Les droits de l’homme, bouclier ou épée du droit pénal ?
Ce livre est recensé par
Droits de l’homme, droit pénal et droit communautaire à Luxembourg. Enjeux, difficultés et paradoxes d’un ménage à trois
Antoine Bailleux et Jérémie van Meerbeeck
p. 111-174
Extrait
Introduction
1Au premier abord, le sujet de cette contribution peut surprendre1. La question de l’articulation du droit pénal et des droits de l’homme semble, il est vrai, fort éloignée des préoccupations habituelles des juridictions communautaires. Épine dorsale de la construction européenne, l’établissement du marché intérieur ne paraît guère nécessiter la mise en place d’un appareil pénal ou l’adoption d’un catalogue de droits fondamentaux. Du reste, la politique criminelle et – dans une moindre mesure – la protection des libertés fondamentales font partie de ces prérogatives inhérentes à la souveraineté nationale. Que les juges de Luxembourg disposent d’un droit de regard sur le pré carré des États membres – ou de la Cour européenne des droits de l’homme2–, voilà qui peut paraître étonnant.
2Et pourtant. Le fonctionnement effectif du « grand marché » et l’approfondissement de l’intégration européenne ont rapidement amené les droits de l’homme et le droit pénal – au sens larg
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Imaginaire et création historique
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2006
Socialisme ou Barbarie aujourd’hui
Analyses et témoignages
Philippe Caumières, Sophie Klimis et Laurent Van Eynde (dir.)
2012
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Liber amicorum en l’honneur du professeur Gilbert Hanard
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2010
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§ 2. Les principes généraux du droit de l’Union européenne
Jérémie van Meerbeeck
Tensions autour du public et du privé – les enjeux d’un chiasme
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Les traductions de la Cour de justice. La libre circulation et ses dérogations entre domination, transposition et reconnaissance
Antoine Bailleux
Traduction et droits européens – premiers jalons
Antoine Bailleux
La part du droit dans l’arbitrage social général
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Section I. Le soft law et les deux droits
Antoine Bailleux
La relation au cœur du droit et de la transition
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La relation au cœur du droit et de la transition
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1 La présente contribution est mise à jour au 1er septembre 2006.
2 Ci-après, la CEDH.
3 Ci-après, également la CJCE.
4 Différente, en revanche, est l’hypothèse où les droits de l’homme seraient mis au service du développement du droit communautaire.
5 Il convient cependant de préciser que ces rapports de subordination ne sont pas nécessairement exclusifs l’un de l’autre. Au contraire, l’un entraîne généralement l’autre. Ainsi, l’utilisation du droit pénal pour promouvoir les droits de l’homme a pour conséquence de lui donner une légitimation indéniable, et inversement.
6 On cite généralement ici l’arrêt Frontini de la Cour constitutionnelle italienne du 27 décembre 1973 (RTDE, 1974, p. 149) et l’arrêt dit « Solange I » du Bundesverfassungsgericht du 29 mai 1974 (RTDE, 1975, p. 322). Mais le vent de la révolte grondait depuis longtemps déjà au sein des juridictions de fond allemandes et italiennes. Sur ces décisions pionnières, cf. P. Pescatore, « Les droits de l'homme et l'intégration européenne », CDE, 1968, p. 629-657 et G. Cohen-Jonathan, « Cours constitutionnelles et règlements communautaires », CDE, 1975, p. 178-180.
7 Cette reconnaissance des droits fondamentaux date de l'affaire 29/69, Erich Stauder c. Ville d’Ulm du 12 novembre 1969 (Rec., 1969, p. 419). Elle fut précédée de quelques décisions de rejet : cf. aff. 1/58, Friedrich Stork & Cie contre Haute Autorité, 4 février 1959, Rec., 1959, p. 43 ; aff. 36, 37, 38 & 40/59, Geitling et autres c. Haute Autorité, 15 juillet 1960, Rec., 1960, p. 857 ; aff. 40/64, Sgarlata et autres c. Commission, 1er avril 1965, Rec., 1965, p. 279.
8 Aff. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, 17 décembre 1970, Rec., 1970, p. 1135.
9 Aff. 4/73, Nold c. Commission, 14 mai 1974, Rec., 1974, p. 491.
10 La CEDH fut citée pour la première fois par la CJCE dans l’affaire 36/75, Roland Rutili c. Ministre de l’Intérieur du 28 octobre 1975 (Rec., 1975, p. 1219). Elle « revêt une signification particulière » depuis l’arrêt Hauer c. Land Reinland-Pfalz du 13 décembre 1979 (aff. 44/79, Rec., 1979, p. 3727). Cf. en ce sens, plus récemment, C-274/99, P Connolly c. Commission, 6 mars 2001, Rec., 2001, p. I-1611, pt 37, C-94/00, Roquette Frères c. Commission, 22 octobre 2002, Rec., 2002, p. I-9011, pt 23 et C-112/00, Schmidherger c. Autriche, 12 juin 2003, Rec., 2003, p. I-5659, pt 71.
11 « [...] le Tribunal n'est pas compétent pour apprécier la légalité d'une enquête en matière de droit de la concurrence au regard des dispositions de la CEDH, dans la mesure où celles-ci ne font pas partie en tant que telles du droit communautaire » (T-347/94, Mayr-Melnhof c. Commission, 14 mai 1998, Rec., p. 11-1751, pt 311 ; T-112/98, Mannesmannnröhren Werke AG, 20 février 2001, Rec., 2001, p. II-729, pt 59). Le langage de la CJCE est cependant parfois franchement ambigu : cf. e.a. C-185/95, P Baustahhlgewebe GmbH c. Commission, 17 décembre 1998, Rec., 1998, p. I-8417, pts 20-21 ; C-235/92, P Montecatini c. Commission, 8 juillet 1999, Rec., 1999, pt 175.
12 Cf. e.a. la Déclaration commune de l’Assemblée, du Conseil et de la Commission du 5 avril 1977 (JOCE, 27 avril 1977, C103/1-2) et la Déclaration sur la démocratie des chefs d’État ou de gouvernement des 7-8 avril 1978 (Bull. C.E., 1978, no 3, p. 5).
13 En limitant la compétence de la CJCE aux actes des institutions communautaires, l’article 46 faisait – délibérément ? – l’impasse sur une jurisprudence bien établie qui, des arrêts Rutili (précité) à Familiapress (26 juin 1997, Rec., 1997, p. I-3689) en passant par Wachauf (13 juillet 1988, Rec., 1989, p. 2609), étend le contrôle de la Cour aux mesures nationales prises dans le cadre du droit communautaire.
14 Pour un compte-rendu beaucoup plus complet et détaillé, cf. O. De Schutter, « Les droits fondamentaux dans le traité d’Amsterdam », in Y. Lejeune (dir.), Le Traité d'Amsterdam – Espoirs et déceptions, Bruxelles, Bruylant, 1998, p. 153-187.
15 JOCE, 18 décembre 2000, C 364/1.
16 Elle s’inscrivait ainsi dans la ligne de l’opinion 2/94 du 28 mars 1996 dans laquelle la CJCE déclara que l’adhésion de la Communauté européenne à la CEDH « revêtirait une envergure constitutionnelle [telle qu’elle] [...] ne saurait être réalisée que par la voie d’une modification du traité. » (Rec., 1996, p. 1759).
17 Après une longue période de silence, la Cour de justice s’est enfin décidée à citer la Charte des droits fondamentaux dans l’un de ses arrêts : cf. C-540/03, Parlement c. Conseil, 27 juin 2006, non encore publié au Recueil. Elle suit ainsi l’exemple du Tribunal de première instance et de la CEDH.
18 Cf. e.a. aff. 222/84, Johnston, 15 mai 1986, Rec., 1986, p. 1651 ; aff. 5/88, Wachauf, 13 juillet 1988, Rec., 1988, p. 2609.
19 Cf. e.a. C-260/89, Elliniki Radiophonia Tiléorassi AE e.a., 18 juin 1991, Rec., 1991, p. I-2925 ; C-368/95, Vereinigte Familiapress, 26 juin 1997, Rec., 1997, p. I-3689. On rappellera que la Cour de justice n’est pas compétente pour contrôler, au regard des droits fondamentaux, la conformité des mesures nationales qui ne présentent aucun lien de rattachement avec le droit communautaire. Seules les réglementations nationales qui entrent dans le champ d’application des traités relèvent de la compétence des juges de Luxembourg. Parmi celles-ci, certaines sont – directement – adoptées par les États en vue de mettre en œuvre une mesure de droit dérivé tandis que d’autres se voient – indirectement – attirées dans l’orbite du droit communautaire en raison de leur objet ou des effets qu’elles produisent. Ce rappel ne semble pas tout à fait inutile au vu des nombreuses affaires opposant droits de l’homme et droit pénal qui, dépourvues de tout élément de rattachement au droit communautaire, débouchèrent sur un constat d’incompétence de la Cour de justice : cf. e.a. C-177/94, Perfili, 1er février 1996, Rec., 1996, p. I-161 ; C-144/95, Maurin, 13 juin 1996, Rec., 1996, p. I-2909 ; C-299/95, Kremzow, 29 mai 1997, Rec., 1997, p. I-2629 ; C-291/96 Grado et Bashir, 9 octobre 1997, Rec., 1997, p. I-5531.
20 On pense en particulier à l’extension du principe non bis in idem qu’a provoquée la communautarisation de l’acquis de Schengen. Sur ce principe, cf. infra, p. 152 et s.
21 Pour un aperçu de l’état du droit pénal de l'Union européenne, cf. S. Biolley, « Panorama du droit pénal de l’Union », in G. De Kerchove, A. Weyembergh (éd.), Sécurité et justice : enjeu de la politique extérieure de l’Union européenne, Bruxelles, éd. de l’Université de Bruxelles, 2003, p. 104-131.
22 Tant en ce qui concerne les nonnes pénales d’incrimination que les normes pénales de sanction. Cf. à ce sujet M. Jaeger, « Les rapports entre le droit communautaire et le droit pénal : l’institution d’une communauté de droit », Rev. dr. pén. crim., 2004, p. 1099-1144.
