants à la suite de l’inscription d’un bien patrimonial à l’inventaire établi20 :

    • 21 Voy. article 4.1.9. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « Toute autorité administrative prend, d (...)

    l’obligation de motivation et de prudence pour les pouvoirs locaux lorsqu’ils prennent des décisions qui peuvent porter sur des biens constatés à l’inventaire21 ;

    • 22 Article 4.1.11. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « Quiconque vend un bien répertorié conformé (...)

    l’obligation d’information de la part du propriétaire en cas de changement de propriété, de contrat de bail de plus de neuf ans ou de tout autre changement dans le rapport de propriété (constitution d’une personne morale, constitution d’un droit d’emphytéose, etc.)22 ;

    • 23 Article 10 de l’arrêté du Gouvernement flamand du 29 mai 2009 constatant la liste des changements d (...)
    • 24 Version historique de l’article 8, § 2, alinéa 3, 2°, de l’arrêté du Gouvernement flamand du 21 déc (...)

    pour le patrimoine architectural, s’ajoutent encore des effets juridiques spécifiques, plutôt à l’avantage du propriétaire d’un bâtiment à l’inventaire :
    a) pour des bâtiments à l’inventaire il est possible de demander une dérogation aux normes relatives à la prestation énergétique et au climat intérieur si cela est nécessaire pour préserver la valeur patrimoniale du bien (voy. le décret relatif à l’énergie du 8 mai 2009) ;
    b) des bâtiments à l’inventaire non conformes à la destination (zonevreemd) peuvent plus facilement obtenir une nouvelle fonction, comme le fait d’obtenir une fonction non agricole pour une ferme en territoire agricole23 (art. 10 de l’arrêté du 28 novembre 2003) ;
    c) l’habitation sociale par rénovation est par ailleurs stimulée pour les biens à l’inventaire : en principe, les coûts de rénovation pour une habitation sociale ne peuvent aller au-delà de 80 % du coût pour une habitation neuve ; s’ils sont plus élevés, le bâtiment doit être démoli et remplacé par une habitation neuve. Mais jusqu’au pour les biens à l’inventaire la règle des 80 % ne compte pas et les coûts de rénovation peuvent être plus élevés24. Cette disposition a toutefois été supprimée dans la modification récente de l’arrêté, datant du 1er novembre 2017 ;
    d) si la démolition d’un bâtiment à l’inventaire nécessite une autorisation, l’autorité compétente pour délivrer l’autorisation doit motiver sa décision et démontrer de quelle manière elle a tenu compte des intérêts patrimoniaux.

  • 25 Voy. l’article 4.1.8. du décret : « La reprise d’un bien immobilier dans un inventaire établi ne co (...)

33La reprise à l’inventaire ne constitue toutefois pas un motif suffisant pour refuser tout permis ou autorisation et évite par ce biais de trop restreindre les droits des propriétaires, contrairement aux autres instruments de protection25.

34La Région flamande prévoit enfin un mécanisme de soutien léger pour les biens à l’inventaire établi, comme l’octroi d’un prêt de patrimoine (erfgoedlening).

3587. La Région de Bruxelles-Capitale attache aux biens à l’inventaire du patrimoine immobilier des effets juridiques minimes à l’article 207 du CoBAT, soumettant tout permis à l’avis de la commission de concertation (sauf les actes et travaux minimes qui en sont dispensés par une liste établie par le Gouvernement) et parfois – si cette commission en fait la demande – à la CRMS :

  • 26 Voy. les articles 34 et 35 de l’arrêté du 13 novembre 2008 du Gouvernement de la Région de Bruxelle (...)

« Toute demande de permis d’urbanisme, de permis de lotir ou de certificat d’urbanisme se rapportant à un bien inscrit à l’inventaire du patrimoine immobilier est soumise à l’avis de la commission de concertation. La Commission royale des monuments et des sites n’est consultée qu’à la demande de la commission de concertation.
Le Gouvernement peut établir la liste des actes et travaux, qui en raison de leur minime importance, sont dispensés de l’avis préalable de la commission de concertation. Les actes et travaux dispensés de l’avis de la commission de concertation sont également dispensés des mesures particulières de publicité »26.

  • 27 M. Quintin, La protection du patrimoine culturel, op. cit., p. 259.

36Michel Quintin regrette au demeurant le rôle simplement consultatif de la Commission « dans la mesure où elle prive la commission royale de tout droit d’initiative dans les dossiers relatifs à des demandes de permis concernant des immeubles qui, inscrits à l’inventaire, peuvent présenter une valeur architecturale incontestable »27.

  • 28 Voy. l’article 10 du décret de la Région wallonne du 28 novembre 2013 relatif à la performance éner (...)
  • 29 Voy. l’article R.11-2 : « Le Ministre publie sur le portail cartographique de la DGO4 et, par référ (...)

3788. La Région wallonne prévoit seulement que les biens inscrits à l’inventaire ne doivent pas satisfaire aux exigences liées à la performance énergétique des bâtiments, dans la mesure où celles-ci sont de nature à modifier leur caractère ou leur apparence de manière incompatible avec les objectifs poursuivis par les mesures de protection visées28. Cet effet juridique, minimal, est souvent favorable au propriétaire. Mais, pour le reste, l’inscription à l’inventaire n’entraîne pas d’autres effets juridiques, celle-ci n’est publiée que par référence au Moniteur belge, elle n’est pas notifiée au propriétaire (seulement une enquête publique est organisée pour les seuls inventaires communaux) ni encore inscrite au bureau de la conservation des hypothèques29.

3889. Ces effets juridiques minimes sont cependant souvent trop insignifiants pour que nous prenions compte de manière systématique de l’inventaire comme instrument de protection et non seulement comme instrument de recensement. Il ne porte au demeurant pas réellement atteinte à la propriété.

B. La protection provisoire et les effets juridiques légers

3990. La protection provisoire est un instrument de protection patrimoniale utile dans la réalisation de la politique patrimoniale. Il permet à l’autorité publique d’analyser l’intérêt culturel du bien concerné (pendant en moyenne une année), sans devoir se précipiter à procéder à sa protection définitive avec toutes les conséquences financières en termes de subventions ou autres que cela implique, tout en imposant déjà des mesures de conservation au propriétaire pour éviter que ce dernier n’entame en vitesse des travaux qui peuvent porter atteinte à l’intérêt patrimonial du bien.

4091. La protection provisoire peut être réalisée au moyen d’une liste de sauvegarde ou d’une décision de protection provisoire et constitue un instrument à un niveau de contrainte plus élevé que l’inventaire.

4192. En Région wallonne, les mesures de protection provisoire sont reprises sous une liste de sauvegarde, consultable en ligne30, regroupant les « biens immobiliers menacés de destruction ou de modification provisoire ou définitive, protégés à titre temporaire »31. La liste regroupe ainsi les biens en vue d’être classés, mais qui disparaissent en cas d’abandon de la volonté de l’administration.

4293. La Région flamande ne parle pas de liste de sauvegarde mais prévoit une procédure pour les biens soumis à la protection provisoire, dans l’attente d’une protection définitive, aux articles 6.1.1. à 6.1.11. du décret du 12 juillet 2013.

4394. La Communauté française établit également une liste de sauvegarde pour les biens culturels mobiliers en procédure de classement à l’article 12 de son décret du 11 juillet 2002. Cela n’est pas le cas pour les deux autres communautés.

4495. L’inscription sur la liste de sauvegarde ou la décision de protection provisoire constituent des actes administratifs unilatéraux. Des effets juridiques, parfois conséquents, y sont attachés, mais qui de manière générale restent légers eu égard à leur caractère temporaire.

4596. Ainsi, en Région wallonne, en vertu de l’article 22 du CoPat, les effets de l’inscription sur la liste de sauvegarde sont mis sur le même pied que les effets du classement, généralisant ce traitement similaire par rapport aux règles précédentes. En d’autres mots, le propriétaire d’un bien inscrit sur la liste de sauvegarde doit dorénavant maintenir le bien en bon état, alors que cette obligation était auparavant réservée aux propriétaires de biens classés. Cela se comprend dans la mesure où la liste de sauvegarde n’est que temporaire (durée d’un an non renouvelable) et reconnaît par conséquent le même intérêt culturel à ces biens sur la liste de sauvegarde que les biens classés.

  • 32 Article 6.1.9. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « § 1. À compter du jour de la réception, vis (...)

4697. Il en va de même en Région flamande, qui place également les biens soumis à protection provisoire sous le même régime juridique que les biens protégés de manière définitive pour une durée de neuf mois prolongeable de maximum trois mois (un an au total comme en Région wallonne)32.

4798. Pour la liste de sauvegarde du patrimoine culturel mobilier de la Communauté française, tous les effets liés au classement s’appliquent également, sauf l’octroi de subventions et les autorisations d’exportation. À nouveau, il s’agit d’une liste regroupant les biens en phase d’être classés et jouissant donc d’un intérêt culturel certain.

4899. La Région de Bruxelles-Capitale parle également d’une liste de sauvegarde. Il s’agit là d’un instrument à part entière, permettant d’y ranger les biens à valeur culturelle moindre, mais de manière définitive et non temporaire. Les dispositions procédurales y relatives se trouvent aux articles 210 à 213 du CoBAT. Les effets juridiques ne sont donc pas similaires à ceux des biens classés, puisque ces biens sur la liste de sauvegarde n’ont pas vocation à se trouver parmi les biens classés. Ainsi, l’article 214 du CoBAT prévoit que :

  • 33 Les propriétaires d’un bien sur la liste de sauvegarde ne doivent pas remettre un bien qui a fait l (...)
  • 34 Voy. les explications fournies par M. Quintin, op. cit., pp. 267-269.

« Le propriétaire d’un bien relevant du patrimoine immobilier inscrit sur la liste de sauvegarde a l’obligation de le maintenir en bon état et de respecter les conditions particulières de conservation qui auraient été prescrites », mais ces obligations sont d’une ampleur moins forte qu’en cas de classement33, même si en pratique les effets peuvent parfois se révéler plus proches du classement et partant plus contraignants qu’en théorie34. Les articles suivants n’imposent d’ailleurs pas les mêmes obligations pour les biens inscrits sur la liste de sauvegarde que pour les biens classés, comme nous le verrons dans la partie consacrée au droit bruxellois du patrimoine culturel immobilier.

  • 35 Articles 10 et suivants du décret du 23 juin 2008.

49100. Enfin, la Communauté germanophone prévoit également pour le patrimoine culturel immobilier un arrêté de classement provisoire, qui emporte l’obligation de maintenir en bon état le bien35. Pour les biens culturels mobiliers, elle ne prévoit en revanche pas de mesures provisoires.

C. La protection définitive (le classement) et les effets juridiques moyens ou forts

50101. À un troisième niveau de contrainte, on retrouve l’instrument le plus « populaire », l’arrêté de classement ou l’arrêté de protection (définitive).

51Selon la langue utilisée, français ou néerlandais, il est question de « classement » ou de « protection » (bescherming), mais les deux termes désignent souvent la même réalité qui est de reconnaître l’intérêt culturel d’un bien, mobilier ou immobilier, et d’y attacher des conséquences juridiques.

  • 36 Pour une étude plus approfondie de la servitude d’utilité publique, voy. notamment M. Burton, « Les (...)

52102. À la suite de l’arrêté de classement, le bien est grevé d’une servitude légale d’utilité publique36, communément appelée servitude de classement, dont le régime va limiter – sans dessaisir – la liberté d’usage et de disposition du propriétaire vis-à-vis de son bien, en faveur de l’usage collectif. Les charges ainsi imposées impliquent, selon la législation envisagée, des obligations actives et passives liées à la conservation du bien.

1. La servitude de classement ou la mesure de protection définitive

  • 37 M. Pâques et C. Vercheval, « Des servitudes légales d’utilité publique », in Guide de droit immobil (...)

53103. Ainsi le classement constitue-t-il « un type particulier de mesures de police administratives », car cette servitude légale d’utilité publique s’adresse aux personnes et impose des charges, sans devoir recourir aux droits réels37.

  • 38 P. Thiel, « Observations. Le classement d’un bien archéologique », Amén.-Env., 1999, n° 2, pp. 121‑ (...)

54104. L’arrêté de classement constitue également un acte administratif unilatéral à caractère individuel. Le caractère individuel de l’arrêté de classement porte cependant à discussion, et la distinction entre un acte individuel et réglementaire n’est toutefois pas évidente à réaliser, comme le fait remarquer Patrick Thiel. L’auteur reprend les divers auteurs ayant traité de la question et conclut que le caractère individuel – et non réglementaire – de cet acte administratif unilatéral découle, selon la jurisprudence du Conseil d’État, du fait qu’elle vise une situation concrète, même si elle a vocation à durer dans le temps et qu’elle est susceptible de s’appliquer un nombre indéterminé de fois et à un nombre indéterminé de personnes, puisque l’acte s’impose à tous les propriétaires successifs du bien classé concerné38.

55Toutefois, parfois le législateur précise lui-même que l’acte doit être considéré comme un règlement, et dispose donc d’une valeur réglementaire, comme le fait l’article 9 du décret flamand du 3 mars 1976 relatif à la conservation des monuments et des sites urbains et ruraux : « Het besluit waarbij een monument of stads-of dorpsgezicht in bescherming wordt genomen, heeft verordende kracht. Er mag alleen worden van afgeweken in de door dit decreet bepaalde gevallen en vormen. » Cette disposition n’a pas été reprise dans le décret actuellement en vigueur du 12 juillet 2013.

  • 39 M. Cornu et V. Négri, Code du patrimoine : annoté & commenté, 1re éd., s.l., Dalloz, 2017, pp. 273- (...)

56105. A contrario, selon les commentateurs du Code du patrimoine français, le classement a un caractère hybride, car il produit une dualité dans ses effets : « Le classement au titre des monuments historiques produit des conséquences à l’encontre du propriétaire du monument mais également à l’égard de son voisinage, directement contigu ou non, compris dans les abords du monument. La décision induit donc des effets à la fois individuels, à l’égard du propriétaire, et collectifs dans son environnement. » Par conséquent, la décision de classement ne présente pas les caractéristiques d’une décision individuelle et ne peut être contestée sur cette base, ni peut-elle l’être sur la base d’illégalité en cas de refus de travaux à la suite du classement39.

  • 40 M. Quintin, op. cit., pp. 206-207.

57106. Dans le cadre du patrimoine culturel, la servitude d’utilité publique ou la décision de protection définitive revêtent plusieurs caractéristiques40 :

  • les effets de la mesure de protection suivent le bien immobilier en quelques mains qu’il passe ;

    • 41 Voy., par exemple, l’article 206, § 4, du CoPat : « Les effets de l’inscription sur la liste de sau (...)

    les servitudes patrimoniales peuvent l’emporter sur d’autres servitudes d’utilité publique41 ;

  • la méconnaissance de ces servitudes patrimoniales est pénalement réprimée dans les différentes législations patrimoniales.

58L’obligation principale découlant de la mesure de protection définitive et qui est imposée au propriétaire est celui de la conservation : conservation matérielle et juridique. Le propriétaire doit conserver le bien patrimonial afin de le transmettre aux générations futures.

59107. Nous reviendrons sur ces différents aspects de manière détaillée lors de l’analyse des différentes législations patrimoniales dans le deuxième titre de cette partie.

2. La zone de protection et les effets juridiques faibles

  • 42 M. Quintin, op. cit., p. 208, se référant à l’arrêt C.E., n° 50.372 du 24 novembre 1994.

60108. La zone de protection en Régions wallonne et bruxelloise et en Communauté germanophone ou la zone de transition en Région flamande est un instrument de protection patrimoniale visant à protéger les abords d’un site ou d’un monument classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde. Elle ne présente pas un intérêt culturel propre, mais participe, en raison de sa proximité avec le bien protégé, à l’intérêt de ce dernier et contribue, par sa « zone tampon », à la conservation de ce site ou monument42.

  • 43 A. M. Draye, op. cit., p. 192.

