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Le droit malgré tout

 | 
Yves Cartuyvels
, 
Antoine Bailleux
, 
Diane Bernard
, 
et al.

Chapitre V. Nature, communs et droit

Rameaux de jurisprudence pour le patrimoine commun

Benoît Jadot

Texte intégral

1Une belle après-midi de l’automne 1989. Les habitants de Mellery, petit village du Brabant wallon dominé par une décharge de déchets, viennent d’obtenir une importante décision de la Cour d’appel de Bruxelles. Celle-ci met un coup d’arrêt au déversement de substances qui empoisonnaient leur existence autant qu’elles polluaient leurs jardins. Alors même qu’à l’époque la Constitution est encore muette sur le rapport entre les droits fondamentaux et la protection de l’environnement, la Cour reconnaît le « droit personnel » des habitants concernés « à un environnement de qualité ».

  • 1 « La protection de l’environnement : droit ou intérêt ? », note sous Bruxelles, 2 novembre 1989, Jo (...)

2Cette circonstance et, plus particulièrement, l’affirmation de principe d’un « droit personnel à un environnement de qualité » me valent de rencontrer François Ost. Avec la force de conviction et la simplicité qui sont les siennes, il me propose d’écrire à quatre mains un bref commentaire de cet arrêt. Là où mon ardeur militante m’incite à applaudir sans restriction à la reconnaissance jurisprudentielle de ce « droit personnel à un environnement de qualité », la réflexion de François le conduit à plus de réserve : l’idée d’un « droit personnel », qui évoque la figure du droit subjectif, est-elle bien pertinente quand il s’agit de défendre l’intérêt collectif de la protection de l’environnement ? Notre commentaire de l’arrêt de la Cour d’appel de Bruxelles – en fait rédigé essentiellement par François, dans le style vif, fluide et clair qui lui est propre – se fera l’écho de ce questionnement1.

  • 2 « Le patrimoine, un concept dialectique adapté à la complexité du milieu », in Fédération Royale De (...)

3Notre discussion se prolongera. Avec Jean Gillardin, germera l’idée de créer un centre d’étude enraciné dans une lecture critique du droit de l’environnement. Le CEDRE fut ainsi planté. Parmi les thèmes autour desquels il a grandi et s’est épanoui, la recherche de concepts juridiques adaptés à la complexité du milieu – plus riches et plus féconds que le seul « droit personnel à un environnement de qualité » – a particulièrement retenu l’attention de François. Lequel nous a offert à ce sujet des contributions décisives. De celles dont, après les avoir lues, l’on sort en ne pouvant s’empêcher de penser : tout est dit, et si bien dit2.

4Dans ces contributions, l’une des préoccupations de François Ost est d’asseoir l’idée – en particulier au travers du concept de « patrimoine », plus précisément de « patrimoine commun », qui a sa prédilection – que, collectivement, les êtres humains sont titulaires d’un « intérêt légitime », juridiquement protégé, à bénéficier et à permettre aux générations futures de bénéficier d’un milieu qui conserve ses potentiels fondamentaux.

5Cette préoccupation en rejoint une autre, qui correspond à un souci concret, bien connu des défenseurs de l’environnement : celui de justifier de l’« intérêt » généralement requis pour agir en justice, lorsque l’action qui est menée l’est pour assurer la défense, non pas ou non pas seulement d’intérêts strictement individuels, mais de l’intérêt collectif de la protection de l’environnement.

6La question, récurrente, se présente devant toutes les juridictions, notamment devant le Conseil d’État. Elle se pose surtout – mais pas seulement – pour les recours introduits par des associations de protection de l’environnement.

  • 3 Cette convention a été conclue le 25 juin 1998. Elle a été ratifiée par la Belgique le 21 janvier 2 (...)
  • 4 En particulier la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 conc (...)
  • 5 Sur l’action d’intérêt collectif en matière d’environnement devant le Conseil d’État de manière gén (...)

7Le sort qui y est réservé est varié. Ainsi, si le Conseil d’État admet en principe l’intérêt au recours d’associations se prévalant de l’intérêt collectif de la protection de l’environnement, c’est parfois au prix de conditions fort rigoureuses et dont la compatibilité avec un texte international majeur en la matière, la Convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement3, et avec les textes du droit de l’Union européenne adoptés dans la foulée4, est loin d’aller de soi5.

8Au milieu ou au détour de l’efflorescence des arrêts du Conseil d’État qui abordent la question de l’intérêt au recours des défenseurs de l’environnement, il en est plusieurs qui, manifestement, depuis une trentaine d’années, occupent une place à part.

9Ce sont des arrêts qui suggèrent ou reconnaissent l’existence d’un large, voire d’un très large intérêt à agir en justice lorsqu’est en cause la défense d’un élément de l’environnement qui présente une valeur particulière. Ces arrêts bousculent quelque peu les idées reçues et les cadres préétablis de l’organisation d’un contentieux dans lequel l’on entend éviter à tout prix l’action populaire. Selon les points de vue et les sensibilités, ils enchantent, déconcertent ou dérangent, et ce peut-être d’autant plus qu’ils surgissent périodiquement, même si c’est en nombre limité et seulement par intermittence, sous la plume ou le clavier des magistrats de la rue de la Science.

