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Mondialisation : utopie, fatalité, alternatives ?

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Anne-Marie Dillens

La préférence européenne pour la norme

Zaki Laïdi

Texte intégral

Introduction

  • 1 Dahl (Robert), « The concept of power », Behavioural Science 2 (3), 1957, p. 201-215.
  • 2 Underhill (Geoffrey R.D.) et Zhang (Xiaoke), « Setting the rules. Private Power, Political underpin (...)

1De manière presque intuitive les termes de norme et de puissance apparaissent antinomiques. La puissance renvoie à la force, la norme à la règle. La puissance appelle la puissance. Elle s’inscrit dans une dynamique de force ne reconnaissant ainsi que les limites qu’elle se fixe elle-même. A l'inverse, la règle renvoie à la contrainte, à la limite qu'il convient de fixer, à l’ordre qu’il faut préserver, aux frontières qu'il importe de ne pas dépasser. Pourtant norme et puissance se rejoignent sur un point essentiel : elles cherchent toutes les deux à contraindre. Mais elles le font de manière différente : la puissance tend à pousser un acteur à faire ce qu'autrement il ne ferait pas1 ; la norme s’efforce d’obtenir son consentement préalable sur la base d’un principe simple : une fois admise, la norme devient opposable à tous, y compris au plus puissant. C’est donc moins le niveau de contrainte qui distingue la norme de la force que son degré de légitimité. Cette légitimité peut se vérifier tant en amont qu’en aval. En amont, la légitimité de la norme a partie liée avec le processus de choix de la norme et des acteurs impliqués dans sa définition. En aval, elle dépend de la capacité de la norme à répondre aux enjeux qu’elle est censée prendre en charge2.

  • 3 Elster (Jon), The Cement of Society. A study of Social Order, Cambridge University Press, Cambridge (...)
  • 4 Axelrod (Robert), « An Evolutionary Approach to Norms », American Political Science Review, vol. 80 (...)

2Jon Elster qui, comme sociologue, a beaucoup travaillé sur la norme, définit celle-ci par référence à la propension des individus à se sentir honteux et à anticiper des sanctions à l’idée de se comporter d’une certaine façon3. Mais un politologue rationaliste comme Robert Axelrod reprend très largement cette définition lorsqu’il associe la norme à une conduite sociale susceptible d’être sanctionnée4. Ainsi la norme serait d’autant plus forte que la sanction sera lourde. Ce rapport entre la règle et la sanction fait d’ailleurs que la norme n’a pas forcément besoin d’être explicitée pour être contraignante dès lors qu’elle est fortement intériorisée. On peut même penser que les normes les plus puissantes sont celles qui sont les plus intériorisées par les individus. Ce ne sont pas forcément celles qui sont les plus explicitées. L’interdiction d’attenter à la vie d’une personne constitue une norme fortement intériorisée dont l’efficacité sociale est très largement découplée des dispositions pénales prévues en cas d’homicide. Ce fut d’ailleurs un argument mis en avant par les abolitionnistes au moment du débat sur l’abolition de la peine de mort en France. A l’inverse les dépassements de vitesse, qui sont assez peu intériorisés, confèrent à la sanction une importance décisive. Existe-t-il une continuité ou une analogie entre les normes sociales en général, telles que les définit Elster, et les normes internationales telles que les définissent les États ? Tout dépend en fait de la manière dont on se représente le système international et les hypothèses que l’on formule quant à son fonctionnement.

  • 5 Mearsheimer (John), « The False Promise of International Institutions », International Security, vo (...)

3Si on envisage le système international comme un état de nature, on est conduit à penser qu’il existe une discontinuité forte entre l’ordre interne et l’ordre externe, précisément parce que l’on pense qu’il n’existe pas de souverain capable d’imposer à tous les États un principe d’ordre auquel ils se soumettraient. C’est, à peu de choses près, la vision réaliste du système international qui ne croit pas beaucoup aux normes parce qu’elle ne croit pas aux sanctions et à leur efficacité5.

4La théorie réaliste considère en effet que la distribution des capacités entre acteurs est constitutive de l'ordre international. Ce point de vue n’est naturellement pas partagé par les institutionnalistes ni par les constructivistes. Les premiers pensent que les institutions ont, au contraire, une fonction de médiation très importante qui altère les rapports de force bruts en développant des principes de légitimation international auxquels aucun État ne peut se soustraire totalement. On peut par exemple penser que la lutte contre le changement climatique s’est peu ou prou érigée en norme internationale à laquelle même les États-Unis ne parviennent plus à s’opposer. Après avoir nié la réalité du problème, ils ont été amenés à considérer que les modalités de règlement de ce problème n'étaient pas appropriées. Il n’existe naturellement pas de moyens de contraindre et donc de sanctionner les États-Unis pour n'avoir pas ratifié le protocole de Kyoto. Mais il devient de plus en plus difficile pour eux d’ignorer la réalité de ce texte. Le très récent protocole sur l’interdiction des sous-munitions renvoie au même problème. Même s’ils sont, avec Israël, un des rares États au monde à refuser d'abandonner le recours au sous-munitions, il leur sera extrêmement difficile d’ignorer ce texte, surtout lorsqu’ils auront à conduire des opérations militaires au sein de l’OTAN par exemple, avec des partenaires qui auront, eux, signé et ratifié le projet de traité de Dublin de mai 2008. A l’inverse, on peut estimer que les États-Unis ont échoué à faire de l’action militaire préventive une norme admise internationalement à la faveur de leur intervention en Irak.

  • 6 Sur le constructivisme, on lira : ONUF (Nicholas G.), World of our Making : Rules and Rule in Socia (...)

5Les constructivistes, eux, abordent la norme sous un autre angle. Sans préjuger de l’effectivité ou de l’efficacité des institutions, ils refusent de penser le système international sur la base d’un clivage entre intérêts et normes, entre « force » et « règle », car ils estiment que ces termes sont des construits sociaux qui varient dans le temps et l’espace6. Très souvent, par exemple, des États on eu recours à l’idée « d’intérêts vitaux » pour justifier une action militaire. Ce fut le cas des Anglo-français à Suez en 1956, puis des Américains au Vietnam ou en Irak. Or, force est de constater que le terme d'« intérêt vital » est par définition discutable. Le plus souvent, les acteurs ont intérêt à ce qu'un objectif politique soit construit sous forme d’« intérêt vital » pour pouvoir être plus légitime. Dans la littérature politique qui existe en relations internationales sur la norme, on trouve de très nombreuses convergences méthodologiques. Dans la plupart des écrits, la norme renvoie à l’idée de standards de comportements repérables, réguliers, reconnus, voire légitimés, prescrivant des conduites et attendant de celles-ci certains résultats. Les normes sont des prescriptions codifiées dont la mise en œuvre et le respect sont réputés nécessaires par ceux qui les émettent. Et plus ces normes sont acceptées, plus elles deviennent légitimes.

  • 7 Katzenstein (Peter), The Culture of National Security, Columbia University Press, New York. 1996, p (...)

6La norme renvoie ainsi à l’idée d’une règle acceptée dont on attend qu'elle donne lieu à une conduite donnée en vue d’un résultat attendu. Le respect de la souveraineté des États telle qu’elle posée par la charte des Nations unies, est une norme internationale dont on attend qu'elle se traduise par une non interférence dans les affaires intérieures d’un État. De ce comportement collectif, on attend un résultat : la stabilité de l’ordre international. La norme n’est par définition jamais neutre. Elle est porteuse de normativité exprimant des identités sous-jacentes7.

  • 8 Raymond (Gregory), « Problems and Prospects in the Study of International Norms », Mershon Internat (...)
  • 9 Krasner (Stephen D.), « Structural Causes and Regime Consequences : Regimes as Intervening Variable (...)
  • 10 Thomson, Norms in International Relations : A Conceptual Analysis, p. 81.
  • 11 Kratochwil (Friedrich), Norms, Rules and Decisions : On the Conditions of Practical and Legal Reaso (...)
  • 12 Gurowitz (Amy), « Mobilizing International Norms : Domestic Actors, Immigrants, and the Japanese St (...)