23 F. Tulkens, « La justice pénale et l’Europe. Rapport introductif », in Fr. Tulkens, H.-D. Bosly (dir.), La justice pénale et l'Europe, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 16. B. Bouloc évoque quant à lui l’influence « directe » et « indirecte » du droit communautaire sur le droit pénal national (« L’influence du droit communautaire sur le droit pénal interne », in Mélanges offerts à Georges Levasseur, Paris, Litec, 1992, p. 103). J. Pradel et G. Gossens parlent de l’effet positif ou négatif du droit communautaire sur le droit pénal national (Droit pénal et droit européen, Paris, Dalloz, 1999, p. 405 et s.). Dans le même sens, M. Jaeger se réfère à l’harmonisation « négative » et « positive » des législations pénales nationales par le droit communautaire, (loc. cit., p. 1103). Dans un sens très proche, cf. encore S. Manacorda, « Un bilan des interférences entre droit communautaire et droit pénal : neutralisation et obligation d’incrimination », Rev. Sc. Crim., 2006, p. 245-274. Sur la question, cf. également M. Poelmans, La sanction dans l’ordre juridique communautaire, Bruxelles, Bruylant, 2004, p. 286 et s. et les références citées à la note 299. Pour A. Weyembergh, cependant, la contribution effective du droit communautaire au droit pénal des Etats membres, qui résulte de ces deux effets, est « fort mince », A. Weyembergh, L’harmonisation des législations : condition de l’espace pénal européen et révélateur de ses tensions, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2004, p. 91 et s. et 182 et s. En tout état de cause, on relèvera donc que les relations du droit communautaire et du droit pénal peuvent également s’analyser à l’aune de la métaphore bouclier-épée choisie afin d’illustrer les rapports des droits de l’homme et du droit pénal.
24 Dans l’arrêt Bordessa, la Cour de justice a légitimé, en vertu du droit communautaire, des comportements incriminés par une législation pénale nationale, soit l’exportation de pièces, billets de banque et chèques sans autorisation préalable (C-358/93 et C-416/93, A. Bordessa e.a., 23 février 1995, Rec., 1995, p. I-361).
25 Aff. 106/77, Simmenthal, 9 mars 1978, Rec., 1978, p. 629.
26 Logiquement, la condamnation pénale prononcée en vertu d’une législation nationale contraire au droit communautaire est elle-même incompatible avec ce dernier. Cf. aff. 82/71, S.A.I.L., 21 mars 1972, Rec., 1972, p. 119 ; aff. 88/77, Schonenberg e.a., 16 février 1978, Rec., 1978, p. 473, pt 16.
27 Aff. 152/78, Commission c. France, 10 juillet 1980, Rec., 1980, p. 2299 ; aff. 299/86, Rainer Drexl, 25 février 1988, Rec., 1988, p. 1213, pt 17.
28 Aff. 157/79, Pieck, 3 juillet 1980, Rec., 1980, p. 2171, pt 19. Cf. également, aff. 265/88, Lothar Messner, 12 décembre 1989, Rec., 1989, p. 4209, pt 14 ; C-348/96, Donatella Calfa, 19 janvier 1999, Rec., 1999, p. I-11 ; C-232/01, Van Lent, 2 octobre 2003, Rec., 2003, p. I-11525.
29 Entendue au sens large comme s’étendant aux destinataires de service. En ce sens, cf. le célèbre arrêt Cowan, dans lequel la Cour de justice a considéré que le principe de non-discrimination était applicable à un citoyen britannique, destinataire de services, victime lors d’un séjour à Paris d’un agresseur non identifié et qui s’était vu refuser la compensation financière prévue par le code français de procédure pénale aux motifs qu’il ne remplissait pas la condition d’octroi relative à la nationalité de la victime (Aff. 186/87, Cowan, 2 février 1989, Rec., 1989, p. 195, pt 17). Cf. également C-243/01, Gambelli e.a., 6 novembre 2003, Rec., 2003, p. I-13031, pt 59.
30 C-193/94, Skanavi et Chryssanthakopoulos, 29 février 1996, Rec., 1996, p. I-929 ; C-243/01, Gambelli e.a., précité, pt 59.
31 Aff. 203/80, Guerrino Casati, 11 novembre 1981, Rec., 1981, p. 2595, pt 27.
32 Notamment des motifs de protection de l’ordre public ou de la sécurité publique (articles 30, 39§3, 46, 55, 58§1, b), CE).
33 Comme la protection des consommateurs (C-20/03, Burmanjer, 26 mai 2005, Rec., 2005, p. I-4133), de l’ordre social (C-275/92, Schindler, 24 mars 1994, Rec., 1994, p. 1-1039), ou des travailleurs (C-165/98, Mazzoleni et ISA, 15 mars 2001, Rec., 2001, p. I-2189, pt 27).
34 C-95/01, Greenham et Abel, 5 février 2004, Rec.,2004, p. 1-1333, pt 39 ; C-165/98, Mazzoleni et ISA, précité, pt 26 ; C-243/01, Gambelli e.a., précité, pt 65.
35 Sur la fonction « épée » exercée par le rapprochement des législations pénales en faveur de l’intégration communautaire, cf. A. Weyembergh, L’harmonisation des législations : condition de l’espace pénal européen et révélateur de ses tensions, op. cit., p. 179 et s.
36 Également appelé arrêt « maïs yougoslave ».
37 Ou de renvoi, sur ce point, aux législations nationales.
38 C-68/88, Commission c. Grèce, 21 septembre 1989, Rec., 1990, p. 2965, pt 24. Cf. également C-382/92, Commission c. Royaume-Uni, 8 juin 1994, Rec., 1994, p. I-2435, pt 55 ; C-36/94, Siesse, 26 octobre 1995, Rec. 1995, p. 1-3573, pt 20 ; C-341-94, Procédures pénales c. Allain, 26 septembre 1996, Rec., 1996, p. I-4631 ; C-167-01, Inspire Art, 30 septembre 2003, Rec., p. I-10155, pt 62. M. Poelmans utilise la terminologie de double exigence d’assimilation (ou principe d’équivalence) et d’adéquation (op. cit., p. 271). Pour une formulation moins explicite de la condition d’adéquation, cf. aff. 14/83, von Colson et Kamman, 10 avril 1984, Rec., 1984, p. I-1891. L’article 280 du traité CE (ex-article 209 A), introduit par le traité de Maastricht, consacre cette double exigence en ce qui concerne les intérêts financiers de la Communauté européenne.
39 C-2/88, Zwartveld, 13 juillet 1990, Rec., 1990, p. I-03365, pt 17 qui renvoie à l’arrêt C-68/88, Commission/Grèce, précité. Dans d’autres arrêts, la Cour a cependant rappelé le pouvoir d’appréciation des États membres en ce qui concerne la sanction des violations du droit communautaire. Cf. C-326/88, Procédure pénale c. Hansen, 10 juillet 1990, Rec., 1990, p. 2392, dans lequel la Cour a considéré qu’aucune disposition du règlement CE 3820/85 du Conseil du 20 décembre 1985, relatif à l’harmonisation de certaines dispositions en matière sociale dans le domaine des transports par route, n’empêchait l’instauration d'une responsabilité pénale objective dans le chef de l'employeur (pt 12). Dans l’arrêt Vandevenne, la Cour a ajouté qu’aucune règle de ce même règlement n’obligeait les États membres à introduire le principe de la responsabilité pénale des personnes morales (C-7/90, 2 octobre 1991, Rec., 1991, p. I-4371, pt 14). Cf. également C-58/95, Gallotti e.a., 12 septembre 1996, Rec., 1996, p. I-4345, pts 14 et 15.
40 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen sur le rôle des sanctions pour la mise en œuvre de la législation communautaire dans le domaine du marché intérieur, COM/95/162 final.
41 Résolution du Conseil, du 29 juin 1995, sur l'application uniforme et efficace du droit communautaire et sur les sanctions applicables aux violations de ce droit dans le domaine du marché intérieur, JOCE, no C 188 du 22 juillet 1995, p. 1-3.
42 Se référant notamment à la déclaration no 19 relative à l'application du droit communautaire, annexée à l'acte final du traité sur l'Union européenne, adoptée par la conférence des représentants des gouvernements des États membres, le 7 février 1992.
43 La doctrine qualifie ainsi la triple condition d’effectivité, de proportionnalité et de dissuasion (M. Poelmans, op. cit., p. 271). Il est également fait référence au « principe d’effet utile » (M. Jaeger, loc. cit., p. 1127).
44 Selon lequel le législateur national doit protéger d’une façon équivalente les violations du droit communautaire et celles du droit national.
45 La Directive 91/308/CEE du Conseil, du 10 juin 1991. relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux (JOCE, 1991, L166/77-83) prévoit, en son article 14, l’obligation pour les États d’adopter des sanctions appropriées. La proposition prévoyant l’obligation de sanctions pénales n’a jamais été adoptée (JOCE, 1990, C 106/6) mais une annexe de la directive contient une résolution des États s’engageant à adopter des sanctions pénales (JOCE, 1991, L166/77).
46 Cf. notamment le Règlement no 2988/95 du Conseil, du 18 décembre 1995, relatif à la protection des intérêts financiers des Communautés européennes (JOCE, 1995, L312/1-4) ; la Directive 2002/98/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 janvier 2003 établissant des normes de qualité et de sécurité pour la collecte, le contrôle, la transformation, la conservation et la distribution du sang humain, et des composants sanguins, et modifiant la directive 2001/83/CE, article 27 (JOCE, 2003, L 033/30-40) ; la Directive 2003/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 mai 2003 concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres en matière de publicité et de parrainage en faveur des produits du tabac, article 7 (JOCE, 2003, L152/16-19 ; le Règlement no 273/2004 du Parlement européen et du Conseil du 11 février 2004 relatif aux précurseurs de drogues, article 12 (JOCE, 2004, L47/1-10) ; la Directive 2005/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 octobre 2005 relative à la prévention de l'utilisation du système financier aux fins du blanchiment de capitaux et du financement du terrorisme, article 39 (JOCE, 2005, L 309/15-36). Cf. également infra note de bas de page 145, pour des textes de droit dérivé liés aux droits fondamentaux.
47 Dans un arrêt Commission c. Irlande du 18 octobre 2001 (C-354/99, Rec., 2001,p. I-7657, la Cour a considéré que la législation irlandaise transposant la directive 86/609/CEE du Conseil, du 24 novembre 1986, concernant le rapprochement des dispositions législatives, réglementaires et administratives des États membres relatives à la protection des animaux utilisés à des fins expérimentales ou à d'autres fins scientifiques (JOCE, 1986, L 358/1), qui prévoyait pourtant une amende et une peine d’emprisonnement alternative de trois mois, ne remplissait pas les exigences d’efficacité, de proportionnalité et de dissuasion. Cf. également C-97/96, Daihatsu Deutschland, 4 décembre 1997, Rec., 1997, p. I-6843, pt 23 ; C-383/92, Commission c. Royaume-Uni, 8 juin 1994, Rec., p. I-2479. Dans un arrêt Gallotti, la Cour a considéré que le fait que le droit communautaire n’impose pas aux États membres d’obligation précise en ce qui concerne le régime de sanctions n’entraîne pas que les sanctions pénales adoptées par ceux-ci seraient incompatibles avec celui-là, dès lors que « les États membres ont l’obligation, dans le cadre de la liberté qui leur est laissée par l'article 189, troisième alinéa, du traité de choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives » (pt 14). La Cour a donc implicitement considéré que « les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives » peuvent, dans certains cas, être des sanctions pénales et qu’il incombe alors aux États membres d’adopter de telles sanctions (C-58/95, Procédures pénales contre Gallotti e.a., 12 septembre 1996, Rec., 1996, p. I-4345. Cf. également C-40/04, Yonemoto, 8 septembre 2005, non encore publié au recueil (pt 56 et s.). Dans un arrêt Commission c. France (C-418/00, 25 avril 2002, Rec., 2002, p. I-3969), la Cour de justice a considéré que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de plusieurs règlements en matière de pêche qui prévoyaient qu’en cas de violation de leurs dispositions, les États membres étaient tenus d'intenter une action pénale ou administrative contre les responsables. Selon la Cour, les sanctions administratives adoptées par la France ne jouaient « aucun rôle de dissuasion véritable » (pt 65) et l’argument de la France relatif à la difficulté de constater les infractions en mer pour pouvoir appliquer une sanction pénale ne pouvait être retenu, ces infractions pouvant facilement être constatées lors du débarquement des marchandises (pt 64). Cf. également l’arrêt Commission c. France, infra p. 157.
