I. La récurrence du débat de la défense européenne : 1948-1999

1Lancé avec la création en 1948 de l’Union occidentale, le débat sur la défense européenne connaît son premier moment culminant avec le projet de Traité CED, avant de passer par un sursaut avec le plan Fouchet en 1961. Ces épisodes constituent en quelque sorte la période antique de la dimension militaire d’une politique européenne de sécurité. Le rapport Tindemans fin 1975, l’art. 30 de l’Acte unique et la relance en 1984 de l’UEO constituent les signes précurseurs d’un réveil qui se confirme avec le Traité de Maastricht. Suivi de peu par la déclaration franco-britannique de Saint-Malo en décembre 1998 et la déclaration du Conseil européen de Cologne de juin 1999, le Traité d'Amsterdam, en ce qu’il inclut les missions de Petersberg dans la PESC, ouvre la période contemporaine du débat sur la dimension militaire de la PESC.

2En décembre 1999, le Conseil européen décide que pour 2003, l’Union européenne disposera d’une Capacité militaire de 50 à 60.000 hommes pour mener, sur une durée d’un an des missions humanitaires à encadrement militaire, des missions de maintien de la paix et des missions de gestion de crises au moyen de forces de combat en vue d’imposer la paix. L’Union va se doter d’une capacité militaire qui n’est pas tournée vers la défense du territoire de l’Union mais qui doit lui permettre d’agir militairement hors des frontières dans le contexte de la sécurité collective internationale.

La période de « l’Antiquité » (1948-1968)

31. Le premier pas vers la défense européenne fut accompli par la création de l’Union occidentale, instituée par le Traité de collaboration en matière économique, sociale et culturelle et de légitime défense collective signé à Bruxelles le 17 mars 1948 par le Benelux, le Royaume-Uni et la France. Le volet de défense collective se référait à l’art. 51 de la charte des Nations Unies qui autorise la légitime défense individuelle et collective en attendant que s’appliquent les mesures de sécurité collective prises par le Conseil de sécurité. La clause de défense collective est énoncée à l’art. IV : « Au cas où l’une des Hautes Parties Contractantes serait l’objet d’une agression armée en Europe, les autres lui porteront, conformément à l’art. 51 de la Charte des Nations Unies, aide et assistance par tous les moyens en leur pouvoir, militaires et autres ». L’art. 5 du Traité de l’Atlantique Nord du 4 avril 1949 sera plus restrictif, chaque partie « prenant aussitôt… telle action qu’elle jugera nécessaire, y compris l’emploi de la force armée… » Mais on sait que le dispositif de l’OTAN compensera l’automaticité juridique du soutien militaire par une automaticité de l’engagement de forces américaines dans le cadre de la « défense de l’avant » en bordure du rideau de fer.

42. Le déclenchement de la guerre de Corée en 1950 qui obligeait les Etats-Unis à ouvrir un front en Asie alors que s’affirmait en Europe l’antagonisme avec l’Union Soviétique rendit urgente une contribution allemande à la défense de l’Europe occidentale, la France, qui s’opposait à la reconstitution d’une armée allemande, proposa la formule d’une armée européenne intégrée qui serait organisée dans le cadre d’une Communauté européenne de défense (CED) dont l’acte fondateur, le Traité de Paris, fut signé le 27 mai 1952 mais ne sera pas ratifié par la France.

5Le refus de l’Assemblée nationale française, le 30 août 1954, de se prononcer sur le Traité équivalait à un rejet de celui-ci. Un substitut à la CED fut trouvé avec la transformation de l’UE en Union de l’Europe occidentale (UEO) : en même temps qu’ils adoptaient les protocoles modifiant et complétant le Traité de Bruxelles — l’art. IV devenant dès lors l’art. V — les accords de Paris du 23 octobre 1954 autorisaient l’adhésion de l’Allemagne à l’Alliance atlantique, le réarmement allemand devant être contrôlé par l’UEO.