7Gregory Raymond définit la norme comme des standards de conduite généralisés qui délimitent l'étendue des droits et des obligations des États8. Stephen Krasner parle de standards de comportements définis en termes d'obligation et de droits9. Thomson parle de pratiques normales des États10. Kratochwill voit dans les normes des dispositifs destinés à guider l’action des États11. La plupart des autres insistent aussi sur l’idée de régularité qui s’attache à celle de norme, une régularité observable à travers la conduite des États12. Les mots changent mais le sens donné aux mots est très largement équivalent. On retrouve ainsi dans la plupart des définitions de la norme cinq éléments congruents : standards, acceptation, régularité, prescription, attentes. Une norme doit pouvoir être identifiée (standards), légitimée (acceptation), clairement observable dans le temps (régularité), orientée vers un objectif (prescription) et un résultat (attentes). Il faut aussi y ajouter un élément essentiel déjà mentionné : l’opposabilité à tous ceux qui l’acceptent. Le principe d’opposabilité est au fondement de la légitimité de la norme.

8Les normes peuvent être classées de différentes façons. Elles peuvent l’être en fonction des sanctions encourues en cas de violation et, par là même, de leur caractère plus ou moins contraignant. Elles peuvent l’être également en fonction de leur objet.

9Si on s’arrête sur ce deuxième critère, on peut considérer qu'il existe trois catégories de normes internationales qui ont un rapport étroit avec la puissance et qui intéressent l’Europe au premier chef :

    • 13 Vion (Antoine), Dudouet (François-Xavier), Grémont (Éric), « Normalisation et régulation des marché (...)

    les normes techniques : ce sont pour l’essentiel des standards fonctionnels qui ont généralement un faible contenu social, mais un fort pouvoir de marché. Par faible contenu social, il faut entendre le fait que la plupart des spécifications techniques hypercomplexes, que l’on aborde au sein d’organismes internationaux de standardisation comme l’ISO par exemple, ne révèlent pas de manière forte et spontanée des préférences sociales particulières. Si l’on prend l’exemple de la norme GSM pour la téléphonie mobile, on voit bien que cette norme est d'origine européenne. Mais que, en tant que telle, elle n'exprime rien d'européen. La conséquence la plus significative de l’adoption de la norme GSM est simplement d’avoir permis aux firmes européennes de tirer un avantage économique considérable du fait que leur standard est devenu le standard mondial. L’impact et la signification de la norme est ici très largement, voire exclusivement, économique. Cela étant, même lorsque le contenu social de la norme est peu significatif, il n’est jamais totalement absent. Les Européens disposent d’un réel avantage face aux États-Unis dans l’harmonisation de leurs standards nationaux et dans la construction de standards européens13 ;

    • 14 Drezner (Daniel), All politics is Global. Explaining International Regulatory Regimes. Princeton Un (...)

    les nonnes sociales de marché : il est, d'une certaine manière, assez arbitraire de séparer normes techniques de normes de marché, car les normes techniques ont presque toujours un impact sur le marché. Mais il existe des normes de marché qui révèlent plus que d’autres des préférences sociales propres à une société. Le contenu environnemental croissant de la plupart des normes européennes traduit une préférence forte pour l’environnement. Les règles qui régissent la concurrence en Europe reflètent une définition particulière de ce qu’est en Europe « la compétition libre et non faussée ». Les normes comptables comme les IFRS par exemple, expriment une philosophie du bilan des entreprises qui n’est pas neutre. Les réglementations en Europe sur les OGM, la traçabilité ou le principe de précaution sont des normes de marché qui traduisent un rapport particulier au risque. Le propre, d’ailleurs, de la mondialisation, est d’accroître considérablement l’importance de ces normes sociales de marché. Car, à mesure que les marchés nationaux s’ouvrent, les sociétés trouvent dans la norme le moyen de se protéger14. Cette protection peut naturellement être liée à des intérêts marchands. Mais elle peut aussi exprimer des préférences sociales fortes. Dans un monde globalisé, la norme exprime, comme nous l’avons dit, des identités. C’est une des raisons pour lesquelles les normes techniques peuvent donner lieu à des conflits politisés. C’est aussi pour cela que ces normes sont vues comme des formes de domination. Le Wall Street Journal a pu récemment évoquer l’impérialisme régulateur de l’Europe dans le domaine environnemental et sanitaire, ce qui montre bien que norme et puissance ont partie liée, même dans des domaines où cette relation n’est pas immédiatement visible ou identifiable ;

  • les normes sociales et politiques : ce sont des normes qui exprime directement des préférences sociales au sens large de caractère éthique, culturel, philosophique ou politique. Ce sont celles qui sont les plus apparentes et les plus controversées : droits de l’homme, libertés publiques, terrorisme, criminalité, environnement, désarmement, etc. Ces normes sont toutefois beaucoup plus fragiles, car elles font l’objet d’une forte contextualisation sociale. Par contextualisation sociale, il faut entendre le fait que ces normes donnent lieu à des interprétations différenciées selon les lieux. Il existe des définitions acceptées des droits de l’homme, mais des marges d’interprétation très fortes de ceux-ci. Cela vaut également pour les libertés publiques ou le terrorisme. La contextualisation n’est pas seulement affaire d’interprétation ? Elle renvoie à celle, tout aussi complexe, de hiérarchisation des normes. Certains États ne rejetteront pas les normes environnementales en tant que telles, mais émettront des réserves quant à leur prévalence sur d’autres considérations (l’ouverture des marchés, par exemple). De surcroît, la hiérarchisation des normes n’est pas qu’affaire de principe. Elle est aussi affaire d’opportunité politique. C'est un des dilemmes classiques de la politique étrangère que celui de savoir comment faire prévaloir les droits de l’homme dans les États qui les violents tout en tenant à garder des rapports étroits avec ces mêmes États pour des raisons stratégiques ou économiques.

  • 15 Abbott (Kenneth W.), Keohane (Robert O.), Moravcsik (Andrew), Slaughter (Anne-Marie), Snidal (Dunca (...)

10Les normes peuvent être classifiées par leur objet. Elles peuvent l'être également par le degré de contrainte et donc de légalisation qu’elles impliquent15. Le degré de légalisation des normes se mesure de trois façons : par la nature des obligations, par le degré de précision de la norme, par l’existence ou non d’une autorité arbitrale. Les obligations sont de nature variable. Elles peuvent aller de la norme de jus cogens, au code de bonne conduite, en passant par des traités. La précision de la norme renvoie à l’objet de la norme : elle peut aller des spécifications techniques d’un produit adopté par l’ISO au respect de la déclaration universelle des droits de l’homme. Enfin, les normes se distinguent par l’existence ou non d’une autorité arbitrale capable de trancher des conflits d’interprétation de la norme, comme le mécanisme de règlement des différends à l’OMC ou le Conseil de sécurité, par exemple.

11Le fait majeur au regard des normes tient à ce que la mondialisation a accru leur importance tant d’un point de vue quantitatif que politique. Quantitativement, l’accroissement considérable des normes s’explique par la nécessité de réguler à l’échelle globale des problèmes qui faisaient l’objet soit d’une régulation interne, soit d’une régulation bilatérale. Les domaines où la régulation normative s’est accrue concernent la banque, la finance, l’environnement, la propriété intellectuelle, les services, les migrations, les réfugiés, la corruption, la criminalité transfrontalière, le terrorisme, la sécurité alimentaire, la fiscalité, etc.

  • 16 Braithwaite (John) et Drahos (Peter), Global Business Regulation, Cambridge University Press, Cambr (...)
  • 17 Kingsbury (Benedict), Kirsch (Nico) et Stewart (Richard B.), « The emergence of global administrati (...)

12Naturellement, la qualité et l’importance des normes varient d’un domaine à l'autre. Mais leur progression est indiscutable. Parallèlement à l’augmentation des normes, on assiste à une démultiplication des instruments normatifs disponibles à l’échelle mondiale. Traditionnellement, le système international était régulé par le droit international liant les États, et la lex mercatoria plus informelle liant les acteurs privés. Aujourd'hui, la configuration est bien plus complexe. D’une part parce que la lex mercatoria s’est considérablement amplifiée16. Ensuite parce qu’entre les traités traditionnels entre États et la lex mercatoria se sont développés un nombre considérables d’instruments normatifs émanant de réseaux transnationaux d’acteurs, d’arrangements hybrides entre acteurs privés et acteurs publics, de régulateurs nationaux liés par des arrangements internationaux, d’exercice de régulation par des acteurs privés au nom de la puissance publique. Par ailleurs, on voit se développer de plus en plus une normativité sociale qui n’émane ni des États ni des acteurs du marché, mais d'acteurs non étatiques transnationaux. Le tout conduisant à l’émergence d’un véritable droit administratif mondial17.