48 Ou à l’exigence d’équivalence. Sur ce point, cf. infra p. 133 et 162 et s.
49 Sur ce point, cf. infra p. 131.
50 C-176/03, Commission c. Conseil, 13 septembre 2005, non encore publié au Recueil. Nous aurons l’occasion de revenir ultérieurement sur cet arrêt, cf. infra p. 133 et 163 et s.
51 Il reste à déterminer, vu le caractère général des termes utilisés par l’arrêt, s’il signifie que le législateur communautaire peut imposer aux États membres d’adopter des sanctions pénales ou s’il peut déterminer lui-même la sanction pénale, les États n’étant chargés que de son application. Dans le premier cas, la compétence pénale de la Communauté ne serait qu’indirecte dès lors qu’elle nécessiterait toujours l’intervention des Etats membres pour déterminer la sanction pénale. Tel était le cas de la décision-cadre attaquée. Dans le second, on peut véritablement parler d’une compétence pénale directe de la Communauté. L’enjeu n’est pas uniquement terminologique. En effet, si un règlement communautaire (et non une directive) prévoit une sanction pénale, celui qui enfreint une de ses dispositions peut se voir infliger la sanction prévue. En revanche, tel ne sera pas le cas, en vertu du principe de légalité, si le règlement impose aux États d’adopter des sanctions pénales et que ceux-ci ne se sont pas exécutés. Seul un recours en manquement à l’encontre de ces États sera alors envisageable. Sur la question de la compétence de la Communauté européenne à imposer la voie pénale aux États membres dans la mise en œuvre du droit communautaire, cf. J. Pradel, G. Gossens, op. cit., p. 467. Il convient de relever que, selon le juge Puissochet, invité à s’exprimer sur cet arrêt au Sénat de France, « l'arrêt se borne à dire que la Communauté européenne peut exiger des États membres que leur législation prévoie des sanctions de nature pénale en cas d'atteinte à l'environnement. Mais la Communauté européenne ne peut pas elle-même déterminer ces sanctions. Les États membres sont toujours libres du choix des sanctions pénales applicables, sous réserve bien entendu du caractère effectif, proportionné et dissuasif de ces sanctions », réunion de la délégation pour l’Union européenne du Sénat français du 22 février 2006, disponible à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/europe/r22022006_1.html.
52 Sur cette question, cf. infra p. 137.
53 Sur cette question, cf. infra p. 142.
54 Dans la terminologie retenue dans la note de bas de page 51, on peut parler de compétence répressive directe de la Communauté.
55 Le traité de Maastricht a, en effet, créé une Union européenne fondée sur les Communautés européennes (premier pilier qui reprend l’acquis communautaire et où prévaut le caractère supranational de la construction européenne), complétée par les dispositions de la politique étrangère et de sécurité commune et de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures (respectivement les deuxième et troisième piliers de l’Union européenne, qui forment les titres v et VI du traité UE et où domine le caractère intergouvernemental de celle-ci).
56 On peut également évoquer l’article 301 CE, qui habilite le Conseil à prendre les mesures urgentes nécessaires lorsqu’une position ou une action commune adoptée dans le cadre du deuxième pilier de l’Union européenne (politique étrangère et sécurité commune) prévoit une action de la Communauté visant à interrompre ou à réduire, en tout ou en partie, les relations économiques avec un ou plusieurs pays tiers. Sur la base de cette disposition, la Communauté a adopté plusieurs règlements de nature répressive dont la validité est aujourd’hui mise en cause devant les juridictions communautaires. Il convient de relever que, même dans des domaines communautarisés tels que la coopération douanière (article 135 CE) ou la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers de la Communauté (280, §4 CE), les États membres restent exclusivement compétents en ce qui concerne l’application du droit pénal national et l’administration de la justice.
57 Le traité de Maastricht ne prévoyait pas la possibilité, pour la Cour de justice, d'être saisie des questions relatives au troisième pilier, sauf lorsque son intervention était prévue explicitement par des conventions et uniquement dans le cadre du mécanisme préjudiciel. L’article 35 du traité sur l’Union européenne, introduit par le traité d’Amsterdam, prévoit que la Cour de justice est compétente pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l’interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprétation des conventions établies en vertu du titre VI du traité, ainsi que sur la validité et l’interprétation de leurs mesures d’application, sous réserve de l'acceptation, par les États membres, de cette compétence de la Cour. Sur les failles du système de protection juridictionnelle de l’article 35 du traité UE, cf. K. Lenaerts, L. Jadoul, « Quelle contribution de la Cour de justice des Communautés européennes au développement de l’espace de liberté, de sécurité et de justice », in G. De Kerchove, A. Weyembergh (éd.), L’espace pénal européen : enjeux et perspectives, Bruxelles, éd. de l’Université de Bruxelles, 2002, p. 201 et s.
58 Ainsi en est-il de l’article 3 de la décision-cadre du Conseil du 19 juillet 2002, relative à la lutte contre la traite des êtres humains (JOCE, 2002, L203/1-4), qui prévoit l’obligation pour les États de prendre « les mesures nécessaires pour faire en sorte que les infractions visées aux articles 1er et 2 soient passibles de sanctions pénales effectives, proportionnées et dissuasives, susceptibles d'entraîner l'extradition ». L’article 3, 2o de cette même décision précise que les infractions à l’article 1er, qui vise la traite des êtres humains à des fins d’exploitation de leur travail ou d’exploitation sexuelle, doivent être « passibles de peines privatives de liberté, la peine maximale ne pouvant être inférieure à huit ans » lorsqu’elles sont commises dans certaines circonstances aggravantes. On peut légitimement se demander dans quelle mesure une telle disposition laisse aux États la « compétence quant à la forme et aux moyens » prévue par l’article 34, §2, b), du traité UE. Cf. également la Décision-cadre 2004/68/JAI du Conseil du 22 décembre 2003 relative à la lutte contre l'exploitation sexuelle des enfants et la pédopornographie, article 5 (JOCE, 2004, L013/44) ; décision-cadre 2004/757/JAI du Conseil du 25 octobre 2004 concernant l’établissement des dispositions minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et des sanctions applicables dans le domaine du trafic de drogue, article 4 (JOCE, 2004, L335/8).
59 Décision 2000/375/JAI du Conseil du 29 mai 2000 relative à la lutte contre la pédopornographie sur l'Internet, article 4 (JOCE, 2000, L138,/1).
60 Cf. supra p. 129 et infra p. 163 et s.
61 G. Grasso, « Nouvelles perspectives en matière de sanctions communautaires », Rev. Sc. Crim., 1993, p. 274.
62 C-240/90, Allemagne c. Commission. Rec., 1992, p. 1-05383.
63 Le gouvernement allemand, partie requérante, avait également fait valoir que les exclusions constituaient des sanctions pénales que ni le Conseil ni la Commission n'avaient le pouvoir d'instituer (pt 17). Prudente, la Cour commence par préciser « qu'il n’y a pas lieu, dans le cadre du présent litige, de se prononcer sur la compétence de la Communauté dans le domaine pénal » (pt 24), avant d’écarter l’objection aux motifs que les sanctions ne constitueraient pas des sanctions pénales (pt 25). Cet arrêt constitue en tout cas une bonne illustration de la compétence répressive directe de la Communauté en matière de politique agricole commune.
64 Sur cet arrêt, cf. supra p. 125. C’est d’ailleurs dans ce sens que s’était prononcée l’avocat général Juliane Kokott dans ses conclusions précédant l’arrêt Berlusconi. Sur cet arrêt, cf. infra p. 144 et s.
65 Elle le fera certainement si un État membre ne rencontre pas l’exigence d’équivalence. Cf supra p. 125 et infra p. 162 et s.
66 Cf. en ce sens le raisonnement de la Cour dans l’arrêt Commission c. France, cf. infra p. 157 et s. Dans un arrêt Gallotti, la Cour a considéré que le fait que le droit communautaire n’impose pas aux États membres d’obligation précise en ce qui concerne le régime de sanctions n’entraîne pas que les sanctions pénales adoptées par ceux-ci seraient incompatibles avec celui-là, dès lors que « les États membres ont l’obligation, dans le cadre de la liberté qui leur est laissée par l'article 189, troisième alinéa, du traité de choisir les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives » (pt 14). La Cour a donc implicitement considéré que « les formes et les moyens les plus appropriés en vue d'assurer l'effet utile des directives » peuvent, dans certains cas, être des sanctions pénales et qu’il incombe alors aux États membres d’adopter de telles sanctions (C-58/95, Procédures pénales contre Gallotti e.a., 12 septembre 1996, Rec., 1996, p. I-4345). Cf. également C-40/04, Yonemoto, 8 septembre 2005, non encore publié au recueil (pts 56 et s.). Dans un arrêt Commission c. France (C-418/00, 25 avril 2002, Rec., 2002, p. I-3969), la Cour de justice a considéré que la France avait manqué aux obligations qui lui incombaient en vertu de plusieurs règlements en matière de pêche qui prévoyaient qu’en cas de violation de leurs dispositions, les États membres étaient tenus d'intenter une action pénale ou administrative contre les responsables. Selon la Cour, les sanctions administratives adoptées par la France ne jouaient « aucun rôle de dissuasion véritable » (pt 65) et l’argument de la France relatif à la difficulté de constater les infractions en mer pour pouvoir appliquer une sanction pénale ne pouvait être retenu, ces infractions pouvant facilement être constatées lors du débarquement des marchandises (pt 64). Cf. également les références citées à la note 47. Enfin, il ne serait guère étonnant que les sanctions non pénales adoptées par les États membres en cas de violation des dispositions du Règlement CE no 1236/2005 du Conseil du 27 juin 2005 concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants (JOCE, no L 200 du 30 juillet 2005, p. 1-19) soient considérées comme n’étant pas suffisamment efficaces ou dissuasives par la Cour de justice. Il pourrait en aller de même des textes législatifs communautaires cités aux notes 46 et 145. Il convient cependant de préciser que l'arrêt Commission c. Conseil du 13 septembre 2005 est susceptible d'avoir une influence considérable sur ce développement possible de la jurisprudence communautaire, dès lors qu’il permet au législateur communautaire de prévoir des sanctions pénales.