10Je me propose ici de présenter ces quelques arrêts et d’examiner les enseignements qu’ils contiennent. Nous verrons à cette occasion que les concepts et les raisonnements qu’ils mobilisent ont parfois quelque chose comme un air de famille avec le contenu de certains passages des écrits dans lesquels François a bien montré la fécondité de la notion de « patrimoine commun » pour prendre en compte la complexité de l’environnement et de ses enjeux dans le système juridique.

1. Quelques arrêts, de la fin des années 1980 jusqu’à aujourd’hui

11Les premiers arrêts à retenir l’attention datent de la fin des années 1980.

  • 6 Arrêt A.S.B.L. Inter-Environnement Wallonie, no 27.834 du 24 avril 1987, à propos du recours contre (...)
  • 7 Arrêt Devos et consorts, no 28.086 du 12 juin 1987, à propos du recours en annulation d’un plan d’a (...)

12Ils concernent des recours introduits par des associations de défense de l’environnement couvrant un vaste territoire – tel que la Région wallonne – contre des décisions ayant une incidence environnementale en un endroit bien déterminé. Soulignant qu’il ne s’agit pas d’associations locales, le Conseil d’État déclare qu’elles ne justifient pas d’un intérêt suffisamment spécifique à introduire un recours contre ces décisions, dès lors qu’il n’est pas établi « par quel caractère tenant à l’endroit » où se situe l’équipement envisagé celui-ci « intéresserait la Région wallonne dans son ensemble »6, ou encore dans la mesure où il n’apparaît pas que « le site litigieux offre une particularité telle que l’intérêt des habitants de la Région wallonne à sa conservation soit indépendant du lieu de leur habitat et de leurs activités »7.

13En creux, le Conseil d’État suggère ainsi qu’une personne qui, normalement, ne remplit pas les conditions de l’intérêt requis pour introduire un recours contre une décision affectant l’environnement en un endroit bien précis – une association autre que strictement locale, ou même n’importe quel particulier soucieux de défendre l’environnement indépendamment du lieu où il habite ou exerce ses activités – justifie cependant de l’intérêt requis si des circonstances ou des caractéristiques particulières tenant au site litigieux peuvent être établies.

  • 8 Arrêt Wellens et consorts, no 32.953 du 11 août 1989, au sujet de l’intérêt au recours de la Ligue (...)

14En 1989, le Conseil d’État franchit le pas pour déclarer recevable, cette fois, le recours introduit par une association nationale de protection des oiseaux contre le permis de bâtir délivré pour l’aménagement d’un golf. Il se fonde notamment à cette fin sur le constat, suffisamment établi à ses yeux, que des espèces d’oiseaux vulnérables à la modification de leur habitat et « offr(a) nt un intérêt national parce qu’elles sont devenues rares » séjournent ou nichent à l’endroit litigieux et pourraient être affectées par le permis attaqué8.

15Ces arrêts, et en particulier le dernier cité, en inspirent d’autres, qui tendent à énoncer le principe suivant lequel une association dont l’action n’est pas limitée territorialement ou couvre une large étendue territoriale justifie d’un intérêt suffisant à attaquer un acte de portée géographique bien délimitée lorsque l’enjeu qu’elle défend ne se réduit pas à un problème d’intérêt purement local, ce qui est notamment le cas quand le milieu concerné présente des caractéristiques spécifiques qui lui confèrent un intérêt autre que local.

16Le Conseil d’État déclare recevables à ce titre, pour n’être pas d’intérêt purement local :

    • 9 Arrêts A.S.B.L. Front commun des groupements de défense de la nature, no 67.535 du 18 juillet 1997, (...)

    un recours contre un permis délivré pour une construction dans un site semi-naturel dont la valeur écologique particulière est démontrée9 ;

    • 10 Arrêt Dupont et consorts, no 86.479 du 3 avril 2000.

    un recours visant à assurer la protection d’une ferme qui caractérise le paysage par son aspect typique de la région10 ;

    • 11 Arrêts A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, no 96.094 du 1er juin 2001, et no 100.808 du 13 novembre 2001

    un recours relatif à la protection d’un bien qui a fait l’objet d’une décision de classement et d’un autre qui fait officiellement l’objet d’une demande de classement11 ;

    • 12 Arrêts A.S.B.L. Association pour la sauvegarde et le respect de l’environnement au pays de Herve et (...)

    ou encore un recours dans lequel est contesté un permis dont la mise en œuvre est susceptible de porter atteinte à un arbre répertorié comme remarquable et rare, voire unique, par la taille, sur le territoire de la Région wallonne12.

  • 13 Arrêt A.S.B.L. Réserves naturelles et consorts, no 133.834 du 13 juillet 2004, à propos du recours (...)

17Un autre arrêt retient encore l’attention. Le Conseil d’État y considère qu’une association naturaliste dont les activités couvrent tout le territoire de la Belgique ne justifie pas d’un intérêt spécifique à demander l’annulation de l’inscription au plan de secteur d’un centre d’enfouissement technique dont l’exploitation pourrait porter atteinte à une espèce animale – le crapaud calamite – présente sur le site litigieux. Il aboutit à cette conclusion en déclarant que, si le crapaud calamite est une espèce vulnérable, il ne s’agit pas d’une espèce en voie de disparition, et surtout qu’il n’est pas établi que le seul site l’accueillant encore est celui visé par l’acte attaqué13. En affirmant cela, le Conseil d’État ne contredit pas dans son principe la jurisprudence évoquée ci-avant, mais l’application qu’il en procure repose sur des exigences dont la sévérité contraste avec l’ouverture retenue, notamment, dans l’arrêt de 1989 relatif à la défense de l’intérêt national d’espèces d’oiseaux menacées par un projet de golf, et fait peu de cas du principe de précaution.

