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La guerre et l’Europe

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Anne-Marie Dillens

La gestion civile des crises par l’union européenne dans le contexte du développement d’une politique de prévention des conflits

Bernard Adam

Texte intégral

1Après la guerre du Kosovo, l’Union européenne a décidé de mettre en place plusieurs outils afin de lui permettre de faire face à différentes situations de crise et de conflit violent en dehors du territoire de l’Union. Il est indéniable qu’une prise de conscience importante a conduit les dirigeants européens à prendre des décisions visant à dépasser les lacunes et l’immobilisme que l’on a pu constater lors de récentes opérations de maintien ou de rétablissement de la paix.

2Dans cet exposé, je présenterai rapidement dans une première partie ces décisions en procédant à une première évaluation critique. Dans une deuxième partie, je développerai un commentaire sur la question de l’usage de la force, à la lumière du bilan de la guerre du Kosovo menée par l’Otan. Enfin, je terminerai dans une troisième partie en évoquant quelques pistes sur la mise en place d’outils non militaires de gestion des situations pré-conflictuelles, dans la perspective d’une politique de prévention des conflits.

I. Les décisions prises par l’Union européenne

3Lors du Conseil européen de Cologne, les 3 et 4 juin 1999, c’est-à-dire au moment où se terminait la guerre du Kosovo, les Quinze ont décidé de se doter d’une capacité d’action militaire autonome afin de permettre aux Européens de pouvoir agir éventuellement sans les Américains. L’objectif est de permettre aux Européens d’accomplir seuls les tâches dites de Petersberg (c’est-à-dire les missions humanitaires et d’évacuations, le maintien de la paix, ou le rétablissement de la paix). Plusieurs décisions sont prises, dont l’inclusion progressive de l’UEO au sein des institutions de l’Union européenne. La principale motivation de ces décisions est le constat de la supériorité technologique et organisationnelle des forces militaires américaines, qui ont mené la grande majorité des opération aériennes tout au long des bombardements de l’OTAN sur le Kosovo. Ce constat met en évidence une réalité incontestable, mais nous relativiserons sa portée : dans la deuxième partie de notre exposé quand nous examinerons l’efficacité réelle des bombardements américains.

4Les 10 et 11 décembre 1999, le Conseil européen d’Helsinki a avancé dans deux directions. D’abord et surtout, en renforçant de manière substantielle le volet militaire de la gestion des crises. Le Conseil européen a décidé la mise en place de différentes structures politiques et militaires. La décision la plus spectaculaire est celle de constituer au plus tard en 2003 une force de déploiement rapide de 50.000 à 60.000 hommes, pouvant être opérationnelle dans un délai de 60 jours et pour une durée d’au moins 12 mois, afin d’accomplir des missions de Petersberg. Un deuxième type de décision a été pris à Helsinki : celui de créer un mécanisme pour la gestion non militaire des crises afin de mettre en œuvre des moyens civils.

5Au cours du premier semestre de l’année 2000, sous la Présidence portugaise, l’Union européenne a surtout fait porter ses efforts sur la mise en place du volet militaire. Bien que les Conseils européens de Lisbonne en mars 2000 et de Feira en juin 2000 aient abordé la question de la gestion civile des crises, il faut insister sur le grand déséquilibre des décisions entre les volets militaire et civil. De plus, en ce qui concerne les aspects civils, nous constatons que l’approche européenne s’inscrit surtout dans une perspective de gestion des crises soit comme une annexe à la gestion militaire, soit comme une action dans une situation d’après-conflit. Il y a très peu de place dans les décisions européennes pour la mise en place d’outils civils afin de privilégier des scénarios de prévention des conflits. En effet, lors du Conseil européen de juin 2000 à Feira, quatre priorités ont été identifiées dans les domaines suivants : 1° une capacité de déployer au plus tard en 2003, une force de 5.000 policiers, 2° l’aide au rétablissement du pouvoir judiciaire et du système pénal, 3° l’aide à la remise en place de l’administration civile, 4° des efforts au niveau de la protection civile.

6Comment expliquer d’une part les efforts importants en matière militaire et d’autre part la pauvreté des décisions sur le volet civil ? Il semble que les dirigeants européens ont été atteints par ce que j’appellerai « le syndrome de la guerre du Kosovo », en tirant de mauvaises conclusions basées sur un bilan militaire officiel erroné que je voudrais commenter en abordant la question de l’usage de la force.