A. Pourquoi l’Europe préfère la norme ?

13Cela tient fondamentalement à l’essence même du projet européen depuis 1957. L’Europe cherche à dépasser les traditionnels conflits entre États en recourant au principe de souveraineté partagée sans pour autant abolir la souveraineté de ces mêmes États. Dans ces conditions, le seul moyen de lier durablement le destin d’États qui entendent rester souverains tout en abdiquant une partie de leur souveraineté, c’est de les faire adhérer à une norme commune d’autant plus contraignante qu’elle aura été négociée.

  • 18 Celle-ci tend à s’accroître dans certains domaines communautarisés, comme en témoignent les attitud (...)

14Ce dispositif normatif s’applique en tout premier lieu au noyau dur de la construction européenne, c’est-à-dire aux domaines où la compétence de l’Union est exclusive : marché intérieur, commerce et politique monétaire. Mais il ne s’y limite pas, loin de là. Un domaine comme l'environnement, où les compétences sont partagées, est un de ceux où l’activisme normatif de l’Union est le plus fort ou en tout cas le plus influent au plan mondial. Par ailleurs, c’est à travers la jurisprudence des cours européennes que la norme se diffuse et structure l'espace européen comme en témoigne la décision du Tribunal de première instance des Communautés européennes sur Microsoft. Cette préférence pour la norme rencontre bien sûr de nombreuses difficultés à l'intérieur même de l’Europe, notamment en raison de l’hétérogénéité croissante des préférences nationales18. Elle se heurte aussi au fait qu’une norme européenne apparaîtrait toujours moins légitime qu’une décision politique nationale. La norme est toujours plus fragile que l’acte politique régalien. Avec la fin de la guerre froide, l’Union européenne s’imagine qu’elle sera amenée à vivre dans un monde où les conflits classiques entre États diminueraient au profit d’une logique d'interdépendance appelant l’émergence d'une gouvernance par les normes. À l’aune de son expérience, elle entrevoit un monde où un surcroît de règles créerait un surcroît de stabilité et où un surcroît d'interdépendance entraînerait une demande croissante de normes mondiales. D’où son adhésion à la rhétorique de « la gouvernance mondiale » qui n’annonce pas, comme on le croit, l’avènement d’un gouvernement mondial, mais une régulation organisée à plusieurs niveaux pour préserver les biens publics mondiaux (environnement, justice pénale, développement durable).

  • 19 Laïdi (Zaki), La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Presses de Sciences po, (...)
  • 20 Miliband (David), « Europe 2030 : Model Power not Superpower ». http//www.coleurop.be/news/909

15L’appel à la gouvernance par les normes sonne ainsi comme un appel à dépasser – comme au sein de l’Europe – la traditionnelle coopération entre États. La gouvernance mondiale vue d’Europe apparaît ainsi comme un compromis fonctionnel entre l'inter-gouvernementalisme classique et un fédéralisme mondial. L’Europe, qui n’est pas un État, a un intérêt structurel à ce que la norme gouverne les relations internationales. La préférence pour la norme traduit une aversion pour la realpolitik, même si de plus en plus, l’Europe essaie de combiner les deux pour promouvoir ses intérêts19. Car elle sait que c’est seulement par la norme et non par la force qu’elle peut se faire entendre. Elle sait aussi que le fait de ne pas être un État constitue pour elle un handicap politique auprès notamment des autres grands pays pour qui la puissance passe in fine par les États. D’où sa tendance croissante à travers des partenariats stratégiques ou des accords bilatéraux à dire à ses partenaires : « Prenez-nous au sérieux même si nous ne sommes pas un État ». Cette préférence pour la norme ne signifie pas qu’elle est le seul acteur à la défendre. Cela signifie plutôt qu’elle est l’acteur qui a le plus intérêt à la défendre, faute d’alternative. Ce n’est évidemment pas le cas des grands États traditionnels, qui privilégient la norme quand celle-ci les arrange ou quand ils en sont l’origine, mais qui s’en séparent quand elle contrevient à leurs intérêts. L’Europe n’a pas ce choix, sauf à laisser le champ libre à ses États membres. À cette aune, on comprendra fort bien l’intérêt que les Britanniques portent à l’idée d'une Europe qui, parce qu’elle ne sera pas un État, ne pourra faire puissance qu’en fixant des normes de référence pour le reste du monde, notamment à partir de son marché unique. C’est la thèse que défendait en novembre 2007 à Bruges le chef de la diplomatie britannique20. Pour lui, l’Europe doit être un modèle, non une superpuissance. Cette conception offre l'avantage aux Britanniques de laisser intact le champ régalien traditionnel des États comme la diplomatie ou la défense. Néanmoins, il faut admettre que, faute de mieux, c’est aujourd’hui cette définition qui recueille l’assentiment du plus grand nombre d'États européens. Il y a également fort à parier que cette donnée sera structurante pour un nombre considérable d’années, voire de décennies, compte tenu de l’hostilité de l’immense majorité des États européens à se doter d’un outil diplomatico-stratégique commun.

16Cela étant, le sens et la portée de cette puissance normative ne doivent pas être sous-estimés. Car même si, comme on le verra, beaucoup de ces normes européennes à prétention mondiale sont dérivées du marché unique, elles ne sauraient s’identifier à de simples normes de marché. Dans un monde où l'emprise du marché est considérable, les normes du marché affectent sensiblement la vie des citoyens européens. Les normes de protection de l’environnement ou du consommateur découlent de l’existence d'un marché. Il faudra donc peut-être sortir de cette dichotomie trop marquée entre « normes de marché » et « normes politiques » car l'interpénétration entre les deux est de plus en plus forte et c’est dans cet entre-deux qu’il faudra penser la puissance européenne au-delà de la sempiternelle distinction entre hard et soft power. La puissance normative de l’Europe découle largement de son pouvoir de marché, mais l’impact de celui-ci dépasse le simple cadre du marché.

B. Puissance normative et aversion au risque

  • 21 Cf. Franklin (Jane), The Politics of Risk Society, Polity Press, 1998.
  • 22 EDA, « An initial long term vision for European Defence Capability and Capacity Needs », Bruxelles, (...)

17L’aversion au risque est l’une des caractéristiques majeures des sociétés européennes. Au sens économique strict, elle exprime une préférence marquée pour un gain relativement sûr plutôt que pour un gain plus important mais aléatoire. Au sens sociologique, elle exprime une prudence marquée et une vigilance redoublée à l’égard du changement technologique et scientifique, par exemple21. Au plan politique international, l’aversion au risque s'exprime par un doute profond quant à l’efficacité des solutions purement militaires et par une réticence marquée à se reconnaître des ennemis afin, précisément, de préserver les chances d'une dépolarisation des conflits. Se reconnaître un ennemi, c’est d’emblée se préparer à la guerre. Évacuer la question de l’ennemi revient implicitement à ne pas considérer le recours à la force comme une option « ordinaire ». Le rapport de l’EDA que nous citions plus haut insiste de manière significative sur les contraintes non militaires qui pèseront de plus en plus sur l’action militaire, et notamment sur les perceptions sociales de toute action militaire : « L’interaction entre le politique, le militaire et le médiatique est désormais permanente22. » Il y a une relation forte entre le refus de se reconnaître un ennemi et cette insistance sur l’interaction entre le militaire et le non militaire, le recours à la force et les modalités d'action civile. L’Europe insiste toujours plus sur les logiques qui interagissent que sur celles qui clivent les acteurs.

  • 23 Fragmented Europe. Europe and the Global Economy, Bruegel, Brussels, 2007, p. 138.