63. Après l’échec de la CED et compte tenu de ce que l’UEO avait essentiellement constitué un sas d’entrée de l’Allemagne occidentale dans l’OTAN, la question d’une politique étrangère commune et d’une politique commune de défense des Six allait brièvement refaire surface en 1961 à l’occasion du plan Fouchet projetant la formation d’une Union d’Etats vouée à cette fin ainsi qu’à la coopération en matière de science et de culture et à la promotion des droits de l’homme. L’échec du plan Fouchet marquait la longue mise en veilleuse du thème de la défense européenne qui fut complètement supplanté par la défense de l’Europe dans le cadre de l’OTAN. Tout au plus une certaine consultation entre partenaires européens de l’OTAN, sans la France, fut-elle organisée à partir de 1968 dans le cadre de l'Euro-groupe. Un effort spécifiquement européen concernant la coopération et la standardisation en matière d’armements fut lancé en 1976 avec la création du Groupe européen indépendant de programmes (GEIP) qui regroupait les Européens de l’OTAN et la France.

Les signes précurseurs (1975-1992)

71. Le premier signe d’une relance de la politique de défense européenne apparaît dans le Rapport Tindemans sur l’Union européenne, de décembre 1975. Le Premier Ministre belge propose « de procéder régulièrement à des échanges de vues sur nos problèmes spécifiques en matière de défense » et estime que l’Union européenne restera incomplète aussi longtemps qu’elle n’aura pas une politique de défense commune »1. Pourtant le Rapport de Londres, de décembre 1981, sur la coopération politique européenne admet tout au plus que celle-ci puisse connaître des « aspects politiques de la sécurité ». L’art. 30 de l’Acte unique européen qui donne sa base juridique aux activités de la CPE dans le domaine de la politique étrangère entreprises depuis octobre 1970 de façon « ad hoc », n’ira pas au-delà d’une formule qui exclut donc l’évocation des aspects militaires de la sécurité, à laquelle s’oppose notamment la neutralité irlandaise et qui suscite également la réticence danoise et l’hésitation des Pays-Bas.2 Si bien que c’est en dehors des Communautés et de la CPE que s’amorce une « coopération renforcée » avant la lettre dans le domaine politico militaire : c’est le retour à l’UEO et le réveil de ce que l’on a appelé « la belle au bois dormant ». La Déclaration de Rome qui conclut la réunion ministérielle de l’UEO les 26 et 27 octobre 1984 se propose « de mieux utiliser le cadre de l’UEO en vue d’approfondir la coopération entre les Etats membres dans le domaine de la politique de sécurité ». La Déclaration rappelle aussi que « l’Alliance atlantique demeure le fondement de la sécurité européenne »3.

8La Plateforme sur les intérêts européens en matière de sécurité, adoptée à La Haye le 27 octobre 1987, donne un deuxième élan à la relance clé l’UEO. Elle affirme que « la construction d’une Europe intégrée restera incomplète tant que cette construction ne s’étendra pas à la sécurité et à la défense ». Elle annonce aussi l’apparition progressive d’une « identité européenne de défense », identité qui doit refléter des points de vue, intérêts et responsabilités collectifs européens en matière de sécurité et dans le cadre de l’Alliance atlantique.4

92. Avec le Traité de Maastricht, la dimension militaire devient une potentialité de la nouvelle politique étrangère et de sécurité commune (PESC) qui remplace la CPE. L'art. J.4 lève en principe la limitation aux « aspects politiques et économiques » de la sécurité imposée par l’art. 30 de l’Acte unique. La PESC inclut « l’ensemble des questions relatives à la sécurité de l’Union européenne, y compris la définition à terme d’une politique de défense commune qui pourrait conduire, le moment venu, à une défense commune ». La défense européenne fait donc une percée conceptuelle dans le Traité de Maastricht.

10Mais le contenu et les moments étapes de cette définition progressive restent indéterminés, soumis aux aléas de la conjoncture politique et des volontés des Etats membres.

11Par ailleurs, les termes de « politique de défense commune » et de « défense commune » demandent explication. La « défense » ne doit pas s’entendre ici comme la défense du territoire mais comme la disposition de moyens militaires soit pour des missions de défense du territoire, soit pour des missions de sécurité internationale, sous mandat du Conseil de Sécurité des Nations unies. La « défense commune » n’est pas nécessairement la « défense collective » autorisée à l’art. 51 de la Charte des Nations unies, qui est fondée sur une alliance assurant la solidarité militaire à chacun de ses membres au cas où il subit une aggression.