18D’autres arrêts étoffent et élargissent le propos, sans se limiter aux hypothèses où c’est une association qui introduit un recours.

  • 14 Arrêt Rastelli, no 101.950 du 18 décembre 2001, et arrêt A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoorter (...)

19Il en va d’abord ainsi de deux arrêts dans lesquels étaient en cause des décisions de refuser l’ouverture de la procédure de classement d’un bien ou de mettre fin à une procédure de classement. Déclarant que le cercle des personnes intéressées est plus étendu lorsqu’une décision se rapporte à un site ou à un immeuble qui offre des qualités particulières, le Conseil d’État considère qu’une personne physique ou morale, habitant ou non le quartier où se situe le bien concerné, et qui a pris une part active à la protection de celui-ci, a un intérêt direct à agir en annulation d’une décision qui rend impossible la conservation de ce bien14.

  • 15 Arrêts Brassine-Vandergeeten, no 165.965 du 15 décembre 2006, et no 185.638 du 8 août 2008.

20Deux autres arrêts, très remarqués, sont relatifs à une affaire dans laquelle était attaqué un permis délivré pour divers travaux affectant le site du champ de bataille de Waterloo. Dans ces arrêts, le Conseil d’État commence par affirmer qu’« aucune règle de droit positif ne limite aux seuls voisins le recours en annulation à l’encontre d’un permis d’urbanisme » et que « sont aussi recevables des recours fondés sur des intérêts spéciaux, non liés à la proximité géographique par rapport au bien litigieux ». Et de poursuivre, en déclarant qu’il y a lieu d’admettre qu’en présence d’un site qui, comme en l’espèce, bénéficie d’une mesure de classement et, qui plus est, est reconnu comme faisant partie du patrimoine exceptionnel de la Région wallonne, une personne, physique ou morale, de droit privé, puisse agir en justice pour la préservation de ce patrimoine qui est, selon elle, menacé par un permis d’urbanisme, « lorsque cette personne démontre, par ses activités ou par d’autres circonstances pertinentes, avoir consacré du temps et de l’« intérêt » au bien patrimonial concerné » : en effet, « c’est plus l’intérêt de ceux qui se dévouent à sa conservation qu’une proximité géographique aléatoire qui peut justifier l’action tendant à assurer la préservation du bien »15.

  • 16 Arrêt Van Basten et consorts, no 216.504 du 25 novembre 2011. On signalera encore que, dans une aff (...)

21Un arrêt ultérieur reprendra cet enseignement, en en faisant une application encore plus généreuse. Était en cause, dans cette affaire, un permis octroyé pour des travaux susceptibles de porter atteinte à un site bénéficiant d’une mesure de protection – celle qui est attachée à la qualification de « périmètre d’intérêt paysager » au plan de secteur – d’une intensité sensiblement plus faible qu’une décision de classement. Le Conseil d’État en a bien conscience, mais estime qu’une personne qui démontre, par ses activités ou par d’autres circonstances pertinentes, avoir consacré du temps et de l’intérêt à un site présenté comme bénéficiant d’une « mesure particulière de protection », justifie de l’intérêt requis pour demander l’annulation d’un permis qui, selon elle, menace ce site16.

2. Des arrêts fécondés par la notion de « patrimoine commun »

22Les arguments ne manquent pas pour justifier que, comme le font les arrêts évoqués, l’exigence de l’intérêt au recours soit appliquée de manière sensiblement plus souple que d’ordinaire lorsqu’il s’agit de défendre la qualité d’éléments marquants de l’environnement.

  • 17 Arrêt Van Basten et consorts, précité. À mon sens, la reconnaissance du droit à la protection d’un (...)

23À juste titre, l’un de ces arrêts a indiqué que la solution qu’il retenait était notamment justifiée par le souci d’avoir égard aux dispositions qui, dans la Convention d’Aarhus, consacrent le droit d’accès à la justice en vue de faire assurer le respect effectif des règles de protection de l’environnement et, en particulier, à l’article 9, § 2, de la Convention, qui, dans le domaine auquel il s’applique – lequel couvre la délivrance d’autorisations d’exercer des activités pouvant avoir un impact environnemental important –, impose expressément l’objectif d’accorder au public concerné « un large accès à la justice »17.

24S’il convient d’assurer « un large accès à la justice », et notamment d’apprécier largement la condition de l’intérêt à agir en justice, lorsque les requérants agissent en vue d’assurer l’application effective de règles tendant à éviter d’importantes atteintes à l’environnement, n’est-ce pas dû au fait que ces règles visent à protéger des intérêts collectifs qui appellent une attention toute particulière ?

  • 18 Arrêt Rastelli, précité.
  • 19 Arrêts Rastelli, et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, précités.