61109. La zone de protection peut être établie soit au sein de l’arrêté de classement ou d’inscription qui précise alors le périmètre de cette zone et la soumet aux mêmes règles procédurales que celles qui régissent l’inscription ou le classement (enquête publique, avis, etc.), soit par un arrêté motivé séparé sur lequel l’avis de la Commission des monuments et sites est parfois rendu ; suivant toujours les mêmes règles de procédures que le classement ou l’inscription sur la liste de sauvegarde, le cas échéant43.

62110. Les effets de l’inscription d’un bien sur une telle zone de protection ne sont pas du même niveau que le classement : les obligations de conservation détaillées dans chaque législation relative à la protection des monuments et des sites ou précisées dans les arrêtés de protection individuels ne trouvent pas à s’y appliquer.

63Cependant, cette mesure de protection a un impact au niveau des permis d’urbanisme (exigence d’un permis pour défricher ou modifier la végétation, sauf réserve naturelle domaniale ; soumission des permis de lotir, de construire, de reconstruire ou de transformer un bâtiment en zone de protection à l’enquête publique ; etc.). Par ailleurs, des mesures spécifiques peuvent être prises en ce qui concerne les enseignes et dispositifs de publicité.

  • 44 F. Haumont, L’urbanisme en Région wallonne, Rép. not., Bruxelles, 1996, p. 416, cité par M. Quintin(...)

64Cette zone disparaît toutefois de plein droit lorsqu’est rayé le bien classé ou inscrit qu’elle est censée compléter44.

D. L’expropriation de fait ou de droit et les effets juridiques radicaux

  • 45 M.-A. Flamme, Droit administratif, t. II, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 844.

65111. À côté des trois instruments de protection mentionnés ci-dessus, il est utile d’ajouter celui de l’expropriation d’utilité publique, à nouveau un acte administratif unilatéral à l’égard du propriétaire, dont le degré de contrainte pour la propriété est le plus élevé et constitue l’ultime prérogative de la puissance publique45. Ce dernier niveau de la contrainte suit des conditions strictes d’application quant au fond et à la forme, comme les autres actes mentionnés ci-dessus, mais est fort peu exploité dans la pratique, tant le régime est contraignant et interventionniste.

66112. Plusieurs éléments essentiels constituent l’expropriation d’utilité publique (1). Dans la procédure d’expropriation, le propriétaire privé peut jouer un rôle en tant qu’acteur de l’expropriation dans certaines législations relatives aux monuments classés (2). Enfin, l’expropriation peut aussi être considérée comme mode de sanction ultime en cas d’inaction du propriétaire (3).

1. Les quatre éléments essentiels de l’expropriation d’utilité publique

  • 46 P. Lewalle, « L’expropriation pour cause d’utilité publique », in P. Lecocq et P. Lewalle, Contrain (...)
  • 47 Ibid., p. 15.

67113. Selon le schéma classique de l’expropriation pour cause d’utilité publique, définie par la Cour constitutionnelle, celle-ci constitue « une opération juridique visant à réaliser l’enlèvement forcé du droit de propriété »46 ou, en d’autres mots, « le transfert forcé de la propriété d’un bien »47.

  • 48 Pour une analyse très approfondie des différents acteurs de l’expropriation, voy. D. Renders, S. Be (...)
  • 49 Voy. par exemple le cas de l’abbaye de Villers-la-Ville, dont la gestion des lieux (hors travaux de (...)
  • 50 A. M. Draye, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed: Wet-, decreet- en regelgeving van (...)
  • 51 « Stad Mechelen koopt Cortenbach, restaureert, en verkoopt door. | Mechelen Blogt », 6 décembre 201 (...)

68Cette définition succincte mais essentielle laisse de côté le fait qu’il faut que le bien soit acquis par une autorité publique pour qu’il y ait expropriation d’utilité publique, tout en acceptant qu’une telle expropriation puisse parfois bénéficier à un particulier. On imagine le cas d’un monument abandonné ou en mauvais état que l’autorité publique (État, région, communauté, commune, etc.48) décide d’exproprier, mais que cette autorité n’en obtienne pas nécessairement la propriété, la confiant à un particulier chargé de remettre en bon état le monument. Souvent toutefois, tant l’expropriation que l’acquisition sont réalisées par l’autorité publique, le bien tombant automatiquement dans son domaine privé, mais il arrive alors que la gestion soit confiée à un particulier49. Précisons d’emblée que les cas d’expropriation restent relativement rares50, intervenant souvent comme mesure ultime d’ingérence unilatérale dans le droit de propriété. Il arrive bien plus souvent qu’une autorité publique décide de racheter un bien protégé que des propriétaires mettent en vente de manière volontaire, comme lorsque la commune de Malines a acquis le Hof van Cortenbagh, monument classé du xvie siècle qu’elle se chargera de restaurer et ensuite de revendre, la revitalisation patrimoniale n’excluant donc pas une opération commerciale dans le chef de l’autorité communale51.

69Ainsi, pour qu’une expropriation soit licite, plusieurs conditions doivent être réunies :

  • elle doit être d’utilité publique ;

  • elle doit être établie par la loi ;

  • elle doit fournir au propriétaire exproprié une juste et préalable indemnité.

  • 52 F. Krenc et B. Renauld élargissent ce constat à toute loi justifiant de l’utilité publique : « À no (...)

70114. Les deux premières conditions sont faciles à comprendre dans le domaine de la protection du patrimoine : d’une part, l’utilité publique de la protection patrimoine culturel n’a pour l’instant jamais été remise en question (voy., à cet égard, également la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui admet toujours la légitimité de la protection du patrimoine)52 et d’autre part, les législations patrimoniales offrent chacune une base légale suffisante pour déterminer « les cas » d’expropriation, là où plusieurs lois fédérales, et depuis la sixième réforme de l’État des décrets régionaux, établissent « la manière » de l’expropriation.

  • 53 Cour eur. dr. h., arrêt Sanoma Uitgevers B.V. c. Pays-Bas, du 14 septembre 2010, § 83.
  • 54 F. Krenc et B. Renauld, « Les limites du droit de propriété et l’expropriation », in D. Renders et (...)
  • 55 Voy. l’arrêt C.C., arrêt n° 115/2004 du 30 juin 2004 cité par Ibid., p. 35, décidant que : « B.3.4. (...)

71115. L’exigence de légalité est forte dans le texte constitutionnel car entendu de manière stricte : il faut une loi au sens formel et non seulement au sens matériel comme le permet plutôt l’article 1er du Premier Protocole additionnel (1P1), qui entend la légalité comme englobant le « droit écrit » et le « droit non écrit »53. Cette exigence se comprend dans le contexte de l’époque de la rédaction de l’article 16 de la Constitution, en 1831, qui était « caractérisée par une grande méfiance à l’égard du pouvoir exécutif et, à l’inverse, par une grande confiance à l’égard du pouvoir législatif »54. Une habilitation trop large au pouvoir exécutif ne serait donc admise comme remplissant l’exigence de légalité de l’article 16 de la Constitution55. Toute autre restriction à la propriété, qui n’équivaut pas à une expropriation, peut toutefois être décidée sans l’intervention du législateur.

72116. La troisième condition porte sur l’indemnité, qui doit être juste et préalable, et fera l’objet d’un commentaire approfondi dans la deuxième partie.

  • 56 F. Krenc et B. Renauld, « Les limites du droit de propriété et l’expropriation », in D. Renders et (...)

73117. La jurisprudence ajoute par ailleurs une quatrième condition : l’expropriation doit être nécessaire56. Cela signifie que le juge peut contrôler si le choix de la parcelle expropriée ou de l’instrument juridique était l’outil le plus adapté, rejoignant un examen de proportionnalité qui offre une protection renforcée du droit de propriété.

2. Le propriétaire privé d’un monument classé comme acteur contraignant l’expropriation d’utilité publique

74118. L’expropriation peut également être effectuée non sous l’impulsion des pouvoirs publics, mais sous la contrainte par des personnes de droit privé, opérant comme acteurs privés de l’expropriation. Ce cas est uniquement prévu dans le domaine du patrimoine culturel.

  • 57 La possibilité d’exiger l’expropriation a été davantage restreinte avec l’adoption des modification (...)
  • 58 Cass., arrêt du 16 mai 2013, C.AA.0586.F/1 (arrêt relatif à l’article 240, § 3, du CoBAT, confirman (...)

75119. Nous visons ici la faculté ouverte au propriétaire particulier bruxellois (et non à une personne morale de droit public) d’exiger l’expropriation lorsque les travaux imposés à son bien classé sont devenus trop lourds57. S’il s’agit d’une faculté selon l’interprétation littérale des textes, d’aucuns en déduisent plutôt un droit ouvert au propriétaire particulier d’exiger l’expropriation, avec des répercussions potentiellement fortes pour les pouvoirs publics expropriants58. Ces derniers doivent alors non seulement offrir une indemnité juste et préalable – ce qui revient plus ou moins à racheter le bien au prix de sa valeur marchande – mais ils deviennent aussi responsables de la conservation du bien classé en question et doivent à ce titre entreprendre les travaux nécessaires à son maintien en bon état, dont les montants peuvent tout autant affoler les finances publiques qu’elles n’ont enjoint le particulier à exiger l’expropriation.

  • 59 L. Vandenhende, « Jouer sur les mots: is gedwongen aankoop een onteigening? », op. cit., pp. 220-22 (...)

76120. Ce même droit ne vaut ni en Région wallonne (depuis le décret du 1er avril 1999) ni en Région flamande (depuis le décret du 3 mars 1976). La procédure d’expropriation d’utilité publique ne peut donc s’appliquer si le propriétaire d’un monument l’exige59.

77121. Néanmoins, ce pouvoir de contraindre l’autorité expropriante à exproprier est à distinguer de l’obligation d’acquisition, également impartie aux pouvoirs publics, mais qui joue sur un autre ressort que celui de l’expropriation. Il y a certes dans les deux cas un transfert de propriété, mais l’obligation d’acquisition ouvre un droit automatique à obtenir un prix, alors que l’expropriation ouvre un droit à indemnisation. Par ailleurs, la première suit le régime civil de droit commun de la vente, alors que la seconde obéit à un régime spécial, couvert par la Constitution et par une procédure distincte.

78Cette obligation d’acquisition est en effet prévue dans les décrets flamand et germanophone relatifs au patrimoine mobilier qui imposent le rachat au prix du marché international en cas de refus d’exportation (infra). Même s’il ne s’agit pas à proprement parler d’une expropriation – cette dernière vaut au demeurant uniquement pour les biens immeubles –, cette disposition établit un système de compensation et d’équilibre favorable au propriétaire. Ce dernier perd son bien, mais obtient le prix du marché international en compensation. Le raisonnement est différent de celui de l’indemnité d’expropriation, axé sur la réparation intégrale en faveur de la victime expropriée, car il s’agit ici d’une forme de contrat basée sur une somme d’argent. Pour les caisses publiques, les effets sont néanmoins souvent similaires, voire plus considérables en cas de rachat au prix du marché international.

3. L’expropriation comme mode de sanction ultime

79122. L’expropriation peut également être perçue comme un mode de sanction, en cas de non-respect des obligations par le propriétaire. Intervient ici le cas de l’inaction du propriétaire : quels sont les moyens de l’État pour contraindre celui-ci à réaliser des travaux et à conserver son monument ? L’expropriation constituerait ainsi un recours ultime, après des injonctions civiles, des sanctions pénales et même administratives prévues dans les décrets et ordonnances relatives au patrimoine culturel, dont la principale constitue l’obligation de réparer à l’état d’origine.

  • 60 A. M. Draye, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed: Wet-, decreet- en regelgeving van (...)

80123. Les cas d’expropriation-sanction restent rares, dans la mesure où de manière générale les expropriations demeurent des procédures exceptionnelles60.

  • 61 Critiquant l’attitude négligente du propriétaire privé, la revue d’architecture L’Émulation en appe (...)

81En Belgique, on peut citer comme exemple celui de l’abbaye de Villers-la-Ville, premier cas de ce type. L’État a en effet été contraint à exproprier le propriétaire qui avait délaissé le bien. La ruine menaçait à tel point que l’intervention forcée et radicale était justifiée comme mesure ultime de protection61. L’expropriation d’utilité publique de l’abbaye a été considérée comme un précédent important en faveur de la préservation des monuments, le propriétaire privé n’étant plus autorisé à faire à sa guise pour un bien à valeur patrimoniale.

82Un autre exemple constitue le château de Seneffe, exproprié en 1969 à la suite de l’abandon du propriétaire de tout entretien, et ce, malgré le classement du monument le 24 décembre 1958, dont le Ministère de la Communauté française devint ensuite propriétaire en 1980, créant un musée de l’orfèvrerie au sein du château62. Pour la détermination du montant de l’indemnité d’expropriation, le premier juge avait seulement tenu compte de « la somme des valeurs du terrain, des plantations, des statues et “autres éléments décoratifs ornant le château et le parc et qui étaient susceptibles d’être enlevés” », ce que la Cour d’appel de Mons a considéré comme erroné, prônant au contraire « qu’il faut donc évaluer le domaine avec son château, ses dépendances et son parc comme formant un ensemble indissociable classé en vertu de la loi du 7 août 1931 »63. En effet, selon le juge d’appel, « [l]e classement d’un château en vertu de la loi sur la conservation des monuments et des sites n’a pas nécessairement un lien avec une expropriation ultérieure. Si pareil lien n’est pas établi, il convient de prendre ce classement en considération pour l’évaluation de l’indemnité revenant à l’exproprié »64.

  • 65 Il s’agit d’un bâtiment permettant sous l’Ancien Régime d’entreposer la collecte de la dîme, impôt (...)
  • 66 P. Van Moll, « Kan Tiendenschuur nog gered worden? », De Standaard, 29 août 2008, disponible sur ht (...)
  • 67 C.E., arrêt n° 153.961 du 19 janvier 2006.
  • 68 « Rechter verplicht eigenaars om Tiendenschuur te herstellen », Het Belang van Limburg, s.d., dispo (...)
  • 69 Voy. la photo prise le 29 mai 2017, à consulter via le lien suivant : https://www.groentessenderlo. (...)
  • 70 Voy. les critiques fortes émises par des amateurs de ce patrimoine à l’encontre des propriétaires e (...)

83Plus récemment, le Gouvernement flamand a cherché à exproprier des propriétaires privés d’une ferme (Kerkhoeve) et d’une grange dîmière (Tiendenschuur)65 à Tessenderlo, classés le 2 décembre 1983 mais laissés à l’abandon et dont l’état se détériore à la suite d’un incendie en 2004 et l’effondrement du toit de la grange en 2008. Le couple de particuliers d’origine néerlandaise conteste toutefois vivement toute décision en ce sens car ils craignent que le plan d’expropriation ne rende impossible leur activité d’exploitation agricole. Ils refusent d’abord une cession amiable pendant la phase de négociation de la procédure d’expropriation entre 2002 et 2004, pour ensuite introduire une requête en suspension d’extrême urgence à l’encontre de la décision d’habiliter la commune du pouvoir d’exproprier devant le Conseil d’État en mars 200466. En 2006, le Conseil d’État déboute finalement la demande67, retardant la phase judiciaire devant le juge de paix de deux années supplémentaires et déforçant quelque peu l’argument de l’extrême urgence invoqué pour la procédure de la loi de 1962 sur l’expropriation d’extrême urgence. En 2009, le juge pénal contraint sous astreinte les propriétaires à restaurer la grange et la ferme68, les condamnant au surplus à une amende de 2.750 €, mais deux ans plus tard aucun des travaux imposés n’auraient été entrepris. Il semblerait que la situation n’a guère bougé depuis, quelques poteaux de soutien auraient été placés pour soutenir la grange69. D’aucuns n’hésitent à s’en prendre à la Région flamande qui manque à sa responsabilité de gardienne du patrimoine culturel70.