12La politique de défense commune (PDC) comme la défense commune (DC) peuvent être mises en œuvre pour des missions de sécurité collective, donc en dehors du contexte de défense du territoire, comme elles peuvent aussi s’appliquer à la défense collective du territoire de l’alliance. Quant à la différence entre PDC et DC, elle procède du degré d’intégration des forces : la politique de défense commune consiste en une décision politique conjointe d’engager des forces nationales ; la défense commune implique une intégration militaire préalable à l’engagement. Le Royaume-Uni s’oppose à la défense commune européenne en assurant que celle-ci est déjà réalisée dans la structure militaire de 1ΌΤΑΝ.

La période contemporaine (1997-1999)

131. Si l’on fait du Traité d’Amsterdam le point de départ d'une nouvelle dynamique à propos de la défense européenne, ce n’est évidemment point parce que l’on remplace la « définition à terme » d’une politique de défense commune (PDC) par la « définition progressive » et que l’on supprime la mention « le moment venu », à propos du prolongement de la PDC vers une défense commune (DC). Ce n’est point non plus parce que le Traité aurait modifié le rapport de l’UEO à VUE dans le sens d’une subordination, étape vers une absorption, qui était souhaitée par un groupe d’Etats comprenant l’Allemagne, la France, l’Italie, l’Espagne, la Belgique et le Luxembourg. Selon l’art. 17 (version consolidée), « l’Union encourage l’établissement de relations institutionnelles plus étroites avec l’UEO en vue de l’intégration éventuelle de l’UEO dans l’Union, si le Conseil européen en décide ainsi ». Or l’on sait que le Royaume-Uni restait opposé à cette intégration, le gouvernement de T. Blair assurant, dans un premier temps, une parfaite continuité avec la position du gouvernement Major sur ce point. En fait, c’est l’inscription à cet article 17 des missions dites de Petersberg définies en 1992 par le Conseil de l’UEO et reprises à son compte par l’UE, qui va se révéler le principal élément novateur. Il correspond en effet à ce que les neutres ou non-alignés de l’Union acceptent d’inclure dans la dimension militaire de la PESC. L’Union peut décider d’entreprendre chacune de ces missions mais aura recours à l’UEO pour sa mise en œuvre.

14Rappelons que ces missions concernent : 1° l’évacuation de ressortissants ; 2° les actions humanitaires ; 3° les actions de maintien de la paix et 4° celles des forces de combat pour la gestion des crises, y compris l’imposition de la paix.

152. La ratification du Traité d’Amsterdam n’est pas encore achevée qu’un important mouvement se desssine du côté britannique : les 24 et 25 octobre 1998, au Conseil européen de Portschach, le Premier Ministre britannique opère ce que « The Times » appelle une « Tony Blair’s conversion to the idea of a European defence ».5 Deux ordres de raison semblent avoir dicté ce revirement britannique. Le premier tient à la marginalisation du Royaume-Uni par l’avènement de la monnaie unique qui est un succès pour le tandem franco-allemand. Le seul moyen pour Londres de se replacer à l’avant-plan de l’entreprise européenne réside dans une initiative dans le domaine de la défense où Londres peut faire tandem avec Paris : la déclaration de Saint-Malo marque l’aboutissement de la manœuvre britannique. L’autre motif tient à la nécessité d’appuyer la politique étrangère européenne sur des moyens militaires : « Le Kosovo a montré, déclare Tony Blair au « Monde », que la seule chose qui a fonctionné et qui fonctionne encore, c’est une diplomatie soutenue par une menace crédible de recours à la force. Il est temps que nous ayons une approche nouvelle et un nouveau débat en Europe sur ce qu’est réellement une politique étrangère et de défense commune ».6

16Le 4 décembre 1998, le sommet franco-britannique de Saint-Malo donne lieu à une « Déclaration sur la défense européenne ». Elle préconise pour l’Union « une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles… afin de répondre aux crises internationales ». Elle demande aussi que l’Union soit dotée « de structures appropriées » pour pouvoir décider d’actions militaires lorsque l’OTAN en tant que telle n’est pas engagée. La relance de la défense européenne ne concerne donc pas la défense collective, assurée par l’Alliance, mais des missions de sécurité internationale auxquelles l’Union participerait avec des « moyens militaires pré-identifiés au sein du pilier européen de l’OTAN7 ou de moyens nationaux et multinationaux extérieurs au cadre de l’OTAN ».