25L’un des arrêts cités ci-dessus, dans lequel était en cause une décision de refus de l’ouverture de la procédure de classement d’un bien, s’inscrit dans cette logique lorsqu’il affirme que « la notion d’intérêt à agir au sens des lois coordonnées sur le Conseil d’État doit s’apprécier en tenant compte de la sphère des intérêts dont l’ordonnance bruxelloise relative à la protection du patrimoine immobilier tend à assurer la promotion, à savoir […] les intérêts historique, archéologique, artistique, esthétique, scientifique, social, technique ou folklorique »18. Plus précisément, dès lors que la législation en la matière tend à assurer la protection de biens présentant, sous l’un ou l’autre de ces aspects, un intérêt particulier, le cercle des personnes intéressées est plus étendu quand l’enjeu d’un recours est lié à la protection des biens en question. On notera que, dans deux arrêts portant sur l’intérêt à agir pour obtenir l’application de la législation bruxelloise relative à la protection du patrimoine immobilier, le Conseil d’État a aussi spécialement égard au fait que cette législation comprend des dispositions qui reconnaissent à un nombre minimum d’habitants de la Région de Bruxelles-capitale, quel que soit le lieu de leur résidence, le droit, en s’associant, de proposer d’entamer la procédure de classement d’un bien : est ainsi reconnu, pour tous les habitants de cette Région, l’intérêt que présentent les mesures de conservation du patrimoine immobilier19.

26L’application de la législation qui vise à assurer spécifiquement la protection du patrimoine immobilier est l’un des domaines de prédilection de la jurisprudence du Conseil d’État examinée ici.

  • 20 C’est un décret du 27 novembre 1997 qui a introduit cette disposition à l’article 1er du texte qui, (...)
  • 21 Article D. 1er du livre Ier du code de l’environnement. Ce texte résulte d’un décret adopté le 27 m (...)
  • 22 Arrêts Brassine-Vandergeeten, et Van Basten et consorts, précités.

27Cette législation n’est cependant pas la seule à recourir au concept de « patrimoine » – entendu au sens d’un patrimoine commun – pour indiquer l’objectif qu’elle poursuit et circonscrire ainsi la sphère des intérêts qu’elle entend protéger. Des textes de portée plus générale affirment aussi la nécessité d’assurer la protection d’un patrimoine commun. Ainsi, dans la première disposition de sa législation organique de l’aménagement du territoire et de l’urbanisme, la Région wallonne affirme que son territoire « est un patrimoine commun de ses habitants »20. De même, le premier article du code de l’environnement de la Région wallonne dispose que « l’environnement et, notamment, les espaces, paysages, ressources et milieux naturels, l’air, le sol, l’eau, la diversité et les équilibres biologiques font partie du patrimoine commun des habitants de la Région wallonne »21. Dans plusieurs des arrêts présentés ci-dessus, le Conseil d’État déclare que c’est notamment au regard de l’une de ces dispositions - en l’espèce, vu le contexte des affaires en cause, la disposition qui affirme que le territoire de la Région wallonne est un patrimoine commun de ses habitants – qu’il y a lieu d’admettre qu’en présence d’un site bénéficiant d’une mesure particulière de protection, une personne, physique ou morale, de droit privé, puisse agir en justice pour la préservation de ce patrimoine qui est, selon elle, menacé par un permis, si cette personne démontre, par ses activités ou par d’autres circonstances pertinentes, avoir consacré du temps et de l’« intérêt » au bien patrimonial concerné22.

28D’une manière ou d’une autre, la notion de patrimoine commun féconde ainsi tout particulièrement les arrêts évoqués ici.

  • 23 Arrêts Brassine-Vandergeeten, et Van Basten et consorts, précités.

29Dans plusieurs arrêts, le Conseil d’État explique synthétiquement et en des termes convaincants pourquoi il faut apprécier plus largement que d’ordinaire l’intérêt à agir en justice pour assurer la sauvegarde d’un élément de l’environnement reconnu comme devant bénéficier d’une protection spécifique : à partir du moment où cette reconnaissance intervient, l’élément qui en bénéficie ne peut plus, par définition, être considéré comme étant la « chose exclusive » de qui que ce soit, qu’il s’agisse du propriétaire des lieux concernés, des voisins ou des habitants du quartier, d’une personne morale de droit public quelconque, d’une collectivité déterminée, ni même de la génération présente23.

  • 24 L’« appropriation collective » dont il est question ici n’implique évidemment pas un transfert de p (...)

30On retrouve là une idée centrale, sous-jacente à la notion de patrimoine commun, dont François Ost a dégagé les contours en en soulignant les potentialités pour la défense de l’environnement : au partage exclusiviste qu’induit, tout particulièrement, le régime de la propriété privée, la notion de patrimoine commun substitue un régime qui implique une forme d’appropriation collective des éléments composant le patrimoine et qui, à cette fin, prend en compte des intérêts collectifs, multiples et diffus, en vue de rendre chacun responsable de la conservation du patrimoine et de sa transmission aux générations futures sans altération substantielle24.

31La jurisprudence évoquée ici s’applique uniquement dans des hypothèses où est en cause la défense d’un élément de l’environnement qui présente une valeur particulière.

32La pertinence et l’opportunité de cette restriction peuvent être discutées, mais on doit bien convenir qu’elle est, à tout le moins, compréhensible et cohérente dans le cadre de l’organisation d’un contentieux qui repose sur le souci d’éviter l’action populaire.