18Cette aversion au risque s’exprime dans les organisations multinationales comme le FMI par exemple, où les Européens ont toujours été soucieux de limiter le recours à l’aléa moral par des débiteurs qui seraient des obligés politiques. Ils ont notamment suggéré que certains prêts exceptionnels dépassant les 300 % des limites de quotas fassent l’objet d’une procédure justifiée pour éviter l’octroi de prêts trop politiques et milité en faveur de règles codifiées en matière de restructuration de dettes souveraines23. Tout cela convergeant vers une volonté de normer davantage les règles du jeu pour éviter qu’elles ne débordent le champ dans lequel celui-ci est organisé. On retrouve ici la tension entre norme et politique.

19En Europe, l’aversion au risque s’est beaucoup amplifiée depuis une quinzaine d’années et s’est surtout exprimée à travers une aversion marquée envers les risques environnementaux et sanitaires. Les Eurobaromètres montrent par exemple que les risques environnementaux affectant la santé arrivent en tête des risques majeurs (61 %) alors que le risque terroriste n’arrive par exemple qu’au 7e rang (20 %).

20Toutefois, et contrairement à ce que l’on pourrait penser, cette aversion au risque n’exprime pas une aversion à la technologie. Elle se concentre en fait sur l’alimentation modifiée génétiquement et sur les conséquences du changement climatique. Par ailleurs, il faut éviter de lire cette aversion au risque de manière trop culturaliste au point de conclure hâtivement qu’à une aversion au risque militaire (guerre) répondrait naturellement une aversion au risque technologique, le tout débouchant sur une aversion généralisée au risque qui ferait de l’Europe un espace replié, frileux et craintif. Il y a naturellement une certaine corrélation entre ces deux dimensions mais il faut éviter de donner une signification mécaniste ou figée à cette corrélation.

  • 24 Falkner (Robert), « US versus Europe. The bout has just begun », Gulf News on Line Editions, 22 sep (...)
  • 25 Tiberghein (Yves), The Battle for the Global Governance of Genetically Modified Organisms. The Role (...)

21Sur le plan environnemental, par exemple, l’aversion au risque était pendant longtemps plus forte aux États-Unis qu’en Europe. Les Européens n’ont signé en 1987 le protocole de Montréal sur les CFC (lutte pour la protection de la couche d’ozone) qu’avec réticence. C’étaient les Américains qui étaient à cette époque à la pointe du combat. Il furent les premiers à recourir au principe de précaution en l’absence de preuves scientifiques incontestées alors que ce sont eux qui reprochent aujourd’hui aux Européens de vouloir recourir de manière intempestive au principe de précaution pour fonder leur opposition aux OGM24. Le basculement européen ne remonte réellement qu’à la fin des années quatre-vingt-dix. L’aversion au risque sanitaire, alimentaire et environnemental exprime à la fois une défiance vis-à-vis de l'échec des mécanismes de régulation, un rapport particulier à la nourriture et une hantise plus diffuse vis-à-vis d’une globalisation marchande mal maîtrisée25.

C. Pourquoi la norme européenne affecte-t-elle désormais le reste du monde ?

22Il y a à cela trois raisons.

23Tout d’abord, dans une économie mondiale de plus en plus ouverte, les préférences nationales ou régionales comme celle de l’Europe interagissent de plus en plus avec celles d’autres acteurs. Dès lors, chaque acteur se doit de justifier ses préférences afin qu'elles ne soient pas combattues par les autres. Pendant longtemps, le caractère protectionniste de la Politique agricole commune ne posait pas de problèmes. Mais à partir du moment où la libéralisation des échanges agricoles devait être à l’ordre du jour, elle se devait d’être compatible avec les décisions de l’OMC en la matière. Cet exemple n’est toutefois pas le seul. Toutes les politiques publiques européennes sont concernées par cette réalité. Dans un monde globalisé, chacun a intérêt à ce que les normes reconnues à l’échelle mondiale soient les plus proches de ses intérêts ou de sa vision puisqu'il devient difficile de se protéger par les moyens classiques. D’où l’importance décisive des normes dans la régulation des affaires du monde.

  • 26 European Commission, « A single market for Citizens : Interim Report to the 2007 Spring Meeting, Eu (...)

24Deuxième raison, dans un monde globalisé, les frontières entre le marché européen et le marché mondial deviennent nécessairement plus floues26 et cela pour différentes raisons. La première tient au fait que le marché européen étant à la fois unifié, large et attractif, il est forcément amené à fixer des règles pour ceux qui veulent y entrer.

25L’autre facteur qui favorise l’externalisation des règles du marché européen, c’est le relèvement considérable des standards européens en matière d’environnement et de protection des consommateurs. Or, dès lors que les normes européennes se révèlent être par la force des choses les plus élevées du monde – comme en témoigne la législation Reach sur les produits chimiques – tous les agents économiques sont tenus de relever leurs standards, de se mettre aux standards européens pour avoir une chance d’y pénétrer. Ce phénomène est relativement nouveau. En matière d’environnement et de sécurité alimentaire et sanitaire, il remonte à la fin des années quatre-vingt. Jusque-là, c’étaient les États-Unis qui fixaient la norme car c’étaient leurs normes qui étaient les plus élevées. Depuis, la situation s'est inversée.

  • 27 Financial Times, 28 novembre 2007.

26La puissance du marché européen et le relèvement considérable de ses normes constituent en réalité la première source de puissance de l’Europe. Et le fait est que celle-ci semble désormais assumer cette ambition politique. Ces normes élevées expriment une forte aversion au risque chez les Européens, tant en matière d’environnement que de sécurité alimentaire. Les Eurobaromètres indiquent que dans l’échelle des risques, ceux-ci arrivent bien avant la criminalité ou le terrorisme. On sent bien d’ailleurs que la légitimité du marché unique repose de plus en plus sur ces dimensions non marchandes du marché. Et il ne fait aucun doute que la Commission pousse beaucoup dans cette direction pour acquérir une légitimité propre et un pouvoir sur les États membres. Cette porosité croissante entre le marché intérieur et le marché mondial ne saurait toutefois nous faire croire que nous vivrions une situation figée où les non Européens s’aligneraient sur des normes européennes jugées les plus hautes. Le fait d’être doté de normes hautes crée des inconvénients pour ceux qui veulent pénétrer le marché européen, mais aussi des désavantages pour les Européens sur les marchés tiers. En effet, si nous vendons à la Chine des produits chers intégrant des exigences environnementales élevées et que nos concurrents, Brésiliens par exemple, ne sont pas tenus à de telles exigences, nous nous trouvons en position de désavantage comparatif. D'où la nécessité d’influencer et les Chinois et les Brésiliens pour qu'eux aussi relèvent leurs normes et contribuent à la création d'un espace compétitif non pénalisant pour les pays à normes hautes. Mais au sein même de l’Europe, ce débat n’est pas tranché. La crainte d’exporter la pollution pour importer du chômage incite certains à vouloir dispenser des industries d’une participation coûteuse au prochain European Trading System27.

  • 28 Gstöhl (Sieglinde), « Political dimension of an externalisation of the EU’s Internai Market », EU D (...)

27On assiste désormais à la démultiplication des espaces intermédiaires entre le marché intérieur et le marché mondial. Jusqu’à présent, il y avait d’un côté le marché intérieur européen et, de l’autre, le marché mondial. Tout au plus y avait-il entre ces deux mondes le sas constitué par les pays candidats à l’adhésion. Aujourd’hui, le paysage est beaucoup plus complexe. L’Europe a à ses portes une périphérie large, difficile et instable. En attendant de choisir ceux qui en son sein la rejoindront, il lui faut les stabiliser sans les intégrer. C’est tout le sens de la politique européenne de voisinage et du message ambigu qui la sous-tend, « tout sauf les institutions ». En contrepartie d’un accès facilité au marché européen, il est dans les faits demandé à toute cette périphérie d’assimiler l’acquis communautaire, ce qui est censé profiter aux pays concernés mais aussi aux agents économiques européens qui s’y trouveraient moins dépaysés28.

28On touche alors là aux limites d’une politique fondée sur des normes acceptées car négociées.

  • 29 L’Europe peut réagir soit en faisant jouer le principe de réciprocité pour dénier à la Russie certa (...)