84124. En France par exemple, les cas sont tout aussi rares, si pas plus rares, puisque le château de Bridoire serait le seul connu. Situé dans le Périgord, ce château médiéval a fait l’objet d’une expropriation en 2002, après des décennies de ravages tolérés par le propriétaire privé de l’époque (une société sénégalaise) depuis la fin des années 1970 (meubles, tableaux et tapisseries disparus et revendus, parquets abimés, risques d’incendies, visites nocturnes mal intentionnées, etc.)71. L’état de délabrement était tel que certains parlaient d’un droit d’assistance à patrimoine en danger. Le bien n’a toutefois été classé d’office qu’en 1992 et l’expropriation réalisée en 2002, ce qui est une première depuis l’entrée en vigueur de la loi du 31 décembre 1913. Des travaux sont entamés et poursuivis par un couple de personnes privées, Catherine et Jacques Guyot, devenus propriétaires en 2011 en rachetant le bien à l’État.

  • 72 Voy. la critique de l’architecte Rutger Steenmeier, « Monumenten. Net als tunnels: te weinig onderh (...)

85125. Le fait que les cas d’expropriation en tant que sanction à l’encontre d’un propriétaire négligeant demeurent très exceptionnels est non seulement lié à la procédure fastidieuse, mais également au coût financier que cela comporte pour les pouvoirs publics. Ce calcul budgétaire explique partiellement l’absence d’action de l’autorité dans certains cas, alors qu’en tant que gardienne du patrimoine culturel, elle devrait y intervenir et au besoin exproprier. On touche ici à la question de la responsabilité des pouvoirs publics, sur laquelle nous reviendrons dans la troisième partie de cette thèse, mais qu’il soit permis de pointer que ce n’est pas parce qu’il y a peu de cas d’expropriation effective, que pas plus de biens ne devraient être expropriés pour éviter la ruine de ce patrimoine culturel et que cela relève de la responsabilité de l’autorité. Ainsi, même si par exemple le propriétaire du château à Heers en Flandre ne parvient plus à financer la conservation de son bien qui se détériore de jour en jour, de même que beaucoup d’églises n’arrivent plus à joindre les deux bouts, les autorités sont frileuses à l’idée d’exproprier le bien et de le faire entrer dans le patrimoine public pour en garantir la conservation72.

E. Remarques conclusives : l’intervention étatique graduée au moyen d’instruments unilatéraux dans la propriété

86126. Nous concluons du premier paragraphe que le recours à ce panel d’instruments unilatéraux détermine d’une certaine manière l’intervention accrue de l’État, qui assoit ainsi sa position autoritaire – et non volontaire – vis-à-vis des propriétaires.

87127. L’éventail d’instruments reproduit une vision graduée de l’intervention étatique dans le droit de propriété en matière de patrimoine culturel. De manière graphique, l’on pourrait mettre en place une échelle d’ingérence dans le droit de propriété, du plus au moins contraignant : l’expropriation formelle atteindrait la valeur maximale du 10, l’expropriation de fait celle de 9 et la privation plus largement comprise celle de 8, là où une mesure n’ayant aucun impact sur la propriété obtiendrait la valeur 1 et les autres mesures ayant un impact excessif (7), fort (6), moyen (5), faible (4), léger (3), minimal (2) se situeraient alors entre ces valeurs extrêmes. Le graphique reproduit ci-dessous illustre l’idée de l’échelle et est à chaque fois liée à un exemple dans le patrimoine culturel, qu’il s’agisse d’un instrument de protection ou d’un cas de protection plus spécifique.

Figure 1 - Échelle des différents niveaux d’ingérence de l’autorité publique dans le droit de propriété, lié à un exemple en droit du patrimoine culturel

Figure 1 - Échelle des différents niveaux d’ingérence de l’autorité publique dans le droit de propriété, lié à un exemple en droit du patrimoine culturel

88128. Mais l’appareillage unilatéral ne signifie pas pour autant que l’État fera nécessairement fi de la volonté du propriétaire. L’autorité doit, d’une part, motiver ses décisions unilatérales, sous contrôle du juge administratif, et tenir compte des observations formulées par le propriétaire le cas échéant. D’autre part, la pratique octroie souvent une place au propriétaire et tente d’intégrer son accord. Ainsi la Région wallonne a-t-elle longtemps demandé l’accord du propriétaire en pratique, ce qui explique le faible nombre de biens privés classés comparativement à la Flandre. Toutefois, comme on ne retrouve aucune obligation en ce sens dans la majorité des législations belges, les autorités ne sont pas liées par la volonté du propriétaire.

§2. La domanialité publique comme instrument de protection

89129. À côté des instruments d’intervention unilatérale pour le patrimoine culturel, ce dernier peut également être protégé en étant repris dans le régime de la domanialité publique. Il s’agit d’un régime de propriété particulier, distinct du domaine privé du propriétaire public, marqué par l’idée d’affectation à l’usage de tous (A). Cependant, la distinction entre le domaine public et le domaine privé n’est pas toujours évidente, et elle se réalise en faveur du domaine privé, considéré comme le régime de droit commun de la propriété publique et comprenant la majorité des biens publics. En effet, contrairement au droit français, le droit belge n’a pas adopté de Code général pour la propriété des personnes publiques et jongle avec des sources éparses et parfois peu claires. D’où l’importance de distinguer les biens du domaine public de ceux du domaine privé (B). Par ailleurs, le domaine public a tendance à se « privatiser », la séparation étanche entre domaine public et domaine privé s’érodant progressivement (C).

A. La domanialité publique comme outil de protection du patrimoine culturel

  • 73 P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », in B. (...)
  • 74 Voy. notamment F. Melleray, « La recherche d’un critère réducteur de la domanialité publique. Remar (...)
  • 75 A. Vandeburie, Propriété et domanialité publiques en Belgique : essai de systématisation et d’optim (...)

90130. Le droit belge relatif au domaine public trouve d’un côté sa source dans la doctrine française, qui l’influence depuis le début du xixe siècle. Cette influence forte, peut-être même trop forte73, est demeurée présente tout au long du xixe et du xxe siècle, comme un modèle à l’aune duquel le domaine public belge a pu se développer. Le droit français bénéficie d’une histoire importante de la domanialité publique, même si cette dernière est de plus en plus remise en question, souffrant selon certains d’hypertrophie74. La France a adopté depuis 2006 le Code général de la propriété des personnes publiques, portant tant sur le domaine public que le domaine privé, qui ne sont plus traités de manière dichotomique, mais placés sur une « échelle de domanialité »75.

  • 76 Ibid., p. 26.
  • 77 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, Bruxelles, Larcier, 20 (...)
  • 78 A. Vandeburie, Propriété et domanialité publiques en Belgique, op. cit., p. 317.

91De l’autre côté, le droit domanial néerlandais exerce également une influence non négligeable sur la domanialité belge, certaines de ses conceptions ayant été reprises en Belgique, disposant d’un intérêt certain dans la mesure où elles se séparent « du régime de domanialité “à la française” qui y existait »76 puisque le droit néerlandais soumet les biens des pouvoirs publics à un régime de droit commun77. Les biens de l’administration disposent donc au Pays-Bas du « statut juridique des biens privés, sous réserve de leur affectation »78.

  • 79 C. Cambier, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, p. 332.
  • 80 Voy. notamment le récent arrêt de la Cour de cassation du 15 mars 2018 qui précise : « Un bien appa (...)

92131. Entre ces deux influences, le droit belge a élaboré son propre modèle, à l’aide de la jurisprudence et de la doctrine, sources principales en la matière, pour dessiner les contours de la domanialité publique, avec toutes les incertitudes que cela comporte79. Une définition fonctionnelle analysée ci-dessous en est ressortie : font partie du domaine public, les biens affectés à l’usage de tous ou affectés au service public80. Ainsi, les biens du patrimoine culturel affectés à l’usage de tous ou affectés au service public font-ils partie du domaine public.

  • 81 Loi du 4 février 2020 portant le livre 3 « Les biens » du Code civil, M.B., 17 mars 2020.

93132. Avec l’adoption du nouveau Code civil81, une tentative de définition législative a été formulée à l’article 3.45 :

« Les biens publics appartiennent au domaine privé, sauf s’ils sont affectés au domaine public.

Les biens du domaine public ne sont pas susceptibles de prescription acquisitive par une autre personne privée ou publique et ne peuvent faire l’objet d’une accession en faveur de toute autre personne privée ou publique ou de tout autre mode originaire d’acquisition. Toutefois, il peut exister un droit personnel ou réel d’usage sur un bien du domaine public dans la mesure où la destination publique de ce bien n’y fait pas obstacle. »

  • 82 Projet de loi portant insertion du livre 3 « Les biens » dans le nouveau Code civil, Doc. parl., Ch (...)

94133. La version adoptée diffère cependant de la version proposée initialement qui définissait le domaine public de manière plus explicite comme : « Les biens qui sont affectés explicitement ou implicitement soit à l’usage de tous, soit à un service public, constituent le domaine public » (art. 3.59 proposé)82.

  • 83 Voy. l’exposé des motifs : « La formulation de la définition des biens du domaine public se veut la (...)
  • 84 L’assertion n’est toutefois pas claire, car la mention expresse des personnes publiques n’est pas p (...)

95134. S’agissant de la question de la propriété publique ou non des biens affectés au domaine public, la proposition initiale consistait à ne pas trancher, s’en justifiant dans les travaux préparatoires83, mais la version finale semble davantage chercher à restreindre le champ d’application personnel aux seuls propriétaires publics84.

  • 85 B. Demarsin, « Openbaar domein, privaat domein en de private eigendom van openbaar domein? », in J. (...)

96La question mérite d’être soulevée car, certains auteurs, comme Bert Demarsin, plaident pour une déconnection entre la propriété publique et l’affectation au domaine public. Selon le professeur en droit de l’art, le cas spécifique des biens culturels gagnerait à ce que des biens soient affectés au domaine public sans qu’ils appartiennent à une personne morale de droit public, afin d’offrir une meilleure protection contre le vol d’œuvres d’art et d’archives, celles-ci pouvant dès lors bénéficier des règles d’imprescriptibilité85. Par ailleurs, de nombreuses institutions culturelles sont des associations privées mais prévoient un accès à tous, fonctionnant presque comme un service public, sans bénéficier des mêmes mesures de protections de leurs collections.

  • 86 Voy. la même observation formulée par N. Bernard et V. Defraiteur, « La réforme 2020 du droit des b (...)

97Cependant, si le nouveau libellé de l’article 3.45 laisse planer une certaine incertitude, celle-ci devra être mise en rapport avec d’autres dispositions, qui semblent, quant à elles clairement limiter le champ d’application personnel du domaine public aux personnes morales de droit public, comme l’article 1412bis du Code judiciaire, relatif à l’insaisissabilité des biens du domaine public, commenté en infra (Partie II)86.

98135. Dans la mesure où le nouvel article 3.45 demeure peu explicite sur la définition du domaine public, les enseignements jurisprudentiels et doctrinaux antérieurs à son adoption nous apparaissent toujours pertinents et seront mobilisés ci-dessous.

1. L’affectation comme critère central

  • 87 M. Boes, Bestuursrecht, Leuven, Acco, 2011, p. 150.
  • 88 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux (...)

99136. La Cour de cassation et la doctrine belge ont tenté d’élaborer des critères pour définir le domaine public et ainsi pouvoir départager celui-ci du domaine privé.87 Trois courants peuvent ainsi être identifiés88.

  • 89 D. Lagasse, Droit de la voirie. Droit de la domanialité publique, Bruxelles, Larcier Legal, 2019, p (...)
  • 90 Cass., 2 juin 1898, Pas., I, p. 219.
  • 91 Cass., arrêt n° C.06.0086.N, du 18 mai 2007, R.W., 2008/18, p. 736 et la note de V. Sagaert, « Opst (...)

100137. Selon une conception restrictive de la Cour de cassation, des biens font partie du domaine public soit en raison d’une loi qui le prévoit expressément, soit en raison de leur affectation à l’usage de tous, sans distinction de personne89. En effet, déjà en 1898, la Cour de cassation donna la définition restrictive suivante pour le domaine public : « Le domaine public inaliénable et imprescriptible ne comprend que les biens réellement affectés à l’usage de tous ou à la protection de tous »90. En 2007 encore, elle réitère son interprétation stricte de la notion de domaine public : « Un bien constitue une dépendance du domaine public du fait qu’en raison soit d’une décision explicite soit d’une décision implicite des pouvoirs publics, il est destiné à l’usage de tous sans distinction entre les personnes. (Art. 537 et 538 C. civ.) »91.

  • 92 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux (...)

101138. Mais cette vision est perçue comme étant trop restreinte, faisant sortir des biens tels que les écoles (uniquement à l’usage des élèves et non de tous indistinctement) ou les prisons de la catégorie des biens domaniaux. Dès lors, une certaine doctrine du début du xxe siècle étend la notion de domaine public aux biens affectés au service public (et non seulement à l’usage de tous indistinctement)92. Ceci reviendrait toutefois à considérer presque tous les biens de l’État comme appartenant au domaine public.

  • 93 C.E., arrêt n° 202.736 du 2 avril 2010, Ville de Dinant. Voy. également les arrêts de la C.C., n° 3 (...)

102139. Entre ces perceptions minimaliste et maximalistes, la majorité de la doctrine et de la jurisprudence ont avancé les critères suivants pour définir le domaine public : « les biens qui font partie du domaine public sont ceux qui servent indistinctement à l’usage de tous ou qui sont affectés à un service public et ont spécialement été aménagés à cet effet »93.

103Ainsi, pour Dominique Lagasse,

  • 94 D. Lagasse, Droit de la voirie, op. cit., p. 30.

« appartiennent au domaine public les biens qui :
- soit sont affectés directement à l’usage du public, par leur nature ou par une décision de l’autorité compétente ;
- soit sont affectés par l’autorité compétente à un service public (critère de la détermination de la « loi ») pourvu cependant que, dans cette hypothèse, les biens soient spécialement adaptés au but particulier du service public considéré en manière telle qu’ils sont devenus irremplaçables ou difficilement remplaçables et que leur aliénation mettrait en péril la continuité du service public »94.

  • 95 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux (...)

104David Renders et Benoît Gors le résument de la manière suivante : « le domaine public est constitué des biens dont l’État a absolument besoin et qui ne doivent pouvoir lui être soustraits que par son consentement formel et réfléchi »95.

  • 96 Cass., arrêt n° F.16.0141.N du 15 mars 2018, T.B.O., 2019, liv. 4, pp. 308-315, note S. De Winter.

105140. Toutefois, le récent arrêt de la Cour de cassation du 15 mars 2018 semble non seulement quitter sa jurisprudence restrictive, mais embrasser une perception extensive du domaine public, le définissant comme suit : « Un bien appartient au domaine public lorsque, par une décision expresse ou tacite de l’autorité compétente, il est affecté à l’usage de tous ou à un service public; son usage ne peut porter atteinte au droit de l’autorité de le réglementer et de le préserver à tout moment en fonction des besoins et dans l’intérêt de l’ensemble des citoyens »96. L’article 3.59 du projet du nouveau Code civil semblait par ailleurs confirmer ce revirement de jurisprudence, mais n’a donc finalement pas été adopté (voy. ci-dessus).

106141. En somme, même si la définition du domaine public a fait l’objet de nombreuses critiques, le critère d’affectation à l’usage de tous, et ensuite d’affectation au service public (avec ou sans aménagement spécial, à voir selon les évolutions futures de la jurisprudence) sont actuellement retenus par la majorité de la doctrine et de la jurisprudence.

  • 97 C.E., arrêt n° 211.712 du 2 mars 2012, s.a. Tennis Club du Bois de la Cambre.
  • 98 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, op. cit., p. 146.
  • 99 Cass., 17 novembre 1927, Pas., 1928, I, p. 17, cité par C. Romainville, « Les collections des musée (...)