  • 25 Comme l’a écrit F. Ost, « la patrimonialisation, qui est une interprétation sociale de la réalité, (...)

33Dans ce contexte, une parenté évidente existe entre la condition d’application de la jurisprudence qui retient notre attention et la notion même de patrimoine commun, utilisée pour désigner l’environnement. En effet, comme cette jurisprudence, la notion de patrimoine commun n’a vocation à s’appliquer qu’à des éléments qui offrent un intérêt particulier suffisant pour que l’on puisse considérer qu’ils doivent être préservés et transmis aux générations futures, et qui doivent donc être sélectionnés à cette fin25.

  • 26 Arrêts A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, Rastelli, Brassine-Vandergeeten, et A.S.B.L. Pétitions-Patrim (...)
  • 27 Arrêt Van Basten et consorts, précité.

34C’est bien entendu, au premier chef, à l’autorité publique qu’il revient de déterminer quels sont les éléments du milieu – tel ou tel lieu, telle ou telle espèce,… – qui présentent une valeur ou une qualité suffisamment importante pour faire l’objet d’une protection destinée à bénéficier, non seulement aux générations présentes, mais aussi à celles à venir. En appréciant largement l’intérêt à agir quand est en cause la conservation d’un bien qui fait l’objet ou remplit les conditions pour faire l’objet d’une mesure de classement comme monument ou comme site26, ou la protection d’un périmètre d’intérêt paysager délimité par le plan de secteur27, le Conseil d’État renvoie précisément à des hypothèses où l’autorité publique a organisé de tels régimes.

  • 28 La Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la valeur du patrimoine culturel pour la société, co (...)
  • 29 Voir ainsi les arrêts Wellens et consorts (à propos de la protection d’espèces d’oiseaux vulnérable (...)

35Mais l’autorité publique n’est pas, et ne peut pas être, la seule garante de la préservation et de la transmission du patrimoine commun. Si celui-ci fait l’objet d’une forme d’appropriation collective, c’est en vue de rendre chacun responsable de la conservation de ses éléments et de leur transmission aux générations futures. Cette responsabilité collective implique notamment, peut-être même en premier lieu, que soit reconnue à tous la possibilité de participer à l’identification des biens patrimoniaux qui sont à conserver et à transmettre aux générations à venir28. Comme le font apparaître plusieurs des arrêts cités, la jurisprudence du Conseil d’État que l’on évoque ici a donc vocation à s’appliquer dans des cas où de simples particuliers, agissant seuls ou en groupe, introduisent un recours en vue d’assurer la sauvegarde d’éléments de l’environnement qu’ils estiment, sur la base d’arguments suffisamment pertinents, relever du patrimoine commun, alors même que l’autorité publique n’a pas, ou pas encore, pris de décision en ce sens29.

36Dès lors que la notion de patrimoine commun a pour effet d’investir la collectivité d’une responsabilité particulière en vue d’assurer la conservation des éléments du patrimoine commun et leur transmission aux générations à venir, les intérêts à prendre en compte et à reconnaître pour que cette responsabilité soit effectivement en mesure d’être exercée sont, par nature, des intérêts collectifs, multiples et diffus.

37A priori, chacun est responsable de la conservation et de la transmission des éléments du patrimoine commun et pourrait ou devrait donc être considéré comme ayant un intérêt à agir en justice, notamment devant le Conseil d’État, quand c’est nécessaire pour préserver l’un de ces éléments.

  • 30 Voir sur ce point l’arrêt Brassine-Vandergeeten, no 185.638 du 8 août 2008.

38La jurisprudence du Conseil d’État qui est évoquée ici ne retient pas cette solution, et ce sans doute – à tort ou à raison – pour éviter d’admettre ce qui pourrait être considéré comme une forme d’action populaire30.

39Ceci n’empêche cependant pas le Conseil d’État d’ouvrir largement le cercle des personnes à qui il reconnaît un intérêt quand il est saisi d’un recours tendant à préserver un élément du patrimoine commun.

  • 31 Voir spécialement les arrêts Brassine-Vandergeeten (dans cette affaire, le lien personnel entre la (...)

40À cette fin, le Conseil d’État vérifie tout particulièrement si les requérants qui le saisissent établissent de manière suffisamment concrète, par leurs activités ou par d’autres circonstances pertinentes, avoir consacré du temps et de l’intérêt au bien patrimonial concerné ou pris une part active à la protection de celui-ci, et ce avant d’introduire le recours porté devant lui. S’il constate que tel est le cas, il considère qu’il existe un lien personnel marqué entre les requérants et le bien auquel se rapporte l’acte attaqué, et que la condition de l’intérêt au recours est remplie31.

  • 32 Selon les expressions utilisées par Ost (F.), Misonne (D.), de Clippele (M.-S.), op. cit., p. 17.

41Cette approche, très pragmatique, s’accorde fort bien avec le fait que, dans le régime de responsabilité collective qu’implique la notion de patrimoine commun, chacun est potentiellement considéré, non pas comme un « individu robinsonien, autiste et solipsiste », mais comme un « usager participatif »32, qui prend part activement aux affaires de la cité en vue de contribuer à assurer la conservation des éléments du patrimoine commun et leur transmission aux générations à venir.