29D’une part parce que contrairement à ce que l’on pourrait croire, l’Europe négocie rarement avec ses partenaires le contenu de ses normes. Elles sont fondamentalement à prendre ou à laisser. D’autre part, parce que l’on voit bien que le degré d’acceptation des normes européennes dépend plus d’un rapport de forces que d’un choix librement consenti. Il n’est d’ailleurs pas sûr que les partenaires de l’Europe trouvent avantage à une politique en apparence généreuse (« tout sauf les institutions ») mais qui, dans les faits, conduit à accepter les normes européennes sans participer à leur mise en œuvre. L’exemple de l’énergie est de ce point de vue éloquent. L’Europe tente depuis maintenant près de dix ans de faire ratifier par la Russie une charte de l’énergie qui vise en fait à priver la Russie d’un usage politique de ses ressources pétrolières et gazières en prenant un certain nombre d’engagements formels en matière de liberté d’investissement et de garantie de transit du pétrole non russe vers l’Europe. Et c’est parce qu’elle a fort bien compris les enjeux de cette démarche que la Russie de Poutine se dérobe sans que l’Europe parvienne réellement à convaincre Moscou de se plier à ses exigences29.

30Cette articulation entre normes et rapports de force politiques doit nous éloigner d’une vision éthérée où puissance normative équivaudrait à « puissance idéaliste », douce, pacifique, tranquille. Mais elle doit également nous conduire à prendre la norme au sérieux pour ne pas la réduire à un jeu de règles sans conséquences, voire sans importance dès lors qu’elles ne toucheraient qu’aux règles du marché.

II. Les préférences normatives de l’Europe

A. L’environnement

  • 30 Les émissions européennes de GES représentent 15 % des émissions mondiales alors que la population (...)
  • 31 La France qui dispose d’une énergie électronucléaire, la Grande-Bretagne qui a le gaz de la mer du (...)

31C’est dans ce domaine que l'influence politique de l’Europe est de très loin la plus forte et la plus structurante sur l’organisation des relations internationales. Cette influence s’explique tout d’abord par une préférence forte pour l’environnement qui découle de la densité de la population européenne, des externalités environnementales qui existent toujours sur un espace exigu et très industrialisé et donc pollué30, des crises alimentaires et sanitaires que l’Europe a connues à la fin des années quatre-vingt. Ce positionnement a été facilité par le caractère mutualisable de ce bien public mondial qu’est l’environnement, la compatibilité entre les intérêts des États membres et de la Commission sans parler, bien entendu, de l’intérêt des grands États à porter cette exigence qui, pour différentes raisons, n’était pas coûteuse pour eux31.

32Le protocole de Kyoto est de ce point de vue un vecteur idéal d’influence normative, précisément parce qu’il fait du respect de la norme chiffrée sur une base communautaire la base des engagements européens. Au départ, l’usage politique de Kyoto par l’Europe n’était pas programmé. D’une part parce que le sujet du changement climatique n’était pas encore popularisé. D’autre part, parce que les Européens n’étaient qu’un acteur parmi d’autres. Les États-Unis étaient pleinement engagés dans le processus et l’on peut même dire que le protocole de Kyoto s’appuie beaucoup sur les États-Unis, surtout pour ce qui touche au marché des permis d’émissions. Mais à partir du moment où les Américains ont commencé à se désengager, puis à combattre politiquement le protocole pour éviter son entrée en vigueur, l’identification des Européens au protocole est allée croissante, apparaissant ainsi comme un symbole d'une identité politique européenne distincte et fortement soutenue par l’opinion européenne. C’est l’Europe qui est parvenue à convaincre la Russie de ratifier le protocole de Kyoto, permettant ainsi son entrée en vigueur officielle en 2005. Elle l’a fait en échange de son soutien à l’entrée de la Russie dans l’OMC.

33Depuis, l’Europe a pour ainsi dire cherché à pousser son avantage en faisant des propositions pour l'après-Kyoto où il faudra à la fois intensifier la réduction des émissions de GES et convaincre les pays émergents de rentrer dans un dispositif dont ils étaient dispensés jusque là au nom du principe de traitement différencié auquel les Européens sont attachés, ne serait-ce que pour rendre crédibles leurs propres engagements. Dans cette perspective, l’Europe a pris, en avril 2007, des engagements destinés à réduire de 20 % les émissions de gaz à effet de serre d'ici 2020, voire de 30 % si un engagement de cet ordre est accepté par les autres États, puis de 50 % à échéance 2050, avec toujours comme année de référence l’année 1990.

34Rappelons que dans le cadre de Kyoto, la réduction des GES est fixée pour l’Europe à 8 % entre 2008-2012. En étant le premier ensemble géopolitique à contracter des engagements pour l’après-Kyoto, l’Union européenne fixe indéniablement la norme autour de laquelle la négociation internationale qui s’est ouverte à Bali en décembre 2007 va devoir s’organiser. Mais cette ambition européenne devra se confronter à deux défis. Le premier sera tout d’abord de faire preuve d'une exemplarité environnementale effective et non pas seulement proclamée. Or. sur ce point, rien n’est encore joué.

35En 2010, et selon les propres évaluations de la Commission, les émissions de GES de l’Europe des 15 ne se situeront qu’à 0,6 % en dessous du niveau de 1990, alors que Kyoto impose une réduction de 8 % d’ici 2012.

  • 32 Le dernier rapport des Nations unies sur le développement propose en effet d’accepter que la Chine (...)

36Pour l’Europe des 27, les perspectives sont plus encourageantes, mais pas forcément significatives. Les anciens pays de l’Est ferment massivement les usines polluantes héritées de la période soviétique. En 2004, les émissions de GES pour l’Europe des 25 étaient à leur plus haut niveau depuis 1997, date d’adoption du protocole de Kyoto. Le point noir reste en Europe celui des transports routiers et du transport aérien. L’autodiscipline européenne constitue un enjeu décisif. Mais il faudra y ajouter une capacité politique à faire entrer les pays émergents dans cette démarche, sans parler naturellement des États-Unis qui pourraient s’inquiéter de voir ces mêmes pays émergents se dispenser d'efforts décisifs avant 202032. Ce sera très difficile. En tout cas ce n’est qu’à cette aune que la puissance européenne pourra se targuer d’être durablement une « puissance verte ».

37L’autre volet environnemental significatif sur lequel l’Europe a une influence considérable sur le plan mondial concerne trois sujets d’apparence technique comme les directives Reach (Regulation, Evaluation and Authorization of Chemicals), WEEE (Waste Electric and Electronic Equipment) et ROHS (Restrictions of Hazardous Substances).

  • 33 Véron (Nicolas), The Global Accounting Experiment, Bruegel, Brussels, 2007.

38De ces trois dispositifs, le dispositif Reach est le plus important car il soumet à une procédure d’enregistrement 30 000 substances chimiques qui contraignent les industriels à apporter la charge de la preuve que ces produits ne présentent pas de risques pour la santé ou l’environnement. Or, toutes ces dispositions ont un coût considérable qui contraint non seulement les entreprises européennes mais toutes celles qui voudraient pénétrer le marché européen. D’où la très forte opposition américaine à cette directive. Il est par ailleurs intéressant de constater que même dans le domaine des OGM où l’Europe n'a pas réellement obtenu satisfaction à l’OMC, les agriculteurs américains aient décidé de renoncer à produire de nouvelles variétés d’OGM tant qu’ils n’auront pas eu l’assurance que le marché européen ne leur serait pas fermé. Cela signifie que même dans ce domaine, l’Europe dispose d’un pouvoir d’extraterritorialité. Ainsi, il s’avère de plus en plus que, lorsque l’Europe adopte une norme ou observe un comportement dans un domaine particulier, elle force un nombre sensible d’acteurs à s’aligner sur elle. C'est encore ce que l’on a pu observer à propos des normes comptables IFRS. Il a suffit que l’Europe les adopte pour que les autres grands pays du monde – comme la Chine et l’Inde – l’adoptent à leur tour, même si, paradoxalement, les normes IFRS traduisent aussi l’échec des Européens à produire des normes propres harmonisées33,

B. La régulation de la concurrence mondiale

39Au sens strict, la politique de concurrence renvoie au respect des règles censées prévenir la cartellisation des acteurs de marché. Au sens plus large, elle recoupe en fait toutes les pratiques destinées à discriminer des agents économiques sur un marché par le biais d'innombrables barrières réglementaires. Le respect des règles concurrentielles relève donc pour l’Europe aussi bien du marché intérieur que de sa politique commerciale.