II. La guerre du Kosovo et le problème de l’usage de la force

7Au-delà des déclarations officielles de certains dirigeants militaires ou politiques occidentaux, il s’agit aujourd’hui de mettre en évidence plusieurs éléments qui permettent d’établir un bilan plus réaliste.

8Le principal objectif politique des dirigeants de l’Alliance atlantique, lorsqu’ils ont décidé de lancer les bombardements sur la Yougoslavie, était d’empêcher une catastrophe humanitaire. La stratégie de guerre aérienne menée par l’OTAN a créé un huis clos sur le territoire du Kosovo, ce qui a permis aux forces serbes d’accélérer et d’amplifier la répression à l’encontre des Albanais du Kosovo. Après le début des bombardements, on a dénombré quatre fois plus de réfugiés qu’avant leur commencement.

9Un autre élément important à souligner est l’erreur politique et stratégique commise par ceux qui ont poussé les dirigeants occidentaux à choisir cette option de recours à la force. En effet, les partisans de cette option avaient estimé qu’en quelques jours, Milosevic capitulerait. Rappelons qu’en réalité les bombardements se sont éternisés pendant 78 jours.

10Dans les milieux militaires, le recours à la force a fait l’objet de nombreux débats. Je me limiterai à reprendre deux citations. La première émane des commandants en chef des forces armées américaines qui avaient estimé, avant la décision de recours aux frappes aériennes, que (je cite) « l’Administration (américaine) devrait utiliser des sanctions plus économiques et d’autres leviers non militaires afin de contraindre Belgrade à faire la paix dans la province serbe rebelle avant de recourir aux frappes aériennes » (fin de citation). La seconde citation est l’avis du directeur de l’Institut international des études stratégiques de Londres, proche des milieux de l’OTAN, qui déclarait en mai 2000 : (je cite) « la stratégie retenue pour la campagne des Balkans et sa mise en œuvre soulèvent de sérieuses questions quant à la capacité de l’OTAN de concevoir et d’exécuter des opérations politico-militaires complexes. Il est recommandé d’adopter une diplomatie plus agressive pour rendre moins nécessaire le recours à la force » (fin de citation).

11En ce qui concerne le bilan purement militaire, il me paraît important d’insister sur les différentes séquences de ces évaluations. En septembre 1999, le général Clark, commandant en chef des forces de l’Alliance en Europe, a affirmé que les bombardements de l’OTAN avaient touché 60 % des armes lourdes serbes au Kosovo. C’est sur cette base que les décideurs politiques européens ont pris leurs décisions lors du Conseil européen d’Helsinki en privilégiant les efforts concernant le volet militaire de la gestion des crises. Or, on a appris en mai 2000, suite à des révélations de l’hebdomadaire américain Newsweek, qu’en réalité, une équipe d’enquêteurs militaires américains envoyée sur le terrain au Kosovo a abouti à la conclusion que seulement 6 % des armes lourdes serbes avaient été atteintes, soit 10 fois moins que ce que le général Clark avait annoncé. Bien que ce rapport ait été classé sans suite, les révélations de Newsweek n’ont jamais été démenties par les responsables militaires de l’OTAN.

12Il est regrettable que le véritable bilan politique et militaire de la guerre du Kosovo n’ait pas été établi de manière rigoureuse. Signalons cependant que fin octobre, un rapport parlementaire britannique a été publié indiquant dans ses conclusions que (je cite) « le Kosovo a heureusement dissipé l’illusion selon laquelle l’OTAN était un outil pouvant être utilisé facilement, de façon précise et sélective pour soutenir la diplomatie (...). Les frappes aériennes de l’OTAN ont échoué dans leur objectif initial déclaré d’éviter un désastre humanitaire (...). (La guerre du Kosovo) nous a rappelé qu’un conflit militaire était compliqué, dangereux et jamais totalement prévisible ».

13La principale conclusion que les dirigeants européens devraient tirer est que l’emploi de la force pour régler une crise est fort aléatoire. Face à l’évaluation réelle des opérations militaires de l’OTAN au Kosovo, il ne faudrait pas que l’Union européenne se trompe d’objectifs. Le risque actuel est de ne se concentrer que sur la mise en place d’outils militaires. Si ceux-ci restent nécessaires, il paraît urgent d’insister sur l’importance de se doter d’outils civils dans le cadre d’une politique de prévention des conflits afin d’éviter autant que possible le recours à la force.