67 D. Flore, « Introduction. Un droit pénal européen : hasard ou nécessité ? », in Actualités du droit pénal européen, Bruxelles, La Charte, 2003, p. 10.
68 Ibidem, p. 11. On relèvera notamment, dans le cadre d’une incursion du droit pénal dans la construction européenne, l’influence des Accords de Schengen. Sur le principe non bis in idem qu’ils consacrent, cf. infra, p. 152 et s.
69 Cf. notamment : « Livre vert sur la présomption d'innocence », COM/2006/0174 final ; « Livre vert sur les conflits de compétences et le principe ne bis in idem dans le cadre des procédures pénales », COM/2005/696 ; « Livre vert sur le rapprochement, la reconnaissance mutuelle et l'exécution des sanctions pénales dans l'Union européenne » COM/2004/334 ; « Livre vert de la Commission sur les garanties procédurales accordées aux suspects et aux personnes mises en cause dans des procédures pénales dans l'Union européenne », COM/2003/75 ; Proposition de décision-cadre du Conseil relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne, COM(2004) 328 final – Non publié au JOCE.
70 Cf. e.a. aff. 117/83, Könecke, 25 septembre 1984, Rec., p. 3291, pt 11 ; C-172/89, Vandemoortele c. Commission, 12 décembre 1989, Rec., 1990, p. I-4677, pt 9. Sur le principe de légalité, cf. également les conclusions de l’avocat général Κokott présentées le 14 octobre 2004, C-387/02, C-391/02, C-403/02, Procédures pénales c. Silvio Berlusconi et al., pt 141 et les références citées.
71 Cf. e.a. aff. 63/83, Kent Kirk, 10 juillet 1984, Rec., 1984, p. 2689, pt 23 ; C 331/88, Fedesa e.a., 13 novembre 1990, Rec., 1990, p. I-4023, pt 42-45.
72 Cf. e.a. aff. 85/76, Hoffmann-La Roche, 13 février 1979, Rec., p. 461 ; aff. 100 à 103/80, Musique Diffusion française, 7 juin 1983, Rec., p. 1825 ; C-462/98 P, Mediocurso/Commission, 21 septembre 2000, Rec., p. I-7183, pt 36.
73 Sur ce principe, cf. infra p. 152 et s.
74 Sur le droit à être jugé dans un délai raisonnable, cf. e.a. C-185/95 P, Baustahlgewebe c. Commission, précité, pt 20-21. Sur le droit à être jugé par un tribunal indépendant, cf. e.a. C-174/98 P et C-189/98 P, Pays-Bas et Van der Wal c. Commission, 11 janvier 2000, Rec., p. I-1, pt 17.
75 Sur la fonction « bouclier » exercée par le rapprochement des législations pénales et le principe de reconnaissance mutuelle, cf. A. Weyembergh, L’harmonisation des législations : condition de l’espace pénal européen et révélateur de ses tensions, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2004, p. 182 et s.
76 Cf. cependant infra p. 162 et s.
77 Cf. l’article 85 CE ainsi que, jusqu'au 1er mai 2004, le règlement no 17 du Conseil du 6 février 1962, premier règlement d’application des articles 81 et 82 du traité dans la Communauté (JOCE13 du 21 décembre 1962, p. 204/62). Ce règlement a été abrogé et remplacé par le règlement no 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité (JOCE, 2003, L1/1). Nous n’aborderons pas ici les questions que suscite, au regard des droits de l'homme, la procédure instaurée par ce nouveau règlement. Sur ce sujet, cf. C. Smits, D. Waelbroeck, « Le droit de la concurrence et les droits fondamentaux », in M. Candela Soriano (dir.), Les droits de l’homme dans les politiques de l’Union européenne, Bruxelles, Larder, 2006, p. 135-162, spéc. p. 146-162 ; id., « ‘Twelve Feet All Dangling Down and Six Necks Exceeding Long’ : The EU Network of Competition Authorities and the European Convention on Human Rights and Fundamental Freedoms », in C. Ehlermann, I. Atanasiu (eds.), European Competition Law Annual 2002, Oxford, Hart, 2004, p. 465-484.
78 Cf. art. 15.2 du règlement no 17 et art. 23.2 du règlement no 1/2003, qui « plafonnent » les amendes à 10 % du chiffre d’affaires de l’entreprise concernée. Ces dispositions découlent de l’art. 83, §2, a), CE.
79 Cf. art. 15.4 et 23.5 des règlements précités ; T-83/91, Tetra Pak c. Commission, 6 octobre 1994, Rec., 1994, p. II-755, pt 235 ; T-23/99, LR AF 1998 c. Commission, 20 mars 2002, Rec. p. II-1705, 1999, pt 220 ; T-220/00, Cheil JedangCorp c. Commission, 9 juillet 2003, Rec., 2003, p. II-2473, pts 43-44. Dans le même sens, cf. les conclusions de l’avocat général Jarabo Colomer dans les affaires Aalborg c. Commission (C-204/00 P, 11 février 2003, spéc. pt 64) et Volkswagen c. Commission (C-338/00 P, 17 octobre 2002, pt 66). Contra, cf. les conclusions du juge Vesterdorf (désigné comme avocat général) du 10 juillet 1991 dans l’affaire Rhône-Poulenc c. Commission (T-I/89, Rec., 1991, p. II-867, spéc. p. II-885).
80 Sur la conception matérielle du droit pénal développée par les organes de Strasbourg et sur l’application de cette conception aux infractions en matière de concurrence et de réglementation des prix, cf. W. Wils, « La compatibilité des procédures communautaires en matière de concurrence avec la Convention européenne des droits de l’homme », CDE, 1996, p. 329-354, spéc. p. 332-334.
81 W. Wils, loc. cit., p. 329-354, spéc. p. 333-334 ; M. Guerrin, « La libre concurrence à l’épreuve des libertés individuelles », Droit et Société, vol. 53, 2003, p. 87-109, spéc. p. 97 ; D. Waelbroeck, « Droit européen de la concurrence et droits de l’homme », loc. cit., p. 140-141.
82 Cf. d’une part, C-199/92 P, Hüls c. Commission, 8 juillet 1999, Rec., 1999, p. I-4287, pts 149-150, où, selon certains, la Cour aurait – implicitement – conclu au caractère pénal des procédures de mise en oeuvre du droit de la concurrence (cf. D. Waelbroeck, « ‘Twelve Feet All Dangling Down... », loc. cit., spéc. p. 478-479), et d’autre part, C-338/00 P, Volkswagen c. Commission, 18 septembre 2003, Rec., 2003, p. I-9189, pt 96, où la Cour rappelle qu’aux termes de l’article 15, §4, du règlement no 17, les amendes imposées par la Commision n’ont pas un caractère pénal.
83 Cf. cependant les conclusions de l’avocat général Jarabo Colomer dans l’affaire C-338/00 P précitée, pt 66 : « [...] le domaine du droit de la concurrence ne fait pas l'objet d'une transposition en bloc de l'ensemble des garanties développées dans le cadre du droit pénal, lequel met en présence l'État sanctionnateur, d'une part, et l'individu présumé auteur de l'infraction, de l'autre. Lesdites garanties visent précisément à compenser ce déséquilibre entre les pouvoirs. En matière de libre concurrence, ces paramètres se trouvent modifiés, dans la mesure où l'on cherche à protéger la communauté d'individus que constitue la société, composée de groupes de consommateurs, face à de puissants groupes qui disposent de moyens considérables. Reconnaître à ces auteurs d'infractions les mêmes garanties procédurales qu'au particulier plus nécessiteux témoignerait non seulement d'une singulière ironie mais impliquerait, quant au fond, une diminution de la protection, en l'occurrence économique, de l'individu, principale victime des agissements contre la concurrence. »
84 Aff. 155/79, AM & S c. Commission, 18 mai 1982, Rec., 1982, p. 1575, pts 18-27 ; aff. 85/87, Dowe Benelux c. Commission, 17 octobre 1989, Rec., 1989, p. 3137, pt 27. On notera encore que les articles 20 du règlement no 17 et 28 du règlement no 1/2003 reconnaissent le principe du secret professionnel.
85 C-94/00, Roquette Frères c. Commission, 22 octobre 2002, Rec., 2002, p. I-9011 qui, en étendant – dans une certaine mesure – l’inviolabilité du domicile aux locaux professionnels, s’aligne sur la jurisprudence strasbourgeoise et rompt avec sa propre jurisprudence (cf. e.a. aff. 46/87 et 227/88, Hoechst c. Commission, 21 septembre 1989, Rec., 1989, p. 2859).
86 Aff. 374/87, Orkem c. Commission, 18 octobre 1989, Rec., p. 3283, pt 35. Selon une jurisprudence constante, si elles sont en droit d’exiger des informations factuelles ainsi que des documents relatifs à ces faits (par exemple, les lieu et date d’une réunion), les autorités de la concurrence ne peuvent pas obliger les entreprises concernées à dévoiler l’objet d'une réunion ou la nature des décisions qui y ont été adoptées, (cf. e.a. T-112/98, Mannesmannröhren-Werke c. Commission, 20 février 2001, Rec., 2001, p. II-729 ; C-238/99, P Limburgse Vinyl Maatschappij c. Commission, Rec., 2004, p. I-8375 ; T-236/01, Tokai Carbon c. Commission, 29 avril 2004, Rec., 2004, p. II-1181). Réformant un arrêt du Tribunal, La Cour a déclaré récemment que le droit de ne pas s’auto-incriminer ne s’étendait pas aux documents rédigés antérieurement à la demande de renseignements de la Commission. Les entreprises sont dès lors tenues de transmettre ces documents même s’ils contiennent la preuve irréfutable d’une infraction (C-301/04, P Commission c. SGL Carbon, 29 juin 2006, non encore publié, pts 38-50).
87 Ce « droit d’être entendu » est consacré à l’article 19 du règlement no 17 et à l’article 27 du règlement no 1/2003.
88 Cf. C-204/00 P, Aalborg Portland c. Commission, 7 janvier 2004, Rec., 2004, p. I-123, pt 68 et les nombreux arrêts y cités. Notons encore que « l’absence de communication d’un document ne constitue une violation des droits de la défense que si l’entreprise concernée démontre, d’une part, que la Commission s’est fondée sur ce document pour étayer son grief relatif à l’existence d’une infraction et, d'autre part, que ce grief ne pourrait être prouvé que par référence audit document » (ibid., pt 71 et arrêts y cités). Les conditions de ce droit d’accès au dossier font aujourd’hui l’objet d’une communication de la Commission du 13 décembre 2005 (JOCE, 2005, C325/7).