40Cet enjeu est considérable pour l’Europe car elle est à la fois le plus grand marché solvable au monde, la première puissance commerciale et le premier investisseur mondial.

41Par rapport au risque de cartellisation, l’enjeu est réel car, pour l’essentiel, l’investissement mondial se fait par le biais de fusions et d'acquisitions, accroissant mécaniquement les risques de concentration. Face à ce risque, l’Europe dispose d’importants moyens d’action dont on a pu mesurer l’importance et sous deux formes à deux occasions. En 2001 quand, sur la base d’un pouvoir d’extraterritorialité, la justice européenne a interdit de fait la fusion de deux firmes américaines (General Electric/Honeywell Bull). En 2007, quand cette même justice européenne a condamné Microsoft pour avoir éliminé toute concurrence sur le marché des systèmes d’exploitation, en refusant à ses concurrents l’accès à un certain nombre d’informations techniques relatives au système Windows. Ce qui est notable dans cette affaire, c’est à la fois le fait que Microsoft ait été condamné en Europe, alors qu’il ne l’est pas aux États-Unis. C’est aussi le fait que c’est une entreprise américaine qui a porté plainte contre Microsoft en Europe, comme si elle avait considéré qu’il serait plus facile de le faire en Europe qu’aux États-Unis.

42Derrière cette condamnation de Microsoft se dégage une philosophie européenne de la concurrence qui est aujourd’hui différente de celle des États-Unis. Vue d’Europe, la concurrence ne doit pas seulement chercher à profiter au consommateur mais garantir aussi le maintien des concurrents sur le marché. Autrement dit, il ne peut y avoir de véritable concurrence sans de véritables concurrents, alors que la vision américaine estime que la structure concurrentielle du marché est peut-être moins importante que le bénéfice du consommateur. En d’autres termes, le quasi-monopole de Microsoft serait acceptable dès lors qu’il profiterait au consommateur à travers une baisse constante des prix.

43L’autre aspect de la concurrence touche aux règles permettant une compétition équitable entre les agents économiques. Pour l’Europe, cet aspect devient de plus en plus important à mesure que la structure de ses échanges se modifie en profondeur et de manière très rapide. En effet, tant que l’Europe constituait un espace économique intraverti, le respect des règles concurrentielles concernait des pays à normes hautes. Le respect des règles de la propriété intellectuelle, par exemple, n’a jamais été un enjeu majeur pour l’Europe tant qu’elle commerçait entre elle ou avec les États-Unis et le Japon. Aujourd'hui, la donne a profondément changé car la dynamique de l’échange se développe vers les émergents qui sont des pays à normes plus faibles. L’Europe a de ce fait un agenda normatif de plus en plus important, étroitement imbriqué à sa politique commerciale.

44En effet, jusqu’au milieu des années 2000, l’Europe a tenté de faire passer cet agenda normatif par le biais de ce que l’on appelé les « Singapore issues » (compétition, transparence, facilitation des échanges), et au travers du canal multilatéral. Mais depuis l'échec de Cancun en 2004 et avec l’impasse dans laquelle se trouvent les négociations multilatérales de l’OMC, l’Europe, sans le dire, a décidé depuis 2006 d’explorer plus sérieusement les voies du bilatéralisme pour faire avancer cet agenda normatif. Et cela se comprend. Quand 80 % des contrefaçons interceptées en Europe sont d’origine chinoise, il paraît légitime que l'Europe pose directement le problème à la Chine, plutôt que d’attendre une solution du côté multilatéral. D’autant qu’en la matière, l’enjeu est moins la définition de nouvelles règles, que leur mise en œuvre effective. L’Europe admet bien volontiers qu’elle obtient plus sur le plan bilatéral que sur le plan multilatéral pour tout ce qui concerne les aspects non tarifaires des échanges. Elle est d'ailleurs en train de durcir les dispositions relatives à la propriété intellectuelle dans ses accords bilatéraux, se rapprochant ainsi des États-Unis qui ont toujours pensé qu’en la matière, le bilatéralisme était plus efficace que le multilatéralisme.

45Face aux interrogations des opinions publiques sur les bienfaits de la globalisation, l’Europe sait qu’elle ne peut faire la preuve de son efficacité et de sa légitimité qu’en fournissant la preuve que l’ouverture des marchés doit permettre de créer des emplois et pas seulement d’en perdre.

46Ce sont donc désormais les pays à fort potentiel qui intéressent prioritairement l’Europe. Et c'est au service de cet objectif qu’elle veut déployer son arsenal normatif dans les domaines clés du respect de la propriété intellectuelle, de l’accès aux marchés publics, de la discrimination contre les investisseurs étrangers, sans parler du respect des normes sociales fondamentales, du respect de l’environnement, de l’efficacité énergétique ou des droits de l’homme. Le risque étant, bien sûr, de voir la politique commerciale surchargée de conditionnalités dont le poids serait d’autant plus fort que le rapport de force serait favorable à l'Europe. La question mérite d'être clairement posée quand on sait que l’Europe n’est pas disposée à travers ces accords, à baisser sa garde sur les produits agricoles sensibles et encore moins sur la libre circulation des personnes, un sujet qui intéresse tout particulièrement les Indiens. Il est de ce point de vue assez significatif de voir que l’Europe n’envisage pas la perspective d’un traité de libre-échange avec la Chine, alors que les traités de libre-échange occupent désormais une place centrale dans l'agenda commercial européen.

C. La gouvernance mondiale

47Nous expliquions au début de ce texte que la préférence pour la gouvernance mondiale était au cœur de l'idéologie politique européenne. Et que cette idéologie s’est affirmée ces dernières années à mesure que l’unilatéralisme américain se renforçait. Cette demande de gouvernance mondiale s’est exprimée du côté européen de plusieurs façons.

48A l’OMC, l’Europe a milité pour un « agenda large » qui visait à faire progresser d’un même pas ouverture des marchés et régulation de ces mêmes marchés en intégrant comme on l’a vu normes environnementales, normes sociales et sécurité alimentaire.

49A l’ONU, elle est la seule à plaider pour la création d'une Agence mondiale de l’environnement.

50Pourtant, malgré cela, la gouvernance mondiale est loin d’avoir te nu ses promesses et l'Europe est loin d’accorder ses principes avec ses actes.

51Comme on l’a vu, l’OMC ne parvient pas réellement à promouvoir un « agenda commercial large » conforme à ce qu’en attendait l'Europe. Depuis la conférence de Doha, l’Europe a échoué dans sa tentative de lier le commerce au respect des règles environnementales, dans celle de lier les accords commerciaux au respect des normes sociales fondamentales et dans celle, enfin, de faire accepter par ses partenaires les fameuses « Singapore issues ». De fait, l’Europe parle moins de gouvernance mondiale qu’auparavant. La Commission Barroso cherche à avant tout à montrer que la mondialisation doit directement profiter aux citoyens européens.

52De surcroît, l'intérêt des non-Européens pour plus de gouvernance mondiale est désormais très faible, surtout lorsqu’il s’agit de mettre en place des institutions nouvelles. Mais il y a plus grave : l’Europe qui parle d’un monde plus ouvert fait, par ses divisions nationales, obstacle à une meilleure représentation des émergents tant au Conseil de sécurité qu’au G-7 ou au FMI. Dans cette dernière instance, les droits de vote de la Chine, de l’Inde et du Brésil réunis sont de 20 % inférieurs à ceux de l’Italie, de la Belgique et des Pays-Bas. Comment prétendre défendre une vision pluraliste du monde et exiger des émergents qu’ils prennent leurs responsabilités dans la gouvernance économique mondiale quand on leur dénie une place proportionnelle à leur puissance ?