107142. En outre, à côté de l’affectation matérielle (à l’usage de tous ou au service public), l’affectation doit également être juridique, résultant d’un acte de volonté. En d’autres mots, l’affectation d’un bien à l’usage de tous ou à un service public doit en général être expresse, puisqu’elle place le bien « sous un régime juridique particulier destiné à garantir la destination publique du bien en cause ou d’assurer son affectation à un service public en vue duquel il est spécialement aménagé »97. Elle doit par ailleurs être mise en œuvre, par des actes concrets d’entrée dans le domaine public, pour être opérante. Aussi dit-on que l’affectation doit être certaine, admettant par ailleurs une affectation tacite dans certains cas98. Le fait que la décision doit être exécutée est rappelée dans un arrêt de la Cour de cassation en 1927 déjà, la Cour jugeant « que les objets mobiliers qualifiés d’antiquités et intéressant l’histoire et l’archéologie ne font pas de plein droit partie du domaine public », ne l’étant que si la décision d’affectation a été prise et que celle-ci a été réalisée99.

  • 100 Ibid. se référant aux arrêts suivants : Gand, 13 juillet 1926, Pas., 1927, II, p. 114 ; Cass., 17 n (...)

108Ainsi, les statuts organiques des établissements scientifiques fédéraux prévoient explicitement une affectation de leurs collections muséales, alors que pour les autres musées, sans statut organique d’affectation, telle affectation est déduite de l’inscription d’une pièce dans les collections au moyen de leur numéro d’inventaire – qui vaut alors décision expresse d’affectation au domaine public100.

  • 101 M. Beumier et N. Brynaert, « Les établissements scientifiques fédéraux », Courrier hebdomadaire du (...)
  • 102 Cass., arrêt n° C.13.0384.N du 17 octobre 2014, A.P.T., 2015, liv. 3, p. 504, et note A. Vandeburie (...)

109143. Une telle décision d’affectation peut également être déduite selon Céline Romainville, de l’acquisition de biens par un établissement dont la mission réside dans la conservation, la présentation, la mise à disposition, la diffusion, l’étude et le traitement des biens. Il s’agirait alors d’une « affectation tacite mais certaine » de ce patrimoine acquis au domaine public de l’État en vue d’accomplir une mission incombant à l’établissement concerné101. À l’appui de cet argument, pourrait être invoqué un arrêt de la Cour de cassation du 17 octobre 2014 qui précise : « La circonstance que l’autorité n’ait pas encore effectivement donné exécution à cette destination n’y déroge pas tant qu’il n’apparaît pas que l’autorité a renoncé à la destination publique »102.

  • 103 Voy. la référence à G. Wolkowitsch, Archives, Bibliothèques, Musées : statut des collections access (...)
  • 104 Cette affaire a fait couler beaucoup d’encre dans le monde politique liégeois. Il était question de (...)
  • 105 Ibid., p. 52.
  • 106 Ce qui fut décidé à l’unanimité par la décision du Conseil communal le 28 juin 1939, Ibid.
  • 107 Ibid.
  • 108 Voy. contra : Céline Romainville qui soutient que ce serait la clause d’inaliénabilité attachée à u (...)

110144. Enfin, un troisième cas d’affectation peut être pris du fait de l’acte à l’origine de l’appropriation d’une œuvre d’art par les pouvoirs publics103, comme par exemple le fait d’assortir une donation avec charge d’affectation. Ceci était le cas de la peinture de Picasso, La famille Soler, exposée au musée de Liège et achetée en partie grâce aux libéralités de quelques mécènes wallons104. En effet, cette œuvre fut achetée par la Ville de Liège lors de la fameuse dernière vente aux enchères orchestrée par le régime nazi le 30 juin 1939 à Lucerne, avec huit autres œuvres. L’acquisition magistrale fut financée pour 30 % par l’État, pour 35 % par la Ville de Liège et pour 35 % par des mécènes privés. Ces derniers firent une donation à la Ville « en vue d’acquérir des tableaux et des œuvres d’art pour nos musées communaux »105. La donation était couplée à une clause d’inaliénabilité de ces biens, obligeant donc les autorités communales de les affecter au domaine public106. Si les autorités communales voulaient vendre le tableau – ce qu’ils avaient l’intention de faire en 1989 –, ils auraient risqué de voir les héritiers des mécènes intenter une action en exécution de la charge de la donation devant les cours et tribunaux, exigeant alors la réaffec tation du tableau ou l’annulation de la vente, le cas échéant107. Cette action en exécution s’éteint après trente ans et ce serait selon nous bien elle qui bénéficie d’une prescription trentenaire et non la clause d’affectation attachée à la donation108.

  • 109 S’agissant de la loi du 7 août 1931, voy. not. H. De Page et R. Dekkers, Traité élémentaire de droi (...)
  • 110 D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., p. 19, note de bas de page n° 70.
  • 111 La confusion a néanmoins pu régner dans un premier temps, puisque la loi de 1931 exclut précisément (...)

111145. Au demeurant, certains auteurs ont défendu l’idée que l’acte de classement d’un monument ou d’un site, voire d’un bien culturel, puisse constituer un exemple d’affectation au domaine public109. Mais la majorité des auteurs actuels s’accorde pour qualifier le classement comme une servitude d’utilité publique auquel vient se greffer la servitude de classement. Le classement n’est donc pas une entrée dans le domaine public, étant donné que le droit de propriété n’est pas transféré au moment du classement, mais demeure entre les mains du propriétaire, public ou privé. L’entrée dans le domaine public et la servitude de classement sont donc « deux actes juridiques distincts avec des effets différents »110, l’un n’excluant bien sûr pas l’autre (un monument classé peut faire partie du domaine public, tout comme un bien du domaine public peut être classé, et ce, même par une autre autorité que celle à qui appartient le bien)111.

  • 112 D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., p. 20.

112146. Le pouvoir d’affectation demeure largement discrétionnaire, prenant traditionnellement la forme d’un acte administratif unilatéral. Mais certains auteurs suggèrent que la décision d’affectation pourrait « résulter d’une convention entre le propriétaire et l’affectataire, en vertu de la théorie du choix de la voie contractuelle, qui veut que ce qui peut se faire par la voie unilatérale puisse se faire par la voie contractuelle, sauf si un texte en dispose autrement »112.

113147. La théorie du choix de la voie contractuelle est une piste intéressante puisqu’elle ouvre la porte à des possibilités de dialogue entre le propriétaire et l’autorité publique. La faculté que certaines législations patrimoniales prévoient en faveur du propriétaire privé d’exiger l’expropriation, et donc l’acquisition par les autorités publiques, pourraient constituer un début d’idée en ce sens, bien que l’acquisition forcée fasse entrer le bien dans le domaine privé et non nécessairement dans le domaine public de l’administration, nécessitant encore une décision d’affectation expresse en ce sens.

  • 113 La plupart des décisions d’affectation sont prises au moyen d’actes administratifs, mais elles peuv (...)
  • 114 P.-Y. Kairis (éd.), Le Syndrome Picasso, op. cit.
  • 115 Voy. l’article général de D. Fincham, « Deaccession of Art from the Public Trust », Art Antiquity a (...)

114148. Une réflexion s’impose à ce stade concernant le critère de l’affectation. Il place en réalité le pouvoir de décision auprès de l’autorité publique propriétaire avec, en son sein, l’administration113. Lui seul décide de manière unilatérale, par un acte administratif, des biens qui entrent ou non dans le domaine public. La même prérogative vaut pour la décision de désaffecter les biens publics, les faisant sortir du domaine public et les replaçant dans le commerce, libres d’être aliénés. En cas d’affectation ou de désaffectation problématique, notamment si la volonté est de vendre des œuvres d’art ou des monuments, le pouvoir législatif peut intervenir, mais encore faut-il qu’il le fasse en pratique et que la majorité parlementaire ne se cantonne pas à suivre la directive politique des membres du Gouvernement. Si la Belgique n’a pas encore eu à se poser beaucoup de questions à ce sujet, si ce n’est lors de la célèbre « affaire Picasso » à Liège en 1990114 ou pour la collection d’art de Belfius (domaine privé de l’État fédéral) ou encore pour les collections dans l’ancien musée des Postes et Télécommunications que nous analyserons infra, d’autres pays comme les États-Unis sont plus concernés par le phénomène du deaccessioning de parties des collections venant de musées publics115.

115149. Ce mouvement remettrait alors en question la domanialité publique comme outil de protection ultime du patrimoine culturel, dans la mesure où l’État lui-même ne parvient plus à garantir l’affectation de ces biens.

2. Le champ d’application matériel de la domanialité publique et la question des biens culturels mobiliers

116150. À partir d’une liste exemplative de biens entrant dans le domaine public au sens matériel, il est possible d’en dégager ceux qui contiendraient un intérêt culturel.

  • 116 Ces éléments sont repris de D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., pp. 37- (...)

117Ainsi font partie du domaine public immobilier les biens d’intérêt culturel suivants116 :

  • certaines églises, à savoir celles gérées par des fabriques d’églises sous la tutelle des communes, à l’exception des presbytères et des jardins y attenants ;

  • les statues devenues immeubles par destination (à perpétuelle demeure) dans ces églises, ainsi que les objets d’art qui en font partie intégrante ;

  • les immeubles affectés aux bibliothèques et aux musées ;

  • les immeubles appartenant à un pouvoir public et qui sont dotés d’un caractère déoratif, historique, scientifique ou artistique, notamment les Arcades du Cinquantenaire, les statues et les colonnes commémoratives, les monuments aux morts ou encore les fontaines décoratives ;

  • d’autres immeubles entrant dans le domaine public et faisant l’objet d’une décision de classement.

  • 117 En France, c’est l’article L2112-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui déte (...)

118151. Le domaine public mobilier117 comprend, quant à lui, les biens suivants, chaque type intéressant par ailleurs le patrimoine culturel :

  • les objets de collection des musées mis à la disposition du public pour son enseignement scientifique ou encore éducatif ;

  • les livres et les manuscrits des bibliothèques publiques ;

  • les documents d’archives ;

  • les objets indispensables à l’exercice d’un culte.

  • 118 Ainsi, des auteurs comme Duguit, Waline ou Wolkowitsch décèlent trois ou quatre cas dans lesquels l (...)
  • 119 Ibid.
  • 120 Cass., 10 juin 1827, Pas., 1872, I, p. 352, repris de C. Romainville, « Les collections des musées (...)
  • 121 Cass., 11 novembre 1886, Pas., 1886, I, p. 401. « La Cour a ainsi confirmé le jugement de la Cour d (...)

119152. S’il y eut quelques discussions quant au fait d’inclure les biens mobiliers dans le domaine public, d’aucuns contestent aujourd’hui leur rattachement à la domanialité publique, même si cette dernière concerne principalement les immeubles118. S’agissant des collections muséales, Céline Romainville fait remarquer que « la jurisprudence belge a, très tôt, écarté ces objections préliminaires et confirmé l’appartenance au domaine public des objets d’art exposés dans les églises et des collections des musées exposées »119. Ainsi, la Cour de cassation précise dès 1872 que « les églises paroissiales, de même que les richesses qu’elles renferment, se trouvent ainsi grevées d’une affectation permanente pour l’accomplissement d’un service public et, par ce côté, elles échappent à tout espèce d’appropriation individuelle »120. Elle réitère en 1886 son interprétation étendue du domaine public pour les objets mobiliers dans les églises par les termes suivants : « si les églises paroissiales font partie du domaine public municipal, les tableaux restitués, qui sont les accessoires de ces églises, sont comme elles, et au même titre, inaliénables et imprescriptibles » et « qu’à raison de leur affectation permanente au service du culte [...], ils constituent des propriétés publiques, et que leur affectation spéciale dérivant de la loi du 18 germinal an X, ils ne peuvent être aliénés qu’en vertu d’une loi »121.

  • 122 Civ. Tournai, 26 décembre 1923, Pas., 1924, p. 61, repris de Ibid.
  • 123 Cass., 2 octobre 1924, Pas., 1924, I, p. 530. Céline Romainville précise les faits de la cause : «  (...)

120153. Le critère de l’affectation à un service public apparaît clairement dans ces cas, mais il ouvre également la voie au critère de l’affectation à l’usage de tous, couplé à la théorie de l’accessoire pour les objets d’art mobiliers situés dans les églises et dans les musées. En effet, le tribunal civil de Tournai jugea le 26 décembre 1923 qu’un retable (une chapelle gothique sculptée en bois en l’occurrence) « faisait partie du domaine public » soit comme « accessoire d’une église servant à l’exercice public d’un culte religieux, soit comme objet d’art dans un musée de l’État »122. Un an plus tard, la Cour de cassation confirme ce point de vue en précisant « qu’aux termes de l’arrêté royal du 24 mai 1912, les musées royaux créés par l’arrêté royal du 12 janvier 1889 et institués dans les bâtiments du Parc du cinquantenaire constituent un “dépôt public” des objets et collections appartenant à l’État et rentrant dans certaines catégories que ces arrêtés énumèrent », poursuivant que ces pièces d’art sont « la partie constitutive des musées » et relèvent à ce titre de la domanialité publique « au même titre que les bâtiments qui les abritent » dans la mesure où « les uns et les autres sont affectés, en vertu des arrêtés royaux susvisés, à l’usage du public »123.

  • 124 Ibid., p. 485.
  • 125 Voy. l’article 451-5 du Code du patrimoine français : « Les biens constituant les collections des m (...)

121154. Céline Romainville se propose d’analyser la portée de cette jurisprudence qui fait rattacher de manière indéniable les œuvres affectées à l’usage de tous ou affectées au service public, même les œuvres non exposées au public mais qui font l’objet de mesures de conservation par les propriétaires publics, car elles « participent aux missions de service public de conservation, de recherche, de restauration de protection ou de diffusion du patrimoine »124. Mais cette perspective belge manque de systématique, contrairement à la France, qui a établi un principe de rattachement général des collections publiques des musées de France au domaine public, sans devoir mettre en place un aménagement spécifique pour le service public pour ces œuvres125.

3. Le champ d’application personnel de la domanialité publique et l’exclusion des biens culturels privés grevés d’une servitude de classement

  • 126 C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit.(...)

122155. La plupart des auteurs s’accordent sur le fait que la propriété publique est celle qui appartient aux personnes morales de droit public : l’État fédéral, les communautés, les régions, les provinces, les communes, les intercommunales et même les asbl de droit public126. Pour le domaine privé, cela ne pose pas trop de difficultés, si ce n’est dans le cadre de droits de propriétés mixtes sur un domaine.

  • 127 P. Wigny déclare sans ambages que « le domaine public ne comporte pas seulement des biens appartena (...)
  • 128 Le critère est en effet purement organique, le domaine public valant pour toute personne morale de (...)

123156. Pour le domaine public, en revanche, la question a été posée quant à savoir si un bien appartenant à un particulier puisse en faire partie. Si certains l’auraient admis127, la majorité de la doctrine estime cependant que cela ne serait pas possible, se référant notamment à l’article 537 du Code civil qui l’exclut explicitement dans sa définition des biens publics (mais cette définition vise tant le domaine public que le domaine privé), étant compris comme « les biens qui n’appartiennent pas à des particuliers »128. Cet article a toutefois été supprimé par le nouveau Code civil, sans être remplacé. Ceci pourrait ouvrir la porte à ce que des biens du domaine public appartiennent à des personnes privées.

  • 129 « Ainsi, les immeubles privés grevés d’une servitude d’utilité publique ne constituent pas des dépe (...)
  • 130 Ainsi, la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 a inséré un nouvel article 18-1 à la loi du 27 septembr (...)

124157. Les biens privés affectés à l’usage de tous n’entreraient dès lors pas dans un régime de domanialité publique, mais feraient l’objet d’une servitude d’utilité publique129. L’on songe au cas du classement d’un monument à destination publique. Autrement, l’on encourt le risque de voir des biens privés – de par leur destination publique – tomber dans le domaine public, au mépris de l’article 16 de la Constitution et d’une juste et préalable indemnité pour expropriation. C’est précisément ce type de « manœuvre » qui est dénoncé par certains en France à l’occasion d’un changement législatif permettant à l’État, par une combinaison d’articles et de renvois, de devenir de plein droit propriétaire d’un terrain archéologique appartenant à une personne privée, et cela sans indemnisation puisqu’aucune expropriation de droit n’a eu lieu130.