89 Cf. e.a.C-62/86, Akzo c. Commission, 3 juillet 1991, Rec., 1991, p. I-3359, pt 29.
90 Cf. e.a. T-39/92 et T-40/92, Europay c. Commission, 23 février 1994, Rec., 1994, p. II-49, pts 49-52. Ce principe fait toutefois souvent l’objet d’une interprétation restrictive : cf..e.a. T-191/98, 212/98, 214/98, Atlantic Container c. Commission, 30 septembre 2003, Rec., 2003, p. II-3275, pts 191 à 196. Cette reconnaissance du principe du contradictoire dans la procédure administrative n’a pas empêché les juridictions communautaires de refuser de considérer la Commission comme un tribunal au sens de l’article 6 CEDH (cf. e.a. aff. 209 à 215/78 et 218/78, Van Landewyck c. Commission, 29 octobre 1980, Rec., 1980, p. 3125 ; aff. 100 à 103/80, Musique Diffusion française c. Commission, précité).
91 Arrêt Aalborg c. Commission précité, pt 338. On notera que ce principe ne trouve pas à s’appliquer dans l’hypothèse où la première décision de la Commission a été annulée pour des motifs de forme (arrêt Limburgse Vinyl Maatschappij précité, pts 60-61). On remarquera en outre que si ce principe ne s’étend pas aux décisions rendues par les autorités de la concurrence des différents États membres, la Cour a cependant admis de longue date que des considérations d’équité obligeaient la Commission à prendre en compte lesdites décisions dans la détermination du montant de l’amende au niveau communautaire (cf. e.a. aff. 14/68, Wilhelm c. Commission, 13 février 1969, Rec., 1969, p. 1, pt 11 ; aff. 7/72, Boehringer c. Commission, 14 décembre 1972, Rec., 1972, p. 1281, pt 3). Assez curieusement, il n’en va pas de même pour les décisions rendues par les autorités d’États tiers (T-224/00, Archer Daniels Midland et Archer Daniels Midland Ingrédients c. Commission, Rec., 2003, p. II-2597, pts 92 et s. ; C-289/04 P, Showa Denko KK c. Commission, 29 juin 2006, non encore publié, pts 60-61, et C-308/04, P SGL Carbon c. Commission, 29 juin 2006, non encore publié, pts 39-40). Enfin, on signalera que le processus de décentralisation de la mise en œuvre du droit de la concurrence qui accompagne l’entrée en vigueur du règlement no 1/2003 soulève de nouveaux problèmes à l’égard du principe non bis in idem. Sur cette question, cf. D. Waelbroeck, « Droit européen de la concurrence... », loc. cit., p. 152-154. Sur ce principe, cf. infra p. 152 et s.
92 T-67, 68, 71 et 78/00, JFE Engineering c. Commission, 8 juillet 2004, non encore publié, pt 177. Parmi les arrêts imposant le respect de la présomption d’innocence au juge. cf. l’arrêt Hüls c. Commission précité, pts 149 et s ; C-235/92, P Montecatini c. Commission, 8 juillet 1999, Rec., 1999, p. I-4539, pts 175 et s.
93 Arrêt JFE Engineering c. Commission précité, pt 179. Parmi les arrêts imposant le respect de la présomption d’innocence à la Commission, cf. e.a. T9/99 – HFB c. Commission, 20 mars 2002, Rec., 2002, p. II-1487.
94 On notera que ces conditions – longueur anormale et effets néfastes sur les droits de la défense – sont cumulatives : cf. e.a. T-5/00 et T-6/00, VFVGEG c. Commission, 16 décembre 2003, Rec., 2003, p. II-5761 ; C-185/95 P, Baustahlgewebe c. Commission, précité.
95 Cf. e.a. aff. 11/70, Internationale Handelsgesellschaft, précité.
96 Cf. e.a. C-356/97, Molkereigenossenschaft c. Hauptzollamt Lindau, 6 juillet 2000, Rec., 2000, p. 5461.
97 Cf. e.a..l’arrêt C-356/97, Molkereigenossenschaft c. Hauptzollamt Lindau précité, pt 17.
98 Cf. e.a. l’arrêt Internationale Handelsgesellschaft précité, pt 18 ; aff. 137/85, Maizena c. BALM, 18 novembre 1987, Rec., 1987, p. 4587, pts 13 et s. ; C-240/90, Allemagne c. Commission, 27 octobre 1992, Rec., 1992, p. 5383, pts 24 et s.
99 Cf. e.a. C-210/00, Kaserei Champignon, 11 juillet 2002, Rec., 2002, p. I-6453, à propos du principe de la légalité des peines. La Cour abandonne toutefois cette méfiance lorsque la garantie en question est elle-même prévue dans le règlement qu’elle est appelée à interpréter (sur le principe de non-rétroactivité de la loi pénale la plus douce, cf. C-354/95, National Farmers’ Union, 17 juillet 1997, Rec., 1997, p. I-4559). En outre, dans un arrêt récent relatif à la récupération de restitutions à l’exportation (C-274/04, ED & F Man Sugar c. Hauptzollamt Hamburg-Jonas, 6 avril 2006, non encore publié), la Cour semble avoir fait usage du principe de la présomption d’innocence.
100 T-306/01, Yusuf et Al Barakaat International Foundation c. Conseil et Commission, 21 septembre 2005, non encore publié au Recueil', T-315/01, Kadi c. Conseil et Commission, 21 septembre 2005, non encore publié au Recueil. Ces arrêts font actuellement l’objet d’un pourvoi devant la Cour de justice (JOCE, 11 février 2006, C36/19 et 25 février 2006, C48/11).
101 Yusuf, pt 276 ; Kadi, pt 225.
102 Yusuf, pts 277, 281 et 282 ; Kadi, pts 226, 230 et 231.
103 Yusuf, pt 341 ; Kadi, pt 286.
104 Si elle ne s’est pas encore concrétisée dans la jurisprudence de la Cour, cette hypothèse mérite d’être sérieusement envisagée depuis l’arrêt Commission c. Conseil du 13 septembre 2005. Sur cet arrêt et sur la compétence pénale « indirecte explicite » ou « directe » qu’il consacre au profit du législateur communautaire, cf. supra p. 129 et 133, et infra p. 163 et s.
105 Sur la « compétence pénale indirecte implicite » du législateur communautaire telle qu’elle surgit des exigences d’effectivité et de dissuasion, cf. supra p. 127 et s.
106 Les directives en question obligeaient simplement les États à sanctionner de manière « appropriée » les atteintes à leurs dispositions. Dans ses conclusions, l’avocat général considéra – implicitement – que seules des sanctions pénales – éventuellement combinées à des sanctions civiles – remplissaient cette condition d'adéquation (conclusions du 14 octobre 2004, pts 121 et 129). On notera au passage qu'outre cette condition d'adéquation, le principe d'équivalence peut lui aussi forcer les États membres à adopter des mesures pénales pour sanctionner la violation d'une obligation communautaire. Tel sera le cas lorsque les États membres prévoient des sanctions pénales pour des violations de droit national d’une nature et d’une importance similaire. Sur cette exigence d’équivalence, cf. supra p. 127.
107 Pour une critique de ce raisonnement, cf. O. Dubois, op. cit., p. 277-278.
108 Cf. notamment dans ce sens aff. 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, 8 octobre 1987, Rec., 1987, p. 3969, pt 13 ; Aff. 14/86, Pretore di Salò, 11 juin 1987, Rec., 1987, p. 2545, pt 20 ; C-168/95, Arcaro, 26 septembre 1996, Rec., 1996, p. I-4705, pt 36 ; C-60/02, Procédures pénales contre X, 7 janvier 2004, Rec., 2004, p. I-651, pt 61. Dans un sens très proche, cf. C-74/95, Procédures pénales contre X, 12 décembre 1996, Rec., 1996, p. I-6609, pt 25. Dans ses conclusions précédant l’arrêt Berlusconi, l’avocat général Kokott avait écarté cette objection en considérant que la responsabilité pénale des accusés ne découlait pas des directives « Sociétés » mais bien de la loi nationale en vigueur au moment des faits, lesdites directives ayant seulement pour effet d’écarter l’application de la loi nouvelle (pt 145). Selon l’avocat général, si elles laissaient aux Etats membres un pouvoir d’appréciation non négligeable (pt 85), les « sanctions appropriées » visées par la première directive « Sociétés », devaient en tout cas être « efficaces, proportionnées et dissuasives » (pt 86), ce qui ne semblait pas être le cas du décret présidentiel (cf. les points 100 et s. de ses conclusions). Par conséquent, il incombait aux juridictions italiennes de laisser inappliquée la législation nationale, adoptée après les faits et en violation du droit communautaire (pts 154-169).
109 Le principe de légalité est indubitablement à l’origine de la jurisprudence de la Cour relative à l’absence d’effet direct « pénal » des directives. Cf. en ce sens le rapport du 8 mai 2006 de la Commission des affaires juridiques du Parlement européen sur les conséquences de l’arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (PE 367.928v01-00) (A6-0172/2006).
110 Dans un sens similaire, l’affaire Regina c. Kent Kirk (précitée, note no71) nous apprend que les principes et droits fondamentaux de l’ordre juridique européen peuvent également faire obstacle à l’application d’une mesure communautaire qui, sans être elle-même porteuse d’une sanction, a été adoptée aux fins d’avaliser une législation pénale nationale. En l’espèce, la CJCE a jugé que le principe de non-rétroactivité s’opposait à ce qu’un règlement du Conseil puisse, a posteriori, valider une loi pénale britannique contraire au droit communautaire.
111 Directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données (JOCE, 1995, L 281/31).
112 C-101/01, Lindqvist, 6 novembre 2003, Rec., 2003, p. I-12971.
113 Ce cas de figure est légèrement différent de celui mis en lumière par l'affaire Berlusconi. Dans celle-ci, l'avocat général avait en effet estimé que les directives « sociétés » exigeaient des États membres qu'ils adoptent des sanctions pénales. Ici en revanche, ce sont les États membres qui, de leur propre gré, choisissent la voie pénale pour assurer la sanction effective, dissuasive et proportionnée d’une obligation communautaire. Sur l’interaction de ces trois critères, cf. notamment E. Dirrig, « Limites tenant à la nature des directives et cohérence de l’ordre juridique communautaire : un nœud gordien », Note sous Berlusconi, RTDE, 2005, p. 937, note 32 et les références citées. Tel sera notamment le cas, conformément à la jurisprudence constante de la Cour de justice et même lorsque la législation communautaire ne l’exige pas explicitement, lorsque les États membres prévoient des sanctions pénales pour des violations de droit national d’une nature et d’une importance similaire (sur cette exigence d’équivalence, cf. supra, p. 127). Sur la fonction « épée » dans l’affaire Lindqvist, cf. infra p. 157. On notera encore que cette fonction « bouclier » trouve également à s’illustrer dans des affaires mettant en cause des mesures nationales d’exécution d’un règlement communautaire : cf. C-29/95, Pastoors et Trans-Cap/Belgische Staat, 23 janvier 1997, Rec., 1997, p. I-285.