53A l’ONU, la réforme du Conseil de sécurité est, elle aussi, bloquée, notamment parce que les deux principales puissances européennes détentrices d’un droit de veto n’ont qu’un intérêt limité à réformer le système actuel. Il faut toutefois admettre qu’il existe sur ce point une différence entre le FMI et le Conseil de sécurité. Car autant il paraît possible d’unifier le siège de la zone euro, parce que celle-ci existe, autant il paraît hasardeux d’unifier la représentation européenne au Conseil de sécurité où, à l’évidence, les Européens ne sont pas toujours d'accord entre eux, surtout sur les questions sensibles mettant en jeu les relations avec les États-Unis. C’est l’harmonisation des politiques qui peut et doit conduire à l’harmonisation de la représentation et non l’inverse.

III. Puissance normative et politique de puissance

54La puissance normative européenne exprime une double contrainte : celle d’une entité politique qui n’est pas un État régalien. Celle, ensuite, d’un projet politique qui s’est construit contre la realpolitik et la traditionnelle politique de puissance.

55Pour autant, il faut se déprendre de l’idée selon laquelle puissance normative et politique de puissance seraient antinomiques. Comme nous l’avons dit, la norme n’est pas désincarnée. Elle exprime un besoin de reconnaissance et de légitimité qui vise soit à conforter une situation favorable à soi, soit à modifier une situation donnée pour la rendre plus favorable à soi.

56Activisme normatif et politique de puissance sont historiquement allés de pair. Au XVIe siècle, par exemple, l’Espagne fit tout pour obtenir la bénédiction papale au travers des « bulles » pour légitimer sa politique de conquête coloniale en Amérique latine. La norme cherchait à valider le fait accompli. Mais elle peut avoir un autre objectif : figer le statu quo une fois que l’on s’estime « repu ». C’est ce que fit cette même Espagne en proposant la reconnaissance internationale de la règle de la mer fermée – mare clausum – et cela afin de prévenir la montée en puissance de rivaux sur les mers.

57Trois cents ans plus tard, la Grande-Bretagne agira de la même façon. Une fois son empire colonial consolidé par des traités inégaux, elle défendra avec vigueur le caractère sacro-saint des traités. D’où l'intérêt qu’elle trouvera à créer une Cour permanente d’arbitrage international. Cet arbitrage, elle s’efforcera de le faire accepter dans tous les domaines sauf celui du droit de la mer où elle n’était pas assurée de gagner. Londres vit par exemple dans la convention de La Haye de 1907 une conspiration contre sa suprématie maritime.

  • 34 Voir l’article de Robert Kagan, « The case for a league of democracies » dans le Financial Times du (...)

58Le jeu des États-Unis n’a pas été différent. L’anticolonialisme wilsonien correspondait au besoin d’affirmation des États-Unis face aux Européens sur le déclin. L’architecture de Bretton-Woods correspondait en tout point aux besoins et intérêts de la puissance américaine de l’après-guerre. Inversement, le fait que les États-Unis aient amorcé un processus de retrait de la norme internationale depuis une quinzaine d’années sur un nombre croissant de sujets (protocole de Kyoto, Cour pénale internationale, CTBT. protocole de Carthagène, traité sur les mines anti-personnel) tendrait à montrer qu’en dehors du domaine économique et commercial où ils restent très engagés (OMC par exemple), les États-Unis considèrent que la dynamique normative mondiale ne sert plus forcément leurs intérêts. Cela ne les empêche pas de relancer l’idée d’une « alliance des démocraties », chargée de promouvoir les droits de l’homme, la lutte contre le réchauffement climatique et la « responsabilité à protéger », alors que les États-Unis n’ont ratifié ni le protocole de Kyoto ni le statut de la Cour pénale internationale34.

59L’activisme normatif européen ne peut pas être découplé des intérêts de l’Europe ni du rapport de forces dans lequel il se situe.

60L’exemple de la charte de l’Énergie est de ce point de vue une excellente illustration du rapport entre norme et puissance. L’Europe s’est, depuis la fin des années quatre-vingt, efforcée de garantir son approvisionnement énergétique ainsi que ses investissement potentiels dans les pays producteurs. Quand, en 1992, la Russie signe cette charte, elle se trouve en position de faiblesse par rapport à l’Europe et de l’Occident en général. Mais depuis, le rapport de forces s’est inversé. La Russie a entrepris, grâce à ses ressources énergétiques, de retrouver un statut de grande puissance et a, de ce fait, refusé de ratifier ce texte, précisément pour conserver une autonomie d’action face à l’Europe. En refusant de se plier à une norme, elle accroît l’incertitude et la perception du risque chez ses partenaires européens. Elle amplifie cette réalité en mettant en place une stratégie énergétique visant à empêcher que l’Europe se dote d’une stratégie d’approvisionnement alternative. À cette fin, elle s’efforce de donner à l’Europe l’accès aux ressources d’Asie centrale, de contourner les pays de transit à la loyauté incertaine (Pologne, Ukraine), de traiter bilatéralement avec les États européens les plus dépendants (Italie, Allemagne) pour penser la mise en place d’une politique énergétique commune. En l’espèce, l’Europe ne parvient pas à mettre la norme au service de ses intérêts tout simplement parce que le rapport de forces ne lui est pas favorable.

61Cela étant, le rapport entre norme et puissance n’est pas toujours mécanique. Si la norme reflétait exactement la seule réalité des rapports géopolitiques mondiaux, on serait amené à faire sur les puissances comparées américaine et européennes des hypothèses audacieuses. Du retrait des États-Unis de bon nombre d’engagements internationaux, on pourrait conclure que ceux-ci ne sont plus assez puissants pour imposer leur normes, et préfèreraient ainsi se « retirer » du jeu mondial. Ils ne seraient plus assez puissants pour imposer leurs normes, mais suffisamment pour que ce « retrait » ne soit pas sanctionné ou combattu par les autres.

62A l’inverse, l’activisme normatif européen pourrait être mis sur le compte d’une puissance ascendante qui jouerait « la carte de la norme » parce qu’elle lui serait plus favorable.

63L’intérêt de cette double hypothèse est qu’elle ne peut être ni pleinement validée, ni totalement rejetée.

64Elle ne peut pas être pleinement validée car les États-Unis demeurent un acteur surpuissant. Et le domaine où leur surpuissance est la plus manifeste est celui de l’action diplomatico-militaire, où la norme internationale n’est pas structurante, soit parce qu’elle prête à des interprétations multiples, soit parce qu’il n’existe pas de mécanismes de sanctions efficaces et contraignants contre les contrevenants : l’illégalité de l’intervention américaine en Irak n’a par exemple jamais été sanctionnée.

  • 35 Voir à ce sujet l’excellente réponse de trois économistes indiens à Larry Summers, Financial Times (...)

65Pour autant, la défection américaine face à la norme internationale dans un certain nombre de domaines signifie bien que l’hégémonie américaine sur le monde n’a pas le caractère absolu qu’on lui prête parfois et que des forces sont à l’œuvre indépendamment de la volonté américaine. Il est, à cet égard très intéressant de voir combien le regard des Américains sur la mondialisation s’assombrit à mesure qu’ils constatent que celle-ci ne leur profite ni mécaniquement ni exclusivement. Au point de voir d’anciens théoriciens du « consensus de Washington » prendre leurs distances avec des mesures de libéralisation très controversées mais dont ils avaient été les porteurs. Tout cela au moment où les cols bleus américains connaissent une plus grande vulnérabilité en termes d'emploi et une réelle stagnation de leurs salaires35.

66Même si sans les États-Unis une politique de lutte contre le changement climatique ne pourra être mener efficacement, même si sans les États-Unis une justice pénale internationale a de fortes chances de ne s’appliquer qu’aux États relativement faibles, les États-Unis n’ont pas les moyens de contrôler entièrement la chaîne de production de la légitimité internationale. Ils en restent le maillon essentiel mais plus exclusif.

67Cela d’autant plus que, même lorsque la norme est fabriquée par le plus puissant, il n’est pas rare que le subordonné s’en empare pour l'utiliser contre le plus fort, ou se protéger partiellement contre lui. La norme de la souveraineté en est l’illustration historique la plus marquante.