B. De la difficulté de distinguer les biens du domaine public de ceux du domaine privé

  • 131 Les différents articles du Code civil traitant de la matière constituent, selon Cyr Cambier, « une (...)
  • 132 N. Bernard et V. Defraiteur, « La réforme 2020 du droit des biens. La moderrnisation dans la contin (...)

125158. Le droit belge ne consacre que dans de rares sources l’idée d’une distinction entre les biens appartenant à une personne privée et ceux appartenant à une personne publique. Ainsi n’est-il nullement question de la propriété publique dans la Constitution, mais tout au plus retrouve-t-on des références éparses au niveau législatif, notamment dans le Code civil, n’offrant en aucun cas une vue d’ensemble qui puisse faire œuvre de système131. Le nouveau Code civil supprime par ailleurs la majorité de ces articles qui énumèrent certains biens du domaine public, la plupart des commentateurs estimant d’ailleurs qu’il s’agit d’une liste « largement parcellaire et passablement désuette »132.

  • 133 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, op. cit., p. 68.
  • 134 C. Cambier, op. cit., p. 330.

126159. Les rédacteurs du Code civil ne visaient donc pas la classification, ultérieure en réalité133, des biens de l’administration. Ils ne donnaient par ailleurs pas plus de précisions pour la détermination d’un régime juridique applicable aux biens publics, qu’ils fassent partie du domaine public ou du domaine privé. Comme le notait déjà Cyr Cambier, « le Code civil ne se donne pas pour objet d’assigner aux biens un régime »134.

127160. Aujourd’hui, l’on peut affirmer que le domaine privé constitue la catégorie résiduaire, c’est-à-dire celle de principe qui regroupe au demeurant la plupart des biens appartenant aux personnes morales de droit public.

128Les biens qui n’entrent donc pas dans le domaine public, à la suite de l’affectation collective et selon des critères discutés ci-dessous, font partie du domaine privé.

129161. En reprenant les énumérations générales pour les biens appartenant au domaine privé, nous pouvons en retirer les biens suivants intéressants pour le patrimoine culturel :

  • certains biens meubles, comme les meubles des ministères ou des représentations diplomatiques ou des autres bâtiments où sont établies les administrations ;

  • les théâtres nationaux ou communaux ;

  • les presbytères ;

  • les biens expropriés, mais non encore concrètement affectés au domaine public ;

  • les œuvres d’art non affectées au domaine public ;

C. La distinction érodée entre domaine public et domaine privé, une première déresponsabilisation étatique vis-à-vis de son patrimoine ?

  • 135 P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », op. c (...)

130162. Depuis plusieurs années, voire décennies, la distinction ancrée dans le droit public évolue vers une lente érosion de la séparation entre domaine public et domaine privé. Les frontières s’estompent et relativisent les différences entre les deux régimes pour finalement vider de son sens la domanialité publique. Pour éviter de sombrer dans un flou artistique, Pascal Boucquey et Vincent Ost suggèrent au législateur d’intervenir dans le domaine pour affirmer de manière claire et générale que « les biens du domaine public peuvent faire l’objet de tous les droits civils, à la double condition que ces droits soient précaires et que leur compatibilité avec la destination du bien soit démontrée par une motivation spéciale »135. Il semblerait que le législateur n’ait toutefois pas entendu la suggestion et se soit engouffré dans la direction opposée, reconnaissant dorénavant, en vertu de l’article 3.45, alinéa 2, du nouveau Code civil (ainsi que, par exemple, de l’article 3.169 relatif au droit d’emphytéose, devenu perpétuel s’il est accordé sur le domaine public), des droits réels perpétuels sur le domaine public, mettant à mal le principe de précarité si cher au domaine public.

131163. Le législateur confirme de ce fait le mouvement, déjà lancé depuis quelques temps, de privatisation progressive du domaine public – entraînant des désaffectations et des contrats de cession des biens publics –, également illustré par le succès des Partenariats public-privé (P.P.P.). Ceci ne manque pas d’interroger la responsabilité de l’État dans ce processus.

132164. Un exemple assez parlant concerne les collections du musée des Postes et Télécommunications, dont le sort reflèterait les indéterminés lors d’une privatisation partielle du domaine public de l’État, entraînant des conséquences parfois problématiques en termes de conservation patrimoniale.

133Créé par arrêté royal en 1931, le musée de la Poste est inauguré en 1936 et sis au 162, avenue Rogier à Bruxelles, avant de déménager dans un splendide immeuble place du Grand Sablon en 1972. Ce musée rassemble une collection de timbres innombrables ayant traversé les âges et les frontières, ainsi que des portraits de l’illustre famille de Tassis qui créèrent la première poste internationale, de 1489 à 1815, et encore une riche collection de pièces liées à la télécommunication, toutes ces pièces étant la propriété de l’Administration des postes, plus tard appelé « la Poste ».

  • 136 « Histoire philatélique et postale de la Belgique », Wikipédia, 29 octobre 2016, disponible sur htt (...)

134Toutefois, le musée dût fermer ses portes en 2000 (et définitivement en janvier 2003) apparemment faute de fréquentation (19.000 visiteurs par an). La Poste avait néanmoins décidé de préserver ce patrimoine, mais ce fut sans compter la progressive privatisation de la Poste jusqu’à sa libéralisation en 2011. Les pièces du musée sortirent par ce fait du domaine public et leur conservation en devint d’autant plus problématique que, depuis la fermeture du musée, il était difficile « de retracer la dispersion des collections. La plupart des objets auraient été confiés aux Musées royaux d’Art et d’Histoire, ainsi que les documents y relatifs. Ils ne sont pour l’instant pas accessibles au public. Certains objets semblent également avoir été confiés à Belgacom, pour son centre de télécommunications de Lessive, lequel a également fermé depuis. Le reste des archives documentaires a été confié à l’asbl Pro-Post, qui les conserve à sa Maison de la philatélie, siège de la Fédération royale des cercles philatéliques de Belgique. Ne reste plus comme témoignage de la Poste en Belgique francophone que le Musée Postes restantes de Hermalle-sous-Huy, inauguré en 2004 »136.

  • 137 Ce qui signifie que les conditions de désaffectation doivent rester strictes, voy. P. Boucquey et V (...)

135165. Ce cas pratique soulève plusieurs questions dont la principale concerne les modalités de désaffectation. Généralement expresse137, peut-elle intervenir de manière tacite, déduite d’autres actes administratifs tel que la privatisation d’un service public ?

  • 138 On ne pourrait donc déduire une désaffectation du « simple placement des pièces de collections dans (...)

136La majorité des auteurs l’admet, à condition qu’il y ait un acte de l’autorité par ailleurs, c’est-à-dire un acte par lequel l’autorité décide de privatiser ou de supprimer son service public138. Dans le cas de la Poste, le discours est néanmoins plus nuancé dans la mesure où la privatisation n’est pas totale : depuis 2010, « la Poste » est devenue « bpost », passant d’une administration publique à une société anonyme de droit public dont 50,1 % des actions sont détenus par l’État. Malgré la libéralisation, bpost exerce encore des missions de service public et de service universel. L’on pourrait donc considérer que bpost continue à disposer d’un domaine affecté, notamment celui des pièces du musée. Toutefois, la décision de fermer le musée pourrait être interprétée comme une volonté de désaffecter, et partant de se déresponsabiliser de cette partie du patrimoine culturel public. Encore que cela ne doive pas nécessairement être le cas : le fait de fermer un établissement accueillant des collections muséales n’enlève pas ipso facto l’affectation donnée à ces collections.

  • 139 Signalons à ce sujet qu’en France, le Conseil constitutionnel « ne voit pas d’objection à ce qu’une (...)

137166. Un autre argument de désaffectation tacite pourrait être tiré du fait de la suppression du service public : plus de service public, plus de domaine public. Il y aurait dès lors deux critères pour déterminer la désaffectation : la personne publique ou le service public. Si la personne publique n’est plus propriétaire car elle privatise son service, il n’y aurait de toute manière plus de domaine public, même si la personne privée continue à exercer un service public139. Si la personne publique supprime son service public, l’on pourrait également considérer que le domaine public attaché au service public est automatiquement désaffecté puisque la cause de son affectation a disparue.

  • 140 Voy. les développements nuancés et intéressants à ce sujet dans Ibid.

138167. Dans le cas des collections du musée des Postes et des Télécommunications, la privatisation partielle de la personne publique porte atteinte au lien de propriété et donc au domaine public. Toutefois, la nouvelle entité, bpost, n’est pas un simple propriétaire privé, car elle est détenue en majorité par l’État et constitue une société anonyme de droit public. On se trouverait donc ici dans la zone grise des personnes susceptibles de propriété publique, comme pour les asbl publiques140. Par ailleurs, bpost continue à remplir des missions de service public et a manifesté son intention de préserver son patrimoine, même si elle n’agit pas réellement en conséquence. Bref, les collections flottent au milieu de considérations peu évidentes pour trancher dans le sens d’une désaffectation tacite à la suite de la fermeture du musée et de la privatisation partielle de l’entité propriétaire ou dans le sens d’une affectation maintenue puisqu’aucune désaffectation expresse n’a été prise et que l’on pourrait continuer à considérer bpost comme un propriétaire public, flanqué d’un patrimoine affecté au domaine public.

139168. Ces questions relatives à la responsabilité de l’État dans la gestion du domaine public seront reprises dans la troisième partie dans le cadre d’une réflexion plus large sur la responsabilité partagée entre l’État et les autres acteurs pour le patrimoine culturel.

§3. La relation à la propriété

  • 141 Pour l’analyse de la propriété entravée par les législations patrimoniales en droit français, voy. (...)

140169. Le second volet de la grille de lecture creuse la question de la relation des lois à la propriété. Trois éléments peuvent ainsi, selon nous, aider à déceler dans quelle mesure le propriétaire joue un rôle dans la protection patrimoniale. Ces éléments entrent dans notre grille de lecture pour apprécier l’ampleur de la contrainte publique sur la propriété141.

  • 142 Voy. l’article 544 du Code civil de 1804 à ce propos : « La propriété est le droit de jouir et disp (...)

141170. Mais avant de se pencher sur ces trois aspects, il est utile de rappeler que le droit de propriété n’est d’aucune façon un droit absolu, et contient en son origine même des restrictions qui peuvent lui être imposées par la loi ou les règlements142. L’analyse de la relation entre la propriété et la contrainte publique s’inscrit dans une lecture proportionnée entre ces différents intérêts et ne pourrait avaliser une perception trop libérale ou au contraire trop collectiviste dans ces rapports.

A. L’implication du propriétaire dans la procédure de protection

142171. Le premier élément examine l’implication du propriétaire dans la procédure de protection patrimoniale. Ce dernier dispose-t-il du pouvoir d’initier la demande de protection ? Son consentement est-il requis ou recherché lors de la décision de protection ? Qu’en est-il d’un propriétaire succédant à celui dont le bien a été protégé, peut-il remettre en cause la mesure de protection ou y intervenir ? La protection serait plus ou moins imposée selon le degré d’incorporation procédural du propriétaire, limité dans son droit à la suite de l’intervention étatique.

  • 143 Sauf au nord du pays où tant la Région flamande que la Communauté flamande ne laissent aujourd’hui (...)
  • 144 M. Cornu, Le droit culturel des biens, op. cit., p. 374.

143S’agissant de l’implication du propriétaire dans l’établissement de la protection, l’ensemble des législations abordées laissent de manière générale une place au propriétaire pour demander la protection de son bien143, ce qui a pour avantage de faciliter, en cas d’attitude favorable de la part du propriétaire, « la connaissance du patrimoine culturel et la révélation d’un intérêt »144. Le consentement est en revanche beaucoup plus aléatoire et rarement recherché dans les textes, si ce n’est en pratique. Par ailleurs, les propriétaires successifs au propriétaire associé à l’établissement de la protection ne disposent pas de ces ressorts dans la mesure où la protection est définitive et s’impose en quelques mains qu’elle passe, leur volonté s’en trouvant d’autant plus contrainte.

B. Les effets juridiques de la protection sur la propriété

144172. Le deuxième élément permettant de déterminer le rôle du propriétaire, se penche sur les conséquences juridiques attachées à la décision de protéger le bien patrimonial. Ces effets peuvent aller soit dans le sens d’une entrave à la propriété, soit dans celui d’un soutien, suivant la volonté de réaliser une certaine forme de contrepartie équilibrée à l’atteinte portée au droit de propriété.

145173. Dans le registre des restrictions à la propriété, deux formes de contraintes sont à distinguer : celle – négative ou passive – de limite dans les attributs de la propriété (usus, fructus, abusus) par le contrôle des autorités publiques ; et celle – positive ou active – des obligations de conservation dans le chef du propriétaire. À nouveau, les législations divergent, bien que la plupart imposent des charges tant négatives que positives.

  • 145 Nous retenons la notion de « subvention » telle que définie par D. Renders et al. : « la “subventio (...)

146174. Les mesures de soutien à la propriété se concentrent sur l’aide à la protection du patrimoine et concernent les subventions et les primes145, le droit à l’indemnité et les incitants fiscaux. L’analyse de ces contreparties est cependant limitée à celles contenues dans les législations patrimoniales proprement dites, et ne s’étend pas à des législations connexes.

147Ainsi, les avantages fiscaux ne seront, dans un premier temps, mentionnés que pour autant qu’ils le soient explicitement dans une législation relative au patrimoine culturel. La compétence fiscale ayant été disséminée entre les entités fédérées et l’État fédéral de manière différente que celle relative au patrimoine culturel, l’examen de ces mesures fiscales, plus larges mais s’appliquant également à des biens patrimoniaux, sera réalisée de manière plus approfondie dans un chapitre distinct au sein de la première partie de la thèse. De même, il ne sera fait mention de la question du droit à une indemnisation, mesure de soutien pour le simple fait de supporter les charges, que dans la mesure où certaines législations s’y réfèrent explicitement. Un autre chapitre y sera consacré dans la deuxième partie de la thèse.

  • 146 V. Sepulchre, « Les subsides et la fiscalité », in Ibid., p. 608.
  • 147 En vertu de l’article 174, alinéa 2, de la Constitution, « toutes les recettes et dépenses de l’Éta (...)
  • 148 En effet, la section de législation du Conseil d’État répète à plusieurs reprises que « le décret d (...)

148Les subsides et les primes, quant à eux, constituent des « récompenses »146 importantes pour le surcoût engendré par la conservation d’un tel bien (souvent plus importante que pour un bien ordinaire). Si celles-ci sont souvent saluées par les propriétaires, leur montant peut cependant fortement varier en fonction de la politique publique développée par le Gouvernement et des budgets disponibles147. Il n’empêche que le principe d’égalité des articles 10 et 11 de la Constitution ainsi que le principe de légalité et celui de la séparation des pouvoirs imposent que les éléments essentiels soient garantis dans la loi, de sorte que tout ne puisse être décidé, comme l’abaissement des seuils, par arrêté du Gouvernement148.

C. Les mesures de contrôles et de sanctions

149175. Enfin, en troisième lieu, il est intéressant d’analyser les mesures de contrôle et de sanctions car elles peuvent accroître la charge du propriétaire qui ne respecte pas les obligations de conservation qui lui sont imposées, tout en signalant de quelle manière le législateur conçoit sa relation à la propriété et l’importance qu’il accorde à la contrainte effective.

150176. Avant d’entamer l’analyse des textes législatifs en patrimoine culturel dans le deuxième titre, le détour par le contexte institutionnel permet de mieux se retrouver dans un domaine qui s’apparente parfois à un labyrinthe législatif.