17Survenant peu après le Sommet de Saint-Malo, le Conseil européen de Vienne des 11 et 12 décembre 1998 « se félicite du nouvel élan imprimé au débat sur une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense et charge la présidence allemande d’approfondir le débat »

183. La présidence allemande va pousser le débat jusqu’à la décision de Cologne. A la mi-mars, elle présente un document sur le renforcement d’une politique commune de sécurité et de défense. Celle-ci concerne non la défense territoriale (donc l’art. 5 du Traité de l’Alliance et l’art. V UEO) mais les missions de Petersberg et souligne la distinction entre opérations dirigées par l’Union européenne mais soutenues par les moyens logistiques et de transports de l’OTAN, ce qui vise l’action de groupements de forces interarmées multinationales (GFIM), et opérations sans recours à l’appui de l’OTAN.

19Il faut également noter une déclaration franco-allemande de Toulouse du 29 mai 1999 qui se prononce pour une intégration de l’UEO dans l'UE et la création d’un corps de réaction rapide européen qui vise notamment l’Eurocorps. Entretemps, le Sommet de l’Alliance à Washington les 23 et 24 avril s’était réjoui du « nouvel élan donné au renforcement d’une politique européenne commune de sécurité et de défense »8 et le Conseil ministériel de l’UEO, réuni à Brême les 10 et 11 mai déclarait « attendre avec intérêt les décisions qui doivent être prises… par le Conseil européen à Cologne ».9

20Précisément, le Conseil européen de Cologne des 3 et 4 juin 1999 confirme que « … pour remplir pleinement sa mission de prévention des conflits et de gestion des crises, l’UE doit avoir à sa disposition des capacités et instruments appropiés ». Il se dit résolu à « entrer dans une nouvelle étape de la construction européenne », charge le Conseil « Affaires générales » de… « définir les modalités de l’inclusion de celles des fonctions de l’UEO qui seront nécessaires à l’Union européenne pour assumer ses nouvelles responsabilités dans le cadre des missions de Petersberg » ; il annonce enfin sa volonté « d’adopter les décisions nécessaires d’ici à la fin 2000 ».10

21Le renforcement d’une politique européenne commune en matière de sécurité et de défense vise donc les missions de Petersberg, non la mission de défense collective qui reste assumée par l’OTAN et à propos de laquelle subsiste l’art. V du Traité UEO, qui ne fait point partie de l’inclusion des fonctions de l’UEO qui sera décidée en 2000. Pour la part des missions UEO qui serait intégrée dans l’Union, « celle-ci devra déterminer, en fonction des circonstances, si elle opte pour des opérations conduites par l’UE avec recours aux moyens et capacité de l’OTAN ; pour des opérations conduites sans recours et aux moyens et capacités de l’OTAN ».11

22Au Conseil européen de Helsinki, les 10 et 11 décembre 1999, il est décidé de constituer une capacité militaire de l’Union européenne sous la forme d’une force de 50 à 60.000 hommes qui, à partir de 2003, pourrait être déployée dans un délai de 60 jours et pour la durée d’une année.

23Depuis le sommet de Cologne, la dimension « sécurité » de la PESC est désormais concrétisée par le développement d’une politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Trois décisions du Conseil, prises le 22 janvier 2001, dotent la PESD d’organes permanents. La décision 2001/78/PESC crée le Comité politique et de sécurité (COPS). Composé de diplomates représentant les États membres, le COPS est chargé de suivre la situation internationale et, le cas échéant, d’assurer la direction politico-stratégique des opérations de gestion des crises. Il est assisté dans ses tâches par un Comité militaire de l’UE (CMUE), créé par la décision 2001/79/PESC. Composé des chefs d’État-Major des pays membres ou de leur délégué, le CMUE fournit au COPS des avis et recommandations sur toutes les questions militaires et assure la direction des activités militaires menées dans le cadre UE. Un Etat-Major est aussi établi (décision 2001/80/PESC). Intégré au secrétariat-général du Conseil UE, il assiste le Comité militaire pour les aspects opérationnels. En cas de gestion d’une crise, il élabore les options militaires que le CMUE transmettrait au COPS.