114 Cf. supra p. 121 et s.
115 C-276/01, Steffensen, 10 avril 2003, Rec., 2003, p. I-3735.
116 JOCE, L 186/23.
117 La Cour considéra en revanche que le régime probatoire allemand satisfaisait à première vue au principe d’équivalence, qui veut que les modalités procédurales de recours destinés à assurer la sauvegarde des droits conférés par l’ordre juridique communautaire ne soient pas moins favorables que celles relatives à des recours similaires en droit interne.
118 Cf., notamment, C-453/99, Courage et Crehan, 20 septembre 2001, Rec., 2001 p. I-6297, pt 29 qui renvoie à l’arrêt C-261/95, Palmisani, 10 juillet 1997, Rec., p. I-4025, pt 27, qui renvoie lui-même à l’arrêt Francovitch. Dans le même sens, cf. C-312/93, Peterbroeck, 14 décembre 1995, Rec., 1995, p. I-4599, pt 12 ; C-231/96, Edilizia Industriale Siderurgica c. Ministero delle Finanze, 15 septembre 1998, Rec., 1998, p. I-4951, pt 19, qui renvoie à l’affaire 33/76, Rewe, 16 décembre 1976, Rec., 1976, p. 1989, pt 5 ; C-255/00, Grundig Italiana, 24 septembre 2002, Rec., 2002, p. I-8003, pt 33. Ces modalités ne peuvent non plus être moins favorables que celles des recours similaires en droit interne (principe d’équivalence ou d’assimilation).
119 Dans le cadre de cette étude, nous partons du postulat que ces principes constituent bel et bien des droits fondamentaux. Cf. supra p. 120.
120 C-224/00, Commission c. Italie, 19 mars 2002, Rec., 2002, p. I-2965. Pour d’autres exemples de conflits entre une mesure pénale nationale et le principe communautaire de non-discrimination, cf. S. Manacorda, « Un bilan des interférences entre droit communautaire et droit pénal... », loc. cit., p. 248-262. L’auteur observe que dans ces cas de figure, « la disposition pénale devra reculer devant un principe de non-discrimination de valeur essentiellement économique, alors que la norme d'incrimination est souvent finalisée à la protection de valeurs prioritaires » (p. 252). Il en conclut, un peu vite selon nous, que « le juge [...] ne pourra pas toujours se contenter de la non-application fondée sur la primauté de la norme communautaire, mais devra prendre en compte l’existence d’intérêts opposés [...] prévalant parfois sur le principe de non-discrimination. En conclusion, il semble qu’il ne pourra pas écarter l’application totale ou partielle de la norme pénale lorsqu’il apparaîtra que celle-ci – à l’issue d’un examen soigné – protège des valeurs qui prévalent concrètement sur le principe économique de source communautaire » (p. 261).
121 Cf. les articles 27 à 33 de la directive 2004/38/CE (JOCE, 2004, L158/77), qui remplacent la directive 64/221/CEE.
122 Cf. e.a. aff. 30/77, Bouchereau, 27 octobre 1977, Rec., 1977, p. 1999 ; aff. 131/79, Santillo, 22 mai 1980, Rec., 1980, p. 1585. Mutatis mutandis, cf. C-503/03, Commission c. Espagne, 8 avril 2006, non encore publié. Cette question a resurgi récemment dans le cadre de l’interprétation des accords d’association entre l’Union européenne et des États tiers ; cf. C-467/02, Cetinkaya, 11 novembre 2004, Rec., 2004, p. I-10895 ; C-136/03, Dörr et Ünal, 2 juin 2005, non encore publié au Recueil ; C-383/03 Dogan, 7 juillet 2005, non encore publié au Recueil.
123 C-348/96, Donatella Calfa, précité note no 28.
124 Cf. e.a. C-441/02, Commission c. Allemagne, 27 avril 2006, non encore publié, pts 107-108 : « l’examen effectué au cas par cas par les autorités nationales de l’existence éventuelle d’un comportement personnel constituant une menace actuelle pour l’ordre public et, le cas échéant, de la question de savoir où se situe le juste équilibre entre les intérêts légitimes en présence doit se faire dans le respect des principes généraux du droit communautaire [...]. A cet égard, il doit être tenu compte des droits fondamentaux dont la Cour assure le respect. Des motifs d’intérêt général ne sauraient être invoqués pour justifier une mesure nationale qui est de nature à entraver l’exercice des libertés fondamentales garanties par le traité que lorsque la mesure en question tient compte de tels droits. » Il s’agit là d’une application du « double filtre » évoqué supra p. 121.
125 C-482/01 et C-493/01, Orfanopoulos et Oliveri, Rec., 2004, p. I-5257. La Cour a considéré qu’« exclure une personne du pays où vivent ses parents proches peut constituer une ingérence dans le droit au respect de la vie familiale tel qu’il est consacré à l’article 8 de la CEDH, lequel fait partie des droits fondamentaux qui, selon la jurisprudence constante de la Cour, sont protégés dans l’ordre juridique communautaire » (pt 98).
126 Ce rôle de « cheval de Troie des droits de l’homme » n’est pas nouveau. Il remonte au moins à l’arrêt Rutili c. Ministre de l’intérieur (aff. 36/75, 28 octobre 1975, Rec., 1975, p. 1219). Ce n’est toutefois que récemment qu’il a trouvé à s’appliquer dans des affaires mettant en cause des sanctions qui s’appuyaient directement sur une condamnation pénale.
127 Cf. le Protocole additionnel au traité d’Amsterdam « intégrant l’acquis de Schengen dans le cadre de l’Union européenne » ainsi que les décisions du Conseil du 20 mai 1999 no 1999/435/CE et no 1999/436/CE (JOCE, 1999, L176/1 et 17).
128 C-187/01 et C-385/01, Gozütok et Brügge, 11 février 2003, Rec., 2003, p. I-1345.
129 L’article 54 de la Convention de Schengen ne s’applique cependant pas à toute décision de clôture d'une affaire : cf. C-469/03, Miraglia, 10 mars 2005, Rec., 2005, p. I-2009.
130 C-436/04, Van Esbroeck, 9 mars 2006, non encore publié. Pour un commentaire, cf. H. Mock, « Ne bis in idem – Une locution dont le sens ne semble pas être le même à Luxembourg qu’à Strasbourg », RTDH, 2006, p. 635-345.
131 On remarquera que cette générosité ne semble pas être de mise dans tous les domaines du droit communautaire. La décentralisation de la mise en œuvre du droit de la concurrence impulsée par le règlement no 1/2003 a donné lieu à un « projet de Communication de la Commission relative au traitement par la Commission des plaintes déposées au titre des articles 81 et 82 du traité CE ». Ce projet dispose en son point 79 qu’« [u]ne décision de rejet de plainte ne statue pas définitivement sur la question de l’existence ou de l’inexistence de l’infraction [...]. Il s’ensuit que les appréciations portées par la Commission dans une décision de rejet d’une plainte ne sont pas de nature à empêcher le juge national ou l’autorité de concurrence nationale d’appliquer les articles 81 et 82 aux accords et pratiques qui sont soumis à leur appréciation. [Ces] appréciations [...] constituent des éléments de fait que les juridictions ou les autorités de la concurrence nationales peuvent prendre en compte [...] » (2004/C 101/05, J.O., 2004, C101/65).
132 Conclusions présentées le 15 juin 2006 dans l’affaire C-467-04, Gasparini, non encore publiées.
133 Conclusions présentées le 8 juin 2006 dans l’affaire C-150/05, van Straaten, non encore publiées.
134 Cf. supra p. 114.
135 Il s’agit simplement d’un cas de « neutralisation » du droit pénal national par le droit communautaire. Sur cet effet de neutralisation, cf. supra p. 123.
136 Le premier cas de figure évoqué plus haut est à cet égard le plus complexe. La « bienveillance » de la Cour à l’égard d’une mesure nationale pénale de mise en œuvre d’un acte de droit dérivé peut en effet obéir à trois motifs différents : d’une part, la protection du droit fondamental contenue dans la mesure de droit dérivé, d’autre part, l’effectivité de la mesure de droit dérivé, enfin, le respect de l’autonomie procédurale des États.
137 Sur la fonction d’entraînement du droit communautaire sur le droit pénal national, cf. supra p. 125 et s.
138 C-58/95, Procédures pénales contre Gallotti e.a., 12 septembre 1996, Rec., 1996,p. I-4345, pt 18. C-326/88, Procédure pénale contre Hansen, 10 juillet 1990, Rec., 1990, p. 2392 ; C-177/95, Ebony Maritime et Loten Navigation, 27 février 1997, Rec., p. I-1111, pt 36 ; C-40/04, Yonemoto, 8 septembre 2005, non encore publié au Recueil (pt 56 et s.).
139 C-77/97, Unilever, 28 janvier 1999, Rec., 1999, p. I-431.
140 186/98, Nunes, 8 juillet 1999, Rec., 1999, p. I-4883.
141 C-101/01, Bodil Lindqvist, 6 novembre 2003, Rec., 2003, p. I-12971. Sur la fonction « bouclier » à l’œuvre dans cet arrêt, cf. supra p. 147.
142 Directive du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JOCE, L 281, p. 31.
143 Dont l’article 24 impose aux États de déterminer les sanctions à appliquer en cas de violation des dispositions prises pour son application.
144 Une procédure pénale contre Mme Lindqvist était en effet poursuivie devant la juridiction suédoise qui a posé la question préjudicielle à la Cour de justice.
145 Pour des exemples de législation communautaire qui peut être rattachée aux droits fondamentaux, cf. notamment la directive 76/207/CEE du Conseil, du 9 février 1976, relative à la mise en œuvre du principe de l'égalité de traitement entre hommes et femmes en ce qui concerne l'accès à l'emploi, à la formation et à la promotion professionnelles, et les conditions de travail, JOCE, 1976, L 39, modifiée par la directive 2002/73/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 septembre 2002, JOCE, 2002, L269, qui introduit l’article 8 quinquies relatif aux sanctions à adopter ; la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 1995, relative à la protection des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, JOCE, 1995, L 281/31-50, article 24 ; la directive 2000/43/CE du Conseil du 29 juin 2000 relative à la mise en oeuvre du principe de l'égalité de traitement entre les personnes sans distinction de race ou d'origine ethnique, JOCE, 2000, L 180/22-26, article 15 ; la directive 2002/58/CE du Parlement européen et du Conseil du 12 juillet 2002 concernant le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques (directive Vie privée et communications électroniques), JOCE, 2002, L 201/37-47, article 15 ; la directive 2004/113/CE du Conseil du 13 décembre 2004 mettant en œuvre le principe de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes dans l’accès à des biens et services et la fourniture de biens et services, JOCE, 2004, L 373/37-43, article 16 ; le règlement no 1236/2005 du Conseil du 27 juin 2005 concernant le commerce de certains biens susceptibles d’être utilisés en vue d’infliger la peine capitale, la torture ou d’autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants, JOCE, 2005, L 200/1-19, article 17 (il convient de relever que ce règlement est fondé sur l’article 133 CE relatif à la politique commerciale commune). Sur ce type de législation, qui prévoit l’adoption par les États membres de sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, cf. les développements supra, p. 127.