Notes

2 Pour un aperçu complet sur les actes administratifs unilatéraux, voy. notamment D. Renders, Droit administratif général, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 225-363 ; M.-A. Flamme, Droit administratif, t. I, Bruxelles, Bruylant, 1989, pp. 329-640, qui en donne la définition suivante : « actes émis unilatéralement par l’Administration susceptibles de modifier par eux-mêmes l’ordonnancement juridique et exécutoires sans recours préalable à l’autorité judiciaire » (p. 331) ; J. Dembour, Droit administratif, 3e éd., Liège, 1978, pp. 265-316.

3 Article 11 du CoPat.

4 Voy. les explications fournies en Région wallonne sur le site suivant : https://agencewallonnedupatrimoine.be/inventaire-du-patrimoine/, consulté le 14 août 2019.

5 « Le Gouvernement dresse, tient à jour et publie un inventaire du patrimoine. »

6 Voy. le lien suivant : https://spw.wallonie.be/dgo4/site_ipic/, consulté le 14 août 2019.

7 Voy. les explications fournies en Région wallonne sur le site suivant : https://agencewallonnedupatrimoine.be/inventaire-du-patrimoine/, consulté le 14 août 2019.

8 Voy. les explications fournies en Région wallonne sur le site suivant : https://agencewallonnedupatrimoine.be/inventaire-du-patrimoine/, consulté le 14 août 2019.

9 Article 12 du CoPat.

10 Voy. notamment les articles D.IV.4, 12°, et R.IV.4-9 du CoDT.

11 Via le lien suivant : https://inventaris.onroerenderfgoed.be/, consulté le 3 février 2020.

12 Besluit van de administrateur-generaal van 28 november 2014 houdende de vaststelling van de inventaris van het bouwkundig erfgoed, consultable au lien suivant : https://besluiten.onroerenderfgoed.be/besluiten/5825/bestanden/16110, consulté le 6 décembre 2017.

13 Voy. l’arrêté ministériel du 14 mars 2019 constatant l’inventaire du patrimoine bâti dans la province d’Anvers, M.B., 19 mars 2019.

14 Via le lien suivant : http://www.irismonument.be/index.php?lg=fr, consulté le 3 février 2020.

15 Article 19 du décret de la Communauté germanophone du 23 juin 2008 relatif à la protection des monuments, du petit patrimoine, des ensembles et sites, ainsi qu’aux fouilles, M.B., 14 novembre 2008.

16 « Dès 1967, face aux modifications de la liturgie qui risquaient d’influer sur la composition du mobilier des églises, l’IRPA, à la demande des Ministres de la Culture, inventorie le patrimoine mobilier de toutes les églises de Belgique. Le résultat : le Répertoire photographique du mobilier des sanctuaires de Belgique, 213 volumes qui couvrent la totalité du pays ! Ensuite a été entrepris l’inventaire ponctuel du patrimoine artistique des Centres publics d’Action sociale (CPAS). Il met au jour des collections souvent méconnues qui constituent pourtant une part importante du patrimoine artistique des collectivités.

D’autres travaux d’inventaire ont été réalisés concernant le patrimoine d’autres institutions. Ces inventaires sont autant d’ouvrages de référence pour la recherche scientifique et d’instruments uniques de gestion du patrimoine ! », http://www.kikirpa.be/FR/96/147/Inventaires+du+patrimoine.htm, consulté le 3 février 2020.

17 Voy. le lien suivant : http://patrimoine.brussels/decouvrir/inventaires-du-patrimoine-bruxellois/linventaire-du-patrimoine-culturel-mobilier, consulté le 3 février 2020.

18 Décret de la Communauté flamande du 24 janvier 2003 portant protection du patrimoine culturel mobilier présentant un intérêt exceptionnel, M.B., 14 mars 2003.

19 Voy. la liste sur le lien suivant : http://www.ostbelgienkulturerbe.be//desktopdefault.aspx/tabid-3478/, consulté le 4 février 2019.

20 Voy. le lien suivant : https://www.onroerenderfgoed.be/nl/bescherming/vastgestelde-inventarissen/rechtsgevolgen/, consulté le 3 février 2020.

21 Voy. article 4.1.9. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « Toute autorité administrative prend, dans la mesure du possible, les caractéristiques patrimoniales en considération de biens immobiliers qui sont repris dans un inventaire soumis à enquête publique tel que visé à l’article 4.1.3. L’autorité administrative indique, dans toutes ses décisions concernant un travail ou une activité propre ayant un impact direct sur le patrimoine répertorié, la façon dont il est tenu compte de l’obligation visée à l’alinéa premier. Le Gouvernement flamand arrête les modalités pour cette obligation de motivation et devoir de protection. Cet article n’entrave en rien l’application de prescrits plus stricts concernant les biens protégés. »

22 Article 4.1.11. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « Quiconque vend un bien répertorié conformément à l’article 4.1.1, le loue pour plus de neuf ans, l’incorpore dans une société, établit ou cède un bail emphytéotique ou un droit de superficie ou réalise le transfert de propriété d’un bien avec caractère pécuniaire, mentionnera, dans l’acte sous seing privé ou authentique, que le bien immobilier est repris dans un des inventaires établis, visés à l’article 4.1.1 et signalera les conséquences juridiques qui sont liées à cette reprise moyennant une référence au chapitre 4 du présent décret à reprendre dans l’acte. Si le fonctionnaire instrumentant doit reprendre un acte sous seing privé dans un acte authentique, alors que le premier ne satisfait pas aux directives de l’alinéa premier, il informera les parties de l’alinéa premier lors de l’établissement de l’acte. Le Gouvernement flamand peut fixer les modalités relatives à l’obligation d’information. »

23 Article 10 de l’arrêté du Gouvernement flamand du 29 mai 2009 constatant la liste des changements de fonction autorisés dans les habitations à destination non conformes (Besluit van de Vlaamse Regering tot vaststelling van de lijst van toelaatbare zonevreemde functiewijzigingen) : « Met toepassing van artikel 4.4.23 van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening kan een vergunning worden verleend voor het geheel of gedeeltelijk wijzigen van het gebruik van een gebouw of gebouwencomplex, voorzover aan al de volgende voorwaarden voldaan is: 1° het gebouw of gebouwencomplex is opgenomen in de vastgestelde inventaris van het bouwkundige erfgoed, vermeld in artikel 4.1.1 van het Onroerenderfgoeddecreet van 12 juli 2013; 2° de voortzetting van de vroegere functie blijkt niet haalbaar of garandeert de duurzame leefbaarheid van het gebouw of het gebouwencomplex niet; 3° de nieuwe functie laat de erfgoedwaarde ongeschonden of verhoogt ze. »

24 Version historique de l’article 8, § 2, alinéa 3, 2°, de l’arrêté du Gouvernement flamand du 21 décembre 2012 relatif au financement des actions dans le cadre des projets d’habitation sociale et les coûts y relatifs (Besluit van de Vlaamse Regering houdende de financiering van verrichtingen in het kader van sociale woonprojecten en de daaraan verbonden werkingskosten): « In afwijking van het eerste lid wordt in de volgende gevallen de kostprijs beperkt tot het prijsplafond, vermeld in artikel 7, § 2:

[...] 2° als de investering wordt gedaan om een beschermd stads- of dorpsgezicht of cultuurhistorisch landschap in stand te houden of als het gaat om een beschermd monument of een pand op de inventaris van het bouwkundig erfgoed; »

25 Voy. l’article 4.1.8. du décret : « La reprise d’un bien immobilier dans un inventaire établi ne constitue pas, hormis s’il s’agit d’un travail, d’un acte ou d’une activité propre à une autorité administrative, un motif de refus pour un quelconque permis ou autorisation. »

26 Voy. les articles 34 et 35 de l’arrêté du 13 novembre 2008 du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale déterminant les actes et travaux dispensés de permis d’urbanisme, de l’avis du fonctionnaire délégué, de la commune ou de la Commission royale des monuments et des sites ou de l’intervention d’un architecte, M.B., 2 décembre 2008. Au demeurant, l’article 1er, 8°, de cet arrêté n’inclut pas les biens inscrits à l’inventaire dans sa définition des biens protégés : « 8° “bien protégé” ou “bien faisant l’objet d’une mesure de protection” : monument, ensemble de biens immobiliers, site ou site archélogique classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde, ou faisant l’objet d’une procédure de classement ou d’inscription sur la liste de sauvegarde, pris en application du titre V du CoBAT [;] »

27 M. Quintin, La protection du patrimoine culturel, op. cit., p. 259.

28 Voy. l’article 10 du décret de la Région wallonne du 28 novembre 2013 relatif à la performance énergétique des bâtiments, M.B., 27 décembre 2013 :

« Par exception à l’article 9, les exigences PEB ne sont pas applicables : [...]

2° dans la mesure où l’application de certaines exigences minimales en matière de performance énergétique est de nature à modifier leur caractère ou leur apparence de manière incompatible avec les objectifs poursuivis par les mesures de protection visées, aux unités PEB comprises :

a) dans un bâtiment repris à l’article 185, alinéa 2, a. et b., du Code wallon de l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du Patrimoine et de l’Énergie, qui est classé ou inscrit sur la liste de sauvegarde :

b) dans un bâtiment visé à l’inventaire du patrimoine visé à l’article 192 du même Code :

c) dans un bâtiment inscrit au titre de monument ou ensemble sur la liste visée à l’article 17 du décret de la Communauté germanophone du 23 juin 2008 relatif à la protection des monuments, du petit patrimoine, des ensembles et sites, ainsi qu’aux fouilles :

d) dans un bâtiment repris à l’inventaire du petit patrimoine et des autres bâtiments significatifs visé à l’article 19 du même décret. »

29 Voy. l’article R.11-2 : « Le Ministre publie sur le portail cartographique de la DGO4 et, par référence, au Moniteur belge, l’inventaire du patrimoine culturel immobilier et la liste des biens relevant du petit patrimoine populaire qui bénéficient ou ont bénéficié de l’intervention financière de la Région », M. Quintin, La protection du patrimoine culturel, op. cit., pp. 182-183.

30 Via la « base de données de la liste de sauvegarde » sur le lien suivant : http://lampspw.wallonie.be/dgo4/site_thema/index.php?thema=PAT_LSTSAV, consulté le 14 août 2019.

31 Article 3, 5°, du CoPat.

32 Article 6.1.9. du décret flamand du 12 juillet 2013 : « § 1. À compter du jour de la réception, visé à l’article 6.1.6, les biens immobiliers visés dans la décision de protection provisoire sont couverts provisoirement, pendant un délai de maximum neuf fois, par les conséquences juridiques d’une protection.

§ 2. Le Gouvernement flamand peut prolonger ce délai une fois d’une période de maximum trois mois.

La décision de prolongation de la protection provisoire d’un site archéologique, d’un monument ou d’un site urbain ou rural est portée à la connaissance des titulaires de droits matériels, par envoi sécurisé, conformément à l’article 6.1.6. »

33 Les propriétaires d’un bien sur la liste de sauvegarde ne doivent pas remettre un bien qui a fait l’objet de transformations dans l’état où il aurait été avant l’arrêté qui entame la procédure d’inscription, C.E., arrêt n° 87.895 du 8 juin 2000, Botermans et consorts.

34 Voy. les explications fournies par M. Quintin, op. cit., pp. 267-269.

35 Articles 10 et suivants du décret du 23 juin 2008.

36 Pour une étude plus approfondie de la servitude d’utilité publique, voy. notamment M. Burton, « Les servitudes », in Les Biens, t. 2, Répertoire notarial, Bruxelles, Larcier, 1989, pp. 9‑101 ; V. Sagaert, « Openbare erfdienstbaarheden en privaatrechtelijke erfdienstbaarheden: afbakening, wisselwerking en co-existentie », in R. Palmans, V. Sagaert et W. Verrijdt, Eigendomsbeperkingen: de erfdienstbaarheid van openbaar nut, Antwerpen, Intersentia, 2012, pp. 2-6 ; J. Dembour et G. Dor, « Le domaine public, le domaine privé, les servitudes légales d’utilité publique », Les Novelles, Lois politiques et administratives, IV, Bruxelles, Larcier, 1955, n° 208, et R. Derine, F. Van Neste et H. Vandenberghe, Zakenrecht, Deel I B, in Beginselen van Belgisch Privaatrecht, Antwerpen, Standaard Uitgeverij, 1974, n° 287 ; D. Batselé, T. Mortier et M. Scarcez, Manuel de droit administratif, Bruxelles, Bruylant, 2010, p. 457.

37 M. Pâques et C. Vercheval, « Des servitudes légales d’utilité publique », in Guide de droit immobilier, supplément n° 56, Waterloo, Kluwer, 2009, pp. 75‑123, p. 81.

38 P. Thiel, « Observations. Le classement d’un bien archéologique », Amén.-Env., 1999, n° 2, pp. 121‑126.

39 M. Cornu et V. Négri, Code du patrimoine : annoté & commenté, 1re éd., s.l., Dalloz, 2017, pp. 273-274.

40 M. Quintin, op. cit., pp. 206-207.

41 Voy., par exemple, l’article 206, § 4, du CoPat : « Les effets de l’inscription sur la liste de sauvegarde ou du classement suivent le bien immobilier en quelque main qu’il passe. Les servitudes qui dérivent des dispositions contenues dans le présent Code ou d’autres lois, décrets et règlements relatifs à la police de la voirie et des constructions ne sont pas applicables aux biens immobiliers inscrits sur la liste de sauvegarde ou classés, si elles peuvent avoir pour conséquence de les détériorer ou d’en modifier l’aspect»

42 M. Quintin, op. cit., p. 208, se référant à l’arrêt C.E., n° 50.372 du 24 novembre 1994.

43 A. M. Draye, op. cit., p. 192.

44 F. Haumont, L’urbanisme en Région wallonne, Rép. not., Bruxelles, 1996, p. 416, cité par M. Quintin, La protection du patrimoine culturel, op. cit., p. 209.

45 M.-A. Flamme, Droit administratif, t. II, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 844.

46 P. Lewalle, « L’expropriation pour cause d’utilité publique », in P. Lecocq et P. Lewalle, Contrainte, limitation et atteinte à la propriété, Bruxelles, Larcier, 18 avril 2005, p. 14, se référant à un arrêt de la C.A., n° 9/97 du 5 mars 1997, qui précise qu’une procédure d’expropriation « prive le propriétaire contre son gré de sa propriété immobilière à l’initiative d’une autorité publique ; elle est justifiée pour des raisons d’utilité publique, en l’espèce, la réalisation d’un bon aménagement du territoire par la rénovation d’un site d’activité économique désaffecté ».

47 Ibid., p. 15.

48 Pour une analyse très approfondie des différents acteurs de l’expropriation, voy. D. Renders, S. Ben Messaoud et S. Ganty, « Les acteurs de l’expropriation », in D. Renders et al., L’expropriation pour cause d’utilité publique, Bruxelles, Bruylant, 2013, pp. 65-208.

49 Voy. par exemple le cas de l’abbaye de Villers-la-Ville, dont la gestion des lieux (hors travaux de restauration) est successivement confiée, en 1922, au Touring Club de Belgique, puis, de 1982 à 1992, à la province du Brabant wallon et à la commune de Villers-la-Ville et, enfin, depuis 1992, à l’Association pour la promotion touristique et culturelle de Villers (A.P.T.C.V.), https://fr.wikipedia.org/wiki/Abbaye_de_Villers-la-Ville, consulté le 14 juillet 2020.

50 A. M. Draye, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed: Wet-, decreet- en regelgeving van kracht binnen het Vlaams Gewest/de Vlaamse Gemeenschap, Bruxelles, Larcier, 2007, pp. 116-117.

51 « Stad Mechelen koopt Cortenbach, restaureert, en verkoopt door. | Mechelen Blogt », 6 décembre 2013, disponible sur http://www.mechelenblogt.be/2013/12/stad-mechelen-koopt-cortenbach-restaureert-en-verkoopt-door, consulté le 8 novembre 2017.