42Pour la question qu’ils ont à régler – celle de savoir qui peut agir en justice pour défendre le patrimoine commun –, les arrêts du Conseil d’État qui sont présentés ici donnent tout leur sens à cette idée.

  • 33 Arrêts Rastelli, Brassine-Vandergeeten, A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, et Van Basten (...)
  • 34 Arrêts Rastelli et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, précités.

43On notera encore que, dans plusieurs arrêts, le Conseil d’État souligne bien que l’intérêt à agir en vue de défendre le patrimoine commun ainsi conçu ne se prête pas à être défini a priori de manière rigide et ne peut être restreint par principe à certaines catégories de personnes. Ainsi, le fait que des associations de défense de l’environnement pourraient introduire un recours contre une décision portant atteinte à un bien patrimonial déterminé, ne peut conduire à leur réserver ce droit d’action et à en priver des particuliers qui démontrent concrètement avoir aussi le souci de la conservation de ce bien concerné33. Ou encore, la circonstance que la législation relative à la protection du patrimoine immobilier permet de saisir l’autorité publique d’une proposition visant à entamer la procédure de classement d’un bien, ne signifie pas que seules ces personnes auraient qualité pour agir en annulation d’une décision de refus de l’ouverture de la procédure de classement ou du classement lui-même34. Les intérêts en la matière répugnent par nature à l’exclusivité : ils sont et doivent donc être compris comme étant multiples et diffus.

3. Des arrêts à faire fructifier

44Les acteurs du droit - et en particulier les acteurs du droit de l’environnement – doivent à François Ost des contributions qui invitent à rechercher, avec autant de nuances que de conviction, des concepts et des régimes juridiques capables d’inscrire l’être humain dans la complexité des interactions avec son milieu et d’exprimer une éthique de la responsabilité soucieuse de notre avenir commun.

  • 35 À l’exception de l’arrêt A.S.B.L. Réserves naturelles et consorts, précité, qui, comme indiqué plus (...)

45En suggérant ou en reconnaissant l’existence d’un large, voire d’un très large intérêt à agir en justice lorsqu’est en cause la défense d’un élément de l’environnement qui présente une valeur particulière, les quelques arrêts du Conseil d’État qui ont été présentés ici s’emploient, avec rigueur et pragmatisme, à fournir un élément de réponse à l’invitation : loin de soumettre les défenseurs de l’environnement à un parcours d’obstacles en vue de faire entendre leur voix dans le système juridique35, ils conduisent à leur reconnaître, là où le sort d’un élément du patrimoine commun est ou paraît être en jeu, la responsabilité spécifique qui est la leur pour assurer la conservation de celui-ci et sa transmission aux générations à venir.

46Il est vrai que le domaine d’application de ces arrêts – une question déterminée de recevabilité du recours au Conseil d’État – est limité, et qu’ils règlent cette question dans un sens qui, sans rompre avec les canons de la jurisprudence en la matière, est tout de même quelque peu inhabituel.

47Ce ne sont donc, dans l’arborescence de la jurisprudence, que quelques rameaux.

48Peu nombreux et discrets, ne gagnent-ils pourtant pas à fructifier ?

  • 36 Ancien Testament, Ézéchiel, chapitre 17, versets 22 et 23.

49Peut-être à l’image du rameau évoqué par le prophète Ézéchiel : cueilli à la cime du cèdre, planté sur la montagne, appelé, à son tour, à produire des branches, à porter du fruit, et à devenir, lui aussi, un cèdre magnifique36 ?

Notes

1 « La protection de l’environnement : droit ou intérêt ? », note sous Bruxelles, 2 novembre 1989, Journal des Procès, no 161 (1er décembre 1989), p. 29.

2 « Le patrimoine, un concept dialectique adapté à la complexité du milieu », in Fédération Royale Des Notaires De Belgique, Het milieu. L’environnement, Turnhout, 1993, p. 13 et s. ; « Le juste milieu. Pour une approche dialectique du rapport homme - nature », in Images et usages de la nature en droit, sous la direction de Gérard (P.), Ost (F.), van de Kerchove (M.), Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1993, p. 13 et s. ; La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, Paris, La Découverte, 1995 ; « Au-delà de l’objet et du sujet, un projet pour le milieu », in Quel avenir pour le droit de l’environnement ?, sous la direction de Ost (F.), Gutwirth (S.), Bruxelles, Publications des Facultés universitaires Saint-Louis, 1996, p. 9 et s. Lire encore, plus récemment, la contribution que François a écrite avec D. Misonne et M.-S. de Clippele sous le titre « Propriété et biens communs », in La propriété et ses limites, Mahlmann (M.), Winiger (B.) et al. (éd.), Archiv für Rechts-und Sozialphilosophie - Beiheft 154, s.l., Steiner/Nomos, 2016.

3 Cette convention a été conclue le 25 juin 1998. Elle a été ratifiée par la Belgique le 21 janvier 2003.

4 En particulier la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l’évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l’environnement, dont l’article 11 contient des dispositions qui, en matière d’évaluation des incidences de projets sur l’environnement, font écho aux dispositions de la Convention d’Aarhus relatives à l’accès à la justice.