146 C-105/03, Procédure pénale c. Marie Pupino, 16 juin 2005, non encore publié au Recueil.
147 Décision-cadre 2001/220/JAI du Conseil du 15 mars 2001 relative au statut des victimes dans le cadre de procédures pénales, JOCE, L 082, p. 1 et s. La décision-cadre impose aux États membres d’assurer aux victimes un rôle réel et approprié dans leur système judiciaire pénal, de veiller « à ce que les victimes particulièrement vulnérables bénéficient d'un traitement spécifique répondant au mieux à leur situation » (article 2), et de garantir « la possibilité aux victimes d'être entendues au cours de la procédure ainsi que de fournir des éléments de preuve » dans la mesure nécessaire à la procédure pénale (article 3).
148 Sans leur accorder un effet direct, lequel est expressément interdit par l’article 34 TUE, la Cour reconnaît cependant pour la première fois une invocabilité minimale aux décisions-cadres : l’invocabilité d’interprétation. Cf. D. Pichoustre, loc. cit., p. 12. Pour une critique de cette décision, cf. S. Manacorda, « Judicial activism dans le cadre de l’Espace de liberté, de justice et de sécurité de l’Union européenne », Rev. Sc. Crim., 2005, p. 947.
149 Nous soulignons. Il convient de relever que la Cour rappelle qu’en tout état de cause, les conditions de témoignage retenues par le juge italien doivent respecter les principes fondamentaux de l’ordre juridique national et le droit à un procès équitable inscrit à l'article 6 de la CEDH (pts 57-60). On ne peut cependant s’empêcher de souligner le caractère quelque peu cosmétique de cette précision, qui illustre néanmoins la fonction bouclier des droits de l’homme à l’encontre du droit pénal.
150 Dès lors que la décision-cadre « exige » que la juridiction « ait la possibilité » de procéder à l’audition litigieuse, cet arrêt pourrait également illustrer le point suivant de cette étude, à savoir le cas d’une mesure pénale imposée par le droit communautaire en vue de protéger un droit fondamental.
151 Cf. l’arrêt Berlusconi évoqué supra p. 144 et s. Pour rappel, dans cet arrêt, la CJCE avait considéré que l’absence d’effet direct des directives interdisait au juge d’écarter l’application d’une législation nationale, adoptée postérieurement à une directive et en violation de ses dispositions.
152 C-265/95, Commission c. France, 9 décembre 1997, Bec., 1997, p. I-6959.
153 La CJCE relève ainsi que ces actes de vandalisme consistaient notamment « dans l'interception de camions transportant de tels produits sur le territoire français et la destruction de leur cargaison, dans des violences à l'encontre des camionneurs, dans des menaces proférées contre des grandes surfaces françaises mettant en vente des produits agricoles originaires d'autres États membres ainsi que dans la dégradation de ces marchandises mises à l'étalage dans des magasins en France » lpt2).
154 On peut considérer que la Cour estime, en l’espèce, que le test « maïs grec » n’est pas réussi par l’Etat français. La Cour juge ainsi qu’« il y a lieu de conclure que, en l'espèce, le gouvernement français s'est abstenu, de manière manifeste et persistante, de prendre des mesures suffisantes et appropriées pour faire cesser les actes de vandalisme qui mettent en cause sur son territoire la libre circulation de certains produits agricoles originaires d'autres États membres et empêcher le renouvellement de tels actes » (pt 65), en ne prenant notamment pas toutes les « mesures nécessaires et proportionnées » (pt 66).
155 M.-L. Cesoni, « Compétence pénale : la Cour de justice des Communautés européennes périme-t-elle le principe de légalité ? », J.T., 2006, no 6227, p. 365-373 ; M. Jaeger, loc. cit., p. 1120. Cf. également supra, p. 122 et s. Selon certains auteurs, cependant, rien ne s’oppose à qu’un règlement précise la nature de la sanction, y compris pénale, que les Etats membres doivent imposer en cas de violation des dispositions qu’il vise. Cf. J. Stuyck, C. Denys, « Rapport général. Les sanctions communautaires », in Fr. Tulkens, H.-D. Bosly (dir.), La justice pénale et l’Europe, Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 429 ; J.-P. Jacque, « La question de la base juridique dans le cadre de la justice et des affaires intérieures », in G. DE Kerchove, A. Weyembergh (éd.), op. cit., p. 250 ; Conclusions de l’avocat général avant C-176/03, Commission c. Conseil, 13 septembre 2005, non encore publié au Recueil, note 74 et les nombreuses références citées. Sur la question, cf. M. Poelmans, op. cit., p. 244 et s. Il n’est pas question ici de résoudre la question de la compétence du législateur communautaire en matière pénale mais bien de relever que la réponse à cette question dépend essentiellement de la conception que l’on retient du droit pénal, soit une conception souverainiste ou instrumentale. Selon l’avocat général Dámaso Ruiz-Jarabo Colomer, par exemple, le pouvoir d’imposer des sanctions pénales « doit être qualifié de compétence instrumentaire au service de l’effectivité du droit communautaire », conclusions déposées le 26 mai 2005, C-176/03, Commission c. Conseil, 13 septembre 2005, pt 88. Pour deux tentatives, avortées, d’insertion dans des actes communautaires d’une obligation, pour les États membres, d'adopter des sanctions pénales, cf. proposition COM/70/600FINAL de règlement du conseil portant établissement d'un statut de société anonyme européenne, JOCE, 1970, C 124/1 ; proposition COM/76/331 Final de directive du conseil relative au rapprochement des législations des États membres concernant la lutte contre la migration illégale et l'emploi illégal, JOCE, 1976, C277/2. Cf. également les propositions de directives citées par M. Poelmans, op. cit, p. 267. Il arrive que le législateur communautaire oblige les États membres à prévoir, en cas de violation des règles communautaires, une sanction soit pénale soit disciplinaire (directive 2001/25 du 4 avril 2001 concernant le niveau minimal de formation des gens de mer, JOCE, 2001, L136/17) ou administratives (règlement [CEE] no 1371/84 de la Commission du 16 mai 1984 fixant les modalités d'application du prélèvement supplémentaire visé à l'article 5 quater du règlement (CEE) no 804/68, JOCE, 1984, L132/11-16, article 16, 1o, a) ; règlement (CEE) no 3483/88 du Conseil du 7 novembre 1988 modifiant le règlement (CEE) no 2241/87 établissant certaines mesures de contrôle à l'égard des activités de pêche, JOCE, 1988, L306/2-4, article 11 quater, 1o, règlement (CEE) no 2847/93 du Conseil, du 12 octobre 1993, instituant un régime de contrôle applicable à la politique commune de la pêche, JOCE, 1993, L261/1-16, article 31, 1o). Sur les règlements en matière de politique agricole commune et la jurisprudence de la Cour qui s’y rapporte, cf. J. Stuyck, C. Denys, loc. cit., p. 440-448. Le législateur européen a également procédé à plusieurs reprises au mécanisme du double texte : un texte du premier pilier prévoyant la nécessité de prendre des sanctions adéquates accompagné d’une décision-cadre prévoyant l’obligation pour les États membres d’adopter des sanctions pénales. Cf. D. Pichoustre, « La compétence pénale de la Communauté. A propos de l’arrêt Commission c. Conseil, rendu le 13 septembre 2005 par la Cour de justice des Communautés européennes », J.T., 2006, p. 13. Cf. également à ce sujet la communication de la Commission relative à l’arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005, infra p. 166.
156 Pour une interprétation de cet arrêt comme consacrant implicitement une compétence pénale indirecte de la Communauté, cf. supra p. 128 et 133.
157 Cf. C-240/90, Allemagne c. Commission, 27 octobre 1992, Rec., 1992, p. I-5383. Sur cet arrêt, cf. supra p. 133.
158 Pour un recensement des initiatives de la Commission visant à prévoir une compétence du législateur communautaire pour imposer aux États membres l’adoption de sanctions pénales, cf. D. Flore, « Un droit pénal européen : hasard ou nécessité ? », in D. Flore et al., op. cit.,p. 6-8.
159 Sur cet arrêt, cf. notamment S. Manacorda, loc. cit.., p. 940-951 ; E. Dirrig, loc. cit., p. 938-941 ; C. Haguenau-Moizard, « Vers une harmonisation communautaire du droit pénal ? », RTDE, 2006, p. 377-389 ; D. Pichoustre, « La compétence pénale de la Communauté. A propos de l’arrêt Commission c. Conseil, rendu le 13 septembre 2005 par la Cour de justice des Communautés européennes »,J.T., 2006, p. 10-16 ; F. Chaltiel, « Une nouvelle avancée de l’idée de souveraineté européenne : la souveraineté pénale en devenir », Rev. du Marché commun et de l’Union européenne, 2006, no494, p. 24-28 ; B. Kotschy « Could Brussels put Britons into prison ? Arrêt Commission c.Conseil (sanctions pénales en matière d’environnement) », RDUE, 2005, p. 641-645.Cf. également le rapport du European Union Committee de la House of Lords, 42nd report of session 2005-2006, disponible à http://www.parliament.the-stationery-office.co.uk/pa/ld200506/ldselect/ldeucom/227/22702.htm. Pour une lecture critique de l’arrêt, cf. M.-L. Cesoni, loc. cit., p. 365.
160 Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la protection de l'environnement par le droit pénal, JOCE, C 180 du 26 juin 2001, p. 238.
161 Récemment, la Cour a considéré que les dispositions de la directive sur la protection des données (95/46, JOCE, L281/31), prévoyant la communication aux autorités américaines de données relatives aux passagers des compagnies aériennes en vue de combattre le terrorisme, ne pouvaient pas être adoptées sur la base de l'article 95 CE, dès lors qu’elles concernaient des objectifs de sécurité publique et à des fins répressives (C-317 et 318/04, Parlement c. Conseil et Parlement c. Commission, 30 mai 2006, spéc. pts 55-57, non encore publié au Recueil).
162 Selon C. Haguenau-Moizard, la compétence de la Communauté en matière pénale est limitée par la Cour aux textes communautaires qui visent ces objectifs essentiels, transversaux et fondamentaux de la Communauté (foc. cit., p. 384). La communication de la Commission relative à cet arrêt ne reprend cependant pas ces qualificatifs (cf. infra p. 166).