52 F. Krenc et B. Renauld élargissent ce constat à toute loi justifiant de l’utilité publique : « À notre connaissance, la Cour constitutionnelle n’a jamais sanctionné une disposition législative autorisant une expropriation pour le motif que le but poursuivi ne relevait pas de l’utilité publique. À l’instar de la Cour européenne des droits de l’homme, le juge constitutionnel belge semble adopter une position ouverte par rapport aux divers buts poursuivis par les privations autorisées par les différents législateurs belges », F. Krenc et B. Renauld, « Les limites du droit de propriété et l’expropriation », in D. Renders et al., L’expropriation pour cause d’utilité publique, op. cit., pp. 40-41. Voy. également la contribution de M. Pâques, L. Donnay et C. Vercheval, « La cause d’utilité publique », Ibid., pp. 209-268.

53 Cour eur. dr. h., arrêt Sanoma Uitgevers B.V. c. Pays-Bas, du 14 septembre 2010, § 83.

54 F. Krenc et B. Renauld, « Les limites du droit de propriété et l’expropriation », in D. Renders et al., L’expropriation pour cause d’utilité publique, op. cit., p. 34.

55 Voy. l’arrêt C.C., arrêt n° 115/2004 du 30 juin 2004 cité par Ibid., p. 35, décidant que : « B.3.4. En habilitant, sans précisions suffisantes, le Gouvernement flamand à déterminer les conditions d’acquisition de l’habitation louée par le locataire occupant, la disposition décrétale attaquée méconnaît le principe de légalité que contient l’article 16 de la Constitution. »

56 F. Krenc et B. Renauld, « Les limites du droit de propriété et l’expropriation », in D. Renders et al., L’expropriation pour cause d’utilité publique, op. cit., pp. 61-62.

57 La possibilité d’exiger l’expropriation a été davantage restreinte avec l’adoption des modifications du CoBAT, modifiant notamment l’article 240, § 3 : « § 3. Lorsque le bien inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé appartient à une personne physique ou morale de droit privé, celle-ci peut, au lieu d’exécuter les travaux qui sont indispensables au maintien de l’intégrité du bien, exiger que la Région procède à l’expropriation de son bien. Le présent alinéa n’est d’application que si la personne physique ou morale de droit privé établit que ces travaux ne sont pas la conséquence du non-respect des obligations imposées par l’article 214. Sauf convention contraire intervenue entre les parties intéressées, l’expropriation porte sur le bien tout entier, même s’il n’est inscrit sur la liste de sauvegarde ou classé que pour partie, à la condition que la partie inscrite sur la liste de sauvegarde ou classée constitue un élément essentiel du patrimoine immobilier, et sur le terrain qui en est l’accessoire indispensable » (entrée en vigueur le 20 avril 2019) ; article 195, 1°, de l’ordonnance du 30 novembre 2017 réformant le Code bruxellois de l’aménagement du territoire et l’ordonnance du 5 juin 1997 relative aux permis d’environnement et modifiant certaines législations connexes, M.B., 20 avril 2018.

58 Cass., arrêt du 16 mai 2013, C.AA.0586.F/1 (arrêt relatif à l’article 240, § 3, du CoBAT, confirmant qu’il s’agit d’une expropriation d’utilité publique et cassant sur ce point l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles) ; L. Vandenhende, « Jouer sur les mots: is gedwongen aankoop een onteigening? », T.O.O., 2017/2, pp. 219-221.

59 L. Vandenhende, « Jouer sur les mots: is gedwongen aankoop een onteigening? », op. cit., pp. 220-221.

60 A. M. Draye, De bescherming van het roerend en onroerend erfgoed: Wet-, decreet- en regelgeving van kracht binnen het Vlaams Gewest/de Vlaamse Gemeenschap, Bruxelles, Larcier, 2007, pp. 116-117.

61 Critiquant l’attitude négligente du propriétaire privé, la revue d’architecture L’Émulation en appelle à l’intérêt personnel du propriétaire : « Les ruines de Villers ne sont-elles pas une source de bénéfices pour leur propriétaire ? S’il n’y prend pas garde, dans dix ans, cette poule aux œufs d’or sera tuée et il n’aura plus [à] offrir aux touristes qu’un amas de décombres », Conservation des monuments historiques, L’Émulation, 1886, col. 119, cité par H. Stynen, De onvoltooid verleden tijd: een geschiedenis van de monumenten- en landschapszorg in België, 1835-1940, Brussel, Stichting Vlaams Ergoed, 1998, p. 180. Finalement, l’arrêté royal du 29 septembre 1892 décide d’exproprier le propriétaire récalcitrant :

« Vu les plans dressés par l’administration des bâtiments civils pour la conservation des ruines de l’Abbaye de Villers ; Attendu que l’intérêt public est attaché à la conservation de ces ruines, que l’action du temps menace d’une prompte et entière destruction ; Attendu qu’à cet effet il est nécessaire que les bâtiments et dépendances de l’ancienne abbaye et l’emplacement qu’ils occupent, tel qu’il est limité dans le plan ci-annexé, soient compris dans le domaine de l’État ; Vu les pièces constatant l’accomplissement des formalités prescrites par la loi du 27 mai 1870 sur les expropriations pour cause d’utilité publique ; Sur la proposition de Notre Ministre de l’intérieur et de l’instruction publique, Nous avons arrêté et arrêtons :

Art. 1er : Il y a utilité publique à exécuter les travaux tendant à assurer la conservation des bâtiments formant les ruines de l’abbaye de Villers. Les immeubles dons l’acquisition par l’État est nécessaire à cette fin, lesquels immeubles sont indiqués au plan ci-annexé, seront, à défaut de cession amiable, repris et occupés conformément aux lois en matière d’expropriation pour cause d’utilité publique.

Art. 2. Notre Ministre de l’intérieur et de l’instruction publique est chargé de l’exécution du présent arrêté », Bulletin administratif du ministère de l’Intérieur et de l’Instruction publique, 1892 (II), pp. 228-229.

62 Pour plus d’informations, voy. le site web suivant : https://fr.wikipedia.org/wiki/Ch%C3%A2teau_de_Seneffe, consulté le 30 octobre 2017.

63 Mons, 18 décembre 1985, État belge c. Berlingin, J.T., n° 5399, 1986, p. 669.

64 Ibid.

65 Il s’agit d’un bâtiment permettant sous l’Ancien Régime d’entreposer la collecte de la dîme, impôt portant principalement sur les revenus agricoles collectés en faveur de l’Église catholique et souvent perçu en nature (1/10 de la récolte), https://fr.wikipedia.org/wiki/Grange_d%C3%AEmi%C3%A8re, consulté le 30 octobre 2017.

66 P. Van Moll, « Kan Tiendenschuur nog gered worden? », De Standaard, 29 août 2008, disponible sur http://www.standaard.be/cnt/3p1vpdct, consulté le 30 octobre 2017.

67 C.E., arrêt n° 153.961 du 19 janvier 2006.

68 « Rechter verplicht eigenaars om Tiendenschuur te herstellen », Het Belang van Limburg, s.d., disponible sur http://www.hbvl.be/cnt/aid876671/rechter-verplicht-eigenaars-om-tiendenschuur-te-herstellen, consulté le 30 octobre 2017.

69 Voy. la photo prise le 29 mai 2017, à consulter via le lien suivant : https://www.groentessenderlo.be/dossier/milieu_-_omgeving, consulté le 30 octobre 2017.

70 Voy. les critiques fortes émises par des amateurs de ce patrimoine à l’encontre des propriétaires et des pouvoirs publics, http://muggenbeet.blogspot.be/2012/02/beschermd-monument-rot-terplekke.html, consulté le 30 octobre 2017.

71 Pour plus d’informations, voy. les sites web suivants : https://fr.wikipedia.org/wiki/Ch%C3%A2teau_de_Bridoire, http://www.associations-patrimoine.org/article.php?id=1690 et le site de l’association qui se bat depuis plus de 20 ans pour la préservation du château : http://chateaubridoire.blogspot.be/, consultés le 30 octobre 2017.

72 Voy. la critique de l’architecte Rutger Steenmeier, « Monumenten. Net als tunnels: te weinig onderhoud », De Tijd, 20 février 2016, consulté le 1er novembre 2017.

73 P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », in B. Lombaert (éd.), Les partenariats public-privé (P.P.P.) : un défi pour le droit des services publics, Bruxelles, la Charte, 2005, p. 235.

74 Voy. notamment F. Melleray, « La recherche d’un critère réducteur de la domanialité publique. Remarques sur la modernisation annoncée de la notion de domaine public », A.J.D.A., 2004, pp. 490 et sv. ; Y. Gaudemet, Droit administratif des biens, 14e éd., Paris, L.G.D.J., 2011, p. 81.

75 A. Vandeburie, Propriété et domanialité publiques en Belgique : essai de systématisation et d’optimalisation du droit domanial, Bibliothèque de droit administratif, n° 12, Bruxelles, la Charte, 2013, p. 317.

76 Ibid., p. 26.

77 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, Bruxelles, Larcier, 2008, p. 85.

78 A. Vandeburie, Propriété et domanialité publiques en Belgique, op. cit., p. 317.

79 C. Cambier, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, p. 332.

80 Voy. notamment le récent arrêt de la Cour de cassation du 15 mars 2018 qui précise : « Un bien appartient au domaine public lorsque, par une décision expresse ou tacite de l’autorité compétente, il est affecté à l’usage de tous ou à un service public ; son usage ne peut porter atteinte au droit de l’autorité de le réglementer et de le préserver à tout moment en fonction des besoins et dans l’intérêt de l’ensemble des citoyens» Pour un commentaire de cet arrêt, voy. D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux en Belgique », in F. Bellanger et T. Tanquerel (eds.), La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux, Pratique du droit administratif, Genève/Zurich, Schultess Éditions Romandes, 2020, p. 150.

81 Loi du 4 février 2020 portant le livre 3 « Les biens » du Code civil, M.B., 17 mars 2020.

82 Projet de loi portant insertion du livre 3 « Les biens » dans le nouveau Code civil, Doc. parl., Ch. repr., sess. 2018-2019, 31 octobre 2018, n° 3348/001.

83 Voy. l’exposé des motifs : « La formulation de la définition des biens du domaine public se veut large intentionnellement afin de fusionner en quelque sorte doctrine et jurisprudence sur cette question. Comme expliqué ci-dessus, il a été opté pour la neutralité quant à la question de qui peut être propriétaire d’un bien appartenant au domaine public, en enlevant la précision biens “des personnes publiques” pour qualifier ce qui constitue le domaine public [;] », projet de loi portant insertion du livre 3 « Les biens » dans le nouveau Code civil, Doc. parl., Ch. repr., 10 décembre 2019, Doc. n° 55/0173/001, p. 111.

84 L’assertion n’est toutefois pas claire, car la mention expresse des personnes publiques n’est pas précisée, mais du terme « biens publics », composés du domaine privé et du domaine public, il est assez logique d’en déduire que les biens du domaine public sont réservés aux personnes publiques. L’amendement a été jusitifié de la sorte : « L’amendement vise à limiter l’article 3.59 aux questions de droit des biens, afin d’éviter que cet article se prononce sur les modes d’affectation de biens au domaine public. Cette question semble, en effet, ne pas relever du Code civil », proposition de loi portant insertion du livre 3 « Les biens » dans le nouveau Code civil, Amendements, Doc. parl., Ch. repr., 10 décembre 2019, Doc. n° 55/0173/002, p. 17.

85 B. Demarsin, « Openbaar domein, privaat domein en de private eigendom van openbaar domein? », in J. Ackaert, A. De Becker et P. Foubert (eds.), Liber amicorum Anne Mie Draye, Antwerpen, Intersentia, 2015, pp. 253-272.

86 Voy. la même observation formulée par N. Bernard et V. Defraiteur, « La réforme 2020 du droit des biens. La moderrnisation dans la continuité (1re partie) », J.T., 2020, vol. 20, n° 6816, p. 417.

87 M. Boes, Bestuursrecht, Leuven, Acco, 2011, p. 150.

88 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux en Belgique », in F. Bellanger et T. Tanquerel (eds.), op. cit., pp. 149-151.

89 D. Lagasse, Droit de la voirie. Droit de la domanialité publique, Bruxelles, Larcier Legal, 2019, pp. 23-24.

90 Cass., 2 juin 1898, Pas., I, p. 219.

91 Cass., arrêt n° C.06.0086.N, du 18 mai 2007, R.W., 2008/18, p. 736 et la note de V. Sagaert, « Opstal en openbaar domein: een doorbraak », pp. 737-740.

92 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux en Belgique », in F. Bellanger et T. Tanquerel (eds.), op. cit., pp. 149-151 ; D. Lagasse, Droit de la voirie, op. cit., pp. 26 et sv. ; A. L. Durviaux, « 7.1. - Le régime de la domanialité », in Principes de droit administratif, t. 1 « L’action publique », Bruxelles, Larcier, 2018, pp. 343‑368, et en particulier pp. 357-362.

93 C.E., arrêt n° 202.736 du 2 avril 2010, Ville de Dinant. Voy. également les arrêts de la C.C., n° 32/2003 du 12 mars 2003 et n° 93/2010 du 29 juillet 2010 (B.25) avec commentaire de S. Verbist, « Decreet Gronden- en Pandenbeleid en Kerkfabrieken – Het Grondwettelijk Hof geeft enige toelichting », R.R.S., 2011/2, pp. 95-105.

94 D. Lagasse, Droit de la voirie, op. cit., p. 30.

95 D. Renders et B. Gors, « La gestion et l’usage des biens de l’État à l’aune des droits fondamentaux en Belgique », in F. Bellanger et T. Tanquerel (eds.), op. cit., pp. 149-150, en faisant par ailleurs référence à la définition défendue par M. Waline, Manuel élémentaire de droit administratif, Paris, Sirey, 1936, p. 523 : « tout bien appartenant à une personne administrative qui, soit à raison de sa configuration naturelle, soit à raison d’un aménagement spécial, soit peut-être même à raison de son importance historique ou scientifique, est nécessaire à un service public ou à la satisfaction d’un besoin public, et ne saurait être remplacé par aucun autre dans ce rôle » ; voy. aussi J. De Staercke, Domeingoederenrecht, Antwerpen, Intersentia, 2006.

96 Cass., arrêt n° F.16.0141.N du 15 mars 2018, T.B.O., 2019, liv. 4, pp. 308-315, note S. De Winter.

97 C.E., arrêt n° 211.712 du 2 mars 2012, s.a. Tennis Club du Bois de la Cambre.

98 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, op. cit., p. 146.

99 Cass., 17 novembre 1927, Pas., 1928, I, p. 17, cité par C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », Chroniques de droit public/Publiekrechtelijke Kronieken, 2009, n° 3, p. 481.

100 Ibid. se référant aux arrêts suivants : Gand, 13 juillet 1926, Pas., 1927, II, p. 114 ; Cass., 17 novembre 1927, Pas., 1928, I, p. 17.

101 M. Beumier et N. Brynaert, « Les établissements scientifiques fédéraux », Courrier hebdomadaire du CRISP, 2004, vol. 1855‑1856, n° 30, pp. 5‑84, disponible sur http://www.cairn.info/revue-courrier-hebdomadaire-du-crisp-2004-30-page-5.htm, consulté le 29 juin 2016.

102 Cass., arrêt n° C.13.0384.N du 17 octobre 2014, A.P.T., 2015, liv. 3, p. 504, et note A. Vandeburie, « Les biens du domaine public sont ceux destinés à l’usage de tous, même lorsque cette destination n’a pas encore été exécutée : précision ou revirement de jurisprudence ? », pp. 505-509.