5 Sur l’action d’intérêt collectif en matière d’environnement devant le Conseil d’État de manière générale, lire Sambon (J.), « L’accès au juge administratif : quelle place pour l’intérêt collectif de la protection de l’environnement ? », in L’accès à la justice en matière d’environnement, sous la coordination de Larssen (C.), Pallemaerts (M.), Bruxelles, Bruylant, 2005, p. 101 et s. ; Hauzeur (T.), « L’intérêt à agir des associations de défense de l’environnement devant le Conseil d’État : quelle liberté pour le juge et quel rapport à la nature ? », Aménagement-Environnement, 3 (2006), p. 105 et s. ; Lefranc (P.), « Over de ontvangst van milieuverenigingen in de Raad van State (overzicht van rechtspraak 1948 – 2010) », Tijdschrift voor Milieurecht (2010), p. 426 et s. Sur la compatibilité ou l’incompatibilité de la jurisprudence du Conseil d’État en la matière avec la Convention d’Aarhus et les textes de droit européen qui y font suite, lire Jadot (B.), « Protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration et droit d’accès à la justice en matière d’environnement », in La protection juridictionnelle du citoyen face à l’administration, sous la direction scientifique de Dumont (H.), Jadoul (P.), van Drooghenbroeck (S.), Bruxelles, La Charte, 2007, p. 405 et s., spécialement nos 45 à 49 ; Lefranc (P.), « De toegang tot de afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in het licht van het Verdrag van Aarhus », Tijdschrift voor Milieurecht (2012), p. 634 et s.

6 Arrêt A.S.B.L. Inter-Environnement Wallonie, no 27.834 du 24 avril 1987, à propos du recours contre un arrêté d’expropriation en vue de la construction d’une section d’autoroute. Dans un sens analogue, sur un recours introduit par une association couvrant tout le territoire de la Belgique contre le permis de bâtir délivré pour la construction d’un centre de recherches, l’arrêt A.S.B.L. Les Amis de la Terre-Belgique, no 32.633 du 24 mai 1989.

7 Arrêt Devos et consorts, no 28.086 du 12 juin 1987, à propos du recours en annulation d’un plan d’aménagement permettant l’ouverture de sablières dans un site rural, introduit par Inter-Environnement Wallonie. Un arrêt ultérieur, l’arrêt Avries et consorts, no 160.172 du 15 juin 2006 va dans le même sens, concernant le recours introduit par l’A.S.B.L. Ardennes liégeoises, qui couvre une partie du territoire de la Région wallonne, contre un plan communal d’aménagement rendant possible l’exploitation d’une scierie en zone agricole.

8 Arrêt Wellens et consorts, no 32.953 du 11 août 1989, au sujet de l’intérêt au recours de la Ligue Belge pour la Protection des Oiseaux.

9 Arrêts A.S.B.L. Front commun des groupements de défense de la nature, no 67.535 du 18 juillet 1997, et no 74.635 du 25 juin 1998.

10 Arrêt Dupont et consorts, no 86.479 du 3 avril 2000.

11 Arrêts A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, no 96.094 du 1er juin 2001, et no 100.808 du 13 novembre 2001.

12 Arrêts A.S.B.L. Association pour la sauvegarde et le respect de l’environnement au pays de Herve et A.S.B.L. Terre wallonne, no 217.948 du 14 février 2012, et no 221.881 du 20 décembre 2012 ; arrêt Doutrepont et consorts, no 224.326 du 10 juillet 2013.

13 Arrêt A.S.B.L. Réserves naturelles et consorts, no 133.834 du 13 juillet 2004, à propos du recours introduit par le W.W.F.-Belgium.

14 Arrêt Rastelli, no 101.950 du 18 décembre 2001, et arrêt A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, no 178.729 du 18 janvier 2008.

15 Arrêts Brassine-Vandergeeten, no 165.965 du 15 décembre 2006, et no 185.638 du 8 août 2008.

16 Arrêt Van Basten et consorts, no 216.504 du 25 novembre 2011. On signalera encore que, dans une affaire dans laquelle le requérant se prévalait de sa qualité de défenseur du patrimoine à l’appui d’un recours déposé contre un permis d’urbanisme, le Conseil d’État a considéré que cette seule qualité ne suffisait pas à lui conférer un intérêt personnel pour agir en annulation, et ce en précisant que le requérant était, en l’espèce, en défaut de démontrer, sur la base de circonstances objectives, « un lien personnel marqué » entre lui-même et le site – composé notamment de deux arbres remarquables – dont il souhaitait assurer la protection (arrêt Roland, no 205.073 du 10 juin 2010).

17 Arrêt Van Basten et consorts, précité. À mon sens, la reconnaissance du droit à la protection d’un environnement sain par l’article 23 de la Constitution peut aussi être invoquée à l’appui d’une interprétation large de l’exigence de l’intérêt à agir en justice lorsqu’il s’agit de faire assurer le respect des règles qui garantissent concrètement ce droit. Les arrêts commentés ici ne se réfèrent cependant pas à cette disposition pour étayer l’argumentation conduisant à la solution qu’ils retiennent.