II. Ressorts d’une dynamique vers la défense européenne

24Trois sortes de ressorts peuvent jouer pour dynamiser la définition d’une politique commune de défense ou d’une défense commune.

• Le ressort proprement militaire est celui qui tient à la perception d’une menace qui nécessite le développement de moyens et capacités miliaires. L’inspiration du plan Pleven qui a mené au Traité CED relevait de cette dynamique. Face à la menace potentielle soviétique, il fallait recourir à des forces allemandes et incorporer des soldats allemands dans une armée européenne. Ce ressort joue surtout dans un contexte de défense collective.

• Le ressort proprement politique fait de la défense européenne un attribut nécessaire de l’union politique. On a cité plus haut le Rapport Tindemans : « EUE restera incomplète aussi longtemps qu’elle n’aura pas une politique de défense commune ». La plateforme de La Haye de 1987 redisait la même chose : « La construction d’une Europe intégrée sera incomplète tant que cette construction ne s’étendra pas à la sécurité et à la défense ». En juin 1996, devant l’Assemblée de l’UEO, le Premier Ministre belge, J.L. Dehaene, reprendra le même argument : « L’intégration politique dans une véritable union ne sera pas achevée si une dimension de sécurité lui fait défaut ».12 La défense est ici instrumentalisée par l’objectif d’union politique. Cette instrumentalisation devrait s’intensifier dans le contexte actuel de l’intégration européenne du fait que l’intégration économique est très lagement avancée.

• Le ressort politico-militaire semble correspondre à deux aspirations.

25La première est d’appuyer l’action diplomatique non seulement sur des moyens économiques mais aussi sur des pressions de type militaire. Elle correspond au motif invoqué par T. Blair pour prendre le tournant de Portschach en octobre 1.998 et citée plus haut : « … la seule chose qui a fonctionné et qui fonctionne encore, c’est une diplomatie soutenue par une menace crédible de recours à la force ». En ce sens, la pression militaire conforte la démarche diplomatique vis-à-vis de tiers. Mais il se peut aussi que le ressort politico-militaire vise, au sein d’une alliance, le partage de la décision politique à propos de l’engagement de moyens militaires alliés qui seraient relativement équilibrés. C’est à ces aspirations que correspond aujourd’hui la volonté européenne de disposer de capacités militaires tant pour mener des missions de Petersberg de façon autonome ou en recourant à la logistique aux transports et aux moyens d’observation de l’OTAN, que pour équilibrer le poids européen face au leadership américain dans le cadre d’opérations de l’OTAN telles l’IFOR et la SFOR en Bosnie ou l’intervention au Kosovo.

III. Questions pendantes

26Tel qu’il se dessine à partir des conclusions de Cologne, l’exercice 2000 va laisser pendantes quelques questions importantes. Tant le concept de défense collective que celui de défense commune restent réservés pour des délibérations ultérieures.

27On a vu que l’exercice 2000 vise les missions de Petersberg, non la défense collective.

28L’art. V UEO devrait donc rester en dehors de son mandat. Quel sort lui réserver et quelle articulation avec le Traité UE devrait-on lui aménager pour que l’union politique sous-jacente à l’Union européenne repose sur un engagement de solidarité militaire de ses membres ?

29L’Union européenne peut-elle se concevoir sans pareil engagement alors que l’intégrité de l’Union et le respect des frontières extérieures figurent parmi les objectifs de la PESC à l’art. 11 du Traité UE ? En théorie, on devrait répondre non. Mais on peut s’attendre à ce que le problème reste sans solution pour un certain temps.

30Quant à la défense commune qui doit faire suite à la politique de défense commune et qui évoque surtout une structure militaire intégrée à l’instar de celle de l’OTAN, on peut penser qu’elle n’est pas près d’être mise en chantier. On peut même se demander si la différenciation faite à Maastricht entre politique de défense commune et défense commune ne va pas être progressivement surmontée par le concept de politique européenne de sécurité et de défense (PESD) qui comprendrait une structure politico-militaire et des éléments de forces nationales et multinationales intégrées du type Eurocorps.