103 Voy. la référence à G. Wolkowitsch, Archives, Bibliothèques, Musées : statut des collections accessibles au public, Aix-Marseille, Economica, 1999, p. 80 : plusieurs modèles d’acquisition peuvent en effet être à l’origine de la présence de tableaux dans les collections muséales ; des modes d’acquisition de droit commun tels que les achats, les échanges, la création et l’accession, les acquisitions à titre gratuit, les libéralités, la prescription, et des modes d’acquisition de droit public tels que l’expropriation, le droit de revendication, le droit de préemption, l’achat en douane, les échanges, la dation en paiement de droits de succession, la donation exécutoire de droit de succession, la transaction et enfin les acquisitions à titre gratuit des biens vacants et sans maîtres, des successions en déshérence, des biens confisqués ou saisis et du dépôt légal, cité par C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 481, note de bas de page 59.

104 Cette affaire a fait couler beaucoup d’encre dans le monde politique liégeois. Il était question de désaffecter et de vendre le tableau de Picasso, La famille Soler. Il y eut toutefois un tel mouvement de résistance auprès de la collectivité et dans le monde des musées qu’il fut finalement décidé de ne pas s’en séparer, voy. P.-Y. Kairis (éd.), Le Syndrome Picasso : un pouvoir public peut-il vendre une œuvre d’art appartenant à son patrimoine ? Le cas liégeois, Liège, Académie royale des beaux-arts, 1990.

105 Ibid., p. 52.

106 Ce qui fut décidé à l’unanimité par la décision du Conseil communal le 28 juin 1939, Ibid.

107 Ibid.

108 Voy. contra : Céline Romainville qui soutient que ce serait la clause d’inaliénabilité attachée à une donation qui s’éteint par la prescription de trente ans. Toutefois, l’auteure soulève un point intéressant en pointant la volonté de rendre une charge d’une donation inaliénable : « En effet, il semble qu’il est interdit d’établir une clause d’inaliénabilité dans une donation, en ce qu’une telle clause, si elle est illimitée, est contraire à la libre circulation des biens. L’inaliénabilité ne peut être acceptée que dans la mesure où elle est temporaire et justifiée par un intérêt légitime et sérieux », C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., pp. 487-488, se référant à E. de Wilde d’Estmael, Les donations, Aspects civil et fiscal, Bruxelles, Creadif, 1996, pp. 33-34.

109 S’agissant de la loi du 7 août 1931, voy. not. H. De Page et R. Dekkers, Traité élémentaire de droit civil, t. V, 2e éd., Bruxelles, Bruylant, 1975, p. 698 ainsi que pp. 694-695, ces auteurs considèrent même que les monuments et les sites font partie du domaine public, ce qui est impossible, puisque la loi du 7 août 1931 ne s’applique précisément pas aux biens du domaine public, voy. titre II, chapitre 1 ; M.-A. Flamme, Droit administratif, t. II, Bruxelles, Bruylant, 1989, p. 1036 ; P. Wigny, Droit administratif. Principes généraux, 4e éd., Bruxelles, Bruylant, 1962, p. 227, citant le classement des monuments et des objets mobiliers comme des exemples d’incorporation au domaine public par affectation. Pierre Wigny critique toutefois la décision de la Cour de cassation de devoir effectivement réaliser la décision d’affectation (Cass., 17 novembre 1927, Pas., 1928, I, p. 17, disant qu’après la découverte dans le lit d’un fleuve d’objets mobiliers à valeur historique ou artistique, « il ne suffit pas, pour les placer dans le domaine public, d’un acte de l’autorité leur donnant une destination qui les soumet à l’usage du public et qu’il faut en outre que cette destination ait été effectivement réalisée ») : « Ceci paraît exagéré. En l’espèce, il y avait eu décision administrative de classement. Pourquoi exiger en outre l’usage effectif du public ? Dans l’hypothèse symétrique de la désaffectation, la Cour de cassation, lorsqu’il y a eu classement formel, maintient la domanialité publique, même après cessation de l’usage », rajoutant que, « comme l’arrêt de cassation relatif aux objets de musée avait ému les conservateurs, un alinéa supplémentaire à l’article 539 du Code civil a été voté par la Chambre, le 9 décembre 1931, mais n’a pas été repris par le Sénat : tous les objets mobiliers découverts dans les dépendances des domaines de l’État, des provinces, des communes et des établissements publics sont hors de commerce et conservent ce caractère tant qu’ils n’ont pas été déclassés par arrêté ministériel ». C’était remplacer un excès par un excès inverse. Pareil texte aboutirait à supprimer la nécessité de toute affectation quelconque. Cette proposition fait néanmoins écho à une demande formulée par Céline Romainville à l’égard du statut des collections muséales, Ibid.

110 D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., p. 19, note de bas de page n° 70.

111 La confusion a néanmoins pu régner dans un premier temps, puisque la loi de 1931 exclut précisément les monuments et les sites appartenant au domaine public, estimant la protection par cette appartenance largement suffisante.

112 D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., p. 20.

113 La plupart des décisions d’affectation sont prises au moyen d’actes administratifs, mais elles peuvent également être prises par une norme à valeur législative, ce qui reste une pratique minoritaire.

114 P.-Y. Kairis (éd.), Le Syndrome Picasso, op. cit.

115 Voy. l’article général de D. Fincham, « Deaccession of Art from the Public Trust », Art Antiquity and Law, vol. XVI, n° 2, juillet 2011, pp. 93-129. Voy. en particulier l’affaire fort médiatisée de la potentielle désaffectation de parties des collections (notamment un Van Gogh) du Detroit Institute of Art de Detroit (USA), finalement sauvée in extremis par un jugement du tribunal des faillites du 7 novembre 2014 : L. Rosenbaum, « After Detroit’s Close Call », Wall Street Journal, 19 novembre 2014, disponible sur http://www.wsj.com/articles/after-detroits-close-call-on-the-dia-and-bankruptcy-1416438355, consulté le 5 avril 2017. 30, S.& Worcester, « Deaccessioning in Detroit? », s.d., disponible sur http://blog.sandw.com/artlawreport/2015/04/14/deaccessioning-in-detroit/, consulté le 5 avril 2017.

116 Ces éléments sont repris de D. Renders et B. Gors, Les biens de l’administration, op. cit., pp. 37-39.

117 En France, c’est l’article L2112-1 du Code général de la propriété des personnes publiques qui détermine le domaine public mobilier.

118 Ainsi, des auteurs comme Duguit, Waline ou Wolkowitsch décèlent trois ou quatre cas dans lesquels les objets mobiliers relèvent de la domanialité publique et sont soumis au droit domanial, C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 483.

119 Ibid.

120 Cass., 10 juin 1827, Pas., 1872, I, p. 352, repris de C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 484.

121 Cass., 11 novembre 1886, Pas., 1886, I, p. 401. « La Cour a ainsi confirmé le jugement de la Cour d’appel de Gand, qui rejetait la prétention d’un particulier sur un tableau provenant de la chapelle du Grand Béguinage de Gand, après avoir établi la propriété de la Ville de Gand sur ledit tableau », repris de C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 484.

122 Civ. Tournai, 26 décembre 1923, Pas., 1924, p. 61, repris de Ibid.

123 Cass., 2 octobre 1924, Pas., 1924, I, p. 530. Céline Romainville précise les faits de la cause : « La Cour de Cassation confirme par là le jugement de la Cour d’appel de Bruxelles du 10 mai 1921 qui considérait que les assiettes en porcelaine polychrome de Delft et les groupes en biscuit de Tournai, volés au Musée du Cinquantenaire puis vendus à deux marchands, constituaient des objets appartenant au domaine public. Ces objets échappaient en conséquence à l’obligation de restitution imposée au propriétaire revendiquant un bien volé au possédant de bonne foi par l’article 2280 du Code civil », C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 484.

124 Ibid., p. 485.

125 Voy. l’article 451-5 du Code du patrimoine français : « Les biens constituant les collections des musées de France appartenant à une personne publique font partie de leur domaine public et sont, à ce titre, inaliénables.

Toute décision de déclassement d’un de ces biens ne peut être prise qu’après avis conforme de la commission scientifique nationale des collections mentionnée à l’article L. 115-1. »

126 C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., pp. 488-492.

127 P. Wigny déclare sans ambages que « le domaine public ne comporte pas seulement des biens appartenant aux personnes publiques, mais aussi des biens particuliers », faisant entrer les servitudes d’utilité publique dans le domaine public, P. Wigny, Droit administratif. Principes généraux, 4e éd., Bruxelles, Bruylant, 1962, p. 219 ;

J. Sambon et N. de Sadeleer, « Les sites semi-naturels bruxellois : statuts et stratégies juridiques », in F. Ost, J. Remy et L. Van Campenhoudt (dir.), Entre ville et nature, les sites semi-naturels, Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1993, pp. 268-269.

128 Le critère est en effet purement organique, le domaine public valant pour toute personne morale de droit public, de l’État à la commune, en passant par les entités fédérées, les provinces, voire même des établissements publics dont une partie serait en mains privées. Les biens des personnes privées sont donc exclus, même si ceux-ci seraient affectés à une mission d’utilité publique, voy., en ce sens, P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », op. cit.

129 « Ainsi, les immeubles privés grevés d’une servitude d’utilité publique ne constituent pas des dépendances domaniales, même lorsqu’ils sont incontestablement, pour partie tout au moins, affectés à une destination publique et que cette affectation apparaît comme nécessaire : dans une rue étroite, les ancrages pour l’éclairage public doivent nécessairement être apposés sur les façades riveraines de la voirie », J. Dembour, Droit administratif, op. cit., p. 376.

130 Ainsi, la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 a inséré un nouvel article 18-1 à la loi du 27 septembre 1941 portant réglementation des fouilles archéologiques, codifié au Code du patrimoine à l’article L.541-1. Voy. S. Manson, « L’appropriation publique des vestiges archéologiques immobiliers : tel est pris qui croyait prendre », A.J.D.A., 2011, p. 1381 ; A. Mathieu, « Le droit français », in V. Négri (éd.), Le patrimoine archéologique et son droit : questions juridiques, éthiques et culturelles, Bruxelles, Bruylant, 2015, pp. 332-333, l’auteur y développe un tableau éclairant pour les rapports de propriétés face à plusieurs types de biens, mobiliers et immobiliers, issus de fouilles archéologiques.

131 Les différents articles du Code civil traitant de la matière constituent, selon Cyr Cambier, « une nomenclature non seulement fragmentaire, mais non systématisée », C. Cambier, Droit administratif, Bruxelles, Larcier, 1968, p. 331.

132 N. Bernard et V. Defraiteur, « La réforme 2020 du droit des biens. La moderrnisation dans la continuité (1re partie) », J.T., mai 2020, vol. 20, n° 6816, p. 417.

133 M. Pâques et al., Domaine public, domaine privé, biens des pouvoirs publics, op. cit., p. 68.

134 C. Cambier, op. cit., p. 330.

135 P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », op. cit., p. 316.

136 « Histoire philatélique et postale de la Belgique », Wikipédia, 29 octobre 2016, disponible sur https://fr.wikipedia.org/w/index.php?title=Histoire_philat%C3%A9lique_et_postale_de_la_Belgique&oldid=131189897, consulté le 7 avril 2017.

137 Ce qui signifie que les conditions de désaffectation doivent rester strictes, voy. P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », op. cit., p. 244.

138 On ne pourrait donc déduire une désaffectation du « simple placement des pièces de collections dans les réserves », C. Romainville, « Les collections des musées en droit domanial et le droit à la culture », op. cit., p. 487.

139 Signalons à ce sujet qu’en France, le Conseil constitutionnel « ne voit pas d’objection à ce qu’une personne privée devienne, en vertu d’une loi, propriétaire de biens affectés spécialement à un service public. Ainsi, l’idée semble se faire jour en France d’une dissociation entre la propriété du bien (et, a fortiori, sa soumission au régime de la domanialité publique), et l’affectation de ce bien au service public. Si, en principe, un bien affecté à l’usage de tous ou au service public appartient à l’administration et relève du domaine public, rien n’empêche qu’un tel bien fasse l’objet d’une propriété privée et sorte ainsi du domaine public, à condition cependant que l’affectation à l’usage de tous ou au service public soit maintenue et garantie », P. Boucquey et V. Ost, « La domanialité publique à l’épreuve des partenariats public-privé », op. cit., p. 245 et les références qui y sont citées.

140 Voy. les développements nuancés et intéressants à ce sujet dans Ibid.

141 Pour l’analyse de la propriété entravée par les législations patrimoniales en droit français, voy. la répartition et l’examen minutieux réalisé par Marie Cornu et sur lequel nous basons certaines de nos réflexions, M. Cornu, Le droit culturel des biens : l’intérêt culturel juridiquement protégé, Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 373-442.

142 Voy. l’article 544 du Code civil de 1804 à ce propos : « La propriété est le droit de jouir et disposer des choses de la manière la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les lois ou par les règlements », remplacé par l’article 3.50 du nouveau Code civil qui prévoit que : « Le droit de propriété confère directement au propriétaire le droit d’user de ce qui fait l’objet de son droit, d’en avoir la jouissance et d’en disposer. Le propriétaire a la plénitude des prérogatives, sous réserve des restrictions imposées par les lois, les règlements ou par les droits de tiers. »

143 Sauf au nord du pays où tant la Région flamande que la Communauté flamande ne laissent aujourd’hui officiellement pas de place à un pouvoir d’initiative émanant du propriétaire, ou de tout citoyen.

144 M. Cornu, Le droit culturel des biens, op. cit., p. 374.

145 Nous retenons la notion de « subvention » telle que définie par D. Renders et al. : « la “subvention” est une aide financière publique, qui prend la forme d’un décaissement accompli de manière définitive si le bénéficiaire – personne publique ou privée – exécute les obligations qui lui sont imposées en contrepartie, lesquels prennent, au premier chef, la forme d’une action, généralement à venir, initiée par la personne subsidiée, jugée digne d’intérêt public, et dont le résultat n’entre pas dans le patrimoine propre de la personne subsidiante, ne participe pas à l’accomplissement du service public dont cette personne a la charge ou n’est pas nécessaire à son fonctionnement », D. Renders, Th. Bombois et L. Vansnick, « La définition de la subvention et ses rapports avec la notion d’aide d’État », in D. Renders (éd.), Les subventions, Bruxelles, Larcier, 2011, p. 12. Au surplus, la notion de subvention et celle de primes reçoivent une acception identique.

146 V. Sepulchre, « Les subsides et la fiscalité », in Ibid., p. 608.

147 En vertu de l’article 174, alinéa 2, de la Constitution, « toutes les recettes et dépenses de l’État doivent être portées au budget et dans les comptes », le même principe étant rappelé à l’article 50, alinéa 3, de la loi spéciale relative au financement des Communautés et des Régions du 16 janvier 1989. Cela signifie que toute dépense publique afin d’octroyer une subvention nécessite une autorisation budgétaire préalable du pouvoir législatif.

148 En effet, la section de législation du Conseil d’État répète à plusieurs reprises que « le décret doit définir lui-même l’objet de la subvention, les éléments essentiels qui en déterminent le montant ou le taux ou le mode de calcul, les règles essentielles d’octroi de celle-ci ainsi que les règles objectives sur la base desquelles seront sélectionnées, le cas échéant, les structures appelées à être financées », Avis SLCE n° 42.281/4 sur l’avant-projet de décret visant le subventionnement de la formation des jeunes footballeurs, Doc., Parl. Comm. fr., sess. 2006-2007, n° 395/1, pp. 14-26.

Par ailleurs, « à plusieurs reprises, la section de législation du Conseil d’État a rappelé que la subvention est un mode d’action unilatérale de l’administration même si la définition plus complète de son objet ou certaines modalités d’octroi peuvent parfois être précisées dans des actes accessoires en forme synallagmatique et que l’impossibilité de fonder un régime de subvention sur une base contractuelle trouve notamment sa raison d’être dans le respect dû aux articles 10 et 11 de la Constitution », M. Quintin, La protection du patrimoine culturel, op. cit., p. 429.

Table des illustrations

Titre Figure 1 - Échelle des différents niveaux d’ingérence de l’autorité publique dans le droit de propriété, lié à un exemple en droit du patrimoine culturel
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