68Si l’on prend maintenant le cas de l’Europe, on pourrait voir dans son adhésion très forte au stock normatif mondial (voir annexe I) l’expression d'une plus grande adéquation au monde, voire même d’une forme d'hégémonie normative à l’échelle mondiale. Mais, là encore, et pour des raisons symétriques à celles des États-Unis, cette appréciation mérite d’être nuancée. En effet, sur la plupart des enjeux liés à la gestion des biens publics mondiaux, l’Europe est incontestablement en pointe et très souvent demanderesse de normes internationales. Cela n’en fait pas pour autant une grande puissance montante, précisément parce que ce pouvoir normatif s’arrête aux portes de l’arène diplomatico-stratégique. Mais simultanément, cela nous donne une indication sur les potentialités de la puissance normative européenne. La norme traduit donc à la fois un rapport de forces qui interdit de la penser indépendamment des intérêts de ceux qui la promeuvent. Mais elle dispose d'une autonomie propre, soit parce que les acteurs de production normative se sont multipliés, soit parce que la norme peut devenir une source de légitimité échappant à son promoteur initial.

69La faiblesse fondamentale de la puissance normative européenne repose d’ailleurs moins sur l’absence de force militaire capable de défendre ces normes, que sur la difficulté à mettre en facteur commun cette vision normative au service d’une vision du monde relativement cohérente. Cela étant, tant que l’Europe ne se sentira pas comme la garante ultime de sa sécurité, on voit mal comment elle parviendra à mener une politique de grande puissance, à supposer que celle-ci soit nécessaire, possible ou désirable. C’est pourquoi il est probable que l’Europe continuera à apparaître comme une puissance par défaut, c’est-à-dire une puissance qui produit de la puissance sans volonté de puissance.

Annexes

Annexe I

Les performances normatives des grands acteurs mondiaux

Les performances normatives des grands acteurs mondiaux

Source : Nations unies. Collection des traités (disponible sur http://untreaty.un.org) et Organisation internationale du travail, ratifications des conventions fondamentales de l’OIΤ (http://webfusion.uo.org/​public/​db/​standards)

Les additions ne prennent en compte que les textes ratifiés. Le tableau indique néanmoins les cas où des textes ont été signés mais non ratifiés. Dans le cadre des ratifications européennes, les chiffres ont été parfois arrondis car ils renvoient à une moyenne entre les 25 États membres qui ne tombe pas forcément juste. « oui » signifie « ratifié » ; « non » signifie « non signé ». Entre les deux on trouve des textes signés mais non ratifiés.

Notes

1 Dahl (Robert), « The concept of power », Behavioural Science 2 (3), 1957, p. 201-215.

2 Underhill (Geoffrey R.D.) et Zhang (Xiaoke), « Setting the rules. Private Power, Political underpinnings and legitimacy in global monetary and financial governance », International Affairs 84 (3), 2008.

3 Elster (Jon), The Cement of Society. A study of Social Order, Cambridge University Press, Cambridge, 1990.

4 Axelrod (Robert), « An Evolutionary Approach to Norms », American Political Science Review, vol. 80, no 3, winter 1994/95, p. 5-49.

5 Mearsheimer (John), « The False Promise of International Institutions », International Security, vol. 19, no 3, 1994/95, p. 13.

6 Sur le constructivisme, on lira : ONUF (Nicholas G.), World of our Making : Rules and Rule in Social Theory and International Relations, University of South Carolina Press, Columbia, 1989, et Krachtowil (Friedrich), Rules, Norms and Decisions. On the Conditions of Pradical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs, Cambridge University Press, Cambridge, 1989.

7 Katzenstein (Peter), The Culture of National Security, Columbia University Press, New York. 1996, p. 5.

8 Raymond (Gregory), « Problems and Prospects in the Study of International Norms », Mershon International Studies Review, vol. 41, suppl. 2, Nov. 1997, p. 217.

9 Krasner (Stephen D.), « Structural Causes and Regime Consequences : Regimes as Intervening Variables », International Organization, vol. 36, no 2, p. 185-203.

10 Thomson, Norms in International Relations : A Conceptual Analysis, p. 81.

11 Kratochwil (Friedrich), Norms, Rules and Decisions : On the Conditions of Practical and Legal Reasoning in International Relations and Domestic Affairs, Cambridge University Press, Cambridge, 1989.

12 Gurowitz (Amy), « Mobilizing International Norms : Domestic Actors, Immigrants, and the Japanese State », World Politics, April 1999.

13 Vion (Antoine), Dudouet (François-Xavier), Grémont (Éric), « Normalisation et régulation des marchés : la téléphonie mobile en Europe et aux États-Unis », Étude du CERI no 144, avril 2008.

14 Drezner (Daniel), All politics is Global. Explaining International Regulatory Regimes. Princeton University Press. Princeton. 2007.

15 Abbott (Kenneth W.), Keohane (Robert O.), Moravcsik (Andrew), Slaughter (Anne-Marie), Snidal (Duncan), « The Concept of Legalization », International Organization, vol. 54, Summer 2000, p. 401-419.

16 Braithwaite (John) et Drahos (Peter), Global Business Regulation, Cambridge University Press, Cambridge, 2000.

17 Kingsbury (Benedict), Kirsch (Nico) et Stewart (Richard B.), « The emergence of global administrative law », Law and Contemporary problems, vol. 15, 2005.

18 Celle-ci tend à s’accroître dans certains domaines communautarisés, comme en témoignent les attitudes différenciées des États membres face à la perspective de sanctions commerciales contre la Chine.

19 Laïdi (Zaki), La norme sans la force. L’énigme de la puissance européenne, Presses de Sciences po, Paris, 2005.

20 Miliband (David), « Europe 2030 : Model Power not Superpower ». http//www.coleurop.be/news/909

21 Cf. Franklin (Jane), The Politics of Risk Society, Polity Press, 1998.

22 EDA, « An initial long term vision for European Defence Capability and Capacity Needs », Bruxelles, 2006, p. 9.

23 Fragmented Europe. Europe and the Global Economy, Bruegel, Brussels, 2007, p. 138.

24 Falkner (Robert), « US versus Europe. The bout has just begun », Gulf News on Line Editions, 22 septembre 2003.

25 Tiberghein (Yves), The Battle for the Global Governance of Genetically Modified Organisms. The Roles of the European Union, Japon, Korea, and China in a Comparative Context, Étude du CERI no 124, 2006.

26 European Commission, « A single market for Citizens : Interim Report to the 2007 Spring Meeting, European Council », 2007. http://eur-lexeuropa.eu/LexiUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52007DC0060:EN:NOT.

27 Financial Times, 28 novembre 2007.

28 Gstöhl (Sieglinde), « Political dimension of an externalisation of the EU’s Internai Market », EU Diplomacy Paper, Brussels, Collège de Bruges, 2007. http://www.coleurope.be/template.asp?pagename=irdresearch.

29 L’Europe peut réagir soit en faisant jouer le principe de réciprocité pour dénier à la Russie certains investissements chez elle, soit en limitant sa dépendance énergétique.

30 Les émissions européennes de GES représentent 15 % des émissions mondiales alors que la population européenne ne dépasse pas les 8 % de la population mondiale.

31 La France qui dispose d’une énergie électronucléaire, la Grande-Bretagne qui a le gaz de la mer du Nord, l’Allemagne qui fermait les usines polluantes de l’Est.

32 Le dernier rapport des Nations unies sur le développement propose en effet d’accepter que la Chine et l’Inde augmentent leurs émissions de GES jusqu’en 2020.

33 Véron (Nicolas), The Global Accounting Experiment, Bruegel, Brussels, 2007.

34 Voir l’article de Robert Kagan, « The case for a league of democracies » dans le Financial Times du 14 mai 2008 et les réponses à cette proposition dans le numéro du 16 mai 2008.

35 Voir à ce sujet l’excellente réponse de trois économistes indiens à Larry Summers, Financial Times du 14 mai 2008.

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Titre Les performances normatives des grands acteurs mondiaux
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Légende Source : Nations unies. Collection des traités (disponible sur http://untreaty.un.org) et Organisation internationale du travail, ratifications des conventions fondamentales de l’OIΤ (http://webfusion.uo.org/​public/​db/​standards)
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Auteur

Directeur de recherche au Centre d'études européennes de Sciences Po et professeur au Collège d’Europe de Bruges, juriste

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2008

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