18 Arrêt Rastelli, précité.

19 Arrêts Rastelli, et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, précités.

20 C’est un décret du 27 novembre 1997 qui a introduit cette disposition à l’article 1er du texte qui, à l’époque, formait le code wallon de l’aménagement du territoire, de l’urbanisme et du patrimoine. La même disposition figure aujourd’hui à l’article D.I.1 du code du développement territorial. Lire, au sujet de cette disposition, Delnoy (M.), « Les répercussions en droit civil du "nouveau" CWATUP : patrimonialisation du territoire wallon, information par le vendeur, droit de préemption et indemnisation des dommages de plans », Revue de droit immobilier, janvier 1999, p. 42 et s., p. 44-53 ; Sambon (J.), « Commentaire de l’article 1er », in Commentaire systématique du nouveau CWATUPE, Bruxelles, Kluwer, 2012 ; Pâques (M.), Vercheval (C.), Droit wallon de l’urbanisme. Entre CWATUPE et CoDT, Bruxelles, Larcier, 2015, nos 25-36.

21 Article D. 1er du livre Ier du code de l’environnement. Ce texte résulte d’un décret adopté le 27 mai 2004.

22 Arrêts Brassine-Vandergeeten, et Van Basten et consorts, précités.

23 Arrêts Brassine-Vandergeeten, et Van Basten et consorts, précités.

24 L’« appropriation collective » dont il est question ici n’implique évidemment pas un transfert de propriété des éléments constitutifs du patrimoine à la collectivité. Elle signifie que la collectivité est investie d’une responsabilité particulière en vue d’assurer la conservation du patrimoine et sa transmission aux générations futures.

25 Comme l’a écrit F. Ost, « la patrimonialisation, qui est une interprétation sociale de la réalité, une réappropriation collective du passé ou du milieu, résulte de conventions et de décisions », en manière telle que le patrimoine est « le produit d’une sélection de représentations sociales » (La nature hors la loi. L’écologie à l’épreuve du droit, op. cit., p. 310-311). Dans le même sens, à propos du patrimoine culturel, lire Quintin (M.), La protection du patrimoine culturel, Bruges, Vanden Broele, 2009, no 2.

26 Arrêts A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, Rastelli, Brassine-Vandergeeten, et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, précités.

27 Arrêt Van Basten et consorts, précité.

28 La Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la valeur du patrimoine culturel pour la société, conclue à Faro le 27 octobre 2005, illustre bien cette idée en insistant sur les formes de participation démocratique à mettre en œuvre, notamment, pour l’organisation des processus d’identification du patrimoine culturel.

29 Voir ainsi les arrêts Wellens et consorts (à propos de la protection d’espèces d’oiseaux vulnérables et devenues rares), A.S.B.L. Front commun des groupements de défense de la nature (à propos de la protection d’un site semi-naturel dont la valeur écologique particulière est démontrée), A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, Rastelli et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere (à propos de la protection de biens qui ont fait l’objet d’une demande de classement), précités.

30 Voir sur ce point l’arrêt Brassine-Vandergeeten, no 185.638 du 8 août 2008.

31 Voir spécialement les arrêts Brassine-Vandergeeten (dans cette affaire, le lien personnel entre la requérante et le site concerné – le champ de bataille et la butte du Lion de Waterloo – était particulièrement marqué : la requérante avait vécu à proximité pendant longtemps, exercé une activité professionnelle en rapport avec le site, participé à des activités liées au champ de bataille et à la rédaction d’un ouvrage sur la butte du Lion, été active – et officiellement reconnue comme telle – dans le domaine de la préservation et du développement du champ de bataille,…) ; A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere (dans cette affaire, l’intérêt de l’A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine tenait notamment au fait qu’elle avait procédé aux démarches relatives à la demande d’ouverture de la procédure de classement du bien litigieux ; quant à M. Depoortere, le Conseil d’État a considéré que son intérêt propre à l’affaire était lié à ses activités pour le compte de l’A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine, et au fait qu’il avait effectué une visite à l’étranger pour récolter des informations patrimoniales utiles) ; et Van Basten et consorts (dans cette affaire, le Conseil d’État a retenu l’intérêt d’une personne qui exerçait de nombreuses activités de défense du patrimoine et de sensibilisation à l’environnement dans une commune en vue d’agir pour la protection d’un site déterminé, alors même qu’à proprement parler, les activités en question ne présentaient aucun élément en lien direct et immédiat avec la préservation du site concerné par le permis attaqué), précités. Voir aussi l’arrêt Roland, précité, dans lequel le Conseil d’État a considéré que le requérant était, en l’espèce, en défaut de démontrer, sur la base de circonstances objectives, « un lien personnel marqué » entre lui-même et le site dont il souhaitait assurer la protection.

32 Selon les expressions utilisées par Ost (F.), Misonne (D.), de Clippele (M.-S.), op. cit., p. 17.

33 Arrêts Rastelli, Brassine-Vandergeeten, A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, et Van Basten et consorts, précités. Ces arrêts considèrent qu’il en résulterait une violation de la liberté d’association, du fait qu’il serait donné à ceux qui s’associent un privilège qu’ils n’auraient pas seuls.

34 Arrêts Rastelli et A.S.B.L. Pétitions-Patrimoine et Depoortere, précités.

35 À l’exception de l’arrêt A.S.B.L. Réserves naturelles et consorts, précité, qui, comme indiqué plus haut, a fait preuve d’une sévérité excessive à l’égard d’une association naturaliste qui réclamait l’annulation d’une décision relative à un centre d’enfouissement technique dont l’exploitation pouvait porter atteinte à une espèce animale.

36 Ancien Testament, Ézéchiel, chapitre 17, versets 22 et 23.

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