14Le succès aléatoire de l’emploi de la force montre qu’il est plus facile et moins coûteux d’agir de manière politique et diplomatique avant qu’un conflit n’éclate. Mais ceci nécessite une nouvelle prise de conscience, basée sur un examen rigoureux des réalités conflictuelles, et puis une volonté politique, afin de dégager les moyens suffisants pour mettre en place de véritables outils de prévention des conflits.

III. Quels outils civils de gestion des crises en vue d’une prévention des conflits ?

15Je me limiterai à lancer quelques pistes en mettant en évidence sept éléments.

161. Un débat avec les dirigeants politiques européens devrait se dérouler au sein des Parlements nationaux et du Parlement européen afin d’établir une doctrine sur la question de la prévention, la gestion et la résolution des conflits. Cette réflexion devrait aboutir à mieux maîtriser l’usage de la force en rappelant que l’outil militaire, bien que nécessaire dans certaines situations, doit être utilisé de manière prudente et limitée. Il s’agirait également de mieux définir l’action politique, diplomatique et économique en précisant la manière de mettre en œuvre les moyens non militaires afin de privilégier le règlement pacifique des crises et des conflits.

172. Les services diplomatiques classiques actuels des quinze États membres et de l’Union européenne en tant que telle devraient être mieux coordonnés et renforcés. Des moyens nouveaux devraient leur permettre de mener des missions de médiation afin de désamorcer des situations pré-conflictuelles. Il s’agirait au préalable de bien identifier ces situations en rassemblant les données provenant des postes diplomatiques mais également des milieux non gouvernementaux comme les ONG, les centres de recherche et les acteurs locaux de la société civile. À ce propos, il faut constater le peu de moyens de la nouvelle « Unité de planification politique et d’alerte rapide » du Haut représentant pour la PESC au sein du Conseil de l’Union européenne. Il faut aussi regretter les confusions et dissensions entre ce Haut représentant et la Commission européenne. Au lieu de se concurrencer, ces deux institutions devraient travailler ensemble et se renforcer mutuellement. L’idéal serait peut-être qu’un vice-président de la Commission puisse avoir les compétences de l’actuel Haut-représentant pour la PESC.

183. Un outil spécifique chargé de réaliser des missions de médiation pourrait être créé à l’instar de la proposition émise au sein du Parlement européen de création d’un « corps civil européen de paix ». Dans le même ordre d’idée, il faudrait mieux soutenir les efforts des ONG et des groupes locaux de la société civile dans leurs activités de médiation et de création d’un contexte de « culture de paix ».

194. Dans de nombreuses régions en conflit, les médiations et les négociations en vue du règlement pacifique des conflits échouent à cause de la prolifération des armements, et surtout des armes légères. Les efforts actuels tant au plan national qu’européen devraient être renforcés en vue de 1° mieux contrôler et restreindre les exportations d’armes légères, 2° lutter plus efficacement contre les trafics, 3° collecter et détruire les armes légères en surplus et détenues illégalement.

205. Dans le cadre de la politique de coopération au développement, il s’agirait de mieux soutenir la réforme du secteur de la sécurité, c’est-à-dire restructurer les forces armées et de police, améliorer leur contrôle par le pouvoir civil, renforcer leur rôle de protection des populations et de lutte contre les trafics.

216. Une politique de prévention des conflits nécessite aussi de s’attaquer aux causes profondes favorisant le déclenchement de conflits armés. On constate qu’une grande partie des conflits surviennent dans les régions les plus pauvres. L’augmentation de l’aide aux pays les moins développés permettrait d’améliorer leur situation économique et sociale et diminuerait le risque de conflits.

227. Enfin, les mécanismes de prévention des conflits de l’Union européenne devraient être mis en œuvre dans le cadre des efforts de l’OSCE et des Nations unies. L’Union européenne devrait contribuer à renforcer les moyens de ces deux institutions qui sont actuellement très faibles en comparaison avec ceux alloués aux institutions militaires.

Auteur

Directeur du Groupe de recherche et d’information sur la paix et la sécurité (le GRIP)

© Presses de l’Université Saint-Louis, 2001

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