163 Cf. également les conclusions de l'avocat général. Selon lui, si la Communauté peut imposer aux États membres d’adopter des sanctions pénales, ceux-ci conservent néanmoins la compétence de choisir quelle sanction pénale adopter (pt 73 et s.). Dans sa communication relative à cet arrêt, la Commission considère que la Cour est allée plus loin que ce que lui proposait son avocat général. En effet, selon la Commission, il résulte de l'arrêt du 13 septembre 2005 que lorsqu’elle considérera que des mesures pénales sont nécessaires pour garantir la pleine effectivité du droit communautaire, elle pourra prévoir, outre le principe même du recours à des sanctions pénales, « la définition de l’incrimination, c'est-à-dire des éléments constitutifs de l’infraction et éventuellement la nature et le niveau des sanctions pénales applicables, ou d’autres éléments en relation avec le droit pénal » (pt 10). C. Haguenau-Moizard fait remarquer que la Cour ne fonde pas sa décision sur l’article 10 CE, contrairement à sa jurisprudence maïs grec (loc. cit., p. 385). Cela ne nous semble guère surprenant dès lors qu’il ne s’agissait pas, en l’espèce, de déterminer si les États membres avaient adopté des sanctions de nature à assurer l’effectivité du droit communautaire mais bien de savoir si le législateur communautaire avait la compétence pour leur imposer d’adopter des sanctions pénales. Cet arrêt ne peut pas non plus être considéré simplement comme une violation du principe de l’autonomie institutionnelle et procédurale en matière de sanction de violations du droit communautaire tel qu’il a été consacré par l’arrêt Amsterdam Bulb (en ce sens, cf. D. Pichoustre, loc. cit., p. 13-16). Cet arrêt reconnaît en effet la compétence des États membres pour choisir la sanction qui leur semble appropriée en cas de violation du droit communautaire mais seulement en l’absence de disposition expresse au niveau de la législation européenne, ce qui n’est pas le cas en l’espèce. Cf. aff. 50/76, Amsterdam Bulb, 2 février 1977, Rec., 1977, p. 137, pt 33. Il nous paraît cependant pertinent d’affirmer qu’il constitue une application du principe des pouvoirs implicites (en ce sens, D. Pichoustre, loc. cit., p. 15).
164 Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13.9.05 (C-176/03 Commission contre Conseil, COM(2005) 583 final). Sur cette communication, cf. F. Comte, « Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13.9.05 relatif aux sanctions pénales », RDUE, 1/2006, p. 131-147.
165 Plusieurs auteurs ont relevé que la Commission omettait de se référer au caractère « indispensable » de la mesure communautaire prévoyant l’obligation pour les États membres d’adopter des sanctions pénales, H. G. Labayle, « Architecte ou spectatrice ? La Cour de justice de l’Union dans l’espace de liberté, sécurité et justice », RTDE, 2006, p. 14 ; C. Haguenau-Moizard, loc. cit., p, 383.
166 Cf. notamment l’interprétation beaucoup plus restrictive de l’arrêt retenue par le Conseil « Justice et affaires intérieures » informel qui s'est tenu à Vienne du 12 au 14 janvier 2006, Conseil justice – affaires intérieures : la présidence souhaiterait réduire les pouvoirs de l’U.E. en droit pénal, Europolitique, lOjanvier 2006. Cf. également le rapport d'information déposé à l’Assemblée nationale par la délégation de l’assemblée nationale pour l'union européenne sur les conséquences de l'arrêt de la Cour de justice du 13 septembre 2005 sur les compétences pénales de la Communauté européenne Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale, 25 janvier 2006, no 2829, disponible à l’adresse : http://www.assemblee-nationale.fr/12/europe/rap-info/i2829.asp.
167 Sont ainsi notamment concernées la directive visant à définir l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers et la décision-cadre du Conseil visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de l’aide à l’entrée, au transit et au séjour irréguliers du 28 novembre 2002 (JOCE, 2002, L328/17 et 1), textes qui, selon la Commission, auraient du être adoptés sur la base des article 61 a) et 63 paragraphe 3 b du traité CE. A titre conservatoire, la Commission a saisi la Cour de justice le 8 décembre 2005 d’un recours en annulation contre la seule décision-cadre qu’elle pouvait encore attaquer conformément aux délais de procédure, soit la décision-cadre 2005/667/JAI du Conseil du 12 juillet 2005 visant à renforcer le cadre pénal pour la répression de la pollution causée par les navires (recours C-440/05).
168 2006/2007(INI).
169 Rapport du Parlement européen sur les conséquences de l'arrêt de la Cour du 13 septembre 2005 (C-176/03 Commission c. Conseil), A6-2006-0172.
170 Dans sa communication précitée (op. cit., note 9), la Commission relève ainsi que le texte de la proposition de décision-cadre du Conseil concernant la lutte contre le racisme et la xénophobie (proposition COM du 29 novembre 01, J.O.C.E, 2002, C75E/269) est actuellement conforme à la répartition des compétences entre piliers, mais que l'adoption d'une directive sur la base de l’article 13 TCE serait nécessaire si des sanctions pénales en vue de combattre les discriminations devaient être envisagées. Il convient de relever, à cet égard, que le traité d'Amsterdam de 1997 a introduit l'article 13 TCE qui habilite la Communauté à agir, dans le cadre du traité CE, pour lutter contre la discrimination fondée sur une série de motifs tels que la race ou l'origine ethnique, la religion ou les convictions, l'âge, un handicap et l'orientation sexuelle, et non plus seulement sur le sexe. Il est plausible que, vu l’importance des intérêts protégés, la Cour de justice considère que les textes adoptés en application de cet article requièrent l’adoption, par les États membres, de sanctions pénales en cas de violation de leurs dispositions.
171 Cette interprétation requiert cependant certaines réserves. Selon le juge Puissochet, en effet, « contrairement à ce qui a été dit parfois, et sans trahir le secret du délibéré, mon sentiment est que l'arrêt est strictement cantonné à la protection de l'environnement et se fonde expressément sur la spécificité de cette matière. La solution de la Cour s'explique uniquement par l'importance que les traités accordent à la protection de l'environnement en tant qu'objectif "essentiel, transversal et fondamental" de la Communauté. Chaque mot a ici son importance. Contrairement à ce que semble penser la Commission dans sa communication du 23 novembre 2005, l'arrêt du 13 septembre 2005 ne saurait être considéré comme un précédent permettant de dire que la Cour pourrait transposer dans d'autres matières cette solution spécifique à la protection de l'environnement. », réunion de la délégation pour l’Union européenne du Sénat français du 22 février 2006, disponible à l’adresse suivante : http://www.senat.fr/europe/r22022006_1.html. Sur cette intervention, cf. également supra p. 139.
172 Ce cas de figure est pourtant envisageable. On peut en effet imaginer qu’un jour, la Cour soit confrontée à une mesure pénale nationale qui, tout en cherchant à protéger un droit de l’homme, porte gravement atteinte à la libre circulation. Si elle privilégiait la fonction « épée » des droits de l’homme à la fonction « bouclier » du droit communautaire, la Cour considérerait alors que la disproportion de la mesure au regard du droit communautaire est « rachetée » par le fait qu’elle entend protéger un droit de l'homme. A notre sens, l’arrêt Omega ger un droit de l’homme. A notre sens, l’arrêt Omega (C-36/02, 14 octobre 2004, Rec., 2004, p. I-9609) qui concernait une interdiction administrative, se rapproche le plus de ce cas de figure.
173 En matière de concurrence, notamment.
174 Directe ou indirecte selon que le législateur communautaire prévoit lui-même les sanctions pénales, laissant aux États membres le soin de les appliquer, ou bien se contente de leur imposer d'adopter desdites sanctions. Contrairement à la compétence pénale directe, cette dernière compétence peut également être implicite (sanctions non pénales jugées non effectives ou dissuasives). Cf. supra note no 51.
175 Au besoin par la voie pénale.
176 A condition, bien évidemment, que cette jurisprudence se confirme.
177 Outre les initiatives annoncées par la Commission dans sa communication du 23 novembre 2005, on peut imaginer des recours en manquement contre des États membres qui, en mettant en œuvre le droit communautaire, n'auraient pas adopté de sanctions pénales, des questions préjudicielles en validité visant des décisions-cadres existantes, etc.
178 Cet arrêt visait à apaiser la tempête déclenchée par l’arrêt Cassis de Dijon (aff. 120/78, 20 février 1979, Rec., 1979, p. 649) en ce qui concerne les entraves à la libre circulation des marchandises, en ôtant de cette catégorie, de façon quelque peu arbitraire, les modalités de vente (C-267/91 et C-268/91, 24 novembre 1993, Rec., 1993, p. I-6097).
179 L’intervention du juge Puissochet donne du crédit à une telle lecture restrictive de l’arrêt du 13 septembre 2005. Sur cette intervention, cf. supra, note no 164.
180 Fr. Tulkens, M. van de Kerchove, « Les droits de l’homme : bonne ou mauvaise conscience du droit pénal ? », in F. Verbruggen e.a. (dir.), Strafrecht als roeping – Liber amicorum Lieven Dupont, vοl. II, Leuven, Universitair Pers Leuven, 2005, p. 249-268, spéc. p. 254. Les auteurs estiment également que le développement de la fonction « épée » des droits de l’homme est lié au mouvement d’individualisation de ceux-ci (ibidem, p. 255). Cette opinion ne semble pas recevoir de confirmation dans la jurisprudence de la CJCE. En effet, plusieurs arrêts qui consacrent la fonction « épée » mettent en scène des droits qui ont une dimension collective. La libre circulation des marchandises (Commission c. France) et le droit à un environnement sain (Commission c. Conseil) touchent moins à l’autonomie de la personne qu’à la réalisation d’un objectif de société (un marché sans frontières dans le premier cas, un monde moins pollué dans le second).
181 Lorsqu’il existe de réels conflits entre les deux fonctions, la Cour paraît encline à confier au juge national le soin de trancher en l’espèce laquelle doit prévaloir.
182 Sur la subsidiarité du droit pénal par rapport aux autres formes d’intervention étatique, cf. M. van de Kerchove, S. van Drooghenbroeck, « La subsidiarité et le droit pénal : aspects nouveaux d’une question ancienne », in F. Delpérée (dir.). Le principe de subsidiarité, Bruxelles-Paris, Bruylant-LGDJ, 2002, p. 153 et s.
183 Sur la subsidiarité du droit communautaire, cf. notamment R. Dehousse, « Réflexions sur la naissance et l’évolution du principe de subsidiarité », in F. Delperee (dir.), op. cit, p. 361-366 ; J. Verhoeven, « Analyse du contenu et de la portée du principe de subsidiarité », in F. Delperee (dir.), op. cit, p. 375-386.
Les droits de l’homme, bouclier ou épée du droit pénal ?
Ce livre est cité par
- Van de Kerchove, Michel. (2009) Sens et non-sens de la peine. DOI: 10.4000/books.pusl.23328
- Bérard, Jean. (2013) La justice en procès. DOI: 10.3917/scpo.berar.2013.01.0285
Les droits de l’homme, bouclier ou épée du droit pénal ?
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